吳必虎：要保護羊，怎能不研究狼？

滇西北的一片高山峽谷中，原本只有本地人放牧、采藥的秘境南姐洛，近幾年突然成為年輕人競相追逐的網(wǎng)紅徒步目的地。與此同時，社交媒體上又有各類“拔草經(jīng)驗帖”，將南姐洛描述為管理混亂、收費不合理、植被踩踏破壞嚴重、存在安全隱患的地方。

南姐洛身處國家級風景名勝區(qū)，頭頂“世界自然遺產(chǎn)”光環(huán)，但當?shù)氐穆糜伍_發(fā)卻陷入混亂，生態(tài)保護與綠色發(fā)展的沖突也在持續(xù)。

近年來，“秘境游”的風潮席卷社交媒體?！靶”娒鼐称鹾狭酥袊糜蝺?nèi)循環(huán)的需求。國內(nèi)旅游正在從人口紅利，邁入‘人心紅利’，人們?nèi)ヂ糜尾辉僦皇菑谋姡歉幼冯S自己的個性和審美?！敝袊糜螀f(xié)會旅游營銷分會副會長葛磊曾在接受媒體采訪時這樣分析。

而被追捧的秘境多數(shù)都身處我國的自然保護地體系內(nèi)，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護區(qū)等。

新中國成立以來，我國建立了遍布全國各地的各類自然保護地，覆蓋了全國90％的自然生態(tài)系統(tǒng)類型、85％的野生動植物種類、65％的高等植物群落。自然保護地在保護生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護國家和區(qū)域生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重大作用。

不過，文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會委員、北京大學城市與環(huán)境學院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎指出，在相當長的一段時間里，自然保護地管理部門秉持過度保護的思想，將社會經(jīng)濟發(fā)展與自然生態(tài)保護對立起來。在此背景下，一些地方對于自然保護地的保護和利用都不夠好。

吳必虎在接受《中國新聞周刊》專訪時指出，要破除生態(tài)保護與旅游發(fā)展二元對立的傳統(tǒng)路徑，實現(xiàn)生態(tài)保護與旅游的相得益彰。地方政府對于自然保護地的旅游開發(fā)和規(guī)劃，則應該經(jīng)過科學的論證和研究。

核心區(qū)禁止人為活動？

《中國新聞周刊》：你曾提到，長期以來中國的自然保護地體系面臨著重疊設置、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為什么會出現(xiàn)這一系列問題？

吳必虎：在2018年大部制改革之前，自然保護地體系的管理職能分屬于原環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、原國土資源部等多個部門，“九龍治水”，各個部門分頭設立各種保護地，地方政府也想多拿幾頂“帽子”，多拿幾塊牌子。一個區(qū)域分別承擔多種功能，拿多個“帽子”在所難免。就像一個人，可以是博士，同時也可以是會計師、程序員，拿多個證書。

以曾經(jīng)由住建部管理的244個國家級風景名勝區(qū)為例，它們中有很多是和其他部門公布的國家級自然保護區(qū)、國家級森林公園、國家級海洋保護區(qū)等相重疊的。比如張家界，它是原林業(yè)部公布的中國第一個國家森林公園，也是住建部公布的一個國家級風景名勝區(qū)。

為什么會出現(xiàn)重疊設置、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題？主要原因在于一些自然保護地當時劃定的時候比較隨意。舉例來說，地方申報一個省級森林公園或者國家濕地公園，當時一年可以得到幾十萬到數(shù)百萬元的專項撥款，一些地方政府為了得到這個撥款，不分青紅皂白畫了個圈，畫圈的時候沒有經(jīng)過研究、沒有科學依據(jù)，就會導致范圍太大或者邊界不科學。

過了幾年，地方政府發(fā)現(xiàn)，撥款沒有了，還給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展戴上了“枷鎖”，旅游發(fā)展沒法搞了，他們就后悔了，但再想“退群”就不可能了。自然保護地里要搞任何建設，都需要上報主管部門審批。大多數(shù)情況下，這個程序會非常緩慢，地方政府等個三五年就受不了了，膽子大一點的地方就直接干了，這就出來了一批自然保護地里的“違章”建筑。出現(xiàn)這些“違章”建筑，責任并不一定都在基層。

