PPP協(xié)議的法律性質(zhì)及法律適用芻議

摘要：理論和實(shí)踐中，人們對(duì)PPP協(xié)議的法律性質(zhì)一直存在較大爭(zhēng)議，引發(fā)了PPP協(xié)議解紛法律救濟(jì)上的混亂。PPP協(xié)議的法律性質(zhì)爭(zhēng)議具體包括民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)和混合合同說(shuō)，由于PPP協(xié)議具有公私混合屬性，應(yīng)將PPP協(xié)議認(rèn)定為混合合同，訴訟解決糾紛應(yīng)適用公、私法律規(guī)范審查。具體而言，應(yīng)建立多元化的解決機(jī)制，一是采用德國(guó)雙階理論，構(gòu)建“行+民”或“行+行”的訴訟模式；二是賦予私人部門(mén)救濟(jì)途徑選擇權(quán)；三是廣泛使用仲裁模式解決PPP協(xié)議糾紛。

關(guān)鍵詞：PPP；行政協(xié)議；法律性質(zhì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.181文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）17-0096-04

On the Legal Nature and Application of PPP Agreements

Zhang Niannian

（School of Law， Qinghai Minzu University， Xining 810000）

Abstract： In theory and practice， there has always been a great dispute over the legal nature of PPP agreements， which has caused confusion in the legal relief of PPP agreements. The disputes of the legal nature of PPP agreements include civil contract theory， administrative contract theory and mixed contract theory， because PPP agreements have the mixed nature of public and private， PPP agreements should be identified as a mixed contract， and t21726301308bdbff21c4fba0b0afc812he public and private legal norms should be applied to the litigation settlement of disputes. To be specific， diversified settlement mechanisms should be established. Firstly， the German two-stage theory is adopted to build a litigation model of “administrative + civil” or “administrative + administrative”; secondly， the private sector should be given the right to choose relief channels; thirdly， the arbitration model should be widely used to resolve PPP agreements disputes.

Keywords： PPP; administrative agreement; the legal nature

近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）在我國(guó)迅速興起，為了保障PPP項(xiàng)目平穩(wěn)發(fā)展，2014年以來(lái)我國(guó)政府頒布了相應(yīng)的法規(guī)政策。2023年新機(jī)制出臺(tái)，明確PPP全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，該機(jī)制僅出臺(tái)一周僅環(huán)衛(wèi)類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就有數(shù)百個(gè)。最新行政協(xié)議司法解釋為PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議提供了法律依據(jù)，但并未完全解決問(wèn)題，在PPP模式盛行的當(dāng)下，對(duì)其法律性質(zhì)進(jìn)行研究仍然很有必要，PPP能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，合理有效的法律保障極為重要。

一、PPP概述

（一）PPP協(xié)議的概念

“PPP”（Public-Private-Partnership）一詞發(fā)源于英國(guó)，其意思為“政府與社會(huì)資本合作”。在PPP剛開(kāi)始發(fā)展時(shí)，西方國(guó)家進(jìn)行了很多的嘗試，逐步將社會(huì)資本及其民間團(tuán)體引入到公共事務(wù)中，這一舉措使得國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平都得到了顯著的提高。我國(guó)自2014年開(kāi)始大力推廣PPP模式，在財(cái)政部發(fā)布的《2014年中央和地方預(yù)算草案報(bào)告》中第一次使用PPP概念，即政府和社會(huì)資本合作。國(guó)家發(fā)改委則將其解釋為公共部門(mén)與社會(huì)資本簽訂協(xié)議，目的是為了公眾享受更優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，可以根據(jù)社會(huì)資本對(duì)某一領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性來(lái)使得效率更高。PPP項(xiàng)目覆蓋面廣，構(gòu)成復(fù)雜，PPP協(xié)議是項(xiàng)目最重要的法律文件。政府通過(guò)招標(biāo)等方式確定合作社會(huì)資本，然后政府和社會(huì)資本遵從意思自治，對(duì)協(xié)議中項(xiàng)目條款與有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行商談，協(xié)商完成后簽訂PPP協(xié)議。PPP協(xié)議規(guī)定了項(xiàng)目主體、合作的形式、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移、違約條款、救濟(jì)途徑等，直接影響接下來(lái)其他合同的簽訂和履行。由于PPP協(xié)議工程量大周期長(zhǎng)，在簽訂協(xié)議的時(shí)候，政府和社會(huì)資本通常在協(xié)議中規(guī)定在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)，預(yù)測(cè)項(xiàng)目在后續(xù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，事先明確各自的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。在協(xié)議簽訂之后，雙方依照協(xié)議的規(guī)定履行其義務(wù)，當(dāng)然也可以主張其權(quán)利，從而使各自的利益都能兌現(xiàn)。

