我國集體土地征收的司法審查及其優(yōu)化

摘 要：通過對1 172份高級人民法院有關(guān)江蘇、陜西以及河南三省集體土地征收案件的實證分析，發(fā)現(xiàn)我國集體土地征收的司法審查中，法院出于職能定位及信息、專業(yè)和權(quán)力等因素的考慮，表現(xiàn)出顯著的程序偏好。這種程序偏好反映出我國集體土地征收中存在的法院能動性受限、征收程序有待完善以及訴訟機制與立法目的之間錯位等問題。因此，應(yīng)增強集體土地征收司法審查中法院的能動性，完善我國集體土地征收的程序自治功能建構(gòu)，促進(jìn)我國集體土地征收司法審查實質(zhì)性與程序性基準(zhǔn)的結(jié)合以及推動我國集體土地征收司法審查判斷要素的拓展等，以期協(xié)調(diào)集體土地征收所涉及的復(fù)雜利益關(guān)系，從而更好地推動鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：集體土地征收;司法審查;程序偏好;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0053-11

收稿日期：2024-01-19 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.07

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目（21BFX004）;北京師范大學(xué)法學(xué)院學(xué)術(shù)型研究生專項（2023LAW004）

作者簡介：陳澤，男，北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向為法學(xué)理論、法律史。

“土地者，民之本也?！?sup>［1^］土地從古到今都是農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料，關(guān)系著農(nóng)民生存和發(fā)展的方方面面。然而，為了滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府通常會通過集體土地征收來獲得更多的土地資源。在此過程中，制度設(shè)計的缺陷以及行政權(quán)力的非法行使可能導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損，甚至影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。隨著集體土地征收法治化進(jìn)程的推進(jìn)及相關(guān)訴訟實踐經(jīng)驗的積累，許多學(xué)者和法律政策制定者就土地征收司法審查的三大要件進(jìn)行了充分討論，使其成為了研究法律原則背后司法政治的理想案例^［2］。同時，我國的法律學(xué)者和法律工作者已普遍將正當(dāng)程序視為行政法的一項基本原則，日益重視其在集體土地征收中所能發(fā)揮的獨特優(yōu)勢，但這種討論大多集中于具體概念的明確和完善，忽略了對我國集體土地征收司法審查的現(xiàn)實樣態(tài)及其是否能夠確保司法功能充分發(fā)揮這一核心問題的深入思考。因此，本文通過收集和分析相關(guān)案例的數(shù)據(jù)，試圖找到我國法院在審理集體土地征收案件時，如何在公共利益、公平補償和正當(dāng)程序原則之間權(quán)衡取舍，以及是否能夠通過司法審查中的正當(dāng)程序原則來有效監(jiān)督地方政府的土地征收等問題的答案，并基于此探尋我國集體土地征收司法審查的優(yōu)化路徑。

一、我國集體土地征收司法審查的現(xiàn)實樣態(tài)

在我國集體土地征收的司法審查中，公共利益、公平補償和正當(dāng)程序是最重要的三個原則，它們各具特點和優(yōu)勢。尤其是正當(dāng)程序原則，由于其自身具有的確定性和開放性，能夠從行政體系內(nèi)部和外部兩個層面有效地限制地方政府的征收權(quán)力，從而保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。但是，在集體土地征收的現(xiàn)實糾紛中，農(nóng)民是否更傾向于以不符合正當(dāng)程序為由來提起訴訟，法院又是否會更加注重對正當(dāng)程序的審查，以及這是否會對訴訟結(jié)果產(chǎn)生決定性影響，有待于通過相關(guān)案例的整理和分析做進(jìn)一步的探討。

（一）數(shù)據(jù)整理及描述

本文旨在確定法院如何對集體土地征收中的三種法律原則進(jìn)行選擇，以及法院其態(tài)度是否最終影響判決的結(jié)果。為了探究這一問題，本文通過中國裁判文書網(wǎng)選擇“高級法院”“行政案件”為搜索條件來檢索“集體土地”“土地征收”等關(guān)鍵字，分別選取東、中、西部的江蘇省、河南省及陜西省三地于2021年1月1日至2022年12月31日期間作出的相關(guān)判決。在排除與本文研究沒有直接相關(guān)性的案例后，共獲得1 172份有效裁判文書。

首先，本文的研究重點側(cè)重于高級人民法院，因為它們是地方最高司法機關(guān)，通常不容易受到行使征收權(quán)的市或縣級政府的直接影響和干預(yù)。最高人民法院作為我國的最高司法機構(gòu)，雖然也具有獨立于地方政府的地位，但其很少直接參與土地征收的行政訴訟。因此，研究我國高級人民法院如何裁決農(nóng)村集體土地征收糾紛，對理解司法機關(guān)在審查征收權(quán)方面的作用尤為重要。其次，由于公共利益和公平補償都存在程序化部分，因此本文將所有相關(guān)程序都納入討論范疇，包括以實現(xiàn)公平補償為目的，對被征收土地者的告知、聽證會的組織以及在征收土地前雙方的協(xié)商程序。

通過對1 172份裁判文書進(jìn)行總體考察（見表1），可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件的被訴人都是市級及以下政府和相關(guān)部門，其中市級政府被訴的案件約25％，市級以下的政府約占75％。這反映出一個事實，即我國集體土地征收主要由市級及以下政府或相關(guān)部門負(fù)責(zé)。此外，大約有20％的案件中大多數(shù)被征收者都與征收部門通過協(xié)商簽署了補償安置協(xié)議。2019年《土地管理法》第47條將大多數(shù)集體土地利害關(guān)系人同意簽訂補償安置協(xié)議作為縣級以上地方政府行使征收權(quán)的條件，這種將多數(shù)人簽署征收補償協(xié)議視為體現(xiàn)公共利益原則的方式就是一種典型的實體審查程序化轉(zhuǎn)變。然而，進(jìn)一步將協(xié)議程序設(shè)置為集體土地征收的前置程序，并為其尋找充分的理論支持，仍然需要克服許多困難^［3］。此外，上訴人勝訴案件的比例達(dá)到28.3％，這與所有行政訴訟案件中原告勝訴的比率相較并不低。由此可以看出，不同審級的法院在行政訴訟中的具體表現(xiàn)是不同的，審級越高的法院相對擁有更大的獨立性和自主性，并不容易受到作為被上訴人的下級政府權(quán)力的干預(yù)和影響，由此也更容易作出有利于上訴人的裁決。換句話說，將土地征收案件從被告政府管轄范圍內(nèi)的法院移交到其管轄范圍外的法院，應(yīng)該可以提高原告勝訴的概率。以河南省為例，自從該省開始將此類案件移交給被告政府管轄范圍外的法院后，個人原告在一審中勝訴的比率達(dá)到26％^［4］。

