居住形態(tài)如何影響基層治理：英國社區(qū)治理的實踐與經驗

【關鍵詞】住宅類型社區(qū)形態(tài)社區(qū)治理英國

一、問題提出：居住形態(tài)如何影響基層治理？

政治生活具有聯(lián)結性和在地性。①政治本身不僅持續(xù)建構和反映社會關系，還與物理空間密切相關。20世紀70年代以來，隨著現代國家和城市化的不斷發(fā)展，國家通過基礎設施建設、區(qū)劃調整、城市規(guī)劃等行為重構了國家與社會之間的權力關系。在此背景下，國際學術界開始高度關注空間政治學，而我國學術研究聚焦“空間政治”始于2000年以后。從內涵上看，盡管有宏觀、中觀、微觀之分②，但學術界對空間治理的關注仍主要與社區(qū)的形成和社區(qū)管理體制轉變有關。2000年以后城鎮(zhèn)化和住房商品化的進程加速，使得空間管理成為城市管理的主要載體之一。2013年，基層治理體系現代化的目標被提出后，圍繞社區(qū)治理這一對象，學術界開始更加關注“空間與治理”的相互關系。許中波、孫哲指出，社區(qū)中的空間生產實際就是社會關系、政治經濟體系的再生產，政黨和國家在其中發(fā)揮重要的宏觀引領作用。①

目前，學術研究領域已經開始關注城市社區(qū)在物理空間上的根本特征。在我國，無論是原來的單位社區(qū)還是今天的商品化社區(qū)，集中居住的公寓以及圍墻、大門、門禁都是居住區(qū)的主要特征，即封閉式社區(qū)（Gated Community）。②在其他國家，封閉式社區(qū)雖然也存在，但并不是唯一的居住模式。在我國，近年來也經常討論社區(qū)封閉和開放之間的相互關系，有的地方嘗試統(tǒng)一規(guī)劃開放式社區(qū)③，有的地方在封閉式社區(qū)基礎上構建開放街區(qū)④，有的地方在原有半開放的社區(qū)中推動封閉式管理。

從我國的情況看，社區(qū)在物理空間上的封閉性特征會影響城市中的經濟社會關系，并帶來一些治理難題。吳曉林指出，封閉式社區(qū)會帶來基于產權意識的“房權政治”、基于壟斷地租的“鄰避運動”、基于空間區(qū)隔的社會隔離，因此顯著增加了社會治理的成本。⑤宋偉軒認為，封閉式社區(qū)有著天然“空間鈍化”效應，它將會帶來居住隔離和社會排斥，還會進一步影響公共服務供給的均等化和公平性。⑥何艷玲等認為，居住的分異一定會帶來社會問題，從而產生一系列連鎖反應，包括城市不安全感擴張、城市公共物品消費不平衡、城市空間碎片化、城市社會分化等。⑦莊慎在社區(qū)公共空間設計和改造中發(fā)現，社區(qū)空間結構的變化，還會深刻地影響到社會心理，包括親密感、領域感和歸屬感。⑧

封閉式社區(qū)及其影響下的社會關系，自然對社會治理帶來影響。袁方成指出，鑒于封閉式社區(qū)的這種負面效應，總體上看，社區(qū)治理需要從分割走向整體、從單位化走向網絡化、從單一走向復合。⑨侯利文從其他國家經驗出發(fā)，指出未來封閉式社區(qū)治理有三個進路：一是通過行政手段出臺政策進行抑制，二是在城市規(guī)劃中對封閉式社區(qū)加以規(guī)劃引導，三是更加強調和重視城市公共空間建設。⑩朱靜輝等認為，封閉式社區(qū)治理目前仍然主要是通過社區(qū)行政化的方式來實現，并在某種程度上與基層政府的治理目標達到一定平衡?；鶎诱噲D通過社會行政化措施，實現組織與空間對應，完成“基層治理無縫隙”，進而避免任何空間死角的存在，以避免空間風險發(fā)生所帶來的責任追究機制。①

那么，社區(qū)的空間特征將如何影響社會治理機制的選擇？在上述研究中，學者們主要將物理空間（封閉的或開放的）作為一個治理對象，從而研究“空間的物理特征和空間的社會效應”之間的相互關系，以及相對應的治理機制和方法。本文認為，把握空間與治理的關系，需要深入另一個層面。物理空間并不僅僅是一個治理對象，它還是不同治理模式的原因，是構成治理模式的限制性條件。實際上，社區(qū)在物理空間上的不同結構，會產生不同類型的產權關系，而產權關系會影響治理的難度并最終決定治理模式，因此應在“空間一治理”之間，引入“產權”這一要素。

關于“空間一產權一治理”三者之間的關系，目前已有少量的研究文獻。以我國的社區(qū)治理經驗為基礎，張振的研究注意到空間背后的產權關系，他指出封閉式社區(qū)背后有一個“專有一共有”的產權結構，即“建筑物區(qū)分所有權”，而目前基于產權而形成的“業(yè)主一物業(yè)”契約關系是不平衡的，它進一步扭曲了社區(qū)中的鄰里關系和政社關系。②高菁等指出，我國的封閉小區(qū)內有著大共有、小共有、小小共有等多層次的復雜關系，圍繞其產生的規(guī)劃配套的使用權、管理權、收益權、費用分攤等都成為治理的核心難題。③馬夢岑的研究更進一步，提出在大共有、小共有、小小共有之間實際上形成了一個圈層結構，而這一結構是房權社會的主要特點，也形塑了基層治理的模式與方法。④

