公共管理視角下西安常規(guī)公交發(fā)展對策研究

劉馨

【摘? 要】常規(guī)公交是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)公交可持續(xù)發(fā)展對打通城市交通主動(dòng)脈，合理分配城市資源，推動(dòng)城市和諧發(fā)展發(fā)揮著重要作用。本文根據(jù)西安市常規(guī)公交發(fā)展現(xiàn)狀，從政府管理視角分析存在的問題，結(jié)合西安發(fā)展實(shí)際，就西安常規(guī)公交發(fā)展對策提出建議。

【關(guān)鍵詞】常規(guī)公交;公共物品;存在問題;發(fā)展對策

引言

常規(guī)公交作為城市公共交通的構(gòu)成主體，承擔(dān)著城市短途客流的主要運(yùn)輸任務(wù)。由于常規(guī)公交具有容量大、安全、快捷、環(huán)保的特點(diǎn)，運(yùn)行范圍主要為地面運(yùn)輸，具有承擔(dān)城市客流運(yùn)力作用的同時(shí)，也是城市的流動(dòng)“窗口”。城市常規(guī)公交的發(fā)展不僅能夠有效提升城市公共交通運(yùn)輸能力，而且能夠更好地展現(xiàn)城市形象，增強(qiáng)城市吸引力。

1.常規(guī)公交的屬性定位

著名學(xué)者薩繆爾森認(rèn)為公共物品是能使每位社會(huì)成員獲益的物品，不受個(gè)人購買意愿的影響。公共物品具有效用的不可分割性、非排他性和非競爭性，分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。

常規(guī)公交需要付費(fèi)購票才可乘車，具有排他性。其服務(wù)對象面向社會(huì)全體成員，且一人乘車不會(huì)影響其他人對公交車的使用。所以在一定范圍內(nèi)，常規(guī)公交具有非競爭性。當(dāng)?shù)群虺俗惠v公交車的人數(shù)過多超過了該車的承載人數(shù)，即達(dá)到并超過擁擠點(diǎn)時(shí)，車內(nèi)無法再增加乘客，此時(shí)每增加一人上車就會(huì)影響其他乘客對該車的使用，這時(shí)就產(chǎn)生了競爭性。因此常規(guī)公交是一種準(zhǔn)公共物品。

常規(guī)公交一直保持低票價(jià)惠民的原則，是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)事業(yè)，具有公益性特點(diǎn)，以保障市民公共出行基本需求為服務(wù)宗旨，屬于公共服務(wù)范疇。公共服務(wù)的供給主體以政府為主導(dǎo)，社會(huì)團(tuán)體和非營利性組織等為補(bǔ)充。作為公共服務(wù)的重要組成部分，常規(guī)公交發(fā)展和其服務(wù)能力的提高需要發(fā)揮政府作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門解決常規(guī)公交發(fā)展問題，保障常規(guī)公交發(fā)展的可持續(xù)性。

2.西安市公交發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，常規(guī)公交和軌道交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，含有多元化公共交通方式的公共交通體系基本形成。截至2018年底，西安市公共交通總客運(yùn)量為24.66億人次，其中，公共汽（電）車客運(yùn)量為13.59億人次，占比55.1%;軌道交通客運(yùn)量為7.46億人次，占比30.3%。常規(guī)公交仍是市民主要的公共交通出行方式。

2012年被確定為首批國家“公交都市”試點(diǎn)城市以來，西安市加快低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)，推廣清潔能源車輛的應(yīng)用。從2013年起，新購車輛均為新能源及天然氣公交車輛，截止2018年底共有公交車9417輛，其中純電動(dòng)4026輛。同時(shí)西安市加大公交專用道建設(shè)力度，2018年公交專用道設(shè)置率從2012年的18.91%提高到30.73%。

2019年西安市統(tǒng)計(jì)局對全市1003名城鎮(zhèn)居民進(jìn)行隨機(jī)電話訪問的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，面對多樣化的交通出行方式，“公交或通勤”方式為市民出行首選，占比58.6%，便捷性和綠色環(huán)保是市民在選擇交通方式時(shí)考慮的主要因素，占比分別為69.5%和63.5%。

由此可見，新能源公交車的推廣和公交運(yùn)行效率的提高有助于增強(qiáng)公交出行吸引力，促進(jìn)公交可持續(xù)發(fā)展。

3.西安常規(guī)公交發(fā)展存在的問題

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的公共服務(wù)事業(yè)，常規(guī)公交發(fā)展涉及車輛供給，運(yùn)營服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)營資金保障，公交行業(yè)管理等方面，需要全方位協(xié)調(diào)推進(jìn)。近年來，在構(gòu)建國家公交都市的戰(zhàn)略環(huán)境下，西安常規(guī)公交的車輛供給能力、運(yùn)營服務(wù)水平顯著提升，但仍存在運(yùn)營資金壓力大、公交設(shè)施配給不足等問題。

