礦山地質(zhì)環(huán)境保證金性質(zhì)綜述

徐英倩

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部第44號(hào))第十八條規(guī)定“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。”據(jù)此，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度第一次在全國(guó)范圍內(nèi)明確確立。十七大報(bào)告提出“堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。”伴隨著改革開放的深入發(fā)展，資源消耗和環(huán)境污染問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)。礦山勘探及開采等人為活動(dòng)，不僅會(huì)給具體礦山生態(tài)環(huán)境帶來(lái)影響，在一些條件下甚至?xí)绊懙娇鐓^(qū)域范圍乃至整個(gè)環(huán)境系統(tǒng)。于是，以實(shí)踐為先導(dǎo)，一項(xiàng)旨在更有效敦促相關(guān)企業(yè)履行環(huán)保職責(zé)的保證金制度應(yīng)運(yùn)而生。

1 礦山地質(zhì)環(huán)境保證金概念及發(fā)展階段

1.1 概念

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金(簡(jiǎn)稱礦山保證金)是指規(guī)范保證金的收繳權(quán)利人和繳納義務(wù)人，在礦產(chǎn)資源開采、環(huán)境治理和驗(yàn)收、資金管理與返還等相關(guān)生態(tài)保護(hù)方面的一系列權(quán)利和義務(wù)的總稱。

1.2 發(fā)展階段

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)2005〔28〕號(hào))、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(國(guó)務(wù)院44號(hào)令)，礦山保證金的名稱在演變上大致經(jīng)歷以下三個(gè)階段：第一階段是各項(xiàng)針對(duì)性文件出臺(tái)前的探索階段，以浙江省人民政府2001年頒布的《關(guān)于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》為典型代表，保證金以“備用金”名稱出現(xiàn)。所謂備用金，是指采礦權(quán)人在開采礦產(chǎn)資源過(guò)程中及其在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后，保持礦山自然生態(tài)環(huán)境，防治地質(zhì)災(zāi)害和水土流失、恢復(fù)植被等工作應(yīng)繳納的備用治理費(fèi)；第二階段是以2005年8月18日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》及2006年2月10日頒布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為起點(diǎn)，至2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》出臺(tái)為終點(diǎn)的發(fā)展時(shí)期：各地方政府與國(guó)土部門根據(jù)要求，通過(guò)試點(diǎn)推廣模式逐步建立起生態(tài)保證金制度。這一時(shí)期，福建省規(guī)定了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度(指采礦權(quán)人預(yù)先繳納的，用于其礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的暫存資金)。第三階段是以2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》的出臺(tái)作為起始點(diǎn)至今的保證金制度普及階段。這一階段以《甘肅省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》為代表制定了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。該暫行辦法中指出，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是采礦權(quán)人為履行礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)而繳存的保證金。三個(gè)階段劃分之下，各省所采用的方式均被囊括在內(nèi)。然而，有許多省份出臺(tái)該制度的實(shí)踐，并非嚴(yán)格遵循上述三個(gè)階段開展而來(lái)。2007年1月29日，《湖北省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金管理辦法》頒布雖處在第二階段，卻使用“備用金”作為代指；2009年8月26日頒布的《上海市礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度》里，則是在《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》全國(guó)施行后出臺(tái)的地方規(guī)章，采用的依然是第二階段保證金制度顯現(xiàn)出來(lái)的特征。同時(shí)，作為礦產(chǎn)資源富庶大省山西省，其轄市與省級(jí)規(guī)定表現(xiàn)出十分特別：山西省大同市于2005年3月1日施行“礦山地質(zhì)災(zāi)害防治保證金”，而山西省于2007年10月1日施行“礦山恢復(fù)治理保證金”(僅針對(duì)煤炭企業(yè))。這兩種形式的產(chǎn)生與其煤炭大省的特殊性不無(wú)關(guān)系，同時(shí)國(guó)內(nèi)許多省份制定保證金制度的依據(jù)中，相當(dāng)成分的上位法是該地方級(jí)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》。

