困在規(guī)劃里的南姐洛

滇西北地區(qū)入夏以來，和麗春就沒能再睡一個安穩(wěn)覺。

作為云南省迪慶藏族自治州維西傈僳族自治縣文旅局局長，他一直在為南姐洛的事奔波，生怕它出什么問題。

位于維西縣巴迪鄉(xiāng)阿尺打嘎村附近的南姐洛，近幾年，因為風光奇美走紅網絡，“破圈”成為高山徒步的網紅打卡地。

但少有人知道的是，有統(tǒng)一運輸車輛、明確收費標準、清晰徒步線路的南姐洛，由于缺乏相關規(guī)劃，目前并不具備開展旅游活動的條件，甚至稱不上是真正的景區(qū)。

過去的一年多時間里，和麗春和同事們一直在想辦法使南姐洛的旅游開發(fā)合法化，但多番努力下，至今仍沒看到“曙光”。

“規(guī)劃引領不健全，區(qū)域統(tǒng)籌缺失；管理策略不到位，資源保護受阻；保障設施不健全，安全隱患突出；原住民生活生產活動對整體景區(qū)的保護與開發(fā)帶來阻力。”

今年8月，迪慶州林草局在一份關于南姐洛景點的情況說明中，這樣總結南姐洛當前的困境。

兩份被否定的旅游規(guī)劃

維西縣對南姐洛的開發(fā)始于2017年。彼時，隱藏在高山峽谷中的南姐洛，已被一些徒步愛好者發(fā)現(xiàn)，并逐漸在徒步圈流傳開來。

事實上，一開始維西縣就準備編制南姐洛景區(qū)的規(guī)劃。畢竟，南姐洛是三江并流風景名勝區(qū)十大景區(qū)之一——聚龍湖景區(qū)的一部分，早在1988年8月就戴上了國家級風景名勝區(qū)的“帽子”，2003年7月三江并流風景名勝區(qū)申遺成功，南姐洛又成為世界自然遺產地的組成部分，不可能隨意開發(fā)經營。

當時，維西縣文旅局等單位編制了整個聚龍湖景區(qū)的旅游規(guī)劃，將南姐洛的開發(fā)囊括其中。但問題是，聚龍湖景區(qū)北邊的部分位于迪慶州德欽縣，不屬于維西縣。而按照《旅游法》的規(guī)定，維西縣編制的旅游規(guī)劃由縣級政府審批。

“審規(guī)劃的時候，國土部門就質疑，說我們的規(guī)劃編到了人家的地盤。這個規(guī)劃當時在我們縣里就沒有通過?！焙望惔赫f。

規(guī)劃雖然沒有過審，但負責南姐洛開發(fā)的維西縣開發(fā)投資控股集團有限公司（以下簡稱“維西國投”）等已為此投入二百多萬元。為了盡快開發(fā)見到收益，2022年6月在明知沒有規(guī)劃的前提下，維西縣政府還是依據(jù)當年云南省發(fā)布的關于加快旅游業(yè)恢復發(fā)展的通知，允許維西國投的子公司查布朵嘎旅游公司開展南姐洛徒步旅游。

后來，因為查布朵嘎旅游公司與阿尺打嘎村村民因利益分配產生矛盾，維西國投退出了南姐洛景區(qū)的經營工作。

此時，經過社交平臺的傳播，南姐洛已經成為名副其實的“網紅秘境”，村民也嘗到了在家門口賺錢的甜頭。阿尺打嘎村經濟聯(lián)合社出面，接下了南姐洛景區(qū)的經營，制定了收費標準、徒步線路，并統(tǒng)一安排車輛運送游客。但情況并沒有因此好轉。

面對大批涌入的游客，意識到違規(guī)風險和安全隱患的維西縣也在抓緊補辦手續(xù)，希望能趕緊編制規(guī)劃，合法合規(guī)開發(fā)南姐洛。和麗春就是在這個時候向縣政府領導打了包票，表示會盡早完成南姐洛旅游規(guī)劃的編制工作。