3.1常規(guī)公交發(fā)展資金壓力大

常規(guī)公交因其公益性的特點(diǎn)，長期保持低票價(jià)。西安市自2007年至今一直實(shí)行成人持長安通卡乘車五折優(yōu)惠，學(xué)生持學(xué)生公交卡乘車三折優(yōu)惠，同時(shí)對持老年乘車IC卡、愛心卡及傷殘證乘車人群實(shí)行免票政策。公交票價(jià)收入并未能給公交運(yùn)營企業(yè)帶來盈利，且隨著物價(jià)持續(xù)上漲，公交運(yùn)營成本持續(xù)增加。和國內(nèi)其他城市一樣，西安常規(guī)公交的運(yùn)營資金主要來源于政府財(cái)政補(bǔ)貼。

推廣新能源公交車的應(yīng)用，加大新車投放是當(dāng)前西安常規(guī)公交發(fā)展的主要方向。完全依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼解決車輛購置、維保資金問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。且2019年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》和《關(guān)于支持新能源公交車推廣應(yīng)用的通知》中，明確了新能源汽車政策補(bǔ)貼退出制度的具體安排，對新能源公交車?yán)^續(xù)執(zhí)行免征車輛購置稅、車船稅政策。從2020年開始，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式重點(diǎn)支持新能源公交車運(yùn)營。公交的可持續(xù)發(fā)展首先要保障其基礎(chǔ)要素公交車輛的供給，單從新能源公交車輛的購置方面，常規(guī)公交發(fā)展已然面臨較大的資金壓力。

3.2常規(guī)公交發(fā)展設(shè)施配給不足

常規(guī)公交設(shè)施的供給是公交全面發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。新能源公交車購置數(shù)量的增加，對具備停放、充電等功能的公交場站需求也同步增加。2018年全市公共汽電車進(jìn)場率為72.87%，現(xiàn)有場站不能完全滿足所有公交車輛停放需求，公交馬路停車現(xiàn)象依舊存在。目前共有新能源加氣站51處，充電站62處，充電樁1441臺(tái)。加之新能源純電動(dòng)公交車?yán)m(xù)航里程普遍不長、充電時(shí)間長，現(xiàn)有具備新能源純電動(dòng)公交車充電功能的場站及設(shè)施制約著公交車的周轉(zhuǎn)率。

公交站牌及配套設(shè)施區(qū)域性差異明顯。目前西安市內(nèi)常規(guī)公交站牌以燈箱式站牌為主，部分臨時(shí)站點(diǎn)為鐵皮式站牌。各區(qū)級(jí)政府和開發(fā)區(qū)管委會(huì)在屬地范圍內(nèi)為統(tǒng)一提升轄區(qū)設(shè)施風(fēng)貌，開展區(qū)域特色建設(shè)。在部分轄區(qū)的公交候車站點(diǎn)，除了公交公司設(shè)立的燈箱式站牌外增加了轄區(qū)政府部門設(shè)立的特色站牌，提高了站牌的可視性。但由于兩家站牌設(shè)置單位未事先統(tǒng)一線路信息，導(dǎo)致兩種站牌出現(xiàn)信息不一致的情況，對市民乘車產(chǎn)生誤導(dǎo)，引發(fā)市民不滿。

近幾年市政府大力推進(jìn)公交專用道建設(shè)，在一定程度上對暢通我市公共交通出行起到了積極的作用。但受城市道路資源限制，目前公交專用道存在被社會(huì)車輛占用，部分公交專用道設(shè)置時(shí)斷時(shí)續(xù)的問題，且在交叉路口與社會(huì)車輛混行，公交專用道的使用不能連貫、專用，影響公交車的通行速度。

4.西安常規(guī)公交發(fā)展對策及建議

常規(guī)公交的發(fā)展要以運(yùn)行資金為保障，公交設(shè)施為支撐?；诔Ｒ?guī)公交發(fā)展中存在的上述問題，僅依靠公交運(yùn)營企業(yè)已無力解決，需要發(fā)揮政府管理職能從政府管理視角出發(fā)，著眼于常規(guī)公交發(fā)展存在的問題尋找解決辦法。