2 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金的法律屬性

2.1 實(shí)定法層面

“看一個(gè)法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)，不能光看其名稱，更為重要的是要研究該法律關(guān)系的具體內(nèi)容及該法律關(guān)系發(fā)生時(shí)的背景。”根據(jù)國(guó)土資源部第44號(hào)文件即《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱44號(hào)文件)第十八條、第十九條的內(nèi)容，礦山保證金制度的建立，旨在敦促礦山企業(yè)誠(chéng)實(shí)且完全履行相應(yīng)環(huán)境責(zé)任。保證金及其孳息在所有權(quán)上歸屬于企業(yè)。當(dāng)企業(yè)不履行恢復(fù)義務(wù)時(shí)，由國(guó)土部門使用保證金強(qiáng)制代為履行其義務(wù)，以起到填補(bǔ)損害之功能。

從國(guó)土資源部的這項(xiàng)部門規(guī)章來(lái)看，礦山保證金對(duì)企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任具有擔(dān)保責(zé)任?！胺傻氖滓x擇是促使債務(wù)人誠(chéng)信地為其應(yīng)為之給付，或者于其不為或不完全為其給付時(shí)通過(guò)強(qiáng)制等方式使債之目的得以實(shí)現(xiàn)。此種方式系給付行為以外之方法來(lái)達(dá)到與給付結(jié)果同一之價(jià)值，即賦債以法律上之力——強(qiáng)制力，該種強(qiáng)制力即為民事責(zé)任?！币虼?，要分析保證金的法律屬性，首先要厘清礦山企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。

《水法》對(duì)礦山企業(yè)尤其是采礦企業(yè)違反規(guī)劃給礦山環(huán)境帶來(lái)特定地質(zhì)災(zāi)害類型的，要承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，采取補(bǔ)救措施。礦山企業(yè)向江河、湖泊等排污的，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)保部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的管理要求。在礦山環(huán)保問(wèn)題上，《水法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)礦山企業(yè)對(duì)有關(guān)情形的賠償、補(bǔ)償責(zé)任，主要目標(biāo)是保護(hù)水源純凈。根據(jù)《水污染防治法》第三條，其主要立法目標(biāo)在于實(shí)行嚴(yán)格的水源保護(hù)區(qū)制度，同時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)生活排污活動(dòng)進(jìn)行最大限度的管控，力求將水體污染的程度降到最低化。礦山企業(yè)無(wú)論在日常工程建設(shè)上還是人員生活用水中，都不可避免產(chǎn)生對(duì)水體的污染問(wèn)題?！端廴痉乐畏ā分腥缢廴疚锱欧艑?shí)施總量控制制度、黑名單公布制度(縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布)、排污許可制度、排污費(fèi)征收制度、區(qū)別開采單獨(dú)開采地下水制度及水資源保護(hù)區(qū)制度等，均是針對(duì)企業(yè)排放污水所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境恢復(fù)責(zé)任設(shè)計(jì)。就礦山企業(yè)而言，《水土保持法》中主要涉及的內(nèi)容為與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》銜接的水土保持方案。水土保持方案需經(jīng)水行政管理部門同意且作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書一項(xiàng)重要內(nèi)容載于其中。對(duì)于集體組織和個(gè)人開辦礦山企業(yè)的，水土保持方案是申請(qǐng)采礦權(quán)證的必要條件?？v觀《大氣污染防治法》全文，立法者主要運(yùn)用排污費(fèi)制度、大氣污染物排放總量控制制度、排污許可證制度等實(shí)施大氣污染的相關(guān)管理行為；而直接針對(duì)礦山企業(yè)的法律條文，如第二十四條、第三十八條等則主要將注意力集中在煤炭洗選制度、冶煉脫硫制度上。礦山企業(yè)主要是涉煤炭工業(yè)企業(yè)主要承擔(dān)相應(yīng)大氣污染物消除責(zé)任。《土地管理法》與《水污染防治法》類似，建立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對(duì)于因開采或勘探活動(dòng)受到損失的土地、耕地、基本農(nóng)田類，要求有關(guān)礦企必須執(zhí)行土地復(fù)墾制度(或繳納相應(yīng)土地復(fù)墾費(fèi)用)。

