共同締造賦能基層社會治理的制度分析與實(shí)踐啟示

摘 要：制度供給與制度需求的匹配程度關(guān)乎基層治理有效。注重政府、社會和民眾行動(dòng)相統(tǒng)一的共同締造增強(qiáng)了國家善治能力，也為治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。通過構(gòu)建基層社會治理的制度分析框架，闡釋共同締造賦能基層善治的機(jī)理，案例實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)縣域基層社會治理邏輯與“操作集體制度”的選擇邏輯相耦合。在操作選擇方面，共同締造能夠助力條抓塊統(tǒng)型治理機(jī)制的構(gòu)建，強(qiáng)化治理主體的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，激勵(lì)更多社會主體參與基層社會治理;在集體選擇方面，共同締造可以增強(qiáng)公共治理效能，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu);在制度選擇方面，共同締造通過深化社會治理綜合平臺建設(shè)，為提升善治能力提供了有力支撐。推動(dòng)社會治理現(xiàn)代化要更加注重治理場域、回應(yīng)能力、技術(shù)賦能和社會關(guān)系的優(yōu)化;注重發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用、培育內(nèi)生力量、構(gòu)建信息共享機(jī)制，提升基層組織能力并增強(qiáng)治理合力。

關(guān)鍵詞：共同締造;基層社會治理;善治能力;社會治理現(xiàn)代化;黨建引領(lǐng)

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0064-10

收稿日期：2023-12-29 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.08

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（22AZZ006）

作者簡介：何得桂，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

基層社會治理是國家治理的基石。“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”^［1］是國家意志的重要體現(xiàn)。面對日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)，政府、社會和民眾的協(xié)同參與關(guān)乎國家善治能力的提升。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，探討共同締造何以賦能基層社會既安定有序又充滿活力成為一項(xiàng)重要課題。

一、既有研究進(jìn)展及其評價(jià)

1.基層社會治理的黨建引領(lǐng)向度研究。中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國的最大國情。面對治理結(jié)構(gòu)變化，有學(xué)者提出以黨建引領(lǐng)推動(dòng)社會治理創(chuàng)新，強(qiáng)化科層間的良性互動(dòng)，促進(jìn)政府對基層的積極回應(yīng)和有效治理^［2］。還有學(xué)者認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與、互動(dòng)協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制和制度體系，能夠在基層凝聚民心，將問題解決在基層^［3］。但與此同時(shí)，黨建引領(lǐng)基層社會治理成效還有待提升，有的地方基層黨建存在一定的“形式化”問題^［4］，應(yīng)通過黨建引領(lǐng)多元主體的功能再造，以突出黨的服務(wù)功能引領(lǐng)，推動(dòng)黨建制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為治理效能^［5］。

2.基層社會治理主體的多元共治向度研究。不同主體參與基層社會治理的行動(dòng)邏輯有所差異。有學(xué)者從行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同治理、多中心治理、社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)^［6］等理論視角探討基層社會治理;有些研究運(yùn)用治理共同體構(gòu)建視角，例如基于技術(shù)治理、情感治理、賦能型治理^［7］等角度探討社會治理共同體構(gòu)建。提出通過制度創(chuàng)新激發(fā)治理活力，激活基層經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建簡約高效的基層社會治理體制，以推動(dòng)形成新時(shí)代社會治理共同體^［8］。

3.基層社會治理方式融合向度研究。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著一致的價(jià)值認(rèn)同和共同行動(dòng)的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系有助于促進(jìn)治理有效?！叭巍比绾斡袡C(jī)融合，目前形成了外部環(huán)境倒逼論^［9］、內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化論^［1］、價(jià)值追求善治論^［11］等觀點(diǎn)，從外部邏輯、內(nèi)部邏輯、價(jià)值邏輯闡釋“三治”融合的生成邏輯，具有一定解釋力。“三治”融合內(nèi)容涉及治理主體、治理規(guī)則和治理工具，要在治理規(guī)則約束下，使用專業(yè)治理工具，通過多元主體共同推動(dòng)治理創(chuàng)新^［12］。研究者建議創(chuàng)新基層社會治理方式并集成運(yùn)用，滿足多樣化和復(fù)雜化的治理需求，構(gòu)建 “三治”的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建共建、共治、共享社會治理共同體^［13］。

4.基層社會治理結(jié)構(gòu)組織再造向度研究。伴隨著社會流動(dòng)性增大，基層社會遭遇“陌生化”困境，通過社會再組織形成新治理格局，是基層社會治理創(chuàng)新的有效路徑。既有研究主要有兩種思路：一是強(qiáng)調(diào)以外部協(xié)同優(yōu)化基層社會治理體系。其認(rèn)為各類民間社會組織是社會再組織化的重要力量，發(fā)展社會工作機(jī)構(gòu)是社會再組織化的有效途徑^［14］，要從基層社區(qū)、社會組織和社會資本三方面推進(jìn)基層社會再組織化發(fā)展路徑^［15］。二是強(qiáng)調(diào)部門內(nèi)部整合機(jī)制，健全條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建綜合治理體系。研究者提出組織再造是社會發(fā)展的趨勢和任務(wù)，有效的社會治理要發(fā)揮社會機(jī)制和政府機(jī)制的雙重作用，以盡責(zé)式治理提升基層組織韌性與自主性^［16］，促進(jìn)國家與社會良性互動(dòng)，形構(gòu)社會治理的動(dòng)力機(jī)制與內(nèi)生邏輯。

既有研究擁有顯著價(jià)值，但是還存在如下的局限：其一，黨建引領(lǐng)、多元共治、治理融合、組織再造均是基于中國本土實(shí)踐，這些研究傾向于從某個(gè)角度分析社會治理。其二，已有探討對地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析較多但理論總結(jié)有待提升，造成研究對象內(nèi)在機(jī)理的可復(fù)制性和普適性不夠理想。其三，既有研究較少關(guān)注共同締造賦能基層社會治理的機(jī)制。共同締造運(yùn)用“五共”工作方法【“五共”工作方法指圍繞共謀、共建、共管、共評、共享工作路徑，重視發(fā)揮人民群眾主體作用和首創(chuàng)精神，凝聚基層共識，形成社會治理共同體，滿足人民群眾對美好生活的期待。】，注重調(diào)動(dòng)多元主體參與的積極性，以共同理念激活治理動(dòng)力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制。它將微觀層次的施政理念和政策行為予以納入，進(jìn)行整體考量來深度解析國家、社會與民眾之間的良性互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建共建共治共享社會治理共同體。構(gòu)建共同締造賦能基層社會治理的制度分析框架，有利于理解中國情境下公共政策執(zhí)行的制度邏輯，拓展制度分析與發(fā)展框架的應(yīng)用場景。深度考察共同締造賦能基層社會治理的生成邏輯，從而將經(jīng)驗(yàn)分析升華為理論構(gòu)建，可以更好地傳播“中國之理”?；谏鲜龇治龊团袛?，本文以陜西省安康市漢陰縣“321”基層治理模式【“321”基層治理模式即黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系居民的“三線聯(lián)系”機(jī)制，管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化的“兩化管理”，以及建立一個(gè)高效的治理平臺。】為研究對象，以制度分析方法為主要工具，系統(tǒng)闡釋共同締造賦能基層社會治理的理論機(jī)制和運(yùn)作邏輯，進(jìn)而分析其對基層社會治理的理論啟示及政策含義，以助力基層社會治理現(xiàn)代化發(fā)展。