在以上研究的基礎上，本文從英國的治理經驗出發(fā)探討“空間一產權一治理”三者之間的關系。英國的社區(qū)空間結構以開放式和半開放式為主，兼有少量的封閉式社區(qū)，因此能夠從對開放式社區(qū)和封閉式社區(qū)的相互比較中，進一步探討“空間一產權一治理”的相互關系，并從正反兩個方面與我國的社區(qū)治理模式形成參照比較。

二、城市規(guī)模與居住形態(tài)：社區(qū)治理的基礎

居民的人口規(guī)模是影響社區(qū)治理制度和治理有效性的重要因素。在古典政治時代，在考慮自治政體的有效性時，人口規(guī)模就是構建合適城邦政體的要素之一。柏拉圖認為，適當的團體規(guī)模就是能夠讓所有公民都互相認識和彼此了解，他甚至計算出理想的公民（家庭的首領）數量是5040人。亞里士多德也認為，人口和土地的規(guī)模都是理想城邦的重要基礎。⑤近代以來，人口規(guī)模不僅是實現治理有效性也是實現基層民主的重要因素。在關于民主政體的討論中，盧梭認為，“一個體制最良好的國家所能具有的幅員是一個界限，為的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能維持自己?！雹亳R克思在構想無產階級專政的制度形式時，也提出在適度規(guī)模的基礎上，構建“直接民主”的制度形式。②羅伯特．A．達爾等指出，平等、參與、對政府的有效控制、政治理性等都會隨著國家人口數量和地域面積的增加而大打折扣。③

關于人口規(guī)模與社會基層治理的探討，持續(xù)回蕩在英國的基層政治中。約安·鮑恩·里斯（IoanBowen Rees）指出，長期以來，在社區(qū)規(guī)模這一問題上，英國的基層政治總是在尋找有效率的最小規(guī)模的治理單元，而非實現直接民主所需要的社區(qū)最大規(guī)模。④在下議院和內閣之下的第一級地方政府，其合適的規(guī)模約為20萬～50萬人左右，而如果是城市和鄉(xiāng)村直接選舉的鎮(zhèn)議政會或地區(qū)議政會，其管理的合適人口規(guī)模約為2萬～3萬人。⑤基層治理的單元也并非越小越好，英國的一個大倫敦區(qū)組織就建議，從教育、健康、社會服務等全民性公共服務層面考慮，社區(qū)的規(guī)模最好是不低于20萬人。但同時他們也承認，社區(qū)人口規(guī)模與公共服務的效率之間實際上并不存在很高的正相關性。⑥2001年，時任倫敦市市長的肯·李文斯通也不贊成行政區(qū)規(guī)模太小，他甚至呼吁將33個行政區(qū)減少一半以提高工作效率。⑦

當然，人口規(guī)模并非當政者在想象和設計國家治理制度時所需要考慮的唯一要素。但在現實的社會治理中，以人口規(guī)模為基礎的社會自然演化，確實形成了不同的城市規(guī)劃和居住形態(tài)，并以其明顯的空間特征影響著社會的基層治理制度。就全世界而言，英國屬于人口規(guī)模相對較小，人口密度相對較低的國家。到2022年年底，英國全國人口為6697.1萬人。其中英格蘭地區(qū)約為5650萬人。在人口總數較少的前提下，英國城市人口的規(guī)模也不大，除倫敦市人口密集，市區(qū)達到850萬人左右外，排名前五的大城市，如伯明翰、格拉斯哥、謝菲爾德、利茲等城市的人口規(guī)模一般都在60萬至100萬人。中等城市的人口一般都穩(wěn)定在50萬人左右，如著名的港口城市利物浦人口約55萬人，老牌工業(yè)城市曼徹斯特人口約51萬人。事實上英國大多數城市甚至都遠遠達不到曼徹斯特或者利物浦的城市規(guī)模，一些著名的城市如劍橋、牛津等，其市區(qū)居住人口僅有15萬人左右。⑧

因此，總體上說，除倫敦外，英國城鎮(zhèn)普遍人口規(guī)模較小、人口密度同時也較為穩(wěn)定。根據英國國家統(tǒng)計機構的估算，到2023年年底，英格蘭地區(qū)的人口密度約為每平方公里413人，而其他地區(qū)的人口密度僅為英格蘭的三分之一，如威爾士為每平方公里149人，北愛爾蘭為每平方公里135人，蘇格蘭地區(qū)為每平方公里68人。①

較小的人口規(guī)模和相對穩(wěn)定的人口密度，對英國城鎮(zhèn)的居住形態(tài)有較大影響。這種影響首先表現在住宅類型上。

英國國家統(tǒng)計機構最近一次對住宅類型的統(tǒng)計數據發(fā)布于2021年年底。據此，截至2021年12月，英格蘭地區(qū)（不含蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭等）共有五類住宅約2343.6萬套，其中，獨立住宅占住宅總數的22.9%；聯(lián)排住宅，一般由2～3戶住宅共享一棟建筑，占住宅總數的31.5%；排屋，一般由10余棟住宅相鄰組成，住宅和住宅之間共享一面墻壁，占住宅總數的23.0%；公寓和平層，即公寓樓，占住宅總數的22.2%；船屋、車屋、臨時性倉庫等構成的臨時性住所，占住宅總數的0.4%（見表1）。