對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)分析，回到了對(duì)侵權(quán)責(zé)任原理的追溯。侵權(quán)責(zé)任法制定的動(dòng)意，首先在于填補(bǔ)損害，使受到侵害的狀態(tài)恢復(fù)原始狀態(tài)；其二在于平撫受害方，給被侵權(quán)方以排解渠道，化解社會(huì)怨憤；其三，在是否具有懲罰性功能上，理論界存在不同觀點(diǎn)。正是懲罰性功能是否具備與填補(bǔ)損害恢復(fù)程度結(jié)合在一起，將決定侵權(quán)方將損害恢復(fù)到怎樣的一個(gè)程度和具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的額度。礦山企業(yè)所應(yīng)當(dāng)繳納的保證金，在法理上是基于其必將產(chǎn)生的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任所致。根據(jù)44號(hào)文第23條“逾期不履行治理恢復(fù)義務(wù)或者治理恢復(fù)仍達(dá)不到要求的，國(guó)土資源行政主管部門使用該采礦權(quán)人繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權(quán)人承擔(dān)”和當(dāng)前實(shí)際繳納的保證金數(shù)額及其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和公式可知，礦企實(shí)際承擔(dān)的環(huán)境恢復(fù)成本費(fèi)用，依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一項(xiàng)礦山活動(dòng)對(duì)礦山乃至更大區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的損害成本。因此可以認(rèn)定，在現(xiàn)行規(guī)章和各地方性法規(guī)條件下，礦企所承擔(dān)的責(zé)任僅僅為填補(bǔ)損害中的非完全填補(bǔ)階段。

2.2 應(yīng)然法層面

在實(shí)定法層面，對(duì)保證金擔(dān)保功能的前提要素進(jìn)行了集中分析后，下文主要將剖析該擔(dān)保法律屬性各要素及其影響。

(1)純民事?lián)Ｐ再|(zhì)

根據(jù)44號(hào)文第十二條，保證金繳納前，礦權(quán)人須與國(guó)土資源管理部門簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)保證金承諾書。保證金擔(dān)保之債，即為環(huán)境侵權(quán)之債。對(duì)擔(dān)保本身理解采中間意義說(shuō)，“該種擔(dān)保包括法律對(duì)責(zé)任財(cái)產(chǎn)擴(kuò)大和特定化的努力，在民事責(zé)任中，截取法律對(duì)債務(wù)人本人責(zé)任財(cái)產(chǎn)量控制的努力，而將其他民事責(zé)任問(wèn)題，排除于擔(dān)保轄權(quán)之外?！惫蚀耍瑢?duì)于環(huán)境侵權(quán)之債而言，礦權(quán)人自有資產(chǎn)當(dāng)然成為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)物。現(xiàn)有《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》及《民法通則》里規(guī)定的幾類法定擔(dān)保類型中，礦山保證金無(wú)法歸為任何一類。根據(jù)擔(dān)保物權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成之不同進(jìn)行分類，權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)相對(duì)于限制物權(quán)型擔(dān)保物權(quán)，用以擔(dān)保的特定化財(cái)產(chǎn)，有可能為債權(quán)人自身所有。權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)作為特殊擔(dān)保里的特別擔(dān)保被學(xué)者加以對(duì)待，在對(duì)傳統(tǒng)動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)加以突破中，德國(guó)法上的讓與擔(dān)保和臺(tái)灣地方立法借鑒美國(guó)的信托占有制度引人關(guān)注?！八^讓與擔(dān)保，即以擔(dān)保為目的，而依托約款，將標(biāo)的物所有權(quán)讓與債權(quán)人，而于債務(wù)履行時(shí)，返還于債務(wù)人，如不履行時(shí)，該標(biāo)的物受償”；“信托占有。系指信托人供給受托人資金和信用，并以原信托之動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物之所有權(quán)為債權(quán)之擔(dān)保，而受托人依信托收占有處分標(biāo)的物之交易?！?/p>