此外，就現(xiàn)行的土地征收法律體系而言，我國在集體土地征收程序方面做出了相關(guān)規(guī)定，但其是否能在征收實踐中得以落實尚存爭議。有學(xué)者就我國農(nóng)民在集體土地征收實踐中的參與情況做過問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)表明在農(nóng)民權(quán)利意識普遍較強的東部沿海地區(qū)，也只有51％的農(nóng)民表示曾參與過“確定征地補償方案”的程序，還有8.8％的農(nóng)民表示從未參與過任何集體土地征收程序或根本不知道集體土地征收程序是什么^［5］?？梢?，我國農(nóng)民參與集體土地征收相關(guān)程序的情況并不樂觀。

（二）我國集體土地征收司法審查的程序偏好

集體土地征收的行政訴訟中，原告可以提出的理由有三項，即征收程序不合法、征收不符合公共利益要求以及征收補償不公平。從我國現(xiàn)行法律體系來看，我國《憲法》第10條要求征收或征用土地必須符合“公共利益”并給予補償，第13條對征收私人財產(chǎn)（包括私人住宅）提出了同樣的兩項要求。盡管正當(dāng)程序并沒有出現(xiàn)在《憲法》中的公共利益和補償要求中，但它確實出現(xiàn)在我國與征收相關(guān)的重要法律之中^［6］。在實際案例中，原告既可以提出上述三項中的任意一項，也可以提出其中的兩項甚至三項。當(dāng)然，法院也可以相應(yīng)地決定支持或駁回其中的任意一項或全部項。事實上，法院對某一特定理由的支持并不必然導(dǎo)致原告勝訴，例如在不少案例中，法院審查后認(rèn)為征收程序確實違法，但這不足以撤銷該征收行為。同時，對于征地公告行為的可訴性問題等，法院也會根據(jù)案件的具體情況來進(jìn)行判斷。例如，在2006年王某訴西安市政府征地案中，法院認(rèn)為政府并未為被征收人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，因此對原告的主張不予支持。而在2005年劉某訴廣東從化區(qū)政府征收土地公告一案中，法院則認(rèn)為被征收人以征收公告范圍與征地批復(fù)不一致為由提起訴訟，不能簡單適用前述理由。在本文所統(tǒng)計的1 172起案件中，有1 058件原告提出了正當(dāng)程序理由，有526件原告提出了公共利益理由，有182件原告提出了公平補償理由，而法院則支持了288項正當(dāng)程序主張，很少支持公共利益和公平補償主張。

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)原告在一個案件中提出理由的項數(shù)進(jìn)一步將案件分為三種，即原告僅提出一個理由的、原告提出兩個理由的以及原告同時提出三個理由的。經(jīng)過相關(guān)統(tǒng)計得出，在大多數(shù)案件中，原告僅在訴訟中提出一項或兩項理由，其中正當(dāng)程序和公共利益被提出的次數(shù)最多。從法院的角度來看，其對原告提出的三項理由的支持率也不盡相同，其中對程序違法的支持率最高，而基于該理由提起的訴訟的勝訴率也最高。從數(shù)據(jù)來看，有490件原告僅提出了正當(dāng)程序作為惟一理由，法院支持了其中的219件，最終勝訴的則有208件。此外，在所有的案件中，公共利益都沒有被單獨提出過，公正補償也僅在34起案件中被單獨提出，并只有兩件勝訴（見表2）。這些數(shù)字和結(jié)果讓我們大致了解了這三個原則對相關(guān)案例最終結(jié)果的各種影響，正如我們所看到的，正當(dāng)程序理由比其他兩個更有可能被法院支持，并且有較大可能性會基于此而最終勝訴。當(dāng)然，這也進(jìn)一步證實了正當(dāng)程序在我國集體土地征收訴訟中的核心地位。

（三）我國集體土地征收司法審查程序偏好的原因分析

對于集體土地征收權(quán)的監(jiān)督而言，一般認(rèn)為應(yīng)該求諸于公共利益原則的目的審查，或求諸于公平補償原則下地方政府征收成本的內(nèi)部化^［7］。基于上述分析結(jié)果，本研究認(rèn)為法院對程序偏好的原因可能有以下幾點。

1.程序所具有的輔助性特征決定了單純的程序本身并沒有先天的正當(dāng)與不正當(dāng)之分，而是隨著目的的正當(dāng)與否發(fā)生變化。所謂“正當(dāng)程序”則擺脫了對實體正義的依賴，成為了獨立的價值追求。同時，隨著正當(dāng)程序?qū)嶓w權(quán)利保障作用的凸顯，正當(dāng)程序也進(jìn)一步成為了合法性、合憲性與正當(dāng)性依據(jù)。財產(chǎn)權(quán)保護(hù)中的程序主要通過對財產(chǎn)關(guān)系主體的組織，以及在時間和形式上進(jìn)行安排實現(xiàn)規(guī)范化和正當(dāng)化。從比較法的視角來看，監(jiān)督和限制土地征收權(quán)的濫用是全世界的共同議題^［8］。美國的政治學(xué)家和行政法學(xué)家經(jīng)過深入探討后，廣泛認(rèn)可程序在控制和監(jiān)督行政主體行使行政權(quán)力方面的重要作用^［9］。美國憲法第五修正案中的征用條款不僅強調(diào)了實體層面公共利益作為征用目的和公平補償?shù)谋匾?，還通過正當(dāng)程序原則來限制任意剝奪他人私有財產(chǎn)的行為^［10］。