不同的住宅類型在空間結構上也有不同的表現，主要形成了兩種類型的社區(qū)：一是由獨立和半獨立住宅組成的開放式社區(qū)，二是由公寓樓組成的封閉式社區(qū)，類似于我國的住宅小區(qū)。此外，近年來隨著房地產集中開發(fā)增多，還出現了由若干獨棟房屋組成的具有一定圍合特征的新型開放式社區(qū)，即同一批次的住宅共同構成一個社區(qū)，但社區(qū)并不設門禁和大門。從統(tǒng)計數據看，開放式社區(qū)的占比達到全部住宅的77.4%，封閉式社區(qū)僅占22.2%。從英國的調查統(tǒng)計看，蘇格蘭、威爾士的住宅類型占比與英格蘭地區(qū)基本相似。

獨立住宅是英國主要的住宅類型，開放式社區(qū)是英國主要的社區(qū)形態(tài)。住宅類型和社區(qū)形態(tài)共同構成社區(qū)的居住形態(tài)。而居住形態(tài)對于社區(qū)治理影響重大，其背后反映著社區(qū)中復雜的產權關系，同時也給不同類型的社區(qū)帶來了不同的治理挑戰(zhàn)。

三、開放式社區(qū)與封閉式社區(qū)：居住形態(tài)影響下的社區(qū)治理

居住形態(tài)是社區(qū)外在的物理表現形式。在居住區(qū)的建設、出售和交付使用過程中，土地產權、房屋產權和共有設施產權之間的不同組合，反映在住宅的規(guī)劃和建設中，會塑造出不同的居住形態(tài)。居住形態(tài)的成因是產權關系，居住形態(tài)的表現是空間結構，居住形態(tài)還深刻影響著社區(qū)中的權利和責任的區(qū)分，從而形成不同的社區(qū)治理模式。從“空間一產權一治理”的相互關系來看，英國主要形成了三種不同類型的社區(qū)形態(tài)和治理模式。

（一）房權與地權一致的開放式社區(qū)

如前所述，英國大部分的住宅屬于獨立或半獨立住宅。獨立住宅的特點是建筑物主體都是獨立的，與相鄰房屋之間沒有共用部位。半獨立住宅主要表現為聯(lián)排，與鄰居之間的共用部位主要是相鄰房屋的墻壁。無論是獨立住宅還是半獨立住宅，都表現為獨門獨院，基本包含一個獨立的前門和一個獨立的花園。在產權上，這類房屋的房權和地權通常是統(tǒng)一的，業(yè)主在購買房屋的同時也擁有了住宅的土地產權。在英國，這類住宅被稱為永久地權房屋。

由獨立和半獨立住宅形成的社區(qū)絕大多數都是開放式社區(qū)，類似于我國的街坊制。如圖1所示，它沒有圍墻、沒有院落、沒有大門，每一戶住宅的前門和后門外都屬于城市公共道路，居住的房屋一般為臨街房屋。城市的不同功能分區(qū)，如住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)與住宅區(qū)之間也沒有明顯的物理界限。

這類開放式社區(qū)的治理責任劃分比較明確，每一戶住宅的前門、后門就是責任的分界線。門內屬于私人區(qū)域，治理責任由個人和家庭承擔；門外屬于城市公共區(qū)域，治理責任由城市地方政府承擔。開放式社區(qū)不存在小區(qū)共同管理區(qū)域，因此這類住宅沒有物業(yè)管理公司，也不需要繳納物業(yè)費，當然也沒有業(yè)主委員會等類似的組織。住宅以外的道路清潔、垃圾回收、停車位管理、水管電線等全部由市政府直接管理，由市政府提供統(tǒng)一的公共服務。當然，政府提供的公共服務需要一定的稅收支撐，所有業(yè)主需每年向市政府繳納一筆市政稅（Council Tax），作為社區(qū)公共管理的專門稅源。業(yè)主繳納的稅額根據房屋市場價格和實際居住人數確定。

（二）房權與地權分離的封閉式社區(qū)

英國住宅中，約有1/5的房屋屬于多戶居民集中居住的公寓。特別是在倫敦等人口稠密的超大城市中，由于人口密度大，在市中心不具備全部建設獨立住宅的地理條件，因此，或高或矮的公寓住宅應運而生。公寓住宅有兩類：一是有一定歷史傳統(tǒng)的低層公寓。這類公寓分布在中心城區(qū)的街道兩邊，屬于開放式社區(qū)的組成部分，由3～5戶共同居住在一個樓組中。由于戶數較少，因而公共部位的物業(yè)管理由業(yè)主協(xié)商決定。二是集中開發(fā)的高層公寓。這類公寓比較典型，主要分布在新城，由開發(fā)商購買土地進行建設，建成后集中出售。

從社區(qū)的空間結構上看，英國集中開發(fā)的高層公寓，與我國的住宅小區(qū)非常類似，屬于封閉式社區(qū)，有圍墻、大門。英國的封閉式社區(qū)如圖2所示。從產權上看，封閉式社區(qū)中既出現了房權與地權的分離，也開始出現了“共用設施”。第一，公寓樓中由于每一戶業(yè)主都無法直接占有一塊土地，因而公寓樓業(yè)主購買的是有一定期限的房屋使用權，而不直接擁有房屋所在的地權，當然，房屋使用權可長可短，也可以低成本甚至零成本續(xù)期。在英國，這一類房屋被稱為租賃地權房屋。第二，公寓樓中開始出現樓組、小區(qū)等公共空間，同時也開始有供水、供電、綠化、停車場等共用設施。公共空間和共用設施的出現，就需要引入物業(yè)管理公司來提供專門的管理和專業(yè)的維護。