二、共同締造賦能基層社會治理的理論機(jī)制

共同締造是通過共同行動(dòng)達(dá)成共同目標(biāo)的一種施政理念和政策行為^［17］，旨在凝聚政府、社會和民眾的力量，協(xié)同深度式參與基層公共事務(wù)，構(gòu)建社會治理共同體，從而提升基層社會治理效能和水平。

（一）共同締造的內(nèi)涵與賦能途徑

共同締造致力于打造共建共治共享的社會治理共同體，著力構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、閉環(huán)式的社會治理體系，形成“共謀、共建、共管、共評、共享”的機(jī)制，尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神，引導(dǎo)和激勵(lì)群眾參與社會治理，增強(qiáng)他們的獲得感。一是突出共同參與。共同締造注重發(fā)揮基層黨組織作用，引導(dǎo)各類主體通過合作與協(xié)商解決基層治理問題，促進(jìn)他們共同參與公共事務(wù)，這種參與包括社區(qū)群眾、非營利組織、政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)實(shí)體之間的協(xié)同治理。二是重視共同建設(shè)。共同締造強(qiáng)調(diào)共同發(fā)展社會資源和設(shè)施，以提高群眾生活質(zhì)量，包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供教育和醫(yī)療服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)機(jī)會等。三是注重共同決策。鼓勵(lì)多元主體參與公共決策過程，包括政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃和資源分配，以推動(dòng)決策更加民主、透明和符合群眾利益。四是強(qiáng)化社會聯(lián)結(jié)。治理主體之間通過相互支持、合作和共享資源，構(gòu)建緊密的社會關(guān)聯(lián)并發(fā)揮社會資本的作用，促進(jìn)社會的安定有序。五是推動(dòng)文明賡續(xù)與社會可持續(xù)發(fā)展。共同締造通過保護(hù)和傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)文化交流和相互融合，通過協(xié)同治理推動(dòng)綠色生活方式和可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制，建設(shè)更加包容、更具活力的社會，促進(jìn)社會生態(tài)平衡可持續(xù)發(fā)展。共同締造將各方共同需求予以充分釋放，注重激發(fā)社會參與意識，并引導(dǎo)多方資源協(xié)同出力解決治理難題，構(gòu)建更加緊密的社會共同體，提升人民生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)社會更加和諧、包容可持續(xù)發(fā)展。

基層社會治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，多元治理力量向廣大民眾提供公共服務(wù)的活動(dòng)。它有兩方面的含義：一是國家對基層社會的治理，即以國家為主體，通過行政手段實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。二是基層社會的自我治理，即以社會民眾為主體，對與自我相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行治理^［18］。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，國家對基層社會的治理逐漸居于主導(dǎo)地位，但政府的治理力量有限，需要自上而下的國家治理與自下而上的社會參與良性互動(dòng)。共同締造通過激發(fā)主體活力、破除條塊阻隔、優(yōu)化資源配置賦能基層社會治理，促進(jìn)國家對基層社會的治理與社會自我治理有機(jī)結(jié)合，從而提升基層社會治理效能。其一，共同締造激發(fā)治理主體活力。社會個(gè)體存在不同的觀念和利益，共同締造謀求在社會分化中尋找最大限度的共識，通過創(chuàng)造美好環(huán)境與幸福生活的共同目標(biāo)增強(qiáng)其凝聚力，從而最大限度地把不同的治理主體更好地聯(lián)結(jié)起來，把各主體之間與各主體內(nèi)部“你”“我”“他”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔覀儭?，推?dòng)多元主體協(xié)同治理。其二，共同締造破除條塊阻隔。滿足人民對美好生活的需要離不開各治理主體的共同努力，共同締造通過推動(dòng)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、透明高效的合作機(jī)制，促進(jìn)不同層級和部門之間的雙向互動(dòng)，引導(dǎo)條塊力量參與基層社會治理，從而優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。其三，共同締造優(yōu)化資源配置。以群眾公共生活需求為出發(fā)點(diǎn)，搭建若干不同類型、不同功能的城鄉(xiāng)公共服務(wù)平臺，聚類整合數(shù)據(jù)、服務(wù)和人員等治理資源，推動(dòng)公共事務(wù)運(yùn)作程序化繁為簡，提升治理的簡約性和效能性。

（二）共同締造賦能基層社會治理的制度分析框架

埃莉諾·奧斯特羅姆提出的制度分析與發(fā)展（IAD）框架被廣泛應(yīng)用于公共治理的各種場景，也為理解中國基層社會治理提供借鑒。它重點(diǎn)研究制度如何影響行動(dòng)主體所面臨的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，以及激勵(lì)如何通過影響行動(dòng)主體的互動(dòng)方式進(jìn)而形成相應(yīng)的社會產(chǎn)出^［19］。奧斯特羅姆認(rèn)為，圍繞公共治理的主體行為并不發(fā)生在同一層次，單一層次的規(guī)則分析難以有效解決公共治理困境，需構(gòu)建操作選擇規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲制（制度）支撐規(guī)則的多層次制度分析理論框架，以對影響公共治理主體行為和結(jié)果的規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)分析^［20］。多層次制度分析有助于了解不同層次的互動(dòng)關(guān)系和影響，更好地認(rèn)識和理解基層社會治理體系，為政策制定和實(shí)施提供重要依據(jù)，推動(dòng)基層社會治理高質(zhì)量發(fā)展。