（二）PPP協(xié)議的特征

一是兼具公益性與私益性。PPP協(xié)議兼具公益屬性和私益屬性，這是其最典型的特征。首先，政府與社會(huì)資本簽訂PPP協(xié)議的目的是為了增進(jìn)公共利益，讓公共產(chǎn)品和服務(wù)能更好地應(yīng)用到整個(gè)社會(huì)，提高社會(huì)滿(mǎn)意度，協(xié)議本身就具備公益性。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，政府既是協(xié)議主體又有權(quán)對(duì)項(xiàng)目是否按照協(xié)議履行進(jìn)行監(jiān)督，并且政府還享有對(duì)協(xié)議的單方變更和解除權(quán)，這體現(xiàn)了主體權(quán)利的不對(duì)等，這使政府更具有公法屬性，因此PPP協(xié)議具有公益性。

其次，PPP協(xié)議是一種合同，其屬性與合同是相同的。在簽訂合同時(shí)要遵循民法的基本原則，即要遵從意思自治，在平等自愿的場(chǎng)景下簽訂協(xié)議。政府通過(guò)招標(biāo)等形式確定了社會(huì)資本并不代表可以直接簽訂協(xié)議，而是要根據(jù)協(xié)議中的具體內(nèi)容與社會(huì)資本進(jìn)行平等協(xié)商，在雙方對(duì)內(nèi)容達(dá)成一致以后簽訂協(xié)議才成立。在協(xié)議中規(guī)定了違約條款，當(dāng)任何一方違約時(shí)都要受到民法相關(guān)條款的制約，由此可見(jiàn)，PPP協(xié)議又具備私益性。

二是兼具公私法律關(guān)系。其一，政府部門(mén)身份的特殊性。在PPP協(xié)議中，政府是協(xié)議的當(dāng)事人同時(shí)又是監(jiān)督人。在協(xié)議簽訂履行的各階段政府部門(mén)所受的法律規(guī)制不同。在協(xié)議簽訂時(shí)，政府與社會(huì)資本主體平等，雙方在意思自治、平等協(xié)商的情況下簽訂協(xié)議，這符合民法的規(guī)定，當(dāng)政府違約時(shí)應(yīng)受到民法的規(guī)制。在合同簽訂之后正式進(jìn)入履行階段，政府可以監(jiān)督、管理社會(huì)資本的履行行為，還享有單方變更和解除協(xié)議的權(quán)力，在這時(shí)政府的行為屬于行政行為，應(yīng)該由行政法來(lái)規(guī)制［1］。其二，社會(huì)資本的行為受民法和行政法的規(guī)制。在協(xié)議簽訂時(shí)，社會(huì)資本被政府選定之后，作為協(xié)議的另一主體同樣遵從意思自治原則，雙方在內(nèi)容協(xié)商一致后簽訂協(xié)議，這時(shí)社會(huì)資本的行為受到民法的規(guī)制。在現(xiàn)實(shí)中PPP協(xié)議基本為特許經(jīng)營(yíng)模式，需要進(jìn)行行政許可，社會(huì)資本只有先得到政府的許可、審批，才能開(kāi)始實(shí)施項(xiàng)目，并且在項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中政府有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理，這時(shí)其行為要受到行政法的規(guī)制，所以又具有公益屬性。

二、PPP協(xié)議的法律性質(zhì)

由于沒(méi)有法律明文規(guī)定PPP協(xié)議的性質(zhì)，對(duì)于PPP協(xié)議的法律性質(zhì)一直存有爭(zhēng)議，造成司法實(shí)踐中對(duì)PPP協(xié)議認(rèn)定結(jié)果和判斷標(biāo)準(zhǔn)不同等問(wèn)題。PPP協(xié)議的法律性質(zhì)如何，直接關(guān)系到救濟(jì)途徑、雙方當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)和PPP模式在我國(guó)能否健康發(fā)展。目前對(duì)于PPP協(xié)議法律性質(zhì)的爭(zhēng)議主要集中于三種觀點(diǎn)，即民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)和混合合同說(shuō)。