封閉式社區(qū)和共用設施的出現，催生了一種新的治理模式——業(yè)主定期繳納物業(yè)費，由專業(yè)的物業(yè)管理公司來進行社區(qū)管理和住房維護。有趣的是，在英國的封閉式社區(qū)中，并未因此產生治理的“三駕馬車”。雖然英國的大多數社區(qū)沒有業(yè)委會，但在業(yè)主與物業(yè)之間也未頻繁發(fā)生投訴與爭端。其原因在于，公寓住宅的房權和地權是分離的。房屋產權（或長租權）歸業(yè)主所有，房屋地權歸開發(fā)商所有。在封閉式社區(qū)的所有公共空間中，其共用設施雖然歸業(yè)主使用，但其所有權歸小區(qū)的“地主”，即房屋所有權歸業(yè)主，小區(qū)所有權歸開發(fā)商。因此，封閉式社區(qū)中的物業(yè)管理公司由開發(fā)商聘請和監(jiān)督，房屋的業(yè)主沒有小區(qū)的共同管理權，僅作為小區(qū)服務的受益者，每年向開發(fā)商（地主）繳納物業(yè)費。此外，由于房權與地權分離，業(yè)主還需要每年向地權所有者繳納地租。

2019年以后，為了鼓勵居民購買居住效率更高的公寓住宅，英國不斷動議新的法案改革：一是推動降低地租和房產延期費用，提倡零地租，將房屋使用權延長至999年，相當于永久地權。二是授權公寓樓業(yè)主成立居民管理公司，包括Residents Management Company（RMC）和Right to ManageCompany（RTM），類似于我國的業(yè)委會，負責監(jiān)督物業(yè)管理公司。①業(yè)主參與居民管理公司的條件是，其房屋使用權需要超過21年。目前英國正在立法，嘗試授予居民管理公司選聘物業(yè)、質疑收費合理性和更換物業(yè)經理的權利。②三是英國目前正在進行立法的前期研究，準備參照其他國家經驗，在公寓樓中提出共有權的概念，以此來進一步重塑公寓社區(qū)的治理模式。

（三）混合型的圍合式社區(qū)

一般而言，由獨棟住宅組成的社區(qū)為開放式社區(qū)，由業(yè)主向市政府繳納市政稅進行公共管理；由公寓組成的社區(qū)為封閉式社區(qū)，由開發(fā)商（地主）聘請物業(yè)管理公司對公共空間和共用設施進行管理。但是近年來出現了一些新變化：一是城市中由開發(fā)商購地進行的整體性房地產開發(fā)越來越多③，這意味著開發(fā)商在建設房屋時必須同時建設小區(qū)基礎設施；二是由于公寓的房權和地權是分離的，因此購買公寓意味著只有房屋的使用權，而沒有永久地權，同時在實際使用時還需要額外繳納“地租”、房屋產權到期后的“延期費”等一系列費用，因此英國人在購買房屋時更傾向于購買獨立（半獨立）住宅，而非公寓。由于這兩方面原因，便出現了一種新型房屋（FleeceholdHouse）組成的圍合式社區(qū)（如圖3所示）。

從住宅類型上看，圍合式社區(qū)以獨立或半獨立住宅為主；從社區(qū)結構上看，圍合式社區(qū)是集中開發(fā)的，因此規(guī)劃圖上有明晰的小區(qū)邊界，類似于我國的別墅小區(qū)。但圍合式社區(qū)仍有其特征：第一，盡管規(guī)劃圖有小區(qū)邊界，部分小區(qū)也有低矮的圍墻，實際上小區(qū)并不設大門和門禁，因此出現了“有圍墻，無大門”的社區(qū)空間結構。第二，在圍合式社區(qū)中，一些住宅的業(yè)主既擁有房權也擁有地權，但除住宅建筑占地以外，小區(qū)公共空間的地權仍歸開發(fā)商所有。

圍合式社區(qū)的治理，既不同于開放式社區(qū)，也不同于封閉式社區(qū)。開發(fā)商擁有小區(qū)地權，因此由開發(fā)商聘請物業(yè)管理公司，對小區(qū)公共空間和共用設施進行維護。業(yè)主作為服務享受者，須每年向物業(yè)管理公司繳納小區(qū)管理費。小區(qū)管理費由購房合同約定，業(yè)主可以定期向物業(yè)管理公司提出意見與建議。開發(fā)商認為，有必要在小區(qū)土地上新建或改造服務設施的，須征求業(yè)主意見，由業(yè)主平攤建設費用。有趣的是，圍合式社區(qū)中沒有類似業(yè)委會的組織，但業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的爭端也不多見，其原因在于，圍合式社區(qū)沒有門禁，社區(qū)以外的居民可以隨時進入，因此圍合式社區(qū)中綠化、停車場等基礎設施，與城市公共道路的基礎設施屬于同一標準。社區(qū)的半開放性使其公共設施的建設標準較低，不存在高端小區(qū)，也不存在高額物業(yè)費。在圍合式社區(qū)中，擁有獨立住宅的業(yè)主每年繳納的小區(qū)管理費（物業(yè)費）大約在100至200英鎊之間。①較低的物業(yè)費使得業(yè)主和物業(yè)管理公司之間發(fā)生爭端的必要性大大降低，物業(yè)管理公司承擔的社區(qū)管理責任較少，更多的是對社區(qū)基礎設施的維護，業(yè)主對物業(yè)公司有不同意見時，可以單獨或小范圍發(fā)起協(xié)調會，向物業(yè)公司提出建議。