操作選擇層次的規(guī)則涉及行動(dòng)主體的直接行為及其對制度規(guī)則的操作性認(rèn)知。在這一層次，共同締造以多元協(xié)同激發(fā)治理主體共同意識和共同行動(dòng)。集體選擇層次的規(guī)則關(guān)注行動(dòng)主體間的協(xié)商、合作和決策過程。共同締造以系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)調(diào)整條塊關(guān)系，建立跨部門、跨層級的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)治理力量互動(dòng)和主體協(xié)同。制度支撐層次的規(guī)則強(qiáng)調(diào)更高層次的決策規(guī)劃和治理行為。共同締造構(gòu)建綜合治理平臺，把相關(guān)部門和主體集成于統(tǒng)一的治理單元和公共空間中，優(yōu)化資源配置方式，暢通上下互動(dòng)，更好地推動(dòng)治理資源、平臺和服務(wù)下沉，從而提升基層社會治理實(shí)效性。由此可見，共同締造賦能基層社會治理過程中的多層次主體行為與制度分析的三個(gè)層次相對應(yīng)。本文基于奧斯特羅姆多層次制度分析思路，在操作選擇、集體選擇、制度支撐三個(gè)層次對共同締造賦能基層社會治理展開制度分析（見圖1）。

1.操作選擇層次：以多元協(xié)同構(gòu)建社會治理共同體。“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”是社會治理共同體的基本特征，基層社會治理是合理配置各種公共資源以及重塑基層秩序的過程，公共性構(gòu)建是基層社會治理要面對的重要論題。當(dāng)前中國基層社會關(guān)系逐步由“熟人社會”轉(zhuǎn)向“陌生人社會”，公共精神在市場力量沖擊下走向消解，基層公共議題缺少互助合作，更多依靠行政推動(dòng)，基層社會聯(lián)結(jié)有所弱化。共同締造重視吸納政府、群眾、社會組織和市場組織參與治理過程，發(fā)揮黨組織的政治功能和組織功能，促進(jìn)多元主體共建共治，激勵(lì)各主體更好地發(fā)揮協(xié)同治理功能，健全社會治理共同體的組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)多元主體以平等和協(xié)同方式參與基層社會治理。這種參與涵蓋治理全過程，包括決策、行動(dòng)、監(jiān)督和評估，同時(shí)也共享治理成果，多元主體之間以良性互動(dòng)方式而非單向度的形式參與治理。當(dāng)參與社會治理的共同性增強(qiáng)，多元主體之間的聯(lián)結(jié)變得更加緊密，基層社會治理共同體也就日趨穩(wěn)健。共同締造構(gòu)建了一個(gè)全流程、立體化的參與機(jī)制，更好地發(fā)動(dòng)治理主體共同商議、共同謀劃基層社會治理，基于協(xié)商治理制定方案，從而增強(qiáng)決策民主化、科學(xué)性。它培育了基層公共性，持續(xù)激發(fā)治理主體活力，進(jìn)而促進(jìn)基層社會治理有效和可持續(xù)發(fā)展。

2.集體選擇層次：以系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)完善社會治理格局。社會治理既要注重各主體履行公共治理責(zé)任，又要構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、條塊協(xié)同的治理格局，驅(qū)動(dòng)基層社會治理現(xiàn)代化。共同締造堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層社會治理全過程和各方面;重視培養(yǎng)治理主體協(xié)同能力和合作精神，激發(fā)各職能部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)積極性;加強(qiáng)治理資源整合與分配，使其在互動(dòng)合作中各盡其能;增強(qiáng)協(xié)作共治的內(nèi)部凝聚力，促進(jìn)制度創(chuàng)新活力并強(qiáng)化政策執(zhí)行力。通過積極推動(dòng)治理力量下沉，借助行政手段將群眾、社會更好地整合進(jìn)國家體系，形成多層級行政組織之間聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上的國家與社會互構(gòu)。共同締造還注重以制度規(guī)則激勵(lì)和約束操作選擇層次的行為，明晰各治理主體角色定位，構(gòu)建政府、社會和市場良性互動(dòng)的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)條塊緊密耦合，推動(dòng)基層社會治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)基層社會治理合力，從而推動(dòng)基層善治。

3.制度支撐層次：以平臺賦能增強(qiáng)國家善治能力。善治能力關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的成色。提升基層善治能力，要統(tǒng)籌利用現(xiàn)有社會治理資源，構(gòu)建以信息互通、意見反饋為主的綜合治理平臺。通過積極應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防和化解多元矛盾糾紛，從而確?；鶎由鐣劝捕ㄓ行蛴殖錆M活力。共同締造強(qiáng)調(diào)基層社會治理標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、一體化，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建穩(wěn)定型的共同治理關(guān)系，進(jìn)而形成緊密且可持續(xù)的社會治理共同體。共同締造建構(gòu)的“搜集-處理-評價(jià)-反饋”閉環(huán)式、立體化的基層公共事務(wù)綜合治理平臺，打破了參與決策的主體限制，在數(shù)字技術(shù)推動(dòng)下可以更好地規(guī)避乃至消除信息壁壘，使基層社會治理透明度、可預(yù)期性和量化程度等得到優(yōu)化。共同締造還使治理主體間的互通、互信、共生關(guān)系得到強(qiáng)化，治理資源獲得有效配置，從而增強(qiáng)基層社會治理效能，提升善治能力。

綜合以上分析，基層社會治理過程中要注意以下三點(diǎn)。第一，推進(jìn)多元協(xié)同是基層社會治理的重要條件。高效能治理離不開多元主體有秩序、有組織和有活力的深度參與。共同締造能夠激發(fā)治理主體參與熱情，促進(jìn)不同主體治理優(yōu)勢發(fā)揮，在達(dá)成共同治理目標(biāo)的同時(shí)也推動(dòng)信息互通、責(zé)任同擔(dān)和成果共享，進(jìn)而形成政民互動(dòng)、政社協(xié)同的有效治理格局，促進(jìn)治理有效。第二，強(qiáng)化系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)是基層社會治理的核心環(huán)節(jié)之一。共同締造以群眾需求為導(dǎo)向，深化網(wǎng)格化治理和精細(xì)化服務(wù)，促進(jìn)不同層級和部門之間的積極互動(dòng)，有效聯(lián)結(jié)多元治理主體，形成條塊統(tǒng)合的綜合治理網(wǎng)絡(luò)，健全上下貫通、左右協(xié)同基層社會治理新格局。第三，優(yōu)化平臺賦能是基層社會治理的重要支撐。共同締造中善治導(dǎo)向的綜合治理平臺推動(dòng)了基層社會治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化，有效整合并優(yōu)化配置治理資源，做到物盡其用、人盡其才，推動(dòng)基層社會轉(zhuǎn)向整體性治理，邁向高效能運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、共同締造賦能基層社會治理的實(shí)踐表達(dá)

