李曉江：大拆大建模式行不通了

李曉江的辦公室里有一幅學(xué)生的畫，以細(xì)膩的線條手繪出廣州中大布匹市場(chǎng)周邊城中村的典型樓房：公寓樓與廠房交錯(cuò)，底層是商鋪，包括快餐店、泡腳店，以及五金、電腦繡花等輔料商家。二、三、四層主要是制衣廠，車間與倉儲(chǔ)同在一個(gè)空間。服裝廠老板坐在街邊，豎著牌子招工或?qū)ふ铱蛻簦忝癜褪?、載著布匹的電動(dòng)車和小貨車在人群中穿梭。

兩年前，沈冠慶以中大布匹市場(chǎng)為題完成了碩士畢業(yè)論文，在調(diào)研中捕捉到了當(dāng)?shù)刈钣谢盍Φ纳a(chǎn)生活場(chǎng)景。

李曉江是中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、全國工程勘察設(shè)計(jì)大師，長(zhǎng)期追蹤研究廣州、深圳等城市的規(guī)劃建設(shè)工作，主持完成北上廣深等特大城市總體規(guī)劃或戰(zhàn)略規(guī)劃研究。近十年來，城中村也是他關(guān)注研究的重要領(lǐng)域。今年3月，他再次到廣州考察了康樂村和鷺江村，這是目前廣州“最貴”舊改項(xiàng)目。

在康鷺片區(qū)城中村改造背后，中國城中村改造正進(jìn)入新一輪發(fā)展周期，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)也進(jìn)入存量時(shí)代。城市更新時(shí)該如何客觀對(duì)待城中村，又該如何對(duì)待既有產(chǎn)業(yè)資源的有效利用和有機(jī)更新？《中國新聞周刊》就上述話題專訪了李曉江。

“你可以不喜歡它，但沒法否定它”

《中國新聞周刊》：你長(zhǎng)期關(guān)注廣州中大紡織商圈，背后的契機(jī)是什么？今年3月去考察，有什么讓你印象深刻的場(chǎng)景？

李曉江：我其實(shí)一直關(guān)注中大布匹市場(chǎng)和周圍的城中村，此前一直在旁觀，直到十幾年前開始研究。我記得當(dāng)時(shí)有個(gè)廣東同行開玩笑說：“就中山大學(xué)最沒出息了，清華和北大附近是中關(guān)村，同濟(jì)大學(xué)周圍有設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)集群，我們中山大學(xué)附近就只有一個(gè)中大布匹市場(chǎng)?！蔽耶?dāng)時(shí)第一反應(yīng)就是，中大布匹市場(chǎng)未必不是廣州未來的“米蘭”。米蘭最初成長(zhǎng)起來，就是給法國的服裝業(yè)做代工，逐漸成長(zhǎng)為跟巴黎平起平坐的世界時(shí)尚之都。所以很多東西我們要看得更長(zhǎng)遠(yuǎn)。

今年3月，我去康鷺片區(qū)參觀，這邊的制衣廠車工說，快時(shí)尚服裝品牌希音“用不起我們”，這些人的工資在整個(gè)廣州服裝制造市場(chǎng)是最貴的。他們是件薪，也就是做一件衣服，甚至只做其中一道工序就能拿到薪酬。能以件計(jì)酬的前提是，這里真正形成了龐大的產(chǎn)業(yè)和人才的聚集生態(tài)。工人每天能在不同的工廠做工，說明這里有足夠的訂單和工廠，有足夠大的服裝制造業(yè)群落。

這也折射出一座城市的基本氣質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市的基本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了產(chǎn)業(yè)鏈條、供應(yīng)鏈條，也決定了產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)人群。對(duì)于廣州中大紡織商圈，廣州應(yīng)該是去呵護(hù)它，不斷地改造它，改造不應(yīng)該是傷筋動(dòng)骨的，因?yàn)榉b業(yè)是廣州的重要產(chǎn)業(yè)。

《中國新聞周刊》：但改造似乎“勢(shì)在必行”，康鷺片區(qū)一些廠房已經(jīng)被清租和拆除，現(xiàn)在已經(jīng)開始重新建設(shè)了。