2.相對于公共利益和公平補償，程序是明確的、有跡可循的，因此更易于監(jiān)督。對法院來說，確定是否舉行了公開聽證會比確定項目是否符合公共利益要容易得多，檢查房產(chǎn)評估機構(gòu)是否隨機選擇也比確定補償是否公平更容易。同時，程序規(guī)則的確定性解決了司法機關(guān)面臨的困境之一：實體審查造成的司法權(quán)擴張干涉行政權(quán)運行。出于司法權(quán)“消極中立”的內(nèi)在屬性，法院不愿在實體內(nèi)容上對行政權(quán)力進(jìn)行過多的限制。因此，堅持正當(dāng)程序原則一方面履行了司法監(jiān)督的職能，另一方面也避免了因司法權(quán)擴張導(dǎo)致的行政效率降低。實證研究表明，對我國農(nóng)民而言，正當(dāng)程序是影響他們接受土地征收的重要因素^［11］。對于地方政府而言，正當(dāng)程序原則給征收權(quán)設(shè)置了規(guī)范的步驟和標(biāo)準(zhǔn)，這表面上增加了政府的成本，但實際上卻促使土地征收能夠更好實現(xiàn)。因為它一方面限制了政府權(quán)力的行使，另一方面也對財產(chǎn)權(quán)人提出了限制性要求。從法學(xué)理論的角度來看，程序有助于產(chǎn)生過濾效應(yīng)，從而使征收關(guān)系主體認(rèn)識財產(chǎn)的客觀價格，也正是基于此，正當(dāng)程序原則對政府的土地征收權(quán)提出了目的和形式層面的雙重合理性要求^［12］。

3.正當(dāng)程序在財產(chǎn)征收立法中普遍享有重要的地位，它通常被作為征收法律制度的一部分來予以規(guī)范。從本質(zhì)上看，財產(chǎn)征收是以公共利益為目的，國家獲取私人財產(chǎn)權(quán)并給予一定補償?shù)男袨?，其核心問題就是怎樣平衡好公共利益和私人利益。相較于紛繁復(fù)雜、難以形成共識的價值問題，程序在打破利益平衡中價值判斷僵局方面顯得更加可靠^［13］。但就正當(dāng)程序原則本身來講，其能在集體土地征收背景下發(fā)揮多大的作用尚需進(jìn)一步的實證研究。以美國為例，雖然其憲法規(guī)定土地征用前應(yīng)當(dāng)確保土地所有者收到征用通知，并獲得就征用合法性進(jìn)行聽證的機會，但許多州法院依然認(rèn)為正當(dāng)程序原則不應(yīng)對國家征用權(quán)進(jìn)行過多限制^［14］。在羅德島州的一個案例中，土地所有人直到法院開始尋找相關(guān)人員管理土地后才意識到他的財產(chǎn)被征用^［15］。類似的情況著實讓人震驚，考慮到正當(dāng)程序原則在監(jiān)督征收權(quán)方面的重要性，我們不得不懷疑正當(dāng)程序原則在征用權(quán)行使過程中真的如預(yù)期那般有用武之地嗎？

二、我國集體土地征收司法審查存在的問題

我國集體土地征收的法治化構(gòu)建已經(jīng)取得了矚目的成績，特別是以《憲法》、新修正的《土地管理法》和《民法典》為核心的法律法規(guī)中相關(guān)規(guī)范構(gòu)成的制度體系的形成以及重視對被征地人權(quán)利保護(hù)、規(guī)范程序和法的實質(zhì)價值的法治觀念轉(zhuǎn)變。但是，我國法院圉于信息、專業(yè)和權(quán)力等方面的原因，難以在集體土地征收司法審查中充分發(fā)揮其能動性。法律條文中部分規(guī)定的模糊，加之程序偏好的影響，也進(jìn)一步造成了司法審查向形式化的逃逸，這并不利于征收行為的監(jiān)管和被征收人權(quán)利的保護(hù)。

（一）我國法院的傳統(tǒng)職能定位導(dǎo)致其能動性受限

用委托-代理模型【委托-代理模型是非對稱信息博弈論在經(jīng)濟學(xué)上的應(yīng)用。在委托-代理模型的分析框架中，博弈參與人包括中央政府和地方政府，在信息不對稱的情況下，把不能觀測到地方政府具體行動的中央政府稱為委托人，把擁有信息優(yōu)勢的地方政府稱為代理人。】來看待我國的集體土地征收，在信息不完全的情況下，中央政府難以從內(nèi)部克服對數(shù)量眾多的地方政府進(jìn)行微觀管理所涉及的巨大信息和管理成本問題。因此，將更多的注意力轉(zhuǎn)向法治，支持公民個人并賦予他們相應(yīng)的權(quán)利，使其有機會、有能力通過司法途徑來監(jiān)督地方政府就成為了彌補這一缺陷的有效方法^［16］。在法治建設(shè)的不斷推進(jìn)中，司法機關(guān)逐漸成為了地方政府征收權(quán)力監(jiān)督的重要力量。2014年，最高人民法院向全國各省高級人民法院發(fā)出通知，鼓勵他們在辦理征收拆遷案件過程中堅守法律底線，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于碰硬，只服從事實、只服從法律，堅決抵制各種非法干預(yù)^［17］。我國司法機關(guān)在集體土地征收審查中取得的成功不容置疑，但這并不意味所有的案件都能得到真正公平的結(jié)果。