中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，共同締造是破解治理難題、創(chuàng)新基層社會治理的有效方法。安康市漢陰縣“321”基層治理模式運(yùn)用共同締造的理念和方法為基層社會治理賦能增效，通過觀察其實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制，有助于探究共同締造賦能基層社會治理的理論機(jī)制。

（一）操作選擇層次：共同締造賦能治理主體優(yōu)化

1.以“服務(wù)到底”密切黨群關(guān)系。上下貫通的治理組織體系是黨的優(yōu)勢所在。共同締造推動(dòng)縱向組織下沉，把黨組織觸角延伸至末梢，強(qiáng)化黨群聯(lián)系。漢陰縣以縣委為核心、以鎮(zhèn)村為抓手、以群眾為基礎(chǔ)，完善“縣-鎮(zhèn)-村-人”四級架構(gòu)，形成上下聯(lián)動(dòng)、無縫對接的治理格局?；鶎狱h組織通過統(tǒng)領(lǐng)基層社會治理工作，運(yùn)用決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)對基層社會展開再造，優(yōu)化公共資源配置，進(jìn)而把公共服務(wù)、社會服務(wù)、市場服務(wù)和志愿服務(wù)精準(zhǔn)投放到基層社會治理全過程和各方面。

訪談1：城關(guān)鎮(zhèn)構(gòu)建了“社區(qū)黨委-小區(qū)黨支部-單元黨小組-黨員中心戶”的四級黨組織體系。黨員中心戶負(fù)責(zé)向居民宣傳政策、提供直接服務(wù)，并向上傳遞居民訴求，構(gòu)成黨組織與群眾聯(lián)系的穩(wěn)定節(jié)點(diǎn)，密切黨群干群關(guān)系。（訪談時(shí)間：2023-08-02，被訪談?wù)撸篋XQ，城關(guān)鎮(zhèn)鳳臺社區(qū)黨支部書記）

共同締造將黨組織深深扎根于群眾生活，發(fā)揮黨組織的組織功能和服務(wù)功能，促進(jìn)社會力量充分參與，推動(dòng)基層社會治理的雙向互動(dòng)，從而打通黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“最后一百米”。

2.以“治理到邊”吸納多元參與?；鶎由鐣卫碇黧w多元化有助于彌補(bǔ)科層化治理的限度。共同締造除了吸納以各級人大代表和黨員為代表的正式治理主體之外，還注重吸納以中心戶長為代表的非正式治理主體。漢陰縣以“三線聯(lián)系”為紐帶，壯大基層社會治理力量。其一，充分發(fā)揮黨員聯(lián)系群眾的作用，解決群眾實(shí)際問題。通過鎮(zhèn)黨委抓支部、支部抓黨員、黨員聯(lián)系群眾的思路，使有能力的黨員直接聯(lián)系和服務(wù)群眾，在全縣范圍內(nèi)組織了3 000余名基層黨員，幫助解決群眾實(shí)際問題。其二，重視人大代表聯(lián)系選民的作用，收集群眾意見。通過鎮(zhèn)人大主席團(tuán)抓代表小組、小組抓人大代表、代表聯(lián)系選民的方式，建立村（社）級人大代表聯(lián)絡(luò)站。將每周三定為“選民接待日”，聽取選民對基層社會治理的意見和建議。2022年全縣852名各級人大代表累計(jì)收到意見建議4 100余條，提升了人大代表影響力。其三，運(yùn)用中心戶長聯(lián)系村民方式，保證基層社會穩(wěn)定。通過鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會、村委會抓中心戶長、中心戶長聯(lián)系村民，協(xié)助鎮(zhèn)村為群眾服務(wù)，筑牢基層安定秩序的防線。

訪談2：我們每年會根據(jù)工作情況進(jìn)行相關(guān)考核，表彰各鎮(zhèn)先進(jìn)單位、優(yōu)秀“人大代表工作室”及優(yōu)秀“三線”人員等，并予以資金獎(jiǎng)勵(lì)。對于考核不合格的單位和個(gè)人也有相應(yīng)懲罰措施。通過激勵(lì)與約束機(jī)制激發(fā)“三線”人員服務(wù)群眾的積極性和主動(dòng)性。（訪談時(shí)間：2023-08-05，被訪談?wù)撸篐SJ，縣委政法委副書記）

共同締造的本質(zhì)是群眾工作。基于“三線聯(lián)系”，共同締造將治理力量嵌入基層社會治理體系，實(shí)現(xiàn)聯(lián)系、服務(wù)群眾全覆蓋，群眾訴求得以依法分類處置、快速處理，同時(shí)引導(dǎo)群眾從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)者，形成治理合力，增強(qiáng)基層活力。

3.以“共同理念”強(qiáng)化組織認(rèn)同。基層社會治理共同行動(dòng)需要以“共同理念”為導(dǎo)向，共同締造行動(dòng)能夠凝聚社會共識，構(gòu)建共同性社會關(guān)系，進(jìn)而健全“你中有我、我中有你”的治理共同體。漢陰縣“三線”人員圍繞政策法規(guī)宣傳、道德素質(zhì)宣講、評理說事調(diào)解等，助力開展基層社會治理。在工作中他們尊重群眾想法和意見，使其暢所欲言，并組織群眾共同解決治理問題。群眾日常生活的小糾紛、小問題，由黨員、中心戶長等就地及時(shí)解決;養(yǎng)老、產(chǎn)業(yè)、土地糾紛等復(fù)雜問題，則由村（社）干部牽頭，組織黨員、中心戶長及相關(guān)群眾代表共同協(xié)商解決;征地拆遷、集體經(jīng)濟(jì)等重要事項(xiàng)主要由鎮(zhèn)村（社）統(tǒng)一組織相關(guān)人員開會決議。截至2022年8月，全縣受理矛盾糾紛945件，辦結(jié)成功894件，村（社）調(diào)解557件，鎮(zhèn)331件，縣級6件。

訪談3：“三線”人員是最貼近基層的群體，更加了解群眾所思所想，他們在工作中可以有效組織群眾參與共同決策，提升基層社會治理的科學(xué)性、人民性和共同性。做到了“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”，保障基層安定有序。（訪談時(shí)間：2023-08-05，被訪談?wù)撸篐SJ，縣委政法委副書記）