李曉江：城中村改造是個(gè)非常大的課題。我最初研究城中村是在2011年左右，切入點(diǎn)是如何看待城市中的“非正規(guī)”現(xiàn)象。因城鄉(xiāng)差距越來越大，很多人最初進(jìn)入城市時(shí)是盲目的，所以需要很多“非正規(guī)”供給、“非正規(guī)”就業(yè)、“非正規(guī)”居住以及“非正規(guī)”公共服務(wù)和生活服務(wù)等。這是一個(gè)國家現(xiàn)代化、城市化過程中無法回避的問題。

在一些發(fā)達(dá)國家，以及巴西、南非等掉入“中等收入陷阱”的發(fā)展中國家，“非正規(guī)”主要的表現(xiàn)是有大量貧民窟。在中國，“替代品”最主要的就是城中村。

城中村臟亂差，一定程度上是必然的。因?yàn)槌侵写宓谋澈笫侵袊青l(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和二元化土地供給，國有土地管理嚴(yán)格，但大城市周圍的集體用地是農(nóng)民在支配。為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，他們會(huì)盡可能利用這些空間，逐漸建成了城市中最高密度的地區(qū)。你可以不喜歡它，但沒法否定它，它提供了一個(gè)低成本的空間，是新移民進(jìn)入大城市的第一站和“落腳城市”。而且城中村中的形態(tài)是多元的，不僅是居住，像以前北京的浙江村、現(xiàn)在的康鷺片區(qū)，是典型的產(chǎn)業(yè)村。

20多年來，北京、上海已經(jīng)將城中村整治得越來越規(guī)范，我一直以為廣州在一線城市中是最包容的，認(rèn)識(shí)到了城中村能滿足進(jìn)入城市新居民的生活與就業(yè)需求，能適應(yīng)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。它能在城市中心區(qū)保留一個(gè)中大布匹市場(chǎng)，真的很罕見。

當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)，即便是國際一流的世界大都市，城市中心區(qū)都有許多“非正規(guī)”地區(qū)，我們發(fā)展中國家怎么可能想滅就把它滅了？你要這里光鮮亮麗是很容易的，過去“大拆大建”的城中村很多，但如果全部拆完，一個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)就被破壞了，一個(gè)人群就被趕走了，這個(gè)代價(jià)有沒有評(píng)估過？

“改造是一個(gè)復(fù)雜的鏈條”

《中國新聞周刊》：城中村中“握手樓”“一線天”到處可見，那該如何看待其中存在的安全隱患和治理難題？

李曉江：從城市安全和治安的角度來講，城中村肯定是有安全隱患的。城中村是自由生長(zhǎng)的，某種程度上甚至是野蠻生長(zhǎng)，它的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定了政府過去很少干預(yù)和投入。因此，城中村有幾個(gè)特點(diǎn)：生活、生產(chǎn)、商業(yè)服務(wù)功能混雜，幾乎是一個(gè)功能齊全的“城市”，人員雜、居住和就業(yè)密度極其高——比一般制造業(yè)和居住空間至少高3—5倍，而且基礎(chǔ)設(shè)施投入少，標(biāo)準(zhǔn)低、運(yùn)行很差。原住民都不住在這里，私宅變成了他們的“搖錢樹”。

在城中村，治安、消防等各種安全隱患突出。我3月份去康鷺片區(qū)調(diào)研時(shí)也問過，當(dāng)?shù)孛磕甓紩?huì)有火災(zāi)，一個(gè)工廠或者一幢樓著火，好在他們反應(yīng)快，火勢(shì)都沒有蔓延。這些都是需要加強(qiáng)治理的地方。

過去20多年，中大布匹市場(chǎng)也經(jīng)歷了幾輪整治，包括供電、通信、供水、消防。但是城中村治理不容易，它不像國有土地那么容易管理，地方政府也沒動(dòng)力管理。但是問題是，大拆大建改造，有沒有必要，以及改造后，安全隱患就能更好地避免嗎？

三四年前，深圳某城中村改造前，地方政府管理者曾咨詢過我要不要改，我當(dāng)時(shí)的建議是有機(jī)更新。因?yàn)槲覀冎幸?guī)院曾做過城中村相關(guān)研究，如果城中村大拆大建想要最終實(shí)現(xiàn)資金平衡，容積率要到百分之十幾乃至百分之二十幾。如此改造之后，這里也只是“高層貧民窟”。

康鷺已經(jīng)在改造的那一小片區(qū)，將來也可能會(huì)是高樓林立。但高層廠房并不比多層廠房更安全，高層救援和應(yīng)急疏散難度更大。我們還是要科學(xué)、客觀地評(píng)估城中村的問題，包括考慮財(cái)務(wù)上是否可行、評(píng)估改造后建筑的形態(tài)、管理運(yùn)行是否比現(xiàn)在更安全。