2018年大部制改革之后，各類自然保護地理論上都劃歸國家林草局管轄，一家統(tǒng)管，要求不得重疊?，F(xiàn)在看，上述一系列問題仍存在。因為地方政府彼此競爭，文旅方面也是如此，每個省都在搶奪游客，先建設后規(guī)劃、再補手續(xù)的問題時不時仍會出現(xiàn)。與此同時，現(xiàn)在對環(huán)保的要求在加強，一些原本可以旅游、可以進游客的自然保護地為了規(guī)避自身管理責任，“一刀切”關了，保護與發(fā)展的矛盾就更突出了。

《中國新聞周刊》：針對這種保護與發(fā)展的矛盾，你說過“破除生態(tài)保護與旅游發(fā)展二元對立的觀點”，那么生態(tài)保護與旅游應如何實現(xiàn)平衡？

吳必虎：自然保護地第一要保護，第二要合理利用。要“實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”，也就是說，當?shù)鼐用褚獜纳鷳B(tài)保護中得到好處，如果越保護當?shù)厝嗽礁F，既不符合中央精神，也很難實現(xiàn)保護目標。

現(xiàn)在的問題是“一刀切”，第一，沒有根據(jù)保護對象的不同提出不同的保護措施；第二，本來應該合理利用的地方，現(xiàn)在大多數(shù)情況下是禁止合理利用的。

過去，中國自然保護地體系采用了西方引進的概念體系，分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，最近這些年轉(zhuǎn)為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。相關部門的一系列文件都提到“核心區(qū)禁止人為活動”，但是這個規(guī)定是不科學的，也不符合中國的實際。從美國、歐洲到大洋洲，也沒有一個國家的國家公園的核心區(qū)規(guī)定不得有人為活動的。

實際上，多個文件是強調(diào)自然保護地可適度發(fā)展自然觀光和教育旅游的。例如國務院印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》的第十四條提到：“嚴格規(guī)劃建設管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動。”根據(jù)這句話，旅游是可以發(fā)展的。因此“核心區(qū)禁止人為活動”的說法和國家政策及相關法律是沖突的。

現(xiàn)在自然保護地體系內(nèi)部缺乏科學的分類研究，理論研究不足，在沒有經(jīng)過研究的情況下就開始立規(guī)矩，匆匆忙忙制定出來的政策也不是分類保護，常常被硬性規(guī)定“一刀切”地執(zhí)行，不執(zhí)行就要被約談，這是導致自然保護地管理混亂的一個重要原因。

我覺得最好的辦法是一園一策，自然保護地體系里的每一個地方都要有針對性地進行多學科研究，不能任由生態(tài)保護單一領域的專家制定關涉全局的政策，應該讓每個學科的專家進行辯論和研究分析。你要保護羊（生態(tài)），怎么能不研究狼（游客）呢？

自然保護地必須分類制定不同的保護措施。比如有喀斯特地貌、天坑地縫的地質(zhì)公園，人為活動對于環(huán)境的影響小，這種地方的保護就可以寬松一些；有野生動物棲息的自然保護區(qū)，特別是在動物繁殖的季節(jié)，人類就要盡量少地去干擾，但在其他季節(jié)，是不是可以適當調(diào)整？限定幾個月，人可以進去從事攝影、觀賞等不影響動物和環(huán)境的活動？

所以，要對不同類型的自然保護地進行研究和分類，也要對不同的人類活動進行研究和分類，然后在核心保護區(qū)內(nèi)開展不同類型的生態(tài)旅游活動，不能“一刀切”地說“核心區(qū)不得有人為活動”。

