國有林場支持深化集體林權制度改革舉措探討

收稿日期：2024-03-05

基金項目：國家林業(yè)和草原局林業(yè)重大問題研究“‘十五五’林草保護發(fā)展基本思路研究”（500102-511X）

第一作者：向明（1975- ），男，林業(yè)專業(yè)技術八級，研究方向為林業(yè)政策。E-mail：291198266@qq.com

通信作者：王超（1998- ），男，博士研究生，研究方向為林業(yè)資源環(huán)境政策。E-mail：wanngch@163.com

摘要：集體林具有重要的經濟效益和生態(tài)效益，但隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，集體林權歸屬不清、權責不明、利益分配不合理等問題逐漸顯露，并嚴重限制了我國林業(yè)發(fā)展和林農增收。為了解決以上矛盾，我國開展了集體林權制度改革，并實行三權分置的模式激發(fā)集體林經營活力，但成效仍有待提高。文中總結了國有林場的發(fā)展歷程與主要功能、集體林權制度改革的進程與成效，以及國有林場支持集體林權制度改革的探索與實踐，認為國有林場是我國林業(yè)建設的核心力量，與集體林區(qū)聯(lián)系密切，理應在集體林權制度改革中扮演重要角色。在此基礎上，分析國有林場支持集體林權制度改革所面臨的問題，包括集體公益林托管補助難以落實、財政經費難以得到有效保障、林區(qū)管理技術相對落后、林權矛盾糾紛不斷等。為順利推進集體林權制度改革獲得實效，促進林業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國有林場的自身功能和優(yōu)勢，提出國有林場支持深化集體林權制度改革的有效措施：1）健全集體林經營管理政策法規(guī)體系；2）加大財政金融支持力度；3）完善基礎設施配套；4）加強國有林場社會化服務；5）建立合理的利益分配機制；6）創(chuàng)新國有林場與林農聯(lián)合經營模式。

關鍵詞：國有林場；集體林區(qū)；集體林權制度改革；三權分置；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-9546（2024）01-0032-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2024.03.05.0001

向明，張云峰，王超.國有林場支持深化集體林權制度改革舉措探討［J］.林草政策研究，2024，4（1）：32-40.

Discussion on Support Measures of State-owned Forest Farms to

Promote the Collective Forest Tenure Reform

Xiang Ming1 Zhang Yunfeng2 Wang Chao3

（1. Qianshan State-owned Forest Farms， Enshi 445000， Hubei， China;

2. Kangyuan Road Primary School， Jihongtan Street， Chengyang District，

Qingdao 266111， Shandong， China;

3. Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry，

Beijing 100091， China）

Abstract： Collective forests have achieved important economic and ecological benefits. However， with the progress in the opening-up and reform and the continuous improvement of the socialist market economy， the collective forest tenure system is challenged by unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and unreasonable benefits distribution， all of which have seriously restricted the forestry development and the increase of forest farmers’ income in China. In order to resolve the above contradictions， China has implemented the collective forest tenure reform， and adopted the separation of three rights to stimulate the vitality of collective forest management， but the effect still needs to be improved. The paper summarizes the development history and main functions of state-owned forest farms， the progress and the effects of the collective forest tenure reform， and the exploration and the practices of state-owned forest farm to support the collective forest tenure reform. It is held that state-owned forest farms is the core force of forestry development in China， which is closely related to the collective forest areas， and hence， they should play an important role in the collective forest tenure reform. Based on the analysis， this paper analyzes the problems faced by state-owned forest farms to support the collective forest tenure reform， i.e. ， difficult implementation of the collective public welfare forest trusteeship subsidy， insufficient assurance of the financial funds， lagging-behind in forest management technology， and constant conflicts and disputes over forest tenure. To promote the collective forest tenure， achieve the actual effects， and promote the sustainable and high-quality development of forestry， the paper proposes measures for state-owned forest farms to support and promote the collective forest tenure reform according to their functions and advantages： 1） Improving the policies and regulations relevant to collective forest management; 2） Increasing financial support; 3） Improving supporting infrastructure; 4） Strengthening social services for state-owned forest farms; 5） Establishing a reasonable mechanism to distribute profits; and 6） Innovating the management mode of connecting state-owned forest farms and forest farmers.