身處曾經的深度貧困地區(qū)，維西縣此前并無旅游開發(fā)的經驗，多年來，全縣甚至都沒有一個A級旅游景區(qū)。在這樣的背景下，剛調任文旅局一年、此前并無文旅經驗的和麗春，參考一般的旅游開發(fā)路徑，找到北京一家文旅規(guī)劃公司，以75萬元的價格，用了不到半年時間，編制出了一份《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃（2023—2035）》。

這次他們吸取了前一份旅游規(guī)劃的教訓，只編制了在維西縣域內的南姐洛片區(qū)的規(guī)劃，未囊括整個聚龍湖景區(qū)。

2023年11月，在維西縣國土空間規(guī)劃委員會辦公室的組織下，由省、州、縣的旅游、生態(tài)、自然資源、規(guī)劃、水務、交通等方面組成的專家評審組評審通過了這份旅游規(guī)劃。

然而，等和麗春拿著這份規(guī)劃找縣林草局備案時，對方卻告知，這份規(guī)劃有問題。為此，縣里多個部門又開了一次會。縣林草局的參會人員否定了縣文旅局編制的這份旅游規(guī)劃，稱要開發(fā)南姐洛，相應的規(guī)劃要通過林草部門的評審，但具體該怎么做，和麗春沒有得到明確的答復。

此后很長一段時間里，和麗春及負責文旅工作的維西縣副縣長李春梅都以為問題出在南姐洛的世界自然遺產保護地這頂“帽子”上。

前述文旅規(guī)劃公司編制的《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃（2023—2035）》顯示，從阿尺打嘎村運送游客前往徒步游起點的“43道拐”礦道、徒步游起點3號湖、游客集散地，都被標注為三江并流世界自然遺產地“核心區(qū)”。在李春梅、和麗春等人看來，一旦被劃為“核心區(qū)”，就意味著不能再進人，南姐洛的開發(fā)機會被徹底鎖死了。

維西縣文旅局副局長陶櫟告訴《中國新聞周刊》，編制規(guī)劃時，前述文旅規(guī)劃公司特意請縣文旅局開了保密函，調取了區(qū)域矢量數(shù)據(jù)，比對了各類保護地紅線。因此，他們對這一結果深信不疑。

但事實卻并非如此。

三江并流世界自然遺產地內有9個自然保護區(qū)和10個風景名勝區(qū)，按照《云南省三江并流世界自然遺產地保護條例》，只有遺產地內的自然保護區(qū)才會被分為核心區(qū)、實驗區(qū)、緩沖區(qū)，自然保護區(qū)的核心區(qū)確實嚴禁任何單位和個人進入。

但南姐洛屬于遺產地內的風景名勝區(qū)，而不是自然保護區(qū)。按照《風景名勝區(qū)條例》，風景名勝區(qū)內部區(qū)分“核心景區(qū)”和“其他景區(qū)”，并無“核心區(qū)”這一概念。

云南省林草局保護地處副處長盧國炬告訴記者，南姐洛70％到80％的面積被劃為一級保護區(qū)（也即“核心景區(qū)”），根據(jù)相關規(guī)定，禁止區(qū)域內建設賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物，但可以建設必要的基礎設施。

直到今年4月，云南省林業(yè)調查規(guī)劃院生態(tài)分院的專家到維西縣調研，為幫助和麗春，縣林草局請他也參加了專家座談會。和麗春這才摸到門道。

2024年6月17日，和麗春特意去了一趟昆明，先后拜訪了云南省林業(yè)調查規(guī)劃院生態(tài)分院和云南省林草局。他終于弄明白：南姐洛屬于三江并流國家級風景名勝區(qū)，需要按照《風景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，聘請有資質的規(guī)劃單位，編制風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃，而并非他們此前做的旅游規(guī)劃。

而無論是風景名勝區(qū)的管理職能，還是風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃的審批權，都在2018年機構改革后，由住建部門轉隸至林草部門。也就是說，讓文旅局負責編制南姐洛的旅游規(guī)劃，點錯了將，也選錯了路徑。

沒有規(guī)劃，任何開發(fā)都是違規(guī)的

為了申報世界自然遺產，1982年云南省開始申請創(chuàng)建三江并流國家級風景名勝區(qū)。

云南省林草局世遺處副處長楊楊告訴《中國新聞周刊》，根據(jù)《保護世界文化和自然遺產公約》的要求，項目只有成為締約國的法定保護地，有締約國的法律法規(guī)作為依據(jù)進行保護、管理，才有可能被列為世界遺產。