共同締造積極營造“民事民議、民事民管、民事民辦”的治理氛圍，在共建共治行動(dòng)中密切聯(lián)系群眾，群眾歸屬感和認(rèn)同感顯著提升。

（二）集體選擇層次：共同締造賦能治理結(jié)構(gòu)重組

1.網(wǎng)格化治理推動(dòng)治理重心下沉?；鶎由鐣卫碇袊倚姓卧闹卫砟芰^強(qiáng)，而基層自治單元的治理能力偏弱。共同締造注重社區(qū)性，以村（社）為治理載體，通過村（社）共同建設(shè)，吸納群眾直接參與，提高基層自治能力。把群眾更好地納入網(wǎng)格，進(jìn)而提升治理效能。漢陰縣以村（社）為單位，分片區(qū)設(shè)立一級網(wǎng)格，網(wǎng)格長由所在村（社）干部擔(dān)任;以村民小組為單位設(shè)立二級網(wǎng)格，網(wǎng)格長由村（社）小組長擔(dān)任;人口較多的二級網(wǎng)格則根據(jù)常住人口規(guī)模設(shè)立若干三級網(wǎng)格。網(wǎng)格長由中心戶長擔(dān)任，履行宣傳國家政策，調(diào)處矛盾糾紛，反映社情民意等職責(zé)。網(wǎng)格員一般由“三線”人員擔(dān)任，全縣城鄉(xiāng)劃分為5 940個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，一對一配備網(wǎng)格員，并按照每人每月80元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助。

訪談4：前些天我發(fā)現(xiàn)小區(qū)化糞池出現(xiàn)糞水外溢，馬上聯(lián)系網(wǎng)格員LM，他上報(bào)村委會后，沒多久就有清淤工人對小區(qū)所有化糞池進(jìn)行統(tǒng)一清理。我們遇到事情都會先找他，因?yàn)楦苁煜ぃ埠苄湃嗡?，大部分事情他都能直接處理，根本不需要上?bào)。（訪談時(shí)間：2023-08-04，被訪談?wù)撸篧T，城關(guān)鎮(zhèn)雙星村村民）

網(wǎng)格化治理優(yōu)化了治理單元，群眾問題在網(wǎng)格中得以解決，提升了治理效率，還使得自治單元的治理功能和治理能力得到增長，基層自治基礎(chǔ)得以穩(wěn)固。網(wǎng)格化治理破解了自治單元與行政單元之間治理能力不平衡問題，進(jìn)而優(yōu)化了治理結(jié)構(gòu)。

2.精細(xì)化服務(wù)提升基層社會治理效能?；鶎由鐣卫淼木?xì)化是推動(dòng)治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在網(wǎng)格化治理基礎(chǔ)上，組織網(wǎng)格員深入居民家中開展摸底排查，建立居民信息檔案，完善“一戶一檔”數(shù)據(jù)庫。網(wǎng)格員在常態(tài)化走訪中第一時(shí)間掌握居民信息變動(dòng)情況并更新系統(tǒng)信息，提升精細(xì)化服務(wù)水平。將轄區(qū)的家庭以經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)、利益訴求等為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為放心戶、關(guān)心戶和連心戶。家庭收入超過村莊平均水平且連續(xù)三年被評為平安家庭的被視為放心戶，村（社）對其展開等候服務(wù)。家庭收入低于村莊平均水平且近兩年未被評為平安家庭的被定為關(guān)心戶，網(wǎng)格員會定期到家中進(jìn)行有針對性的服務(wù)和幫助。有留守人員、貧困戶、殘疾人和刑滿釋放人員的家庭則被定為連心戶，每戶確定1名“三線”人員，實(shí)行一對一幫扶。

案例1：LXH是城關(guān)鎮(zhèn)新城社區(qū)的一名留守老人，被社區(qū)確定為連心戶，社區(qū)黨員CY是他的幫扶人員。CY每周都會到老人家中探望，詢問其生活情況并宣傳上級政策，還替老人做一些重活，同時(shí)將老人的生活困難及訴求向社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映。

精細(xì)化服務(wù)促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和規(guī)范化管理，增強(qiáng)了網(wǎng)格員服務(wù)意識，提高了辦事效率，更好地推動(dòng)了政策落地。網(wǎng)格員的有效對接和幫扶，進(jìn)一步強(qiáng)化了政策執(zhí)行的反饋，促進(jìn)國家與社會互動(dòng)，也推動(dòng)政府部門的協(xié)同治理，理順了條塊關(guān)系，使其更好地服務(wù)群眾，從而提升居民的獲得感和幸福感。

（三）制度支撐層次：共同締造賦能治理資源整合

1.完善自治平臺，提升居民組織化程度。共同締造強(qiáng)調(diào)群眾主體性作用的發(fā)揮。以服務(wù)型黨組織建設(shè)為依托，漢陰縣健全基層自治平臺建設(shè)，很多社區(qū)成立各類理事會、居民自發(fā)組織的協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作社等自治組織，以推動(dòng)基層自我管理和服務(wù)，夯實(shí)基層社會治理人力資源基礎(chǔ)，形成強(qiáng)大內(nèi)源式動(dòng)力機(jī)制。自治組織為基層民眾參與公共事務(wù)提供了有效平臺，提升了居民組織化程度，構(gòu)建起以基層黨組織和其他組織為一體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

訪談5：鄉(xiāng)村文化理事會把熱衷于公共文化建設(shè)的村民都吸納進(jìn)來，因地制宜地開展公共文化服務(wù)活動(dòng)，持續(xù)向村民輸送優(yōu)質(zhì)文化資源和文化服務(wù)，滿足民眾文化需求。自理事會成立以來，村民精神面貌發(fā)生了巨大改觀，村民社會責(zé)任感和凝聚力顯著增強(qiáng)，提升了治理軟實(shí)力。（訪談時(shí)間：2023-08-03，被訪談?wù)撸篊ZQ，漢陰縣三元村文化理事會會長）

共同締造構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理體系，在增強(qiáng)居民自治和社區(qū)共治有效互動(dòng)的同時(shí)，也強(qiáng)化了主體間的互動(dòng)聯(lián)系，促進(jìn)基層組織重構(gòu)、資源整合和力量聚合。健全基層黨組織與民眾的制度化聯(lián)結(jié)機(jī)制，治理回應(yīng)性和效能性顯著增強(qiáng)，為基層群眾自治提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