（一）民事合同說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，PPP協(xié)議是平等主體之間簽訂的協(xié)議，屬于民事合同［2］。其一，PPP協(xié)議在民法原則下簽訂，簽訂時(shí)需平等協(xié)商、意思自治。PPP協(xié)議簽訂雙方為政府部門(mén)和社會(huì)資本，雖然政府部門(mén)與社會(huì)資本在主體上具有不對(duì)等性，政府部門(mén)具有一部分公權(quán)力，但是在協(xié)議簽訂時(shí)雙方的權(quán)利義務(wù)相同，都有權(quán)利確定是否簽訂協(xié)議以及協(xié)議內(nèi)容相關(guān)條款的制定和修改、違約責(zé)任的承擔(dān)等。其二，PPP協(xié)議中雙方具有基本相同的權(quán)利義務(wù)。政府部門(mén)用項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)和社會(huì)資本的技術(shù)、人才、資金等進(jìn)行交換，從而簽訂PPP協(xié)議。在協(xié)議中社會(huì)資本有獲取報(bào)酬的權(quán)利，當(dāng)然承擔(dān)了利用自身技術(shù)、資金等按照約定對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)的義務(wù)；政府部門(mén)有監(jiān)督管理權(quán)，以及某些項(xiàng)目的批準(zhǔn)、許可權(quán)，其義務(wù)為支付報(bào)酬，按照法律規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)，如果其行政行為形式不當(dāng)導(dǎo)致對(duì)方利益受損，政府部門(mén)應(yīng)依法進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。對(duì)于雙方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，這屬于民法規(guī)定的范疇。其三，民事合同有利于保障私人利益。在行政訴訟中一方主體為政府部門(mén)，在實(shí)踐過(guò)程中“民告官”勝訴率比較低，因此社會(huì)資本不傾向于走行政訴訟的救濟(jì)渠道。如果PPP協(xié)議被認(rèn)定為民事合同就可以走民事訴訟的路子，相比之下社會(huì)資本更愿意接受民事訴訟判決，這有利于保障其權(quán)益，推動(dòng)PPP項(xiàng)目q6fFQV6G2OT6JWo2f0FTUw==的健康運(yùn)行。

（二）行政合同說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議，在協(xié)議簽訂時(shí)政府和社會(huì)資本主體不對(duì)等，政府部門(mén)享有行政權(quán)，有權(quán)行使行政行為。其一，行政機(jī)關(guān)是PPP協(xié)議的一方主體，《行政訴訟法》和《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定了行政協(xié)議的一方主體應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。在PPP協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)作為合同主體還享有監(jiān)督權(quán)，所以雙方主體不對(duì)等，有關(guān)協(xié)議不能認(rèn)定為民事合同，應(yīng)為行政合同。其二，PPP協(xié)議的目的具有公益性。PPP協(xié)議的目的是提升公共服務(wù)水平，只有符合公共利益的PPP協(xié)議，政府部門(mén)才會(huì)行使審批權(quán)，批準(zhǔn)該項(xiàng)目。在項(xiàng)目履行時(shí)，政府享有監(jiān)督權(quán)，以便為社會(huì)公眾提供良好的產(chǎn)品與服務(wù)。由此可見(jiàn)，在PPP協(xié)議簽訂前后，政府行為都具有公益性。其三，PPP協(xié)議中政府部門(mén)可行使行政權(quán)。在PPP協(xié)議簽訂之前，政府部門(mén)享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和行政審批權(quán)［3］。在項(xiàng)目運(yùn)行中，政府監(jiān)督和管理項(xiàng)目運(yùn)行，社會(huì)資本的行為如果違背公共利益，政府可以行使單方變更、解除權(quán)。政府的存在導(dǎo)致行政權(quán)貫穿PPP協(xié)議始終且政府的行政行為屬于行政合同的范疇。