集體土地征收往往關(guān)系到被征收農(nóng)民、地方政府和社會公共等多方利益，法院在對征收行為進(jìn)行審查監(jiān)督時，不僅需要從法律層面對案件予以審判，還需要進(jìn)一步權(quán)衡各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系。司法機關(guān)作為行使司法權(quán)的國家機關(guān)，其職能定位主要是通過審判、檢察等解決糾紛、進(jìn)行監(jiān)督。與行政機關(guān)相比，法院無論在信息掌握能力上，還是在專業(yè)性上，抑或是與行政權(quán)力的博弈上，都由于其自身傳統(tǒng)的職能定位表現(xiàn)出一定程度上對司法審查能動性的克制。地方政府依靠土地征收來獲得收入并推動經(jīng)濟發(fā)展，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的關(guān)系是地方政府比法官更擅長回答的問題。我國法律長時間按照被征收集體土地的原用途進(jìn)行補償，2019年《土地管理法》改以區(qū)片綜合地價為補償基準(zhǔn)，同時將補償、安置協(xié)議的簽訂作為土地征收的前期工作?？梢姡ü僮疃嘀荒軝z查征收是否符合程序要求，他們既沒有權(quán)力也沒有專業(yè)知識來決定剩余價值的具體分配是否公平。

同時，利用法院來監(jiān)督地方政府，可能導(dǎo)致司法權(quán)力的擴張。中央政府與司法部門之間也存在委托代理問題，前者不希望后者過度干涉政府其他部門，從而降低行政效率。尤其是當(dāng)司法審查的授權(quán)界限變得模糊時，這一問題可能會更加嚴(yán)重。法院的實體審查容易導(dǎo)致司法權(quán)與行政裁量權(quán)之間產(chǎn)生矛盾與沖突，因此司法機關(guān)并不會在公共利益或公平補償?shù)饶：膶嶓w內(nèi)容審查上與地方政府“交鋒”，而是更愿意依靠程序來監(jiān)督地方政府的征收權(quán)。我們應(yīng)該承認(rèn)，政治與法律之間確實存在相互關(guān)系，政治可以對司法選擇和法律原則的解釋等產(chǎn)生一定影響。例如，在民主社會中，只要相應(yīng)的立法決定是多數(shù)民主政治正當(dāng)程序的真實結(jié)果，法院一般不會對涉及公共利益的立法決定進(jìn)行司法審查^［18］。在我國的行政體系下，地方政府的土地征收權(quán)需要上級政府和中央政府的授權(quán)與監(jiān)管，法院作為司法機關(guān)也同樣擁有監(jiān)督的權(quán)力，負(fù)有監(jiān)督的義務(wù)和責(zé)任。但逐年增高的駁回起訴率無論從程序?qū)用孢€是實體層面都多多少少反映出我國集體土地征收中法院能動性的受限^［16］，未來我國集體土地征收法治化進(jìn)程中司法機關(guān)依然任重道遠(yuǎn)。

（二）我國集體土地征收程序制度有待完善

我國法院在集體土地征收的司法審查中既然表現(xiàn)出一種程序偏好，那么程序制度本身的重要性可想而知。此外，基于本研究對樣本省份的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民對征地程序及糾紛救濟渠道也表現(xiàn)出更多的關(guān)心。我國集體土地征收的程序監(jiān)督主要有兩種，第一種程序監(jiān)督要求地方政府遵循內(nèi)部程序以獲得上級政府的征收批準(zhǔn)，但其成本高昂、效果有限。第二種程序監(jiān)督賦予被征收土地者參與征收決策過程的權(quán)利，從而確保地方政府能夠回應(yīng)他們的利益訴求。其所涉及的類型通常是法學(xué)理論中的程序性正當(dāng)程序，包括公布、告知和組織聽證【《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2004年，第14和15條;《國有土地上房屋征收與補償條例》，2011年，第10、11和13條?！?，以及其他旨在促進(jìn)地方政府與被征收人在土地征收之前進(jìn)行協(xié)商并盡可能達(dá)成協(xié)議的程序^［19］。目前，我國《憲法》《民法典》以及2019年《土地管理法》等在征收審批、公告征收決定、征地補償方案確定以及相關(guān)救濟程序等方面都作出了規(guī)定。但相關(guān)實踐表明，我國集體土地征收的程序制度仍然存在缺陷。

在我國集體土地征收的相關(guān)程序中存在部分實質(zhì)上的內(nèi)部行政程序，這些內(nèi)部行政程序從其本身的法律性質(zhì)上便將被征地農(nóng)民排除。以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序為例，法律的相關(guān)規(guī)定并未使其具有足夠的公開性，造成行政機關(guān)對公共利益的單一判斷難以得到有效監(jiān)督。公告程序作為保障被征收農(nóng)民參與權(quán)的重要途徑，能夠滿足農(nóng)民對涉及其利益因素的知情權(quán)。但是，《征收土地公告辦法》等僅對公告的內(nèi)容、形式等作了簡單規(guī)定，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和處罰條款，這也不難解釋為何被征地農(nóng)民參與程度并不高的原因^［20］。除了上述問題外，被征地農(nóng)民還面臨缺乏有效救濟渠道的困境。例如，在征地補償、安置方案爭議中，行政機關(guān)兼具當(dāng)事人和裁判者的雙重身份，且征地行為涉及地方經(jīng)濟發(fā)展和政績考核等問題，加之具體的裁決程序、效力以及被征地人權(quán)利等內(nèi)容并未明確，被征地農(nóng)民很難通過有效途徑捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利^［21］。值得注意的是，在上述搜集到的1 172件案例中，有164件中的行政行為被法院確認(rèn)為違法，這其中對補救措施予以明確的僅有28件。缺乏明確補救措施的確認(rèn)違法判決可能導(dǎo)致對行政機關(guān)與被征地人之間的博弈產(chǎn)生更大影響，被征地人可以基于行政行為違法進(jìn)一步主張權(quán)利，而行政機關(guān)則會相應(yīng)地進(jìn)行上訴。

總的來說，由于我國集體土地征收程序存在制度缺陷等原因，征收決定的程序不夠透明，被征收人的參與權(quán)利很難得到充分保障。同時，在集體土地征收的效率與公平之辯中，我國更傾向于重效率的制度理念，因此農(nóng)民對程序提出的異議在解決之前無法對征收土地方案的實施構(gòu)成影響。但這并不意味著對程序提出的異議毫無價值，而是督促我們進(jìn)一步對集體土地征收的程序制度進(jìn)行優(yōu)化。