《中國新聞周刊》：那眼下這些安全隱患等綜合難題該如何防范？

李曉江：這是一個(gè)核心問題。城中村的土地說是集體產(chǎn)權(quán)，但實(shí)際已經(jīng)分散化了，每一棟民宅分屬于不同村民。在此前提下，改造確實(shí)很難。

一個(gè)最簡(jiǎn)單但最花錢的辦法是：政府把他們的地全部征下來，給夠補(bǔ)償，但什么時(shí)候算夠？當(dāng)一家一戶同意搬遷時(shí)，政府的財(cái)政一定難以支撐。而且政府改造以后，這些物業(yè)的需求在哪里？你也不清楚。廣州像康鷺片區(qū)的城中村，至少有幾十個(gè)。都用大拆大建的方式去管理城中村，政府和企業(yè)也不一定干得動(dòng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)也不一定響應(yīng)。

城中村該如何改造，是要花大力氣去研究的，需要許多基礎(chǔ)性制度改革，需要管理部門政策創(chuàng)新，需要利益重新組合和分配。目前需要倒逼管理部門去系統(tǒng)思考，城中村發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么，以及面對(duì)自然災(zāi)害的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、消防安全問題、污染問題等該如何提升和改善。

也要更加嚴(yán)格地管理房屋的使用功能，如果樓上是服裝倉庫，樓下開餐館，那就很容易發(fā)生火災(zāi)。這是一個(gè)非常復(fù)雜的鏈條，需要管理者一個(gè)個(gè)環(huán)節(jié)去梳理和解決。而不是籠統(tǒng)地認(rèn)為，一拆了之能一次性解決所有問題。另一方面，也應(yīng)該看到，幾十年來，城中村也在發(fā)生變化，城中村居民對(duì)居住環(huán)境的要求也在變化，只是這樣的進(jìn)步比較緩慢。

“更需要的是包容和呵護(hù)”

《中國新聞周刊》：康樂和鷺江是典型的產(chǎn)業(yè)村，這類城中村改造，和其他傳統(tǒng)的城中村改造有何不同之處？改造的關(guān)鍵是什么？

李曉江：北京、上海更多是純居住的城中村，產(chǎn)業(yè)村跟傳統(tǒng)純居住的城中村改造相比更加復(fù)雜。因?yàn)樗钱a(chǎn)業(yè)鏈條的某一環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)匾紤]這一環(huán)節(jié)有沒有合理的替代品。之前當(dāng)?shù)叵胍阎写蠹徔椛倘Φ闹埔庐a(chǎn)業(yè)搬到清遠(yuǎn)，但清遠(yuǎn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力不足，這些工廠是沒有動(dòng)力的。

更主要的是，城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈有自身的空間屬性、空間特征。舉個(gè)例子：為什么希音的制造環(huán)節(jié)都在番禺區(qū)，流通環(huán)節(jié)都在廣州市內(nèi)？如果分散在廣州其他地方是沒有當(dāng)下這個(gè)效果的，生產(chǎn)、物流、人員交往和流動(dòng)的成本都會(huì)增加。所以改造這類產(chǎn)業(yè)村的關(guān)鍵之一，是要認(rèn)識(shí)它的空間屬性、空間規(guī)律。

《中國新聞周刊》：康鷺的制衣產(chǎn)業(yè)如果搬走，可能會(huì)對(duì)上游中大布匹市場(chǎng)、下游十三行等服裝批發(fā)市場(chǎng)帶來怎樣的影響？

李曉江：廣州要去研究服裝業(yè)對(duì)于本地的重要性。我認(rèn)為，廣州的服裝業(yè)是千年商都的必然產(chǎn)物，是廣州之于全國乃至國際有重要影響的重要產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)研究包括服裝產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的空間分布，每個(gè)環(huán)節(jié)中的就業(yè)和經(jīng)營(yíng)人群，以及他們的生活、生產(chǎn)費(fèi)用成本、時(shí)間成本的承受能力等等。最后一定能分析出來中大布匹市場(chǎng)作為廣州服裝業(yè)的中樞和后臺(tái)，其生產(chǎn)、流通的空間需求。如果一個(gè)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)夭皇呛诵漠a(chǎn)業(yè)，可以考慮放棄。