Keywords： state-owned forest farm; collective forest area; collective forest tenure reform; separation of three rights; sustainable development

20世紀50年代，在土地改革和全國范圍成立合作社的基礎上，集體林權成為集體所有制度的重要內容之一［1］。集體林權是指在法律規(guī)定下集體所有制的經濟組織或單位擁有對森林和林地資源的占有、使用和收益等權利［2］。根據(jù)國家林業(yè)和草原局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2023年我國共有集體林地17 120萬hm2，占林地總面積的60%，這些集體林分布在全國2 600多個縣，涉及1億多農戶［3］。從以上數(shù)據(jù)來看，集體林在我國分布范圍較廣，涉及人數(shù)較多，不僅為廣大農戶提供生產資料，還是我國木材產品的原材料供應基地［4］。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，集體林經營制度與時代發(fā)展不相適應的矛盾越來越突出，權屬不清、責任不明、利益分配不合理、經營機制缺乏活力、產權流轉不規(guī)范等問題已經對林業(yè)生產和林業(yè)增收產生了嚴重的制約［5］。為了解決這些問題，激發(fā)廣大林農和各種社會力量投身林業(yè)建設的積極性，中央政府開展集體林權制度改革［6］，通過明晰產權、放活經營、規(guī)范流轉等措施，解放和發(fā)展林業(yè)生產力。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2023年印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，推行三權分置的經營模式，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展［7］。但從目前來看，受集體林經營者的經營理念和技術等方面的影響，集體林權制度改革成效仍有待提高［8］。

國有林場是我國森林資源培育的主力軍，在維護生態(tài)安全、保護生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用［9］；相比之下，我國集體林的管護則更加注重經濟效益，由于集體組織林業(yè)管理制度不完善，加上當?shù)亓洲r缺少生態(tài)保護意識，導致森林的過度砍伐和生物多樣性的減少［10］。因此，盡管國有林與集體林在所有權和管理權等方面有所不同，但國有林場在森林資源培育和生態(tài)保護等方面發(fā)揮的重要作用能夠為集體林建設提供借鑒，使其成為維護生態(tài)安全的重要屏障［11］。從《深化集體林權制度改革方案》來看，國有林場在支持深化集體林權制度改革方面扮演著重要角色。首先，國有林場是森林資源管理的重要主體，其改革經驗和管理模式具有一定的示范和引領作用［12］；其次，國有林場與集體林區(qū)之間的合作能夠促進資源共享和技術交流，推動集體林適度規(guī)模經營，提升集體林區(qū)林業(yè)經營水平［13］；最后，國有林場參與集體林經營能夠完善集體林區(qū)的基礎設施建設，不僅有助于促進林區(qū)經濟發(fā)展，還能夠改善當?shù)亓洲r的生活條件，增強社會穩(wěn)定性［14］。目前，國家林業(yè)和草原局已經啟動國有林場主動服務集體林權制度改革試點工作［15］，旨在打造一批國有林場試點樣板，帶動全國集體林區(qū)提升森林質量、創(chuàng)新經營管理體制機制、增強內生發(fā)展動力，這為國有林場支持集體林權制度改革指明了方向。

綜上所述，國有林場參與集體林權制度改革既是集體林區(qū)自身發(fā)展的需要，也是國家相關政策的必然要求。本文將根據(jù)集體林權制度改革的現(xiàn)狀，分析當前國有林場支持集體林權制度改革存在的問題，結合國有林場特有的功能和作用，提出國有林場支持集體林經營和建設的策略，以期為進一步深化集體林權制度改革提供參考。

1 國有林場的發(fā)展歷程與功能

1.1 國有林場的發(fā)展歷程

國有林場主要職能是培育和保護森林資源［16］。我國國有林場的發(fā)展主要經歷了初建試辦、快速發(fā)展、停滯萎縮、恢復穩(wěn)定、困難加劇和改革推進6個階段［17］。

1） 初建試辦階段（1949—1957年）。1949年后，國有林場的來源主要分為2個部分：一部分是由政府接管的1949年以前各方籌辦的各類林場50多處，后改制為歸全民所有的國有林場；另一部分是為了迅速恢復森林資源，提高國有林業(yè)的比重，各級政府陸續(xù)在宜林的荒山建立起一批以造林為主的國有林場。