（三）我國訴訟機制與立法目的之間存在錯位

從我國行政訴訟案件的增加和司法監(jiān)督體系的完善可以看出，為了應(yīng)對行政體制內(nèi)自上而下監(jiān)督體系有效性不足的情況，司法審查的優(yōu)勢日益凸顯。尤其是通過正當(dāng)程序?qū)彶?，法院可以在掌握信息的基礎(chǔ)上，充分運用自己的專業(yè)知識行使司法權(quán)力。同時，還能夠避免司法權(quán)的過度擴張，造成其與行政機關(guān)的緊張關(guān)系。然而，這種程序偏好在實踐中卻形成了司法審查中對公共利益等實體內(nèi)容的忽視，淪為片面形式化的產(chǎn)物。誠然，司法機關(guān)與行政機關(guān)的職能定位各不相同，司法機關(guān)在行使司法權(quán)力時必須審慎克制，保持“消極中立”的態(tài)度。但這并不意味著司法審查要與設(shè)立其之立法目的相背離。在法學(xué)理論中，法官存在的意義即解決糾紛，而不是一味求諸程序?qū)彶橐砸?guī)避風(fēng)險，實踐中存在的這種片面形式化傾向，究其原因就在于我國訴訟機制與立法目的之間存在錯位。

我國《行政訴訟法》《土地管理法》等相關(guān)法律在集體土地征收審查方面的立法目的上都以合法性為根本原則，這必然造成對實質(zhì)爭議解決的重視不足。正如羅爾斯所言，對正當(dāng)程序的嚴(yán)格遵守必然得出合乎正義的結(jié)果，法院自然也就沒有必要過多染指行政行為的合理性判斷。這種司法審查模式受到維護(hù)公法觀念的影響，降低了土地征收等行政行為做出的必要成本，極大提高了行政效率，但同時也削弱了司法審查的實體效力，制約法院對公共利益等實體要件的審查^［22］。當(dāng)然，否認(rèn)法律原則的選擇和解釋受到制度環(huán)境影響并不可取，但我們更應(yīng)該回歸法律本身，認(rèn)真對待法律理論和法律原則，充分認(rèn)識我國的行政訴訟問題。然而，回歸到公共利益等實體內(nèi)容的規(guī)則而言，立法上的模糊勢必為司法審查帶來不小的阻力，這自然也會加劇法官向程序的逃離。在我國訴訟機制與立法目的之間存在錯位的既有框架下，法院的能動性發(fā)揮受到限制，實踐偏好造成的形式審查缺陷難以通過其他判斷要素的拓展得到彌補，這其中尤以民主性和自治性要素引入的缺失為憾^［23］。例如，閆某等訴鄭州市二七區(qū)政府一案中，通過形式上民主自治形成的征收行為，其性質(zhì)的確定應(yīng)當(dāng)將征收補償方案的制作主體、用地獲益主體等因素納入判斷的范圍之內(nèi)。因此，法院最終判決二七區(qū)政府的行政行為違法。也許正是因為我國訴訟機制與立法目的之間錯位導(dǎo)致單純實體性審查或程序性審查都存在缺陷，這才勢必讓二者的結(jié)合與拓展成為走出困境的有效方法。

三、我國集體土地征收司法審查的優(yōu)化

對于我國集體土地征收而言，通過司法審查實現(xiàn)司法場域內(nèi)相關(guān)資源和信息的集中治理，不僅是對征收行為的監(jiān)督和被征收人權(quán)利的保護(hù)，更是我國土地征收法治的內(nèi)在要求^［24］。通過實證分析可知，我國高等法院更傾向于對征收程序的審查來監(jiān)督地方政府的征收行為。為了在這種程序偏好的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮法院對集體土地征收的司法審查功能，不僅需要增強法院的能動性，還需要基于行政過程論的視角從程序自治功能建構(gòu)的完善方面保障司法治理功能有效發(fā)揮，并以實體內(nèi)容審查吸納程序性基準(zhǔn)以及民主性要素的拓展來促進(jìn)實質(zhì)審查和程序?qū)彶榈倪M(jìn)一步結(jié)合。

（一）增強集體土地征收司法審查中法院的能動性

根據(jù)上文的數(shù)據(jù)可知，原告以公共利益和公平補償為由提起訴訟的案件僅占44.88％和15.52％，這表明公共利益和公平補償與案件的關(guān)聯(lián)程度均小于正當(dāng)程序。法院的這種選擇契合了程序正義討論不斷深入以及法律職業(yè)化水平不斷提升的趨勢，反映出程序在體現(xiàn)法律專業(yè)性方面所具有的獨特優(yōu)勢。從法律層面來看，我國《行政訴訟法》并沒有賦予法院過多的審查權(quán)限，但這并不意味著法院可以僅依靠程序?qū)崿F(xiàn)對征收的有效審查，而是應(yīng)該在相對處于弱勢的權(quán)力地位上，通過在合理合法范圍內(nèi)增強能動性來最大限度地發(fā)揮法律賦予的保障被征收人合法權(quán)益功能。

西方“司法中心性”之上的司法能動主義為我國司法的能動性提供了理論借鑒，我國“能動司法”要求法院在司法權(quán)行使限度內(nèi)，通過統(tǒng)一、整體性能動作用的發(fā)揮，實現(xiàn)社會福祉的最大化^［25］。在我國集體土地征收的司法審查中，尋找協(xié)調(diào)法院能動性與謙抑性、實體利益與程序之間關(guān)系的有效路徑，就成為了司法理念和實踐上尤為重要的議題。以公共利益的司法審查為例，法院更傾向于預(yù)設(shè)行政規(guī)劃符合公共利益目的的前提，并基于此而用是否符合行政規(guī)劃來作為判斷征收符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。這種形式審查雖然能從一定程度上應(yīng)對因概念模糊造成的法律適用困難，但其所依據(jù)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與公共利益之間的邏輯關(guān)系較為薄弱，審查缺乏足夠的證明力^［26］。為了彌補法院能動性不足的弊端，維護(hù)公共利益的規(guī)范原旨，有必要在事前對法院進(jìn)行合理賦權(quán)。由于行政規(guī)劃具有從“依據(jù)”向“法源”轉(zhuǎn)換的條件，法院對其的判斷只能依附于行政行為的合法性審查。因此，法院首先應(yīng)該基于個案的層面對集體土地征收中的行政規(guī)劃進(jìn)行附帶性審查，判斷其是否與上位法存在沖突?？梢詫φ?guī)劃合公益性的附帶性審查納入行政訴訟的受案范圍^［27］，并通過對比例原則的運用做到目的與方法、成本與效益的兼顧，實現(xiàn)公平公正的最大化^［28］。