礦山保證金制度的產(chǎn)生及完善，實(shí)為對(duì)我國(guó)現(xiàn)行擔(dān)保法律體系的創(chuàng)新和發(fā)展。在性質(zhì)上，其十分類似權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)的讓與擔(dān)保類型。同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》第116條第2款，“對(duì)于法定孳息，當(dāng)事人有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，按照交易習(xí)慣取得?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所梁慧星研究員認(rèn)為，占有貨幣者取得貨幣所有權(quán)。中國(guó)人民大學(xué)王利明教授認(rèn)為，貨幣因占有的移轉(zhuǎn)而發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移。礦山保證金以擔(dān)保環(huán)境侵權(quán)之債為目的，繳納一定數(shù)額貨幣為國(guó)土資源管理部門所有，而于礦權(quán)人完全履行時(shí)返還保證金及其利息；當(dāng)不完全或不履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)，由國(guó)土資源管理部門代為使用已繳納保證金專款專用以履行。與德國(guó)等國(guó)家地區(qū)的讓與擔(dān)保制度不同，我國(guó)目前的保證金制度具備更大的制度優(yōu)勢(shì)。他地區(qū)讓與擔(dān)保，在公示表征方面因動(dòng)產(chǎn)不轉(zhuǎn)移占有而易產(chǎn)生善意第三人所有情況時(shí)，不益于保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。而我國(guó)礦山保證金制度由于限定為貨幣形式，在公示方面占有即為所有，不會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)情況。

在界定清楚礦山保證金的讓與擔(dān)保屬性后，繼續(xù)論述其法律特征。作為一項(xiàng)特別擔(dān)保類型，也同樣具備擔(dān)保共通的從屬性特征。擔(dān)保的從屬性表現(xiàn)有三：成立上的從屬性、消滅上的從屬性和處分上的從屬性。處分上的從屬性，十分突出地體現(xiàn)在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，買賣讓方必須一并承受轉(zhuǎn)讓礦山保證金的繳納義務(wù)和擔(dān)保責(zé)任。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金產(chǎn)生于環(huán)境侵權(quán)之債的現(xiàn)實(shí)需要，并應(yīng)當(dāng)伴隨責(zé)任的部分履行直至完全履行，相應(yīng)減少保證金擔(dān)保額度及范圍。44號(hào)文提出，按義務(wù)履行情況返還相應(yīng)額度的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。目前，這個(gè)額度和履行情況具體執(zhí)行中，自由裁量權(quán)比較大，而作為一項(xiàng)對(duì)相對(duì)人利益產(chǎn)生實(shí)在影響的制度，對(duì)這一問(wèn)題的救濟(jì)程序并不完善。具體如何返還，部門規(guī)章為地方立法留出了空間。針對(duì)這一問(wèn)題，各省主要采用了最低余額制度，包括總的余額不得低于百分比和首次返還額度的要求。涉及的數(shù)字有：20%、30%、50%、85%。法律鼓勵(lì)礦企及時(shí)動(dòng)態(tài)完成生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的義務(wù)。實(shí)務(wù)部門習(xí)慣上將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度稱為“大環(huán)評(píng)”；而把近來(lái)出臺(tái)的44號(hào)文中的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案制度稱為“小環(huán)評(píng) ”。大小環(huán)評(píng)中，要求企業(yè)制定出自己的治理恢復(fù)方案，分期治理的，則在項(xiàng)目完成后可以及時(shí)決算。在企業(yè)完成相應(yīng)部分的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)給予積極評(píng)價(jià)，扣除相應(yīng)保證金額度。對(duì)于需要按年度繳納保證金的礦山企業(yè)，則可以憑有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作出的審計(jì)事實(shí)，及時(shí)向保證金管理部門提出申請(qǐng)削減額度。扣除的部分，可以流轉(zhuǎn)下一期應(yīng)繳保證金帳戶中。在返還方式上，期限問(wèn)題也涉及擔(dān)保的效果及意義。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定和遼寧省的有關(guān)規(guī)定可知，期限設(shè)置的主要目的依然在于擔(dān)保作用。礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)同其破壞過(guò)程一樣，均不是旦夕之功夫，由管理角度觀之，驗(yàn)收時(shí)間應(yīng)當(dāng)自礦山企業(yè)閉坑之日起計(jì)算。保證金完全退還相對(duì)人，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)合理期限，至少應(yīng)晚于驗(yàn)收結(jié)束后一段時(shí)期，才是更為科學(xué)的做法。