《中國新聞周刊》：為什么現(xiàn)在對于自然保護地的保護和利用還沒有做到一園一策？

吳必虎：一園一策是美國國家公園的經(jīng)驗，我們國家建立國家公園體制就是借鑒了美國國家公園體系。在美國，黃石公園有《黃石公園法》，大峽谷有《大峽谷國家公園管理條例》。

我們?yōu)槭裁礇]有實施一園一策？第一是研究經(jīng)費不足、研究力量不夠；第二是相關管理者、立法者專業(yè)基礎不足，沒有認識到國家公園在地域上存在極大的差異性，不能夠像對人一樣統(tǒng)一要求。

現(xiàn)在全國人大正在制定《國家公園法》，立法的基本共識就是堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展和改善民生三大目標的統(tǒng)一。之后，我們可以在這個大框架之下，依據(jù)每個國家公園的差異制定相應的法規(guī)。

風景名勝區(qū)管理為什么難？

《中國新聞周刊》：風景名勝區(qū)是自然保護地體系中的一個類別，根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》，風景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域。很多學者指出，國家級風景名勝區(qū)是中國各類保護地中保護管理最復雜、功能最綜合的法定保護地區(qū)，這是為什么？

吳必虎：保護地分為三種，文化保護地、自然保護地，以及兩者俱備的保護地。風景名勝區(qū)就屬于兩者俱備的保護地，不同于單純的自然保護地，這就要求管理部門還要重視區(qū)域內(nèi)的文化要素保護和利用。

舉個例子，古代的驛站、古道，比如從長安到四川的古蜀道，歷史上無數(shù)名人走過這條道，就連山路兩側(cè)的行道樹、路上鋪的石頭都有厚重的歷史感。但是，如果僅僅將這條線路視為森林公園，僅僅強調(diào)道路兩邊的古樹保護而忽略遺產(chǎn)道路的文化價值，顯然是不對的。這條線路上的樹不只是樹，而是文化的樹。如果只是把這里作為森林公園管理，文化要素沒有得到重視。

而國家級風景名勝區(qū)的存在彌補了自然保護地對于文化要素保護不夠的不足。因為國家級風景名勝區(qū)強調(diào)，風景是自然的，名勝是文化的——著名的歷史人物來到廬山瀑布、來到黃鶴樓，寫下一些詩詞駢賦，這些地方就成為文化景觀。

因此我認為，風景名勝區(qū)不同于其他的自然保護地，應該對風景名勝區(qū)進行專門的管理、立法和利用。

《中國新聞周刊》：2018年機構(gòu)改革之后，各類自然保護地劃歸國家林草局管轄，風景名勝區(qū)的管理也由住建部門轉(zhuǎn)至林草部門負責，這帶來了哪些新的變化？

吳必虎：2018年，風景名勝區(qū)的管理理論上轉(zhuǎn)到了國家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見，認為風景名勝區(qū)不僅僅有自然保護，也有文化保護，并且得到了國務院的認可，可以把風景名勝區(qū)作為一個獨立的保護地類型。根據(jù)我的理解，風景名勝區(qū)應該是雙重領導，住建部門和林草部門對于風景名勝區(qū)都有管理權，都可以進行指導。

可以說，一些風景名勝區(qū)所在地，也搞不清相關管理職能是住建部門負責還是林草部門負責。解決這些問題的辦法，就是一定要根據(jù)保護地類型和保護對象的不同采取不同的保護方法，讓科學研究成為制定政策的依據(jù)，不能“一刀切”。

如何從“野景區(qū)”到“原野景區(qū)”？

《中國新聞周刊》：你是否關注到了近幾年國內(nèi)大批增加的“黑景區(qū)”“野景區(qū)”？例如2022年以來，位于云南“三江并流世界自然遺產(chǎn)地”的南姐洛成為秘境游目的地、網(wǎng)紅打卡地，引來大批游客自發(fā)前往，但是當?shù)貙@里缺乏規(guī)劃和管理，當?shù)亓植菥衷?jīng)發(fā)文禁止任何游客進入。但現(xiàn)狀是，每天仍有大批游客進入南姐洛。