此外，過于形式化的審查勢必影響到法院對法律目的性和內(nèi)在要求的關(guān)注，不利于對實質(zhì)意義上公平正義等價值的追求。以對程序違法的審查為例，法院通常采取結(jié)果導(dǎo)向的審查標(biāo)準(zhǔn)，即違反程序的征收行為未對補償?shù)墓叫缘仍斐蓪嵸|(zhì)影響的就不必要否定其效力。這種審查標(biāo)準(zhǔn)忽視了法律本身以及程序所具有的獨立價值，限制了法院在監(jiān)督征收權(quán)行使方面所應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，法院需要從適當(dāng)性和必要性層面審查征收行為是否與預(yù)期目標(biāo)相適合，綜合考慮包括征收在內(nèi)能達(dá)到同樣目標(biāo)的不同方式的效果和成本，并確定土地征收對被征地人的損害是否最小以及與其帶來的利益是否均衡。針對程序違法征收行為的審查，法院應(yīng)該用要件完整性標(biāo)準(zhǔn)取代結(jié)果導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)，從有效性、合法性等方面對行政行為進(jìn)行整體審查，發(fā)揮更多的能動性確保征收行為的規(guī)范。

（二）完善我國集體土地征收的程序自治功能建構(gòu)

在傳統(tǒng)行政行為論的體系中，行政行為一般理論作為行政法學(xué)研究的核心并沒有完全排斥主體參與和公開協(xié)商等程序性機制在法理和制度層面的構(gòu)建，因為正當(dāng)程序也是保證行政行為合法性與合理性的基本前提。行政行為論已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了利益衡量的重要性，但隨著“行政過程論”的成熟，行政行為的研究視角不斷向“行政過程”擴散，利益衡量和目的論解釋也被納入正當(dāng)程序的審查范圍之內(nèi)。從司法實踐來看，單純實體法概念的判斷已經(jīng)無法滿足集體土地征收等涉及復(fù)雜利益關(guān)系的行政行為審查的需要，法院也更傾向于通過程序?qū)彶閬肀O(jiān)督征收權(quán)的行使。因此，只有推動我國集體土地征收程序自治功能建構(gòu)的進(jìn)一步完善，才能確保征收權(quán)能在正當(dāng)程序的軌道上完成多元利益的協(xié)調(diào)^［29］。

程序自治理論的運用促進(jìn)了正當(dāng)程序?qū)w土地征收全面的規(guī)范和引導(dǎo)，法院也可以借助程序?qū)彶閷崿F(xiàn)對被征地人合法權(quán)益的保護(hù)。公開性和參與性是程序本身所具有的獨特優(yōu)勢，也是程序自治功能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。我國集體土地征收程序自治功能建構(gòu)的完善需要通過公告和聽證程序的優(yōu)化來增強程序的公開性和參與性。集體土地征收的公告程序主要包括兩部分，即征收決定公告和征地補償、安置方案公告。然而，從《征收土地公告辦法》等現(xiàn)行法的規(guī)定來看，公告的內(nèi)容并未涉及補償、安置方案依據(jù)和理由的具體說明，采用的形式也比較單一，其實際效果更像是通知既定結(jié)果而非征求被征地人意見。可見，目前集體土地征收公告程序的公開性不足以切實保障農(nóng)民的知情權(quán)，需要進(jìn)一步推動公告內(nèi)容的具體化和形式的多樣化來增強程序的公開性。首先，應(yīng)將集體土地征收符合公共利益的理由及其說明納入公告的具體內(nèi)容之中，確保被征收人既能夠?qū)φ魇盏恼?dāng)性和合法性有更加直觀的認(rèn)識，又能夠為相關(guān)審查在征收實施之前的介入找到機會。其次，應(yīng)該借鑒我國訴訟法中的送達(dá)程序，采用更加直接的送達(dá)形式，將因土地征收喪失的權(quán)利和補償、安置方案等對權(quán)利人予以書面通知并取得送達(dá)回執(zhí)。

聽證是行政機關(guān)聽取利害關(guān)系人意見的重要法律程序，在我國集體土地征收領(lǐng)域，《自然資源聽證規(guī)定》將其規(guī)范化為聽證會，有效地促進(jìn)了依法行政，保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益【《自然資源聽證規(guī)定》，2020年，第4條。】。但是，此類聽證會僅根據(jù)主管部門的需要組織，且相關(guān)筆錄也不具有法律層面的約束力。2019年《土地管理法》雖然突破了舊有法律的局限，新增了征地補償安置方案的聽證程序，但其規(guī)定較為簡略，并未明確農(nóng)民等聽證會參與者意見的法律意義?，F(xiàn)實中，集體土地征收往往與被征收人的財產(chǎn)權(quán)益相關(guān)，有必要完善其參與和表達(dá)意見的聽證形式，以增強程序的公開性。首先，應(yīng)該確保被征收人享有對征收符合公共利益等證明材料的知情和查詢權(quán)，只有在認(rèn)清征收是否合法、合理和正當(dāng)?shù)氖聦嵒A(chǔ)上，他們才能據(jù)此表達(dá)自己的真實意見。其次，應(yīng)該將聽證程序中被征收人的完整意見予以記錄，并由其確認(rèn)、簽字。最后，應(yīng)當(dāng)將參考聽證筆錄作為行政機關(guān)認(rèn)定公共利益等內(nèi)容的法定義務(wù)，并且要求當(dāng)其不采納聽證筆錄意見時需要在認(rèn)定結(jié)論中陳述理由并書面告知被征收人等相關(guān)權(quán)利人。