在中國，作為自然保護地的一種，風景名勝區(qū)制度起源于改革開放初期。風景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域。

中國人民大學公共管理學院城市規(guī)劃與管理系教授鄶艷麗告訴《中國新聞周刊》，典型的風景名勝區(qū)一般緊鄰城市，比如西湖、黃山、瘦西湖、岳陽樓，是為城市提供服務，鼓勵人們觀賞、體驗自然環(huán)境，所以建設量比較大，過去由建設部門管理。

“客觀地說，三江并流和一般的風景名勝區(qū)不太一樣，它遠離城市，非常偏遠，以自然景觀為主，人文景觀很少。”鄶艷麗分析，當年，云南省選擇創(chuàng)建風景名勝區(qū)，而不是其他類型的自然保護地，除了申遺外，也是因為風景名勝區(qū)這個“帽子”可以在保護的基礎上，兼顧當?shù)亟洕l(fā)展的需要。

1982年，云南省建委組織省內專家成立三江并流風景名勝區(qū)資源調查組，對三江并流區(qū)域做了為期46天的實地考察，形成了《滇西北“三江并流”風景名勝區(qū)資源調查評估報告》。這是第一部綜合反映三江并流區(qū)域風景資源的報告。

1987年，根據(jù)這份報告，云南省請示國務院將其列為國家級重點風景名勝區(qū)，該請示在一年后獲批。

在中國所有類型的自然保護地中，風景名勝區(qū)的法律法規(guī)是較為健全的。1985年，國務院就頒布了《風景名勝區(qū)管理暫行條例》。后來，國務院又對該條例作了全面修訂，并于2006年頒布實施了《風景名勝區(qū)條例》。

按照這一條例，風景名勝區(qū)管理機構應以規(guī)劃為依據(jù)，積極組織各項設施的統(tǒng)一開發(fā)建設和管理，任何建設項目，都不能違反規(guī)劃。也就是說，在規(guī)劃獲批之前，在風景名勝區(qū)內進行任何建設、開發(fā)都是違規(guī)的。

條例還進一步規(guī)定，風景名勝區(qū)規(guī)劃分為總體規(guī)劃（以下簡稱“總規(guī)”）和詳細規(guī)劃（以下簡稱“詳規(guī)”）。

總規(guī)，通常包含風景資源評價、生態(tài)資源保護措施、重大建設項目布局、開發(fā)利用強度、風景名勝區(qū)的功能結構和空間布局、禁止開發(fā)和限制開發(fā)的范圍、游客容量等內容。

而詳規(guī)，則類似于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的修建性詳規(guī)，在總規(guī)的基礎上，確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規(guī)模，并明確建設用地范圍和規(guī)劃設計條件。

鄶艷麗表示，風景名勝區(qū)詳規(guī)是該區(qū)域獲得建設、經營等行政許可的審批依據(jù)?！叭绻麤]有編制，或者（詳細）規(guī)劃本身質量不夠、不符合實際，建設、經營活動就不能獲批?！?/p>

三江并流風景名勝區(qū)的總規(guī)是由云南省住建廳組織編制的，經云南省政府審定報經國務院同意后，2005年由住建部批復實施。

總規(guī)針對聚龍湖景區(qū)明確了其范圍與規(guī)模，還明確了其景區(qū)特征是 “以高原湖泊為特色”“南姐洛湖泊群為代表性景點”，并點明其主要功能是科學考察、生態(tài)和文化旅游。

但南姐洛所在的聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)始終沒有啟動編制。《中國新聞周刊》查詢發(fā)現(xiàn)，三江并流風景名勝區(qū)內的詳規(guī)編制整體滯后。十大景區(qū)內，目前僅有梅里雪山景區(qū)、哈巴雪山景區(qū)、麗江老君山景區(qū)完成了詳規(guī)。公開信息顯示，2016年在迪慶州住建局的主持下，千湖山片區(qū)總規(guī)和千湖山景區(qū)詳規(guī)編制工作啟動，但規(guī)劃后續(xù)如何尚不清楚。