只要它有價(jià)值，就不要輕舉妄動(dòng)，因?yàn)榉b制造業(yè)和其他制造業(yè)不同，在當(dāng)前發(fā)展階段，它是一個(gè)由“非正規(guī)”元素支撐的產(chǎn)業(yè)體系，還沒有強(qiáng)大到可以跟科技產(chǎn)業(yè)、工業(yè)制造業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)，更需要的是包容和呵護(hù)。而且它是完全靠市場(chǎng)成長(zhǎng)起來的，相比之下，科技制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府高額的補(bǔ)貼，這是它的很大優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速的形勢(shì)下，廣州更應(yīng)該對(duì)服裝制造這一廣州的重要產(chǎn)業(yè)給予應(yīng)有的包容與呵護(hù)。這也是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的應(yīng)有之義。

《中國新聞周刊》：康鷺的制衣產(chǎn)業(yè)多小作坊企業(yè)，大多沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不交稅。該如何看待這些產(chǎn)業(yè)以及從業(yè)者的價(jià)值？

李曉江：中國的稅收以中間稅、企業(yè)稅收為主，小微企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)直接的稅收貢獻(xiàn)很少。但實(shí)際上，只要聚集人的地方，就會(huì)有人交稅，他們會(huì)去消費(fèi)，這里也解決了大量就業(yè)問題。

追根尋源，還是稅制的問題。我們的稅制是中間稅，人們不知道一年交了哪些稅，但是在發(fā)達(dá)國家，人們很清楚自己交了多少稅。因?yàn)樗鼈兪墙K端稅，包括消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅、收入稅。在這些國家，你買一個(gè)東西，它有兩個(gè)價(jià)格，商品價(jià)格是多少，稅收是多少。

終端交稅意味著，企業(yè)形成盈利才交稅，個(gè)人在形成收入和消費(fèi)過程中才交稅，所以一個(gè)地方只要留住人，就有稅源。但中國是中間稅，地方政府對(duì)工業(yè)企業(yè)更感興趣，因?yàn)樗鼈兘欢惗荚诿髅嫔稀Ｏ窨碟樒瑓^(qū)這些制造廠，應(yīng)該看到它們帶來的就業(yè)和服務(wù)的好處，支撐廣州服裝業(yè)繁榮的好處。這不是交不交稅的問題，是在哪個(gè)環(huán)節(jié)交的問題。

如果回歸到個(gè)人，這些產(chǎn)業(yè)能養(yǎng)得起幾百萬的制造業(yè)工人，而且這些工人天天在消費(fèi)，本身就在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大的財(cái)務(wù)貢獻(xiàn)。

《中國新聞周刊》：康鷺片區(qū)的改造規(guī)劃中首次在村集體物業(yè)中預(yù)留了產(chǎn)業(yè)用地，能起到保護(hù)既有產(chǎn)業(yè)的作用嗎？

李曉江：這是個(gè)好辦法，但是仍然不確定兩件事情。第一，工業(yè)樓宇將來是否也有運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)？規(guī)劃、建設(shè)和管理中能排除嗎？第二，工業(yè)樓宇的租金成本，康鷺原來的小業(yè)主的接受程度會(huì)怎么樣？

如果房租很貴，這些人不會(huì)來的，因?yàn)檫@里的服裝制造業(yè)本身是一個(gè)低成本運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在這里一棟樓房，生活、生產(chǎn)、商業(yè)服務(wù)混雜，隱含了大量的風(fēng)險(xiǎn)，但是它低成本，費(fèi)用和時(shí)間成本都很低——在當(dāng)下的發(fā)展階段，通常想要效率就要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，想要沒風(fēng)險(xiǎn)就一定是低效的。

在工業(yè)樓宇里能不能達(dá)到這兩點(diǎn)，決定了原有業(yè)主會(huì)不會(huì)進(jìn)去。而且他們搬進(jìn)去以后，這種生產(chǎn)、生活、服務(wù)空間，將來會(huì)不會(huì)又變成一個(gè)混雜的空間，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)？能不能控制住未來的安全隱患？

但現(xiàn)在既然已經(jīng)開始建設(shè)，當(dāng)?shù)乜梢韵刃性囼?yàn)，不妨看看這幾棟樓建成以后，招商如何、入駐企業(yè)的接受度如何、物業(yè)在安全管理上如何。這是一個(gè)很好的嘗試，如果成功了可以再繼續(xù)推。如果發(fā)現(xiàn)只不過是風(fēng)險(xiǎn)換了一個(gè)空間，當(dāng)?shù)貞?yīng)該研究更有效的更新與改善方案。