（三）促進(jìn)我國集體土地征收司法審查實質(zhì)性與程序性基準(zhǔn)的結(jié)合

在1 172起案件中，原告以正當(dāng)程序為由提起訴訟的高達(dá)90.27％。雖然集體土地征收訴訟中原告提出最多的理由是正當(dāng)程序，但這并不意味著他們關(guān)心的只是單純的程序本身。對于原告來說，他們的最終目的是獲得期望的補償，對正當(dāng)程序的關(guān)注只是實現(xiàn)他們爭取權(quán)益這一特定目標(biāo)的有效途徑。司法既然被賦予了審查征收行為的權(quán)限，法院就不能習(xí)慣性的向程序逃逸，程序相較于實體內(nèi)容的優(yōu)勢也不意味著司法審查只要關(guān)注程序本身就可以達(dá)到理想效果。在目的法學(xué)理論和能動司法主義的框架下，法院應(yīng)該本著解決實際問題的原則，積極推動司法審查實質(zhì)性與程序性基準(zhǔn)的結(jié)合，這既為實體內(nèi)容的審查增加了可操作性，也避免了程序的片面化和形式化^［30］。從比較法的視野來看，法國的行政法院確立了土地征收損益對比的方法來作為公共利益審查的標(biāo)準(zhǔn)，美國聯(lián)邦最高法院則在合理審查標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)之間采用中度審查標(biāo)準(zhǔn)來判斷征收是否符合公共利益。二者的具體內(nèi)容雖然有所不同，但無疑都在加強法院對征地行為實質(zhì)性內(nèi)容審查力度的同時，也通過程序性基準(zhǔn)的結(jié)合推動了司法審查機制的優(yōu)化。

土地征收司法審查實質(zhì)性基準(zhǔn)與程序性基準(zhǔn)的結(jié)合首先需要從目的性入手，法院應(yīng)該在運用程序性基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上兼顧目的性判斷。集體土地征收的目的性判斷是較為復(fù)雜的，“公共利益”原則下以經(jīng)濟復(fù)蘇和民生改造等為名的征地行為勢必涉及多種目的的混合和轉(zhuǎn)化。部分學(xué)者主張嚴(yán)格區(qū)分混合商業(yè)目的的“公益性”征地行為^［31］，還有一些學(xué)者則認(rèn)為公共利益的實現(xiàn)機制是多元的，不能將商業(yè)利益與公共利益完全對立起來^［32］。事實上，以商業(yè)開發(fā)為目的的征地行為自然會追求商業(yè)利益，但同時也能在改善民生、發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會等諸多方面發(fā)揮作用。如果僅以形式化的程序?qū)彶榫头穸ㄆ涫枪怖婺康膶崿F(xiàn)方式，勢必會妨礙我國的城市化發(fā)展。因此，在多元利益復(fù)雜交織的集體土地征收司法審查中，法院應(yīng)該在綜合實質(zhì)性與程序性審查基準(zhǔn)的前提下，利用全面的目的判斷來應(yīng)對公共利益等概念不斷泛化以及程序的形式化風(fēng)險。此外，征地行為涉及到對被征收人的重要財產(chǎn)——土地進(jìn)行處置，法院對征收補償進(jìn)行審查時不僅要考慮程序性基準(zhǔn)，還應(yīng)該從合法性與合理性層面對其予以判斷?！缎姓V訟法》規(guī)定，法院審理行政案件時原則上僅限于對行政行為的合法性進(jìn)行審查，只有當(dāng)行政處罰顯失公平時，法院才能審查行政行為的合理性。然而，隨著行政機關(guān)在補償內(nèi)容方面自由裁量權(quán)的不斷擴張，合法性審查已經(jīng)難以應(yīng)對行政裁量不公對被征收人造成重大損害的情況。所以，考慮到公平補償對被征收人的重要性，法院還應(yīng)該在合法性審查的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對征收行為的合理性進(jìn)行審查^［33］。

具體而言，對征收補償進(jìn)行合法性與合理性相結(jié)合的審查可以從補償義務(wù)主體、補償觀念以及農(nóng)地發(fā)展權(quán)的引入等方面進(jìn)行^［34］。首先，征收補償法律關(guān)系的形成離不開征收權(quán)的實施，征收權(quán)的實施對被害人的財產(chǎn)權(quán)利造成了侵害，從而產(chǎn)生了一種債的關(guān)系。因此，法院在進(jìn)行司法審查時應(yīng)該將集體土地征收補償?shù)牧x務(wù)主體確定為行使征收權(quán)的國家，避免向用地單位等其他主體的錯誤延伸，維護(hù)征地補償法律關(guān)系的明確性和穩(wěn)定性^［35］。其次，在社會主義市場經(jīng)濟的背景下，征地補償標(biāo)準(zhǔn)的市場化是全面保障被征收人合法權(quán)益的有效途徑，這就要求法院在審查征收補償時貫徹“不同性質(zhì)不同補償”的觀念，對財產(chǎn)性突出的應(yīng)該適用市場化的補償觀念，對社會保障性突出的則應(yīng)該更多強調(diào)國家的責(zé)任。此外，在集體土地征收中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的引入為農(nóng)民獲得更多的增值收益提供了法理基礎(chǔ)，更利于實現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的保障^［36］。法院在對集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查時，應(yīng)該將農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論作為判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)，綜合被征收土地的現(xiàn)有價值及發(fā)展權(quán)價值，從而為征地補償目標(biāo)的實現(xiàn)提供正當(dāng)性依據(jù)。