（三）混合合同說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為以上兩種學(xué)說(shuō)都有其不合適的地方，PPP協(xié)議兼具公法和私法，折中看待可定義為混合合同。其一，PPP協(xié)議為公私部門(mén)之間的民事交易。在簽訂PPP協(xié)議時(shí)政府部門(mén)的目的是為保障公共利益，提升服務(wù)效率，社會(huì)資本則為了自身盈利。在PPP協(xié)議中各項(xiàng)內(nèi)容都是在平等協(xié)商之后制定的，這些行為和原則屬于民事合同簽訂履行的特質(zhì)。其二，PPP協(xié)議中政府部門(mén)和社會(huì)資本的關(guān)系具有不對(duì)等性。政府部門(mén)屬于監(jiān)督者和管理者，而社會(huì)資本屬于被監(jiān)督和被管理者。政府部門(mén)利用社會(huì)資本的資金、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升公共管理服務(wù)水平，在項(xiàng)目中為了更好地維護(hù)公共利益，政府部門(mén)要作為監(jiān)督者和管理者行使單方權(quán)力。社會(huì)資本要承接此類(lèi)項(xiàng)目就必須在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中接受監(jiān)管，政府行使行政權(quán)的行為屬于行政合同的范疇。

（四）PPP協(xié)議性質(zhì)觀點(diǎn)評(píng)價(jià)

民事合同說(shuō)只關(guān)注PPP協(xié)議中雙方平等協(xié)商、意思自治，但在合同履行過(guò)程中政府部門(mén)并不全是一個(gè)身份。在合同簽訂前，行政部門(mén)有權(quán)決定誰(shuí)可以參與該項(xiàng)目，而且會(huì)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行各方面的考察，此時(shí)雙方并不平等。在行政部門(mén)出現(xiàn)選擇不公平時(shí)社會(huì)資本并沒(méi)有相關(guān)途徑進(jìn)行救濟(jì)，如果靠民事制度的話(huà)社會(huì)資本的權(quán)益并不能得到有效的保障。

行政合同說(shuō)認(rèn)為政府部門(mén)在PPP協(xié)議過(guò)程中一直處于支配地位。雖然在項(xiàng)目履行中行政主體可以行使行政權(quán)，但并不能隨意行使。在協(xié)議簽訂時(shí)社會(huì)資本有拒絕的權(quán)利，政府部門(mén)并不能強(qiáng)制令其簽訂。如果把PPP協(xié)議定性為行政合同，行政機(jī)關(guān)如果濫用職權(quán)，社會(huì)資本的權(quán)益就會(huì)受到損失，無(wú)法維護(hù)權(quán)益，因?yàn)樵谛姓V訟中耗時(shí)很長(zhǎng)，而且行政訴訟中的賠償遠(yuǎn)比不上民事賠償，因而在實(shí)踐中社會(huì)資本更傾向于通過(guò)仲裁維護(hù)權(quán)益。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，雖然《行政協(xié)議司法解釋》將大部分PPP協(xié)議納入行政協(xié)議范疇，但仍然有少部分屬于民事合同。所以司法解釋第二條規(guī)定符合第一條規(guī)定的才屬于行政合同，因此，法院在審理有關(guān)PPP協(xié)議的糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先判斷其是否滿(mǎn)足第一條關(guān)于行政協(xié)議的特征規(guī)定，繼而確定適用民事救濟(jì)還是行政救濟(jì)途徑解決糾紛。由此可見(jiàn)，單純地把PPP協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議具有一定的片面性。

混合合同說(shuō)結(jié)合前兩者的優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為PPP協(xié)議應(yīng)同時(shí)受到公法和私法的規(guī)制。相對(duì)其他兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為混合合同觀點(diǎn)更為合理，PPP協(xié)議調(diào)整的社會(huì)關(guān)系比較特殊，不能“一刀切”地把它歸為民事合同或行政合同，混合合同既強(qiáng)調(diào)了PPP模式的公益屬性又兼顧了雙方平等自愿、意思自治的私法屬性。但在實(shí)際操作中存在一定的困難，什么時(shí)候適用民法、什么時(shí)候適用行政法需要有一個(gè)明確的時(shí)間界定。德國(guó)的雙階理論認(rèn)為，協(xié)議簽訂前的行為屬于行政行可適用行政救濟(jì)，協(xié)議簽訂后視為民事合同適用民事救濟(jì)，但如果是行為性質(zhì)和爭(zhēng)議內(nèi)容可以適用行政救濟(jì)。此理論可以為我國(guó)PPP協(xié)議糾紛解決提供借鑒。