2） 快速發(fā)展階段（1958—1965年）。1958年，中共中央、國務院發(fā)出《關于在全國大規(guī)模造林的指示》，由此掀開了國有林場建設的高潮。1963年，林業(yè)部成立了國營林場管理總局，對國有林場實現(xiàn)部省雙重領導，有效完善了國有林場的管理機制。截至1965年底，全國共有國有林場3 564處，國有林面積超過6 666.67萬hm2。

3） 停滯萎縮階段（1966—1976年）。這一階段國有林場的發(fā)展受“文革”影響，國有林場管理機構被撤銷，管理權被下放至縣、公社或大隊。由于基層管理水平較弱，導致國有林地被隨意侵占，國有森林資源被亂砍濫伐、隨意盜取，嚴重破壞了國有林場的建設和發(fā)展。截至1976年底，全國國有林面積縮減至4 626.67萬hm2。

4） 恢復穩(wěn)定階段（1977—1997年）。隨著中共十一屆三中全會的召開，國有林場徹底擺脫了長達10年發(fā)展停滯的局面。1979年，我國首次頒布《中華人民共和國森林法（試行）》，國有林場的發(fā)展開始有了法制保障。隨后，我國分別于1986年、1990年和1997年3次召開全國國有林場會議，對國有林場的發(fā)展目標、重點任務和保障措施做了具體要求，這極大促進了國有林場的恢復和發(fā)展。

5） 困難加劇階段（1998—2003年）。這一階段隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國國有林場的發(fā)展方向轉為以生態(tài)建設為目標，并采取禁伐限伐的措施保護森林資源。全國的國有林場木材產量迅速下降，再加上國有林場發(fā)展長期積累的經營管理體制不順、政策配套不足等問題逐漸顯露，國有林場的發(fā)展進入了困難時期。

6） 改革推進階段（2003年至今）。2003年，《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出要實施國有林場改革。這一階段，根據(jù)中央指示精神，國家林業(yè)局會同財政部、國家發(fā)展和改革委員會等多部門共同制定出臺了多項支持國有林場改革發(fā)展的政策措施。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《國有林場改革方案》，國有林場改革自此全面鋪開。這一階段，部分省份的國有林場通過試點改革理順了經營管理體制，提高了發(fā)展活力，扭轉了國有林場發(fā)展困難的局面，為全面推進國有林場改革積累了經驗。

1.2 國有林場的功能定位

國有林場經過改革后展示出獨特的功能與價值，不僅成為國家生態(tài)安全的重要屏障，還在林產品供給、生態(tài)文化展示和鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。國有林場是林業(yè)生態(tài)文明建設的核心力量，森林培育和保護是其重要職責之一［18］，對于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保護生物多樣性具有重要作用。經過多年的育林、造林和管理，國有林地面積、森林蓄積量等各項指標較之前均有大幅提高［19］。不少國有林場已成為重要的林產品供應基地，也在一定程度上滿足了人們日益增長的物質需求。同時，國有林場的職能已不僅僅是生態(tài)保護，還包括生態(tài)文化展示、宣傳和教育等［20］。國有林場的發(fā)展造就了一批具有觀賞價值和研究價值的森林景觀和自然歷史文化遺產，部分國有林場通過開放式保護和研學基地建設，吸引了大量游客和學生前往林場游覽參觀，使其更深入地了解國有林場的發(fā)展歷程以及發(fā)展過程中蘊含的生態(tài)文化思想。目前，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，國有林場支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施已被納入其新的社會職責［21］，其在林業(yè)管理、資源保護和利用、林業(yè)產業(yè)開發(fā)以及生態(tài)文明建設等方面所取得的經驗和成果值得周圍鄉(xiāng)村借鑒，對鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展起著重要示范和帶頭作用。

2 集體林權制度改革的進程與成效

2.1 集體林權制度改革的進程

我國集體林權制度改革大致經歷了3個階段的演變，分別是林業(yè)“三定”改革階段、分林到戶改革階段、三權分置改革階段［22］。各階段的改革都是各個時期經濟社會發(fā)展的產物，對推動集體林業(yè)發(fā)展起到了歷史性作用。？偆i