（四）推動我國集體土地征收司法審查判斷要素的拓展

基于目的性、合法性與合理性考量的實質(zhì)性審查在很大程度上補足了形式審查的缺陷，推動了公共利益和公平補償原則解釋和適用的清晰化。但由于規(guī)則本身的模糊性以及實體內(nèi)容判斷的局限性，法院在個案司法審查的論證中依然可能存在說服力不足的情況。為了解決這一問題，法院可以在法律規(guī)范內(nèi)涵之外引入其他合法性判斷要素，對集體土地征收中的不確定概念做實體內(nèi)容之外的認(rèn)定要素拓展。在司法實踐中，法院對公共利益的司法審查表現(xiàn)出與“征補協(xié)議”極高的關(guān)聯(lián)性，這也表明法院在應(yīng)對公共利益等不確定概念的判斷時傾向于通過向民主要素的拓展來增強證明力。然而，司法審查中民主要素的引入與公共利益主張和界定的主體問題緊密相連。部分學(xué)者認(rèn)為民主應(yīng)該是最有效的，通過民主協(xié)商、參與程序來表達(dá)公共利益能夠更好地滿足正當(dāng)性和合法性的要求^［37］。還有一些學(xué)者則主張民主要素應(yīng)該在地方政府的征收決定程序中體現(xiàn)，公共利益的審查重點也應(yīng)該相應(yīng)地置于“民主化程序”或“反思性程序”上^［38］。2019年《土地管理法》已將土地征收補償安置協(xié)議程序前置到審批程序之前，突出了協(xié)議程序的民主協(xié)商功能。法院在集體土地征收正當(dāng)程序的審查中，可以將民主性要素納入公共利益的判斷框架，通過土地征補協(xié)議程序來認(rèn)定“公共利益”所代表的“多數(shù)性”事實^［39］。這表現(xiàn)出司法機關(guān)在受限于專業(yè)、信息和權(quán)力限制的客觀情況下，對多數(shù)人認(rèn)可的征收決定的實體內(nèi)容審查所持的尊重和克制態(tài)度，不但符合《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)所規(guī)定的“決策民主”原則，同時也為司法審查重心的轉(zhuǎn)移找到了新的方向。

此外，面對征地補償標(biāo)準(zhǔn)、補償款分配爭議等集體土地征收法制不完善所引發(fā)的突出問題（見圖1），相關(guān)立法并沒有明確司法審查究竟應(yīng)該如何介入。然而，征地補償直接關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，是他們最重視、也是對社會穩(wěn)定具有重大影響的問題。為了妥善解決被征地農(nóng)民征地補償?shù)南嚓P(guān)糾紛，法院應(yīng)當(dāng)處理好司法功能發(fā)揮和民主自治之間的關(guān)系^［40］。法律賦予了農(nóng)民在土地補償款分配等問題上的自治權(quán)，法院對此應(yīng)該予以尊重。同時，法院也不能放棄對農(nóng)民提供最后救濟的責(zé)任，必須充分保障土地集體中少數(shù)或弱勢群體的權(quán)利。以征地補償費為例，其分配權(quán)為農(nóng)民集體所有，分配不公平等問題可以通過村民自治的再分配等方式解決。法院圉于信息和專業(yè)等局限，未必有能力做出優(yōu)于民主自治的判斷，涉及此類問題時應(yīng)予以適當(dāng)止步。對于適格被分配主體的認(rèn)定，以及作為民事權(quán)利的成員權(quán)實現(xiàn)的保護(hù)，則是司法義不容辭的責(zé)任。法院應(yīng)該審查被補償主體的集體成員資格，并明確對享有成員資格特殊群體分配補償款的數(shù)額，避免其利益受到侵害。法院還需要本著平等的原則來審查農(nóng)村集體通過民主自治形成的征地補償分配方案，用司法的力量規(guī)范集體土地征收中民主性要素的融入，實現(xiàn)更加有效的價值平衡。

四、結(jié) 語

在我國土地征收法治化不斷推進(jìn)的背景下，許多學(xué)者、立法者和政策制定者都致力于澄清作為公民個人財產(chǎn)權(quán)保護(hù)重要原則的公共利益和公平補償?shù)母拍罴胺秶?。然而，僅通過實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)督地方政府的征用權(quán)是有難度的。事實證明，基于程序具有的明確性、可操作性優(yōu)勢，以及我國司法機關(guān)所掌握信息、專業(yè)知識和其在政治框架中的職能定位等因素的考慮，關(guān)注集體土地征收程序是一種更為可行的方法，能為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供助力。從法律與政治結(jié)合的角度來看，法院對程序的審查并非是對行政權(quán)力的挑戰(zhàn)，而是幫助上級政府監(jiān)督下級政府，為農(nóng)民等相關(guān)權(quán)利人伸張正義。因此，在農(nóng)村土地征收制度改革重大利好背景下，我國集體土地的司法審查應(yīng)該更加重視正當(dāng)程序原則，進(jìn)一步完善程序的自治功能建構(gòu)。同時，還應(yīng)該通過司法機關(guān)能動性的充分發(fā)揮來促進(jìn)實質(zhì)性與程序性基準(zhǔn)的結(jié)合，并用民主性要素的引入拓寬司法審查的判斷要素，從而更好地實現(xiàn)被征地農(nóng)民和國家、社會之間的利益平衡。

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Research on Judicial Review and Optimization of Collective Land Expropriation in China

CHEN Ze

（School of Law，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract：Through an empirical analysis of 1 172 cases of collective land expropriation by the Higher People's Courts in Jiangsu，Shaanxi and Henan provinces， this article finds that in the judicial review of collective land expropriation in China，the courts showed a significant procedural preference due to factors such as functional positioning and information，professional and power considerations.This procedural preference reflects the problems that exist in collective land expropriation in China，such as limited court initiative，expropriation procedures that need to be improved and non-bridging nature of the litigation mechanism and the legislative implication.Therefore，it is proposed to enhance the initiative of courts，improve the construction of procedural autonomy functions，promote the combination of substantive and procedural benchmarks，and promote the expansion of judgment factors for judicial review of collective land expropriation in China，so as to coordinate the complex interest relationships involved in collective land expropriation，and to comprehensively push forward rural vitalization and accelerate the modernization of agriculture and rural areas.

Keywords：collective land expropriation;judicial review;procedural preference;optimize path

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）