四、社區(qū)治理的政府責任：社區(qū)中的公共管理權力

英國社區(qū)的治理責任，依照“房權一地權”的不同組合而劃定。開放式社區(qū)沒有物業(yè)管理公司；封閉式社區(qū)和圍合式社區(qū)由開發(fā)商作為土地所有者來進行物業(yè)管理。對于業(yè)主而言，社區(qū)類型不同，“房權一地權”歸屬不同，最終承擔的社區(qū)管理成本也不同，如表2所示。

可以發(fā)現，在英國無論是哪一種社區(qū)中，都較少出現類似于業(yè)委會的業(yè)主自治組織。但是，“缺乏自治”并未對社區(qū)治理帶來挑戰(zhàn)。在不設置業(yè)主自治組織的情況下，英國強調地方政府在社區(qū)中直接承擔治理責任。第一，在開放式社區(qū)中，由于沒有圍墻、大門等居住的物理界限，政府直接介入社區(qū)管理和服務，例如垃圾回收、社區(qū)停車等事務由市政府直接管理。第二，在占比較小的封閉式社區(qū)中，物業(yè)管理公司由政府制定行業(yè)標準并進行監(jiān)督。第三，社區(qū)中的居民違法行為由政府根據市民投訴進行監(jiān)管和執(zhí)法，社區(qū)中的居民沖突由市政府相關機構進行調解和裁決。第四，居民對政府的管理、監(jiān)督、調解和執(zhí)法如有異議，可以向法院提起訴訟，司法是治理爭端的最終裁決途徑。

在英國，業(yè)主、物業(yè)、政府在社區(qū)治理中的責任劃分十分明確。政府在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用主要包括以下幾個方面。

（一）對居民行為進行監(jiān)管執(zhí)法

對于社區(qū)居民可能遇到的各類問題，政府會制定詳細的法規(guī)進行規(guī)范和指導。其中針對社區(qū)居民個人和家庭的行為規(guī)范，主要包括五類：一是垃圾回收，二是鄰里爭端、噪聲、寵物和蟲害等問題的解決，三是房屋維修、翻新、室內裝修許可，四是道路清潔、公共路燈等問題報告，五是社區(qū)安全相關問題。①英國通過相關法案對可能發(fā)生的問題進行規(guī)定，并有相應的處理程序。以房屋維修和裝修為例，一是制定了專門的《房屋維修裝修法案（2010）》和《腳手架規(guī)則》，規(guī)定所有對建筑物的修改都必須向政府申請許可，否則必須恢復原狀并處嚴厲罰金。二是公布申請住宅維修許可的程序和途經，并可以通過政府網站一鍵直達。例如申請建筑許可需聯(lián)系地方規(guī)劃官員，簡稱LPA（Local Planning Authority），如需確認是否需要許可，需聯(lián)系建筑管理控制部門，簡稱BCB（Building Control Body）。三是要求業(yè)主對相鄰鄰居承擔告知義務。四是在整個申請和實施過程中，如居民無能力解決以上問題，可以申請付費的政府服務。五是政府向申請建筑物維修的居民提供必要的信息支持。與維修相關的各類信息，包括社區(qū)規(guī)劃、建筑規(guī)劃、早期建筑圖紙、地下線纜和管道圖紙、政府規(guī)定、居民約定等都可以通過網站免費申請獲取。六是受理居民對于維修裝修的投訴和上訴，發(fā)現違反相關法案的，由政府人員上門制止和罰款。

值得學習的是，英國的社區(qū)法案和相關規(guī)定非常善于使用“清單制”，即將每一種可能出現的情況羅列出來加以規(guī)定，并且不設置兜底條款。如以下規(guī)定②。

除2010年《房屋維修裝修法案》中的規(guī)定外，以下八種情況，你也必須申請專門的政府許可：

1）強弱電箱的移位和電力、電路修改；

2）包括任何可能涉及地面和管道改變的衛(wèi)生間、浴室裝修；

3）靠近衛(wèi)生間和浴室的電線電路更改；

4）安裝空調、空氣凈化等設備系統(tǒng)；

5）涉及門和窗的任何改造；

6）室外屋頂的鋪設和裝修，特別是涉及使用瀝青的；

7）熱力系統(tǒng)的安裝和改造；

8）各類散熱器、發(fā)射天線的增加和安裝。

（二）規(guī)范和明確物業(yè)管理責任

近年來，隨著集中開發(fā)的社區(qū)越來越多，物業(yè)管理的爭端也呈上升趨勢。2018年，英國政府開始回應規(guī)范物業(yè)管理市場的呼聲，并在2019年以后推出了一系列改革。第一，在租賃地權社區(qū)中，英國政府提出，地租是否繳納與物業(yè)管理服務質量并無直接關系，因此要求地租制度改革，提倡零地租，并提出地租繳納金額的上限為房產價值的0.1%，實現“零金融價值”。①第二，在永久地權房屋組成的圍合式社區(qū)中，英國政府提出應該賦予業(yè)主監(jiān)督物業(yè)的同等權利，提倡參照封閉式社區(qū)的模式，可以由業(yè)主組成居民管理公司來監(jiān)督和管理物業(yè)。第三，英國政府也開始考慮成立一個專門的監(jiān)管部門對物業(yè)管理公司進行監(jiān)管，并開始進一步規(guī)范物業(yè)服務收費，要求物業(yè)公司定期提供開具服務費發(fā)票的標準化表格，以便清楚地列出構成總費用的各部分及相應比例。②第四，在倫敦等地區(qū)，政府還制定了社區(qū)和公寓樓范圍內物業(yè)服務的行業(yè)標準，將公共空間和共用設施分為33個部分，按照“極好、好、有待提升、差、不合格”五個等級分別制定了明確標準，并定期由監(jiān)管部門進行評估。③第五，在不斷賦予居民物業(yè)監(jiān)督權的同時，英國政府也強調業(yè)主權利的有限性。例如，明確提出公寓樓有四類情況與物業(yè)管理公司的服務質量無關，需業(yè)主另付費處理，包括設施日常磨損、設施的重大修復、明顯不可修復的損壞、污漬、燒痕等。同時規(guī)定政府有關部門可以受理居民投訴，但不受理沒有明確法規(guī)依據的居民抱怨。