1） 林業(yè)“三定”改革階段（1981—2001年）。為了解決集體林區(qū)長期存在的生產力水平落后、農戶收入低、經營主體積極性不高等問題，中共中央、國務院于1981年頒布了《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，由此拉開了第一輪集體林權制度改革的大幕。此次改革聚焦穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產責任制3個方面的內容［23］，但由于南方集體林地出現(xiàn)了大規(guī)模的亂砍濫伐現(xiàn)象［24］，導致林業(yè)“三定”目標并未實現(xiàn)，國家隨即終止了此次改革進程。后期國家雖有意鼓勵集體林區(qū)回歸集體經營，也開展了新版林權證換證試點工作，但并未真正解決集體林權制度存在的問題。

2） 分林到戶改革階段（2002—2011年）。2003年福建省和江西省率先試點實施農村集體林改，改革的主要內容是明晰產權、勘界確權登記［25］。此后，浙江、江西、遼寧等省份開始實行分林到戶的工作。在總結這些省份的試點工作經驗后，國務院于2008年發(fā)布《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，標志著以確權登記、分林到戶的集體林權改革工作在全國范圍內展開。首要目標是明確林地的使用權、林木的所有權和經營權；其次是實行家庭承包經營，明確農戶為集體林地的承包經營主體，首輪林地的承包期為70年。這一時期，我國基本確立了農村集體林業(yè)產權制度。

3） 三權分置改革階段（2012年至今）。全國在推行以家庭承包經營為主的集體林權制度改革之后，出現(xiàn)了農戶家庭承包經營林地面積小且細碎化的現(xiàn)象，不利于集體林業(yè)的集約經營；再加上隨著城市化水平的提高，農村空心化的現(xiàn)象越來越嚴重，產生集體林地荒廢的現(xiàn)象。為了解決以上問題，2013年習近平總書記提出了集體土地要實施所有權、承包權和經營權三權分置的重要論述［26］。基于此，2016年出臺了《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》，提出要逐步建立集體林地所有權、承包權和經營權三權分置的機制，積極引導集體林地適度規(guī)模經營。2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，明確要求加快推進三權分置，確保集體林地承包關系長期穩(wěn)定，放活林地經營權、保障林木所有權。

2.2 集體林權制度改革的成效

自1981年以來，我國集體林權制度改革穩(wěn)步推進，通過明晰產權主體、確定權利邊界，改革工作取得一定成效。一是農戶財產性收入增加，有效實現(xiàn)綠色就業(yè)?；谌龣喾种玫募w林權制度改革在全國進一步深化落實，有效提高了林地的價值和農戶投入林業(yè)生產的積極性。一方面，伴隨著林地的升值，林地流轉的租金也呈增長趨勢［27］，農戶選擇將林地流轉給林業(yè)生產大戶或林業(yè)合作社時將獲得更高的承包收益；另一方面，林地經過流轉后農戶仍可以繼續(xù)從事林業(yè)生產活動，有利于拓寬農戶的增收渠道。此外，政府對林地流轉還配套有各種減稅降費政策，以減少農戶的林業(yè)生產成本，提高農戶的收入。二是農戶權益得到保障，盡顯社會公平。盡管有研究指出，林地的流轉可能使林地集中在少數(shù)人手中，將拉開農戶與生產大戶的收益差距［28］；但隨著集體林權制度改革的深入實施，改革方案更加注重利益均衡的問題。當前，深化集體林權制度改革的相關政策鼓勵林地流轉的收益不限于獲得租金，也可對林地和林木進行公平估價，以山林入股的形式取得分紅，這進一步縮小了農戶與林業(yè)生產大戶的收益差距，且農戶不僅能享受基本的林地租金，還能享受未來林地的升值效益。三是基礎設施建設水平和民主治理水平得到提高。集體林權制度改革后，村集體的森林資產被盤活，并取得更多的集體收益。這部分資金被用于道路、綠化、照明、用水、電網等基礎設施建設，改善了村容村貌，提高了村內的基礎設施水平。此外，在深化集體林權制度改革過程中，村內召開村民大會討論改革方案和集體林收益分配問題，全體村民可充分行使自己的民主權利，參與基層治理，有效提高了村集體的民主治理水平［29］。