吳必虎：首先我要指出，當?shù)乜h級相關部門簡單發(fā)一個文件規(guī)定任何人不能進入南姐洛去旅游，缺乏學理和法理支持。

在環(huán)境倫理學上有一個理論，叫做“原野教育”，也就是隨著國民文化素質(zhì)的提高，越來越多的人喜歡去那些人跡稀少、沒有大量服務設施、風景特別淳美的地方旅游，喜歡親近大自然。所以我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在西藏的自駕游、云南的秘境游越來越火了。

“原野教育”是一個民族提升文化素質(zhì)、學習人地和諧相處、尊重敬畏大自然的重要步驟，也是每一個國民享有的資源使用權利。我倒是建議國家有意留一批原野景區(qū)給國民，林草和環(huán)保部門理應給予必要的保障。

《中國新聞周刊》：南姐洛作為一個國家級風景名勝區(qū)里的重要的部分，也是世界自然遺產(chǎn)的一部分，其旅游開發(fā)是由一個縣負責的，這是否存在錯位？

吳必虎：國家級風景名勝區(qū)的管理模式，是由風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作。大多數(shù)國家級風景名勝區(qū)是由縣級政府來管理，這是普遍情況，少數(shù)的是由省政府來管理，如黃山；或者由地級市來管理，如泰山。因此一個縣負責國家級風景名勝區(qū)的旅游開發(fā)，沒有問題。

如果出現(xiàn)一個縣對于開展國家級風景名勝區(qū)的保護利用感到很吃力的情況，一個可能的原因是當?shù)貏倓偯撠?，?jīng)濟條件比較欠缺。另一個可能的原因是地方負責的官員沒有受過相關訓練，對于生態(tài)保護、旅游發(fā)展缺乏專業(yè)知識。地方上，隔幾年就有人事變動，“新官不理舊賬”，所以對于風景名勝區(qū)要么沒有規(guī)劃，要么規(guī)劃總在變，這也是地方發(fā)展存在問題的一個原因。

《中國新聞周刊》：既然“原野教育”這么有必要，類似南姐洛這樣的地方，怎樣才能成為“不野”的“原野景區(qū)”？

吳必虎：要讓“野景區(qū)”成為有管理的景區(qū)，就需要做規(guī)劃。

所有的國家級風景名勝區(qū)都要編制總體規(guī)劃，報住建部批（2018年以后報國家林草局批）。南姐洛所在的三江并流國家級風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，是在2005年編制完成的，距今已經(jīng)快20年了，很顯然已經(jīng)完全不適應今天的情況——當年劃定的范圍和制定的游賞路線不一定是很科學的，也沒有現(xiàn)在這種自駕游、徒步游和原野教育的形式及需求。

所以南姐洛這個地方，可能要做幾件事，首先是要修編規(guī)劃，現(xiàn)在國內(nèi)的自然保護地基本上沒有管理規(guī)劃，但我們?nèi)钡那∏【褪枪芾硪?guī)劃。管理規(guī)劃包括游客的管理、行政的管理、運營的管理等各種類型的管理，比如這個景區(qū)一年有哪幾個月可以進游客，每天能進多少游客等等，這需要對這個地方進行科學的研究。

其次需要固定一個旅游道路，鋪設指定的棧道或石子路，美國的黃石公園就是這樣的。游客走路只能走在這個道路上，不能踩進草地，路兩邊要提示不得超越道路，如果游客超越道路就要罰款，而不是簡單地把這個地方封起來，不讓人進。

其實，要讓南姐洛這樣的“野景區(qū)”變得“不野”，需要秉持一個理念：“可接受的改變極限（LAC， 即Limits of Acceptable Change）”，通過限制自然保護地中人類活動的數(shù)量，降低單位人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響強度，最終將人類活動控制在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性可以接受的“紅線”之內(nèi)。也就是人類可以對環(huán)境帶來變化，但是不能是不可逆的變化，開展旅游活動要將人類對生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。