（三）受理居民對物業(yè)的投訴

2008年和2014年，英國政府分別立法要求在英國從事房地產、物業(yè)相關業(yè)務的所有租售中介、代理和物業(yè)服務機構，都必須加入兩個“補救計劃”之一，包括“物業(yè)補救計劃”（The Property RedressScheme）和“物業(yè)監(jiān)察官”（The Property Ombudsman），否則將會面臨最高5000英鎊的罰款或者1000英鎊罰款加某項警告或行業(yè)禁令。④“物業(yè)補救計劃”是采取第三方服務的形式，既受理居民投訴，也為房產中介和物業(yè)公司提供獨立的第三方調查和專業(yè)的解決方案。該計劃向參與的物業(yè)企業(yè)收取會費，約為每年200英鎊，受理的居民投訴有一定時限，為過去12個月以內。⑤“物業(yè)監(jiān)察官”設立于1990年，是由政府設立的對居民投訴進行調查和仲裁的相關機構。與“物業(yè)監(jiān)察官”配套設立的有兩個保險計劃，一是“物業(yè)賠償保險”，涉及物業(yè)公司對居民的賠償；二是“租賃金保障險”，為租房居民的租房押金提供保障?！拔飿I(yè)補救計劃”的參與者主要為封閉式社區(qū)中有一定規(guī)模和專業(yè)性的中介和物業(yè)公司，傾向于為物業(yè)公司提供專業(yè)支持；“物業(yè)監(jiān)察官”的適用范圍更廣，受到其他政府部門的支持，接受投訴的范圍更廣，也更強調保護居民的合法權益。

五、社區(qū)慈善法團：社區(qū)中的居民自治組織

在英國，開放式社區(qū)是主要的社區(qū)形態(tài)，即便是圍合式社區(qū)，其小區(qū)內部對周邊居民也是開放的。就開放式社區(qū)來說，與我國不同的是，英國的社區(qū)不是一個行政概念，不具有圍合管理的意義，而更多的是一個文化概念，指具有共同歷史傳統(tǒng)或文化生活的居住共同體。社區(qū)通常有一個中心，一般為一個具有文化象征意義的教堂、酒吧、體育活動中心或公園文化活動中心。

從廣義上說，英國的社區(qū)有三種類型，分別為堂區(qū)（parish）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（town）、社區(qū)（community）。堂區(qū)，由過去天主教的教區(qū)演化而來，現在已成為世俗化的維持社區(qū)福利和治安秩序的基層單元①；鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要出現在郊區(qū)和農村，根據居民的聚居情況自然形成，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有選舉產生的小規(guī)模議政會。社區(qū)，主要分布在城市中，居民按居住地圍繞教堂或社區(qū)中心形成。從理論上說，以文化為紐帶的社區(qū)不應是一個地理概念，但由于英國的社區(qū)是選區(qū)的基礎，在選舉中選區(qū)必須有明確的地理邊界，因此事實上能夠在地理上對社區(qū)進行界定和劃分。而社區(qū)的邊界也成為市政府提供公共服務配置的基本邊界。

盡管是非行政化的社區(qū)，英國在社區(qū)層面，仍然設置有類似于“居委會”的自治組織，即“社區(qū)慈善法團”（The Charity Incorporated Organization）。英國將“社區(qū)慈善法團”的功能定位為“社區(qū)發(fā)展”，而非社區(qū)治理。這意味著它不承擔任何公共管理、公共服務或公共安全的職能。社區(qū)慈善法團由社區(qū)居民選舉產生，主要包括主席、副主席、秘書長、出納員四個關鍵職位，以及若干名委員。此外，社區(qū)慈善法團通常也吸收社區(qū)周邊公共醫(yī)療衛(wèi)生中心的負責人作為參與者。社區(qū)慈善法團全體會議每月召開一次。社區(qū)慈善法團的主要職責總體包括五個方面：一是管理運營社區(qū)中心，二是代表社區(qū)居民規(guī)劃和推動社區(qū)發(fā)展，三是負責撰寫與發(fā)布社區(qū)新聞，四是向市政府反映居民意愿和居民關切的問題，五是負責社區(qū)特色和地域特征的其他事務。在會議制度方面，社區(qū)每年召開一次面向全體居民的周年大會，向全體居民報告過去一年中社區(qū)慈善法團的行政事務、財務狀況和重要項目的進展情況。

社區(qū)慈善法團最重要的職能是運營社區(qū)內的社區(qū)中心。英國的每一個社區(qū)都有一個成規(guī)模的社區(qū)中心，是開展各種社區(qū)居民服務活動的主要場所。一是講座活動，邀請與本社區(qū)有聯(lián)系的知名人士或地區(qū)治安官等到社區(qū)中心做演講。二是接待活動，每月固定時間由社區(qū)慈善法團的負責人和委員接待居民來訪，與居民溝通信息。三是業(yè)余文化課程，主要以文體和親子課程為主，包括太極、瑜伽、芭蕾舞、管弦樂、外語等課程。四是場地出租，無論是居住在社區(qū)內還是社區(qū)外的人都可以通過網絡在線申請，租用社區(qū)中心的空間和場地。租用場地需繳納基本的運營費用，收費標準根據場地的大小，每兩小時收費10～20英鎊。五是社區(qū)咖啡館，在社區(qū)中心開放時間段，社區(qū)咖啡館同步對外開放。六是運動會館，部分條件好的社區(qū)中心同時建有運動場館，包括壁球、羽毛球、籃球、游泳池、瑜伽館等場地。