三、PPP協(xié)議爭(zhēng)議解決的法律適用

PPP協(xié)議的法律性質(zhì)直接決定了爭(zhēng)議解決路徑，而救濟(jì)途徑也直接影響到雙方當(dāng)事人的權(quán)益，進(jìn)而決定了PPP模式能否在我國(guó)取得長(zhǎng)足的發(fā)展。在司法實(shí)踐中對(duì)PPP協(xié)議的審理也常常出現(xiàn)審理標(biāo)準(zhǔn)不一、判決結(jié)果不一的情況。筆者認(rèn)為，可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化糾紛解決機(jī)制。

（一）借鑒德國(guó)的雙階理論，構(gòu)建“行+民”或“行+行”的訴訟模式

在PPP協(xié)議簽訂之前采用行政救濟(jì)的模式，因?yàn)樵谶@一階段政府部門(mén)扮演著選擇社會(huì)資本的角色，而社會(huì)資本則屬于被選擇的角色，此時(shí)政府部門(mén)如果濫用職權(quán)，社會(huì)資本可以采用行政訴訟、復(fù)議等方式進(jìn)行救濟(jì)。在PPP協(xié)議簽訂之后，以民事救濟(jì)為主，行政救濟(jì)為補(bǔ)充［4］。如果發(fā)生行政主體非法使用行政權(quán)給社會(huì)資本造成損害的應(yīng)采用行政救濟(jì)途徑，其他情況可以使用民事救濟(jì)。

（二）賦予私人部門(mén)救濟(jì)途徑選擇權(quán)

在實(shí)踐中，政府部門(mén)的行為到底屬于民事違約還是行政行為并沒(méi)有明確界限，筆者認(rèn)為可以賦予私人部門(mén)救濟(jì)途徑選擇權(quán)，如果當(dāng)事人認(rèn)為PPP協(xié)議糾紛是政府部門(mén)濫用行政權(quán)導(dǎo)致的，可以提起行政訴訟；如果認(rèn)為僅僅是違反合同規(guī)定屬于民事違約行為，那么可以申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟，對(duì)于當(dāng)事人選擇的救濟(jì)方式，仲裁機(jī)構(gòu)和法院不得不予受理。

（三）使用仲裁解決PPP協(xié)議糾紛

PPP協(xié)議既具有行政協(xié)議的特性即政府參與行政強(qiáng)制性，也具有民事合同意義上的平等與自治，這一合同性質(zhì)決定了PPP協(xié)議合同糾紛可以適用仲裁。在現(xiàn)實(shí)生活中，PPP協(xié)議發(fā)生糾紛時(shí)社會(huì)資本和政府部門(mén)往往都愿意使用仲裁解決糾紛，這是因?yàn)橹俨脤?zhuān)業(yè)性強(qiáng)，效率高，且保持中立，能夠快速解決糾紛。另外，如果適用行政訴訟，政府部門(mén)無(wú)法成為原告，如果履行PPP協(xié)議過(guò)程中社會(huì)資本違約，政府部門(mén)不能提起行政訴訟維護(hù)自己的權(quán)益，此時(shí)政府部門(mén)很有可能濫用行政權(quán)，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。總之，建立多元化的糾紛解決機(jī)制既有利于給予其更多選擇維護(hù)雙方當(dāng)事人的權(quán)益，也有利于積極利用國(guó)家政策，發(fā)展PPP模式，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和提高公共服務(wù)質(zhì)量方面具有顯著的優(yōu)越性。PPP項(xiàng)目的建設(shè)一方面能夠滿(mǎn)足社會(huì)群體對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的需求，另一方面也可以提高公共部門(mén)公共服務(wù)水平和管理能力，也能讓社會(huì)資本獲利，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，可謂一舉多贏。但PPP模式在我國(guó)適用的時(shí)間并不長(zhǎng)，存在一些問(wèn)題，其中PPP協(xié)議性質(zhì)定位是關(guān)鍵，它會(huì)影響糾紛解決的機(jī)制，這也是各方關(guān)注的重點(diǎn)。在PPP協(xié)議糾紛解決上，應(yīng)充分考慮當(dāng)事人的權(quán)益與時(shí)間成本，建立多元化的解決機(jī)制，讓PPP模式更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

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作者簡(jiǎn)介：張念念（1996—），女，漢族，河南商丘人，單位為青海民族大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）