“什么樣的地，種出什么樣的莊稼”

《中國新聞周刊》：過去許多城中村改造的模式是將原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝庐a(chǎn)業(yè)園區(qū)、金融服務(wù)區(qū)、城市居住區(qū)等。這種模式在當(dāng)下還可行嗎？

李曉江：行不通了。因?yàn)橹袊某鞘锌臻g供給太多了，比如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為什么要到康鷺去？去琶洲互聯(lián)網(wǎng)集聚區(qū)就行了。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是有生態(tài)的，而且生態(tài)有它的區(qū)位，什么樣的地種出什么樣的莊稼，不是說一個(gè)地區(qū)想把它改成高科技定位，高科技公司就來了，公司也有自己的訴求。

市中心這個(gè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不是關(guān)鍵，比如北京的東西城區(qū)、上海的黃浦區(qū)和徐匯區(qū)，也沒有發(fā)展出高科技產(chǎn)業(yè)來，上海的高科技產(chǎn)業(yè)還是在張江、松江等地。產(chǎn)業(yè)生態(tài)有非常復(fù)雜的空間關(guān)聯(lián)和規(guī)律。

同時(shí)應(yīng)該看到，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并非就不能是新質(zhì)生產(chǎn)力。希音之所以出現(xiàn)在廣州，就是互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代營(yíng)銷、時(shí)尚設(shè)計(jì)、新型物流等新生產(chǎn)要素賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的新質(zhì)生產(chǎn)力的成功案例。希音的成功都是基于廣州的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和交通門戶樞紐基礎(chǔ)，內(nèi)在有一套剛性的邏輯。如果去破壞它，就是在摧毀它的生命力。

這種邏輯，學(xué)者或政府是分析不出來的。我常說，希音出現(xiàn)在廣州，華為、大疆出現(xiàn)在深圳，背后是城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、城市氣質(zhì)，不可互換。

《中國新聞周刊》：康鷺片區(qū)城中村改造，剛好趕上廣州以及全國新一輪城中村改造。和上一輪城中村改造相比，發(fā)生了哪些變化？

李曉江：中國房地產(chǎn)最好的時(shí)代已經(jīng)過去了。如果我們房地產(chǎn)還很旺，房?jī)r(jià)還在漲，開發(fā)商花重金，哪怕拆后蓋出來的容積率是十幾乃至二十，最后都有人接盤。但現(xiàn)在這個(gè)游戲做不下去。

去年我本人在廣州參加了黃埔的“海絲城”項(xiàng)目投標(biāo)，其中有大量的城中村改造項(xiàng)目，也保留了一些歷史文化的遺跡，但拆完以后，改造進(jìn)展非常緩慢。問題就是拆完了，誰來建，誰來接盤都是問題。現(xiàn)在地方讓一些國企央企去接了盤，但同時(shí)又剛性地要求開發(fā)商必須配多少商務(wù)、商業(yè)、保障房和公共服務(wù)等，國企算了賬，又建不動(dòng)了?，F(xiàn)在除了住宅還有人買，商務(wù)、商業(yè)根本沒人接盤，公共服務(wù)有沒有人用也是問題，所以開發(fā)商也不愿意啟動(dòng)項(xiàng)目。

中國現(xiàn)在進(jìn)入存量時(shí)代，城市更新很重要的一點(diǎn)是關(guān)注既有資源的再開發(fā)和利用，包括產(chǎn)業(yè)型、生活型的空間，以及關(guān)注文化的保護(hù)，發(fā)展綠色低碳等。康鷺城中村改造和廣州服裝制造業(yè)發(fā)展，本質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，政府看得見的手和市場(chǎng)看不見的手應(yīng)該是互動(dòng)的，一定要有市場(chǎng)響應(yīng)，要尊重市場(chǎng)規(guī)律。同時(shí)探索城中村降低風(fēng)險(xiǎn)、村民合法利益、企業(yè)有效運(yùn)行和新居民安居樂業(yè)的綜合解決方案。

沈冠慶以中大布匹市場(chǎng)為題完成了碩士畢業(yè)論文，在調(diào)研中，他以細(xì)膩的線條手繪了廣州中大布匹市場(chǎng)周邊城中村的典型樓房。繪圖/沈冠慶