社區(qū)中心和社區(qū)慈善法團往往是“兩位一體”的，社區(qū)中心同時也是社區(qū)慈善法團的辦公所在地。社區(qū)中心并沒有大的會議場所，在召開有關社區(qū)全體居民的大型會議時，社區(qū)慈善法團往往需要向社區(qū)內的小學或教堂租借場地。不過，由于社區(qū)慈善法團與教堂和中小學校的協(xié)同關系，場地租用的費用往往十分低廉。

英國的社區(qū)慈善法團與政府（市政委員會、郡政委員會）之間并無任何行政上的隸屬關系，市政委員會屬于地方政府，而社區(qū)慈善法團屬于居民自治組織。在開放式社區(qū)的社區(qū)結構下，社區(qū)慈善法團也不需要承擔任何來自郡政委員會或市政委員會的行政事務。社區(qū)慈善法團由居民直接選舉產生，作為居民自治組織，社區(qū)慈善法團選舉的制度化程度較低，并且各地機制也不盡相同。在比較成熟的社區(qū)中，社區(qū)慈善法團成員從居住在社區(qū)并登記為社區(qū)會員的居民中選出；但在一些宗教傳統(tǒng)影響較深的地方，社區(qū)即教區(qū)，社區(qū)慈善法團的成員多由教會人員組成。

不過，英國強調政府對居民自治組織的公共權力的支持。社區(qū)慈善法團與市政委員會之間有固定的聯(lián)系機制，主要體現在四個方面：第一，以議員作為聯(lián)系的中介。社區(qū)除了是歷史形成的居民生活的共同體之外，還是基層選舉的選區(qū)，不僅選舉產生地方政府的郡政議會議員和市政議會議員，也是選舉產生下議院議員和歐盟議會議員的基本單位。因此，一個社區(qū)內至少有兩名市政議會議員和一名郡政議會議員。議員產生以后，一方面擔負聯(lián)系本社區(qū)、代表本社區(qū)和合理反映本社區(qū)居民意愿的職責，另一方面選舉出的議員還是市政委員會和郡政委員會內專門委員會或某一行政機構的重要成員。第二，以社區(qū)中心作為聯(lián)系的中介。社區(qū)中心是英國城市社區(qū)中最重要的資產之一，一般由社區(qū)慈善法團管理和運營。但是，社區(qū)中心的所有權卻是復雜的。由于英國土地的私有化程度較高，因此社區(qū)中心建設所需要的土地往往需要多方籌措，以英國牛津的J社區(qū)為例，正在籌建的新社區(qū)中心，其土地來自四個部分，即傳統(tǒng)的教堂用地，私人贈予，市政委員會支持和專業(yè)社會組織的支持。因此新建成的社區(qū)中心，在所有權上歸屬市政委員會、社區(qū)慈善法團和專業(yè)社會組織三方所有。由此，社區(qū)中心同時也是市政委員會向全市開放的公共活動場所。第三，以地區(qū)委員會作為聯(lián)系中介。在市政委員會的下屬專門委員會中，下設若干個地區(qū)委員會，專門負責社區(qū)與市政委員會之間的協(xié)調。在市政委員會的機構設置中，有專門負責社區(qū)服務的行政機構，為社區(qū)慈善法團提供政府公共服務和支持。第四，以社區(qū)公共事務作為聯(lián)系中介。社區(qū)慈善法團盡管不承擔公共管理職責，但卻在積極倡導居民形成良好而道德的社區(qū)行為規(guī)范方面發(fā)揮著重要作用。例如，社區(qū)慈善法團在發(fā)現社區(qū)內違法停車等行為時，有權對相關人員發(fā)出警告，在情況嚴重時可以啟動相應的司法程序。

除上述制度外，圍繞社區(qū)慈善法團的運轉，還有若干具體的社區(qū)自治機制：

（一）社區(qū)會員制度。英國的基層社區(qū)主要以開放式社區(qū)為基本形態(tài)，與此相適應，社區(qū)慈善法團在準入機制上也是開放的。社區(qū)慈善法團通常歡迎所有居住在社區(qū)內的居民，以及任何不居住在社區(qū)內但關心本社區(qū)事務的社會人士的參與。因此，不論是社區(qū)中心還是社區(qū)慈善法團，都歡迎社區(qū)內外人士的加入。但是，涉及一些關鍵的社區(qū)公共事務，如議員選舉、社區(qū)慈善法團選舉、社區(qū)公約等，仍然需要識別社區(qū)成員的身份，由此產生了社區(qū)會員申請制。根據社區(qū)章程，所有人無論是否居住在社區(qū)內，均可以申請加入社區(qū)會員。社區(qū)會員在參與社區(qū)中心活動、社區(qū)中心場地租用等方面享有優(yōu)惠折扣，但同時每年也需要繳納一定金額的會費。社區(qū)會員在申請加入時需要向社區(qū)慈善法團提供相關信息，包括是否居住在社區(qū)內。只有既是社區(qū)會員同時又居住在社區(qū)內的居民才享有審議公共事務和投票的權利。