4.1強(qiáng)化常規(guī)公交補(bǔ)貼措施

新能源純電動(dòng)公交車的購置及維修保養(yǎng)所需資金增加了公交運(yùn)營管理成本，加大了政府對常規(guī)公交的財(cái)政補(bǔ)貼壓力。而常規(guī)公交發(fā)展只是眾多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)組成部分，政府財(cái)政補(bǔ)貼是有限的。要從資金方面保障常規(guī)公交可持續(xù)發(fā)展需要拓展資金來源渠道，減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，緩解公交企業(yè)運(yùn)營資金壓力。

可以參考法國經(jīng)驗(yàn)，通過征收適當(dāng)比例公共交通專項(xiàng)稅的方式增加公交運(yùn)營資金來源。法國向人口數(shù)量超過1萬人的行政區(qū)內(nèi)所有組織和員工達(dá)9人以上的企業(yè)征收交通稅，同時(shí)規(guī)定繳稅員工可以享受交通補(bǔ)貼或免費(fèi)乘坐公共交通工具，作為納稅的回報(bào)。稅收是公共收入的主要形式。稅收的主體是政府，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性的特征。因此，可以設(shè)立公交專項(xiàng)基金并將所征收的稅費(fèi)納入公交專項(xiàng)基金，由公交行業(yè)管理部門劃撥給公交企業(yè)并規(guī)定資金用途，作為保障公交運(yùn)營資金的一項(xiàng)穩(wěn)定來源。同時(shí)可以結(jié)合本市居民收入水平，由公交行業(yè)管理部門制定繳納公共交通專項(xiàng)稅的公交出行優(yōu)惠政策，如定期給予適當(dāng)補(bǔ)貼等，適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠或補(bǔ)貼政策有助于提高市民納稅積極性，讓更多人選擇公交出行。

4.2完善常規(guī)公交設(shè)施建設(shè)

迎合新能源純電動(dòng)公交車的大量投放，完善公交配套設(shè)施建設(shè)，筑牢公交發(fā)展基礎(chǔ)至關(guān)重要。加大常規(guī)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的同時(shí)，要考慮城市資源的有限性，借鑒香港等地應(yīng)用公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）理念經(jīng)驗(yàn)，著眼布局規(guī)劃，注重公交場站功能綜合開發(fā)?？蛇m當(dāng)引入PPP模式，建設(shè)覆蓋車輛停放、調(diào)配、充電等多功能于一體的常規(guī)公交綜合場站。在空間嚴(yán)重不足的公交場站分布區(qū)域，根據(jù)常規(guī)公交發(fā)展實(shí)際需求，重點(diǎn)開發(fā)場站部分功能，如充電樁嚴(yán)重不足區(qū)域，由于場區(qū)面積有限，主要建設(shè)充電設(shè)施，首先保證公交正常營運(yùn)。對于開發(fā)的新區(qū)，土地資源相對充足，可結(jié)合公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）理念通過合理規(guī)劃，建設(shè)集公交換乘、停放、周轉(zhuǎn)和商業(yè)辦公于一體的公交樞紐，為市民日常生活和出行帶來便利的同時(shí)，拉動(dòng)公交發(fā)展經(jīng)濟(jì)活力。

4.3優(yōu)化常規(guī)公交行業(yè)管理

充分發(fā)揮服務(wù)型政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理職能，實(shí)行城市公共交通一體化管理。完善公交行業(yè)管理，統(tǒng)一公交設(shè)施配給標(biāo)準(zhǔn)。隨著城市治理開始實(shí)行屬地管理，各區(qū)級(jí)政府及開發(fā)區(qū)管委會(huì)開展轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升轄區(qū)風(fēng)貌。因此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)常規(guī)公交行業(yè)管理，在城市開展精細(xì)化管理的同時(shí)，加強(qiáng)政府職能部門之間的協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)信息互通，實(shí)行公交設(shè)施規(guī)范化，完善公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)常規(guī)公交整體發(fā)展。

同時(shí)強(qiáng)化常規(guī)公交路權(quán)保障，運(yùn)用信息技術(shù)手段如電子監(jiān)控設(shè)備抓拍等方式，加強(qiáng)對公交專用道內(nèi)違法行為的監(jiān)管，保障公交專用道功能的發(fā)揮。公交專用道建設(shè)速度加快和覆蓋范圍擴(kuò)大的同時(shí)，配合公交路權(quán)保障，有效提升公交通行效率，節(jié)省市民出行時(shí)間。

5.總結(jié)

綜上所述，大力發(fā)展常規(guī)公交是推廣低碳出行，建設(shè)綠色交通體系的重要保障。常規(guī)公交的可持續(xù)發(fā)展能夠增強(qiáng)常規(guī)公交出行吸引力，促進(jìn)城市資源的合理配置，構(gòu)建便捷、舒適、環(huán)保的城市公共交通體系，實(shí)現(xiàn)城市公共交通與城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。

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