(2)行政法上的特殊屬性

許多學(xué)者認(rèn)為，保證金相關(guān)制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行，毋庸置疑應(yīng)當(dāng)參照一般民事?lián)ｎ惙蓡?wèn)題處理?？墒莾H此對(duì)待，似乎又忽略了保證金收取方為行政管理者的特殊屬性。于是，關(guān)于保證金的性質(zhì)在界定上莫衷一是。礦山保證金收取方為行政組織，行政組織代行人民保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共集體利益的共同訴求。保證金制度作為一項(xiàng)管理手段被采用，才更大程度地進(jìn)入研究視野。管理職能和管理對(duì)象的變化，呼喚著管理手段的不斷創(chuàng)新。管理手段的演進(jìn)，則應(yīng)當(dāng)被納入行政法研究視角內(nèi)進(jìn)行類型化分析。《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，可以看作保證金繳納方獲得司法救濟(jì)的重要依據(jù)。保證金數(shù)額之大，對(duì)礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本產(chǎn)生實(shí)際重大影響，涉及行政相對(duì)人，如此重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利理應(yīng)納入《行政訴訟法》與《國(guó)家賠償法》的規(guī)制范圍。

在企業(yè)完全履行地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)前，就繳納保證金的行政相對(duì)人而言，其存在一個(gè)潛在的威懾效應(yīng)。威懾關(guān)鍵在于利益，環(huán)境恢復(fù)治理資金顯然在礦企運(yùn)營(yíng)中是作為成本計(jì)入考量。企業(yè)自己出資自行或聘請(qǐng)專業(yè)復(fù)墾人員完成恢復(fù)義務(wù)，動(dòng)因上本能趨近節(jié)約成本。在結(jié)果上，企業(yè)自發(fā)完成義務(wù)的，更加有可能節(jié)約資金，甚至可能低于所繳納的保證金數(shù)額。而被動(dòng)接受國(guó)土部門強(qiáng)制性聘請(qǐng)第三方代為履行義務(wù)，一切相關(guān)費(fèi)用以保證金為主要擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)規(guī)章和地方性行政法規(guī)規(guī)定，不足部分仍然應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)。政府部門執(zhí)行只是依據(jù)規(guī)定和程序完成，動(dòng)因上甚至?xí)霈F(xiàn)更大程度消耗企業(yè)繳納的保證金數(shù)額的可能。保證金設(shè)計(jì)的立法原意是否存在懲戒功能，則不得不結(jié)合礦山保證金獨(dú)特的行政管理特性進(jìn)一步探討。國(guó)家環(huán)境利益遭受到巨大損害，與之相反，正是基于侵權(quán)獲益巨大的礦山企業(yè)理應(yīng)對(duì)其他受損主體承擔(dān)絕對(duì)的賠償責(zé)任。行政權(quán)力在調(diào)解利益二次分配上承擔(dān)重要職責(zé)，因而推定礦山保證金制度具有懲罰性二次調(diào)節(jié)功能未為不可。鑒于我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀現(xiàn)狀，環(huán)境的恢復(fù)亟需投入大量的人力物力資金；依照行政法比例原則(即三個(gè)層次：適當(dāng)性原則，要求所采取的手段必須是有助于目的的達(dá)成；必要性原則，要求在同等有效地達(dá)成目的的手段中，應(yīng)選擇采取隊(duì)人民權(quán)益干涉最小的；狹義的比例原則，要求應(yīng)對(duì)所牽涉的相關(guān)價(jià)值法益作輕重的權(quán)衡)和公共利益原則，可以也應(yīng)當(dāng)對(duì)礦企的私權(quán)上作必要的適當(dāng)限制。在增加懲罰性功能時(shí)，能否適當(dāng)提高保證金繳納數(shù)額呢？由于保證金的繳納要求作為申辦礦證的一項(xiàng)必備要素，已經(jīng)使得許多小企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域的門檻無(wú)形被抬高，對(duì)于這個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序之完善實(shí)屬弊處。再?gòu)倪呺H成本角度看理性礦企的選擇?！皩?duì)于第一種情況，礦山企業(yè)提交的保證金數(shù)額大于預(yù)期的復(fù)墾成本，此時(shí)礦山企業(yè)作出的決策當(dāng)然是要進(jìn)行復(fù)墾；第二種情況下，礦山企業(yè)也會(huì)作出復(fù)墾決策。同時(shí)，對(duì)于管理機(jī)關(guān)來(lái)講，其復(fù)墾目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，達(dá)到了社會(huì)福利最大化，同時(shí)其自身福利也不會(huì)有任何損失”。那么，試圖通過(guò)提高保證金數(shù)額以實(shí)現(xiàn)懲罰功能的實(shí)際效果并不理想。此時(shí)，借鑒機(jī)動(dòng)車保費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)修正制度具有重要意義。