2.強(qiáng)化信息共享，構(gòu)建數(shù)字治理共同體。數(shù)字技術(shù)搭建起治理信息和數(shù)據(jù)互動(dòng)交流的共同體。漢陰縣2018年建成縣級“321”大數(shù)據(jù)中心。同步建設(shè)10個(gè)鎮(zhèn)級、156個(gè)村級綜治中心及信息中心，與縣級“321”大數(shù)據(jù)中心全面對接。通過信息共享分析研判各類數(shù)據(jù)，為決策實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年8月，通過大數(shù)據(jù)中心累計(jì)搜集各類數(shù)據(jù)385項(xiàng)、3 000余萬條，為基層社會治理提供數(shù)據(jù)支撐。運(yùn)用政務(wù)服務(wù)便民熱線、“安心到”小程序、“321”民情在線公眾號和手機(jī)App終端等，做到公共事務(wù)線上受理、線下調(diào)解、專家支持、全程監(jiān)督。2021年以來，漢陰縣通過線上渠道共收集群眾訴求和建議26 800余件，事件辦結(jié)率和群眾滿意度均在97％以上。

訪談6：“321”大數(shù)據(jù)中心搭建起一個(gè)數(shù)字治理平臺，在這個(gè)平臺上進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集、研判和調(diào)配，相關(guān)部門都可以在平臺上查看信息，破除數(shù)據(jù)信息壁壘，共享信息資源，促進(jìn)治理主體間的合作和協(xié)調(diào)。（訪談時(shí)間：2023-08-05，被訪談?wù)撸篐SJ，縣委政法委副書記）

“321”基層治理大數(shù)據(jù)中心構(gòu)建政府與群眾直接互動(dòng)的平臺，各類信息資源在此集成，強(qiáng)化信息傳遞效率，提升社情民意傳遞的透明度和精準(zhǔn)性，同時(shí)政府部門借助平臺提升回應(yīng)能力，通過政社互動(dòng)打破時(shí)空限制，激發(fā)群眾參與熱情，從而構(gòu)建數(shù)字治理共同體。

3.以“三治”融合促進(jìn)資源協(xié)同運(yùn)作。自治、法治、德治構(gòu)成基層社會治理的有機(jī)整體和完整體系。其一，深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)。推動(dòng)法律人才和法律服務(wù)嵌入村（社），織密公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，暢通法律服務(wù)渠道。完善“三官一律”進(jìn)村（社區(qū)）制度，積極開展普法宣傳，延伸法治服務(wù)觸角。其二，落實(shí)“一約四會”制度。持續(xù)開展社會主義核心價(jià)值觀教育，深入推進(jìn)“誠孝儉勤和”以及新民風(fēng)建設(shè)，營造社會新風(fēng)尚。其三，健全縣鎮(zhèn)村“535”聯(lián)管服保障機(jī)制【“535”聯(lián)管服保障機(jī)制指縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鎮(zhèn)、部門聯(lián)村、干部聯(lián)戶、強(qiáng)村聯(lián)弱村、駐地村聯(lián)新建社區(qū);村財(cái)審計(jì)管三資（資金、資產(chǎn)、資源）、監(jiān)委延伸管權(quán)力、綜合執(zhí)法管行為;提供便民服務(wù)、法治服務(wù)、發(fā)展服務(wù)、社會服務(wù)、信息化服務(wù)?！俊Ｍ菩懈刹空f法、說政策，群眾說事、說心聲，大事、要事民主協(xié)商的“兩說一商”議事機(jī)制。截至2023年4月，漢陰縣開展集體協(xié)商議事500余次，解決群眾熱點(diǎn)難點(diǎn)問題2 100件，成效明顯。

訪談7：我們把基層社會治理的很多問題都納入“兩說一商”解決，這種大家共同協(xié)商的方式不但可以共商治理問題，還可以進(jìn)行政策宣講、移風(fēng)易俗、法制宣傳等活動(dòng)，推動(dòng)基層“三治”融合，最大限度地促進(jìn)治理資源要素流動(dòng)和最大化利用。（訪談時(shí)間：2023-08-06，被訪談?wù)撸篧DL，漢陽鎮(zhèn)鯉魚村黨支部書記）

推動(dòng)法治、德治、自治的深度融合，是對基層社會治理要素和治理流程的統(tǒng)籌規(guī)劃?！叭巍比诤习呀?jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會資源更好地配置到治理全過程，促進(jìn)基層邁向善治。

（四）高效能治理：共同締造賦能基層社會治理的實(shí)踐機(jī)制

隨著社會轉(zhuǎn)型和市場化發(fā)展，基層社會治理不均衡不充分的問題顯現(xiàn)，科層治理難以靈活應(yīng)對多樣化需求。漢陰縣“321”基層治理模式由共同締造推動(dòng)治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理資源的積極互動(dòng)賦能基層社會治理（見圖2），從而提升治理效能，增強(qiáng)基層社會的秩序與活力。

從制度分析視角審視，治理制度體系內(nèi)部并非制度要素的簡單疊加，而是制度節(jié)點(diǎn)之間的排序歸位且呈現(xiàn)出嵌套層次。制度體系內(nèi)遵循“操作-集體-制度”的選擇邏輯?；谥袊鴪鼍?，“321”基層治理模式被轉(zhuǎn)化為“三線聯(lián)系-兩化管理-平臺服務(wù)”的共同締造治理邏輯。第一，“三線聯(lián)系”有效推動(dòng)基層社會治理主體多元化、聯(lián)結(jié)緊密化。首先，它由政府負(fù)責(zé)，各級人大代表、黨員、中心戶長帶頭，動(dòng)員群眾共同參與，使以往行政主導(dǎo)的縱向治理轉(zhuǎn)向多元共治模式，在一定程度上超越了科層化治理邏輯，從而強(qiáng)化了基層社會治理中黨領(lǐng)共治的底色。其次，現(xiàn)代化進(jìn)程中的積極治理，既需要各類主體自下而上廣泛參與基層社會治理，也需要政府自上而下的服務(wù)管理?！叭€聯(lián)系”通過激發(fā)主體活力，使各類主體的優(yōu)勢更好地得以發(fā)揮，推動(dòng)多元主體責(zé)任共擔(dān)和良性互動(dòng)，進(jìn)而使其形成共同理念和共同價(jià)值目標(biāo)。第二，“兩化管理”促進(jìn)基層社會治理結(jié)構(gòu)重組。其推動(dòng)黨員干部為群眾提供精細(xì)化和可及性服務(wù)，從而把群眾吸納到治理網(wǎng)格，提升基層自治能力和水平。將公共事務(wù)在網(wǎng)絡(luò)中辦理，提升了基層社會治理組織化程度，破除了條塊梗阻。通過條塊關(guān)系優(yōu)化推動(dòng)各層級和部門間的雙向互動(dòng)，促進(jìn)各方力量參與社會治理，提高政府服務(wù)群眾的質(zhì)量和效能，從而構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的基層社會治理格局。第三，“平臺服務(wù)”把相應(yīng)的制度要素納入其中。通過技術(shù)嵌入將“三線聯(lián)系”和“兩化管理”聚類整合，使各類制度要素更好地銜接，優(yōu)化治理資源配置，形成安定有序的制度系統(tǒng)。治理平臺能夠高效統(tǒng)籌治理資源并將其精準(zhǔn)投入治理場域，從而推動(dòng)治理主體協(xié)同行動(dòng)，促進(jìn)高效能治理。治理資源的集約化配置、系統(tǒng)化整合有利于資源最大化利用，豐富治理手段并降低治理成本。