云南省林草局保護地處副處長盧國炬告訴《中國新聞周刊》，對于詳規(guī)的編制期限，法規(guī)并沒有明確要求。實踐中，通常按照“成熟一片編制一片”的原則推進，由于風景名勝區(qū)的投資周期長、回報慢，在沒有客流的情況下盲目開發(fā)，常常會造成浪費。

跨區(qū)域、跨部門協(xié)調難題

事實上，詳規(guī)缺失不僅僅是聚龍湖景區(qū)或整個三江并流風景名勝區(qū)獨有的問題。2015年，鄶艷麗參與了住建部對國家級風景名勝區(qū)的督查執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃缺失是風景名勝區(qū)普遍存在的問題。

緊接著，她做了一個更為詳盡的調查，她發(fā)現(xiàn)，225個國家級風景名勝區(qū)中，約25％的風景名勝區(qū)沒有經批準的總規(guī)，32％的風景名勝區(qū)總規(guī)已經失效。詳規(guī)編制的情況更不樂觀，被檢查到的風景名勝區(qū)里，30.9％的景區(qū)的詳規(guī)存在問題。平均來看，這些風景名勝區(qū)內，有詳規(guī)的區(qū)域面積僅占建設區(qū)域面積的46％，也就是說，有超過一半建設區(qū)域沒有詳規(guī)。

她認為，規(guī)劃缺失主要是由于規(guī)劃意識薄弱，以及審批管理程序繁雜和資金短缺等原因造成的。

具體到聚龍湖景區(qū)，鄶艷麗認為，三江并流風景名勝區(qū)很分散，分布在好幾個州，是我國比較復雜的跨區(qū)域治理和跨區(qū)域聯(lián)合保護案例。如果風景名勝區(qū)在一個縣內，縣政府就可以編制詳規(guī)。但聚龍湖景區(qū)跨了迪慶州的維西、德欽兩個縣，這類跨區(qū)域保護治理的風景名勝區(qū)，必須由上一級政府來組織編制規(guī)劃。

迪慶州林草局世遺辦原主任李利民告訴《中國新聞周刊》，在他的任期內，德欽、維西兩縣曾一度形成對聚龍湖景區(qū)進行共同編制詳規(guī)、開發(fā)的意向。然而，后來因為領導干部調整等多方面原因，計劃便擱置了。

針對當前南姐洛的徒步亂象，無論是云南省林草局保護地處，還是迪慶州林草局保護地科，在接受《中國新聞周刊》采訪時都表示，南姐洛區(qū)域詳規(guī)的編制，責任在縣級政府，省、州級主管部門的責任更偏重指導、督促。

但鄶艷麗不這么看，“像聚龍湖景區(qū)這種跨區(qū)域治理保護的風景名勝區(qū)，編制規(guī)劃不只是縣級政府的責任，也是上級政府的責任”。她認為，風景名勝區(qū)是國家財產，將所有的保護職責壓到縣級政府并不合理，“因為生態(tài)保護，當?shù)匕l(fā)展工業(yè)本就受限，現(xiàn)在要發(fā)展旅游業(yè)，上級政府應該通過轉移支付等方式對其前期規(guī)劃開發(fā)工作提供必要的支持”。

事實上，根據(jù)國家級風景名勝區(qū)的相關規(guī)定，此前確實是由省、自治區(qū)政府的風景名勝區(qū)主管部門，負責組織國家級風景名勝區(qū)所在地市、縣政府和風景名勝區(qū)管理機構等開展規(guī)劃的編制工作。

在實踐中，當跨區(qū)域協(xié)調問題難以解決時，一些地方政府常常選擇“單飛”。與聚龍湖景區(qū)橫跨兩縣的情形相似，老窩山景區(qū)也橫跨了迪慶州的維西縣和怒江州的蘭坪縣。2018年，怒江州公示《三江并流國家級風景名勝區(qū)老窩山景區(qū)詳細規(guī)劃（中南片區(qū)）》（征求意見稿）。這份規(guī)劃顯示，怒江州放棄了與迪慶州共同規(guī)劃老窩山片區(qū)的路徑，將該景區(qū)位于怒江州境內的中南片區(qū)切出，單獨規(guī)劃。2021年6月，怒江州投資促進局公開的“碧羅雪山景區(qū)開發(fā)項目”顯示，老窩山景區(qū)（中南片區(qū)）的詳規(guī)編制工作已經完成。