3 存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

3.1 強(qiáng)化懲罰性功能，建立保證金保險(xiǎn)制度

現(xiàn)行規(guī)定尚未直接提及或明確礦山保證金是否具有懲罰性功能。懲罰功能存在具備相當(dāng)合理性，建議在完善礦山保證金制度執(zhí)行細(xì)則等方面有意識(shí)融入該理念。建議在收取礦山保證金的同時(shí)，收取一定數(shù)額的保險(xiǎn)金，并主要通過(guò)在保險(xiǎn)金制度上設(shè)計(jì)多指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，體現(xiàn)懲罰性功能的作用。當(dāng)?shù)V企完成當(dāng)次復(fù)墾任務(wù)，保證金及其利息退還基礎(chǔ)上，下一次礦山項(xiàng)目交納保險(xiǎn)金時(shí)，費(fèi)率下降，以此正面鼓勵(lì)守法合規(guī)行為。

3.2 完善保證金擔(dān)保物權(quán)體系，擴(kuò)大讓與擔(dān)保的物的種類

按照擔(dān)保物權(quán)之體系，建立完善的制度體系。在確認(rèn)礦山保證金為讓與擔(dān)保之特別擔(dān)保種類的法律屬性后，根據(jù)學(xué)理及比較法上借鑒，擴(kuò)充和完善有關(guān)方面。目前，44號(hào)文件只規(guī)定了貨幣形式的擔(dān)保物范圍，其他形式的擔(dān)保物并不允許。雖然我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的貨幣擔(dān)保形式有益于強(qiáng)化責(zé)任，并在更大程度上避免傳統(tǒng)制度弊端，但在保證金數(shù)額及其不斷提高地趨勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)給予礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展更大空間。在強(qiáng)大責(zé)任同時(shí)，避免矯枉過(guò)正，給企業(yè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)過(guò)高成本，反而制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。擴(kuò)大讓與擔(dān)保的種類，允許其他動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)參與擔(dān)保，并相應(yīng)設(shè)計(jì)程序減少各種情形下的不利因素。在此基礎(chǔ)上，可以鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)、更多社會(huì)力量加入到減少環(huán)境成本保護(hù)生態(tài)的隊(duì)伍中來(lái)。

3.3 盡快出臺(tái)有權(quán)解釋，促進(jìn)保證金制度與傳統(tǒng)行政救濟(jì)法銜接

強(qiáng)化保證金制度推廣應(yīng)用的同時(shí)，就應(yīng)當(dāng)做到更加細(xì)致地完善救濟(jì)程序。在有關(guān)保證金收取和返還環(huán)節(jié)上，業(yè)已出現(xiàn)違法行政行為，然而因?qū)ΡＷC金性質(zhì)的認(rèn)識(shí)尚不全面、深入，使其無(wú)法被納入行政法領(lǐng)域內(nèi)得到法律救濟(jì)。制度上出現(xiàn)的真空地帶，給相對(duì)人權(quán)利保護(hù)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。故此建議，在提高保證金制度規(guī)定法律層級(jí)的另一面，盡快出臺(tái)行政部門有權(quán)解釋或未來(lái)可能情形下的司法解釋，力圖將其納入救濟(jì)程序，嚴(yán)格執(zhí)法保護(hù)民權(quán)。

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