綜上，基層社會治理是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，共同締造能夠激活基層社會治理的“神經(jīng)末梢”，創(chuàng)新治理方式方法，從而提升社會治理水平，構(gòu)建富有活力和效率的基層社會治理共同體。

四、共同締造賦能基層社會治理的實(shí)踐啟示及政策含義

探討共同締造賦能基層社會治理的理論機(jī)制，有助于完善共建共治共享的社會治理制度，從而更好地筑牢基層社會治理基礎(chǔ)并激發(fā)社會活力。運(yùn)用制度分析視角，剖析“321”基層治理實(shí)踐案例，得出如下實(shí)踐啟示和政策含義：

（一）實(shí)踐啟示：共同締造驅(qū)動(dòng)高效能治理

1.以治理場域優(yōu)化促進(jìn)治理主體參與。在治理場域的公共空間，各主體基于自身利益訴求進(jìn)行表達(dá)，推動(dòng)形成共識行動(dòng)，從而密切黨群、干群關(guān)系?！?21”基層治理模式營造共建共治共享的治理氛圍，形成政社良性互動(dòng)平臺，優(yōu)化公共治理場域。其一，促進(jìn)民眾話語權(quán)回歸。把民眾納入公共治理全過程，民眾通過話語表達(dá)實(shí)踐培育主體意識、權(quán)利觀念和法治思維，拓展民眾話語權(quán)空間，從而營造公正和諧的話語場域。其二，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。構(gòu)建政社溝通協(xié)商與互動(dòng)合作的基層善治模式。通過吸納群眾參與公共事務(wù)并增強(qiáng)和集成治理力量，進(jìn)而以力量整合利用為途徑，形成基層社會治理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)服務(wù)型政府。其三，拓展公共治理空間?！?21”基層治理模式注重多元協(xié)同和條塊統(tǒng)合。嵌入政府的平臺有效地推動(dòng)了公共治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了基層社會治理流程優(yōu)化和資源集約化，進(jìn)而增強(qiáng)基層交互治理能力，更好地服務(wù)基層群眾^［21］。

2.以回應(yīng)能力增強(qiáng)促進(jìn)黨民的互動(dòng)性。回應(yīng)性治理是“人民至上”治國理政理念的生動(dòng)體現(xiàn)，它強(qiáng)調(diào)公共部門對基層問題和民眾關(guān)切問題的及時(shí)回應(yīng)和有效處理。漢陰“321”案例實(shí)踐是回應(yīng)性治理的縮影，其彰顯了公共組織對于民眾需求的積極主動(dòng)作為，并通過合適的決策和措施積極應(yīng)對變化。其一，健全高效決策機(jī)制，包括靈活的決策流程、迅速的信息傳遞和決策制定的流程優(yōu)化。政府與社會、民眾間的溝通渠道一旦暢通，政策和措施制定就能及時(shí)參考民眾意見和需求，從而保障決策的及時(shí)性和針對性。其二，加強(qiáng)基層社會治理的黨建勢能^［22］?！?21”基層治理模式將上級政策更好地轉(zhuǎn)化為地方治理規(guī)則，并積極宣傳和執(zhí)行。其以高度的權(quán)威性和影響力把黨建勢能層層傳遞至末梢，形成上下協(xié)同的積極態(tài)度，敏捷處理和解決基層問題。通過高效協(xié)調(diào)機(jī)制和資源調(diào)配，提供相應(yīng)的支持和服務(wù)，從而滿足民眾合理需求。其三，健全雙向互動(dòng)機(jī)制。政府與社會、民眾間的互動(dòng)不僅是單向信息傳遞，更是合作共治的關(guān)系。案例實(shí)踐通過借助社會組織、數(shù)字媒體等渠道，廣泛征集基層意見和建議，推動(dòng)政策多元性和代表性。此外，通過開展群眾參與活動(dòng)和政策評估，增加群眾參與決策和治理的機(jī)會，使政策更加民主科學(xué)。

3.以技術(shù)賦能提升公共治理參與質(zhì)量。現(xiàn)代信息技術(shù)為公眾參與基層社會治理開辟了新路徑，它既拓寬了群眾參與治理的空間，也保障了其參與權(quán)利，為群眾有序、高效和深度參與公共治理提供了重要支撐。今后要通過提升群眾、社會獲取信息的效率和質(zhì)量，保障公共信息依法公開和正確使用。在信息獲取方面，數(shù)字技術(shù)要推動(dòng)信息去中心化和實(shí)時(shí)共享，更好地促進(jìn)社會治理要素?cái)?shù)據(jù)化和標(biāo)準(zhǔn)化。在意見表達(dá)方面，數(shù)字技術(shù)提供了成本低、效率高和多元化表達(dá)渠道。在參與流程方面，數(shù)字技術(shù)健全了議題收集和動(dòng)議機(jī)制，保障群眾能夠積極參與關(guān)切的公共事務(wù)。今后要進(jìn)一步完善參與反饋機(jī)制，提高參與的回應(yīng)性，增強(qiáng)治理效能。通過增強(qiáng)參與主體的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而提升社會參與公共治理的意愿和質(zhì)量。