《中國新聞周刊》在迪慶州采訪期間，獲悉涉及德欽、維西兩縣的行政區(qū)劃調整方案已經確定，為了使德欽縣城不再受嚴重地質災害侵擾，德欽縣城將整體向南搬遷至維西縣葉枝鎮(zhèn)。這也意味著葉枝鎮(zhèn)北側原本與德欽交界的巴迪鄉(xiāng)，將整體劃歸德欽縣。

由此，南姐洛所屬的聚龍湖景區(qū)將全部落入德欽縣管轄范圍內。多位受訪者認為，這對南姐洛未來的規(guī)劃開發(fā)是個利好消息。不過，聚龍湖景區(qū)詳規(guī)的編制，還會面臨其他難題。

2018年的機構改革，出于自然保護地整合的需要，風景名勝區(qū)管理職能由住建部門轉隸至林草部門。

事實上，早在2022年，維西國投剛開始在南姐洛經營徒步游時，迪慶州林草局就下達過工作提醒函，提醒維西縣政府編制風景名勝區(qū)規(guī)劃。但據(jù)和麗春回憶，他負責南姐洛規(guī)劃的編制時，也不知道要編制風景名勝區(qū)詳規(guī)，縣林草局接手風景名勝區(qū)工作的人員對此也不甚了解。

“可以說，一些風景名勝區(qū)所在地，也搞不清相關管理職能是住建部門負責還是林草部門負責?！蔽幕吐糜尾俊笆奈濉币?guī)劃專家委員會委員、北京大學城市與環(huán)境學院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎告訴《中國新聞周刊》。

“2018年，風景名勝區(qū)的管理理論上轉到了國家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見，認為風景名勝區(qū)不僅僅有自然保護，也有文化保護，并且得到了國務院的認可，可以把風景名勝區(qū)作為一個獨立的保護地類型?！眳潜鼗⒄J為，目前風景名勝區(qū)是雙重領導，住建部門和林草部門對于風景名勝區(qū)都有管理權，都可以進行指導，有關改革需要進一步理順。

另外，從接下來規(guī)劃編制的實際情況看，按照2005年批復實施的三江并流總規(guī)，聚龍湖景區(qū)的旅游服務基地設置在德欽縣城，德欽縣燕門鎮(zhèn)為旅游鎮(zhèn)，茨中、建門為旅游村，總規(guī)中甚至沒有提到維西縣、巴迪鄉(xiāng)和阿尺打嘎村。但現(xiàn)實中，因為有一條可以上山的廢棄礦道，游客選擇從維西縣巴迪鄉(xiāng)阿尺打嘎村進山。

迪慶州林草局保護地科科長張羽告訴《中國新聞周刊》，總規(guī)里沒有明確聚龍湖景區(qū)內可以修建公路，這可能也會為后續(xù)的開發(fā)帶來難題。

“三江并流的總規(guī)是在2005年批復實施的，距今已經快20年了，很顯然已經完全不適應今天的情況——當年劃定的范圍不一定是很科學的，也沒有現(xiàn)在這種自駕游、徒步游的形式?！眳潜鼗⒄f。

事實上，三江并流的總規(guī)在2020年已到期。但此后，出于自然保護地整合等原因，新的總規(guī)遲遲未啟動編制。盧國炬告訴記者，目前云南省林草局正為新總規(guī)的編制進行資金籌措等前期準備，在新總規(guī)編制完成前，到期總規(guī)仍舊有效，聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)依然可依據(jù)到期總規(guī)推進。

鄶艷麗認為，對于三江并流來說，編制新總規(guī)提供了一個重新審視各方需求與利益的機會。她建議：“要借這個機會明確哪些區(qū)域能開發(fā)，哪些區(qū)域不能開發(fā)，要精確地界定范圍，也要將開發(fā)的流程明確告知地方政府。制度設計應該解決發(fā)展和保護的矛盾。”