3 國有林場支持集體林權制度改革的探索與實踐

實現(xiàn)集體林適度規(guī)模經營是深化集體林權制度改革的目標之一，但目前我國集體林區(qū)林地破碎化嚴重，加上當前農村勞動力外流和基層組織的林業(yè)社會化服務水平不高等原因，我國集體林難以實現(xiàn)適度規(guī)模經營，這導致當前我國集體林經營的綜合效益偏低。國有林場作為我國集體林區(qū)的另一重要營林主體，其在資金、技術、人才和管理經驗等方面擁有重要優(yōu)勢，但其面臨造林空間不足的窘境，導致國有林場擁有的優(yōu)勢和作用難以充分發(fā)揮［30］?；谝陨蠁栴}，《深化集體林權制度改革方案》指出，要引導國有林場與農村集體經濟組織和農戶聯(lián)合經營，提升集體林經營水平，這意味著國有林場帶動集體林適度規(guī)模經營頂層設計正不斷完善。通過引導國有林場參與集體林權制度改革，一方面能夠解決國有林場造林空間不足的窘境，另一方面也能夠解決集體林區(qū)林地拋荒問題，從而推動集體林地適度規(guī)模經營和集體林經營質量提升。

3.1 國有林場支持集體林權制度改革的具體實踐

3.1.1 集體公益林委托國有林場管理

目前，我國集體林地的公益林地面積占比超過70%，但由于集體公益林缺少資金投入，缺乏技術支撐和管理人才，再加上林業(yè)生產周期長、短期獲利難等原因，林農參與集體公益林經營建設的積極性不高，導致集體公益林存在不造林、不經營、不管理的問題，大部分集體公益林處于放任狀態(tài)，從而造成集體公益林林分退化、質量降低和生態(tài)功能減弱。為了解決集體公益林經營困境，國有林場托管集體公益林成為各地新舉措。這主要是因為國有林場在森林經營方面具有豐富的經驗，具備接管集體公益林的優(yōu)勢。國有林場采取托管集體公益林的辦法，在不改變所有權和承包權的情況下，既能夠充分發(fā)揮其區(qū)域生態(tài)文明建設的功能，也能針對集體公益林統(tǒng)一采取造林撫育、管林護林和集約經營等措施，提升集體公益林的經營質量和生態(tài)功能。2017年山西省出臺《關于開展集體公益林委托國有林場管理工作的指導意見》，預計2025年實現(xiàn)群眾愿意托管的集體公益林全部由國有林場進行管理［12］，這為集體公益林委托國有林場管理試點開創(chuàng)了先河，也為全國開展委托管理工作積累了寶貴經驗。

3.1.2 國有林場為集體林撫育管理提供技術支持

當前農村集體經濟發(fā)展還較為落后，導致有知識、有技術的年輕勞動力大量流失，剩余年齡較大的勞動力集體林經營理念落后，應對市場能力弱。實施集體林權制度改革后，不少地方開始探索“國有林場+集體林”的新型經營機制，既能擴大國有林場的發(fā)展空間，又能將國有林場積累的先進撫育管理和森林經營技術傳授給集體林區(qū)。從各地經驗來看，國有林場支持集體林權制度改革主要表現(xiàn)為國有林場為集體林區(qū)在森林培育、森林經營管理、森林三防等方面提供技術支持和經驗分享［31］，這在一定程度上彌補了集體林區(qū)經營管理粗放的短板。以四川雅安為例，當?shù)貒辛謭鲈谘虐彩辛謽I(yè)局的支持下，聯(lián)合林業(yè)技術公司和四川省林業(yè)調查規(guī)劃院的力量，共同組建了森林可持續(xù)經營專項工作組，為當?shù)丶w林區(qū)森林撫育和經營管理提供技術咨詢和指導，不僅能夠轉變林農的傳統(tǒng)集體林經營理念，也進一步增強了集體林經營質量。

3.1.3 國有林場引導集體林地實現(xiàn)適度規(guī)模經營

為深化集體林權制度改革，破解集體林事業(yè)發(fā)展的體制機制問題，《深化集體林權制度改革方案》指出國有林場要引導集體林地實現(xiàn)適度規(guī)模經營，這不僅是解決當前國有林場發(fā)展空間不足的有效措施，也是實現(xiàn)集體林可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。集體林地經營規(guī)模關系著每一位林農的收入，同時影響集體林經營效率。通過擴大集體林經營規(guī)模改變現(xiàn)有集體林地破碎、經營分散的局面，能夠使集體林地的經營要素得到進一步優(yōu)化，提高集體林地的使用效率和生產水平。國有林場根據(jù)當?shù)匾庠概c林農、村集體和專業(yè)合作社簽訂合同，在集體林地所有權、承包權不變的情況下，獲得集體林地的經營權，推動集體林地的流轉，從而實現(xiàn)集體林地規(guī)模經營。江西省林業(yè)廳出臺《關于加快推進國有林場場外造林的指導意見》，鼓勵省內國有林場參與集體林權制度改革，通過建立“國有林場+合作社+農戶”或“國有林場+村集體+農戶”的模式引導各要素有機結合［32］，目的是推動國有林場引導集體林地順利實現(xiàn)流轉與整合經營，從而擴大集體林地的經營規(guī)模，提高經營水平和效率。