4.以社會關(guān)系整合重塑社會秩序與活力?！澳壳?，我國農(nóng)村社會處于深刻變化和調(diào)整時(shí)期，出現(xiàn)了很多新情況新問題，雖然錯(cuò)綜復(fù)雜，但歸結(jié)起來就是一個(gè)‘散’字?！?sup>［23^］在現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層社會“散”的問題尤為突出?！肮沧R”是社會主體的信仰和情感總和，是構(gòu)筑社會秩序的根源;共同意識越強(qiáng)，社會關(guān)系越緊密，社會越具整合性^［24］?！?21”基層治理模式構(gòu)建了健全的社會規(guī)范機(jī)制和協(xié)商對話機(jī)制。它注重凝聚社會共識，有效地平衡各方利益訴求，推動(dòng)國家、社會與基層內(nèi)生力量等多方主體的有機(jī)合作與深度整合，通過構(gòu)建利益共同體，形成共建共治共享基層社會治理格局。治理過程中公共政策執(zhí)行和平臺的建構(gòu)促使國家力量以制度化形式深度嵌入基層社會，政府主導(dǎo)的權(quán)力邏輯和民眾主導(dǎo)的生活邏輯實(shí)現(xiàn)了平衡與協(xié)調(diào)，國家和基層社會也取得了有效對接^［25］。政府與社會協(xié)同關(guān)系得到優(yōu)化，進(jìn)而推動(dòng)基層社會秩序與活力相統(tǒng)一。

（二）政策含義：構(gòu)筑共建共治共享的社會治理格局

1.發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，增進(jìn)基層社會的秩序和活力?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！?sup>［26^］基層治理要注重發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、社會參與和群眾自治相結(jié)合的治理體系。在治理中要以黨組織為核心，以基層網(wǎng)格為載體，實(shí)現(xiàn)黨對基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)要積極推動(dòng)治理高效化和精細(xì)化，引導(dǎo)基層干部和民眾轉(zhuǎn)變治理理念，培育基層社會組織，激活治理主體活力，引導(dǎo)社會力量參與解決治理難題。通過健全矛盾沖突化解的法治機(jī)制，使法治成為公共權(quán)威的制度保障。要加強(qiáng)建設(shè)基層社會治理平臺，暢通民眾訴求表達(dá)渠道，以黨群良性互動(dòng)保障公民權(quán)利，維護(hù)公共秩序。

2.培育內(nèi)生發(fā)展力量，構(gòu)建多元主體共同締造格局。治理共同體建立的內(nèi)在邏輯是實(shí)現(xiàn)國家向社會的復(fù)位^［27］，國家權(quán)力和社會力量缺一不可。構(gòu)建共建共治共享基層社會治理共同體，要明確國家、社會和基層的權(quán)力邊界，從而形成“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會”的治理模式?；鶎由鐣卫硪３謬遗c社會目標(biāo)、價(jià)值與利益的一致，這是他們協(xié)商合作的基礎(chǔ)。要健全國家與社會的新型合作關(guān)系，進(jìn)而將權(quán)力適度下放基層，以保障各主體平等且自主地參與治理。只有政府、社會和民眾的共同締造，才能更好地推動(dòng)基層社會安定有序且充滿活力。

3.構(gòu)建信息共享機(jī)制，健全社會的信任合作機(jī)制。信息共享可以降低治理信息搜集、存儲、處理和反饋的成本，推動(dòng)基層社會治理的可視化，促進(jìn)社會治理監(jiān)督公開透明。新時(shí)代踐行黨的群眾路線，促進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，離不開信息共享機(jī)制構(gòu)建?！?21”基層治理模式充分發(fā)揮相關(guān)主體的聯(lián)系功能，敏捷傳遞治理信息，其建立了完善、公開、透明的信息發(fā)布機(jī)制，主動(dòng)公開治理信息、數(shù)據(jù)和決策依據(jù)，使群眾對治理決策有更清晰的認(rèn)知和理解。這種信息公開制度增強(qiáng)了政府與民眾之間的信息對稱性，減少了信息不對稱可能導(dǎo)致的消極后果?；鶎由鐣卫砥脚_的搭建為基層治理提供了更加便捷的溝通場域，暢通了民眾與政府之間的交流渠道。政府傾聽民眾訴求，及時(shí)回應(yīng)和解決他們遇到的問題，增強(qiáng)其對政府的信任感。此外，政府通過回應(yīng)民眾關(guān)切的問題和解答疑慮，健全與民眾之間的信息傳遞方式，進(jìn)而增進(jìn)政府與民眾之間的互信與合作。

4.強(qiáng)化基層組織能力，筑牢城鄉(xiāng)社會治理基礎(chǔ)。組織能力關(guān)乎基層社會治理現(xiàn)代化的成色。我國在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)以及公益事業(yè)等方面，實(shí)行群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。內(nèi)生性社會資源能夠保障基層社會具備一定組織能力，但是在市場化的情勢下基層組織能力會有所弱化。共同締造基于資源嵌入激活利益聯(lián)結(jié)，以共同利益凝集群眾力量，在這一凝聚過程中要注重將規(guī)則嵌入規(guī)范性運(yùn)行流程，以規(guī)范化治理過程避免尋租行為，賦予群眾表達(dá)權(quán)，激發(fā)他們的參與感。此外，還要注意將主體嵌入健全的自治組織，以治理平臺構(gòu)建吸納主體參與，形成基層社會治理有機(jī)體，以制度嵌入促進(jìn)資源流動(dòng)與基層社會治理相結(jié)合，進(jìn)而提升基層善治能力，筑牢基層社會治理基礎(chǔ)。

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Institutional Analysis and Theoretical Insights Into Co-creating Empowered Grassroots Social Governance

HE Degui，TAO Yu

（School of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract： The degree of alignment between institutional supply and institutional demand is crucial for effective grassroots social governance.Emphasizing the unified action of the government，society and the public in co-creation enhances the governance capacity of the nation and creates conditions for advancing the modernization of grassroots social governance.By constructing an institutional analysis framework for grassroots social governance，this paper elucidates the mechanism of co-creating empowered grassroots governance and provides a case study demonstration through the “Three-line Connection Dual Integration Management Platform Service” approach.The research reveals that the logic of county-level social comprehensive governance is coupled with the logic of “operation collective-institution” selection.In terms of operational choices，co-creation facilitates the construction of a mechanism for grasping comprehensive governance，strengthens the systematic linkage of governance subjects，and encourages more participation in participatory governance by various societal entities.In terms of collective choices，co-creation enhances the effectiveness of public governance and optimizes the structure of grassroots social governance.In terms of institutional choices，co-creation deepens the construction of comprehensive platforms for grassroots social governance，providing strong support for enhancing governance capacity.The modernization of grassroots social governance needs to focus more on the optimization of governance fields，response capabilities，technological empowerment，and social relationships.By leveraging the leadership role of the Party building，nurturing endogenous forces，constructing information-sharing mechanisms，and enhancing the organizational capacity of grassroots，it can better move towards the modernization of grassroots social governance.

Keywords：co-creation;grassroots social governance;governance capacity;the modernization of grassroots social governance;Party building guidance

（責(zé)任編輯：張潔）