（二）重要事項公約。在社區(qū)安全、食品安全、環(huán)境保護、社區(qū)停車等重要事項上，社區(qū)慈善法團有權利制定社區(qū)公約并要求全體社區(qū)居民遵守。社區(qū)公約有比較詳細的約束性條款和規(guī)定，在居民違反社區(qū)公約時，社區(qū)慈善法團有權利要求市政委員會和相關行政部門介入或啟動相關的司法程序。不過，社區(qū)慈善法團本身沒有施行罰款或實施其他懲戒措施的權利。

（三）社區(qū)公共空間。社區(qū)中心是一個社區(qū)內最重要的公共空間之一。英國城市社區(qū)中心最重要的特點是都具有一定的規(guī)模效應。英國中小城市的社區(qū)規(guī)模一般在800戶左右，即便在這樣規(guī)模的社區(qū)中也都建有面積在500平方米以上的社區(qū)中心，在條件較好的社區(qū)，社區(qū)中心就是一個小型的運動場館。當然，除社區(qū)中心外，社區(qū)活動還比較集中地出現在其他三個公共空間。一是教堂，主要由教會人士運營。這里既開展宗教活動，也常常舉辦社區(qū)公共活動。二是酒吧，英國城市中的酒吧數量大大超過超市，一個社區(qū)往往有多達十幾家社會化運營的酒吧，其中有一到兩家名為社區(qū)俱樂部（community club）的酒吧，是各類社區(qū)活動的經常性舉辦地。三是公共綠地，英國城市中的公園和公共綠地數量很多且沒有圍墻，一般由郡政委員會負責管理，是開展社區(qū)公共生活的重要場所。

（四）居民志愿活動。英國城市中的各個層面都有較為豐富多元的社會組織，雖然絕對數量不是很多，但許多社會組織財力和資源豐厚，具有幾十年甚至上百年的活動歷史。市長作為政務官在經選舉上臺后，會公開選擇兩到三個實力雄厚的社會組織作為支持他的利益團體。在社區(qū)層面也是如此，社區(qū)慈善法團通常會選擇若干個社會組織與社區(qū)合作。同時，在社區(qū)章程中規(guī)定，社區(qū)慈善法團最重要的職責是向各類居民社會組織提供支持。社區(qū)慈善法團每年會在不同時間段內周期性發(fā)起社區(qū)志愿者行動，例如開展社區(qū)內的公共衛(wèi)生清掃、行人安全維護等志愿活動。

（五）社區(qū)行動計劃。在英國的每一個社區(qū)，都會有專門針對重點工作的行動計劃。有的社區(qū)關注青少年健康，有的社區(qū)關注外來移民融入，有的社區(qū)關注文化多元融合，有的社區(qū)關注綠色環(huán)保。總體上看，社區(qū)行動計劃有以下四個特征：一是每一個社區(qū)并非只有一個行動計劃，而是同時有兩到三個；二是每一個行動計劃都是長時段的，持續(xù)的時間長達三到五年；三是行動計劃強調合作治理的理念，強調不同社會組織在實現行動計劃中的伙伴關系；四是每一個行動計劃都重申和強調了社區(qū)的核心價值和文化理念，如健康、平等、多元、參與、活力等等，因此每一個社區(qū)都提出了自身在一定時間段內的文化理念。

（六）合作伙伴組織。隨著社區(qū)服務需求越發(fā)多元化，基層政府不得不調動社會各個方面的積極性來進一步推動城市發(fā)展和城市治理。1977年，英國政府在《內城政策》白皮書中明確表示，政府希望構建合作伙伴機制以聯(lián)合各類社會伙伴組織來解決老工業(yè)城市的城市更新和城市再生問題。1990年以后，這一政策逐步成為促進英國城市與區(qū)域發(fā)展的重要手段。基層政府開始與各種社團，如商業(yè)界、志愿者組織、當地社區(qū)、企業(yè)培訓協(xié)會、大學、住房協(xié)會以及其他相關機構建立合作伙伴關系。合作伙伴關系并不局限于某一種組織，而是既包括不同政府之間的合作伙伴關系，也包括政府與私有部門之間的合作伙伴關系，還包括政府和各類社會團體之間的合作伙伴關系。①

六結語

從英國的社區(qū)治理經驗看，社區(qū)的空間特征會直接影響到社區(qū)的治理模式。從某種意義上說，社區(qū)的治理稟賦在社區(qū)規(guī)劃、建設和形成的過程中，就在空間上被提前鎖定了。這種空間關系在社區(qū)存續(xù)的過程中會一直存在并影響著社區(qū)治理過程中遇到的問題以及解決方案。當然，社區(qū)的空間特征，并不僅僅意味著空間的物理關系，同時也反映著產權關系和社會關系。在英國，開放式社區(qū)是主流，房權與地權一致是主流，這就形成了基層政府深度介入社區(qū)的治理模式。而我國恰恰相反，封閉式社區(qū)為絕大多數，房權與地權的二元分離為社區(qū)產權的基本前提，因此形成了依托共有權成立自治組織的業(yè)主自治模式。英國存在的少數封閉式社區(qū)，也給我國的社區(qū)治理帶來了一些啟發(fā)——業(yè)主自治組織并非社區(qū)治理的必需品，同樣，成立了業(yè)主自治組織的，也不能要求它承擔全部的治理責任。無論是否具備業(yè)主自治組織，社區(qū)治理的核心內容都應是規(guī)范和界定好開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主自治組織、居民自治組織和基層政府等不同主體之間的責任邊界。