3.2 國有林場支持集體林權制度改革實踐中存在的問題

3.2.1 集體公益林托管補助難以落實

近年來，以山西為代表的集體公益林委托國有林場管理成為國有林場支持集體林權制度改革的新途徑；但在具體實踐中存在托管補貼難以落實的問題，且已落實的補助金額偏低，導致國有林場對集體公益林委托管理的積極性不高［33］。雖然我國出臺《中華人民共和國森林法》《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》等政策法律，對集體公益林管理的具體要求做了規(guī)定。但目前我國還并未出臺專門針對集體公益林委托國有林場管理的相關政策法規(guī)，導致國有林場托管集體公益林的補貼標準不明晰，給集中管護帶來很大困難，難以落實國有林場的職責。

3.2.2 財政經費難以得到有效保障

由于國有林場屬于林業(yè)生產的事業(yè)性單位，其性質決定了運營經費來源于國家財政撥款；但現(xiàn)實情況是全國70%以上的國有林場由縣級政府管理，大部分國有林場處于自收自支或差額撥款的現(xiàn)狀［34］，導致國有林場的運營經費嚴重不足。目前集體林區(qū)存在融資難等問題［35］，其自身建設也面臨資金短缺的情況，且集體林區(qū)基礎設施建設水平與國有林場差距還較大。要推動國有林場托管集體公益林，深度參與集體林權制度改革，必然會增加國有林場財政支出的壓力。

3.2.3 林區(qū)管理技術相對落后

當前部分國有林場的基礎設施建設已納入地方經濟社會發(fā)展規(guī)劃，技術條件得到改善。但仍有大部分國有林場因為地理位置偏遠，再加上配套資金難以落實和長期投入不足等問題，缺少先進的林業(yè)管理技術裝備，嚴重制約了國有林場支持集體林權制度改革的成效［36］。在技術管理方面，目前國有林場的職工工資待遇較低，且國有林場位置偏遠，很難引進專業(yè)的技術人才，導致國有林場難以為集體林區(qū)的發(fā)展提供人才支撐；在設備應用方面，由于國有林場自身資金有限，且大部分國有林場的生產條件仍較為落后，很難為集體林區(qū)的經營提供高效的管理設備。因此，受限于國有林場技術、人才和設備的短板，集體林區(qū)的管理質量難以得到有效提升。

3.2.4 林權矛盾糾紛不斷

國有林場參與集體林權制度改革雖能夠有效避免集體林地拋荒的問題，但也出現(xiàn)了林權矛盾糾紛，尤其是經濟利益的糾紛［29］。由于林農普遍缺乏市場意識，在林農將集體林地的經營權流轉給國有林場管理之前，普遍低估了集體林地的綜合效益。隨著集體林權制度改革的推進，國家對林業(yè)投入不斷增加，集體林地經營效益不斷提高，導致部分林農認為原有的林地流轉收益偏低，因此提出超出合同范圍的要求，以期望能夠獲取更高的補償金額。此外，由于集體林地長期存在邊界不明晰的問題［37］，集體林地在流轉或托管給國有林場后，也進一步加大了林權矛盾產生的可能。

4 國有林場支持深化集體林權制度改革的措施

從國有林場支持集體林權制度改革的現(xiàn)狀來看，部分地區(qū)的集體林地避免了拋荒現(xiàn)象，經營規(guī)模和撫育經營水平都有較大提升，集體林分的質量和生態(tài)功能不斷增強。雖然國有林場支持集體林權制度改革取得了一定成效，但距離深化集體林權制度改革的目標還有差距。在國有林場支持集體林權制度改革的實踐過程中，國有林場仍然存在托管補助低、財政經費少、技術相對落后和林權矛盾時有發(fā)生的問題。因此，本文將基于以上問題提出相應的解決對策，以促進國有林場更深度地參與集體林權制度改革，推動我國林業(yè)高質量發(fā)展。

4.1 健全集體林經營管理政策法規(guī)體系

目前，我國并未出臺專門針對集體公益林委托國有林場管理的相關政策文件，這導致國有林場托管集體公益林的準入條件和補貼標準不明晰。因此，要在現(xiàn)有的法律框架內，完善國有林場托管集體公益林的政策法規(guī)體系，對國有林場托管集體公益林的相關要求進行明確規(guī)定。一是要明確國有林場托管集體公益林的基本條件。國有林場托管集體公益林在保障集體公益林地有效利用的同時，也能擴大國有林場的造林空間。因此要鼓勵經營面積較小的國有林場積極開展托管工作，并依據(jù)相關法律法規(guī)對能夠開展托管工作的國有林場經營面積做明確要求，規(guī)范有序開展托管工作。二是要明確國有林場托管集體公益林的補貼標準。在廣泛聽取基層國有林場的托管意見基礎上，林業(yè)和財政部門要完善集體公益林委托管理的生態(tài)補償機制，提供明確的法規(guī)依據(jù)確定國有林場托管集體公益林的補貼標準，落實好托管補助資金問題。

4.2 加大財政金融支持力度

由于大部分國有林場運營方式為自收自支或差額撥款，導致其自身運營和支持集體林經營建設的資金較為緊張。因此，為推進國有林場支持深化集體林權制度改革，需要加大對國有林場的財政金融支持力度。首先，要加大各級政府的財政投入，包括增加財政預算和設立專項經費，用于國有林場的技術創(chuàng)新、基礎設施建設和人才培訓等方面，確保集體林經營建設獲得充足的技術支持，以促進集體林的可持續(xù)管理；其次，推動設立貼息貸款政策和稅收優(yōu)惠政策，減輕國有林場日常經營活動的經濟負擔，促進其更積極地參與集體林權制度改革；再次，相較于集體林經營組織而言，國有林場有穩(wěn)定的品牌信用，應主動引導金融機構參與和創(chuàng)新金融工具，如綠色債券、林業(yè)基金等，為集體林權改革提供多元化融資渠道；最后，要拓寬國際合作，積極與國際組織、發(fā)達國家開展合作，吸引外部資金參與集體林經營投資，實現(xiàn)林業(yè)經濟的多元化發(fā)展。

4.3 完善基礎設施配套

由于大部分國有林場缺乏財政資金，導致林區(qū)管理技術相對落后，在支持集體林撫育管理方面仍存在技術障礙。因此，既要完善國有林場的基礎設施配套，也要積極推進國有林場參與集體林區(qū)的基礎設施建設。一方面，要根據(jù)國務院印發(fā)的《推動大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，加大中央對國有林場基礎設備更新?lián)Q代的支持力度，將國有林場水利、交通、電力和通信等領域的基礎設施建設納入中央和地方政府的國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃中，建立國有林場基礎設施更新?lián)Q代的長效保障機制；另一方面，國有林場的基礎設施在得到更新?lián)Q代后，要深度參與集體林區(qū)基礎設施工程規(guī)劃、設計、建設和運行管理，以提高集體林農的林業(yè)生產和經營能力，國有林場要助推集體林區(qū)建立一體化智能管理系統(tǒng)和支持林區(qū)產業(yè)道路等基礎設施建設，推動國有林場與集體林區(qū)協(xié)同發(fā)展。

4.4 加強國有林場社會化服務

當前，國有林場為集體林的撫育管理提供技術服務是國有林場支持集體林權制度改革的主要方式之一。在深化集體林權制度改革中，國有林場要繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢為集體林區(qū)提供產前、產中和產后全過程的社會化服務。在產前環(huán)節(jié)，國有林場要為集體林區(qū)提供生產資料、資金、信息和技術等服務，如提供優(yōu)質種苗、拓寬籌融資渠道、提供林產品市場信息和技術培訓、開展科技推廣示范和咨詢服務等；在產中環(huán)節(jié)，為確保集體林地合理使用和樹木正常生長，國有林場可在林地勘測規(guī)劃、種苗培育、種植技術指導、森林三防、采伐設計等方面為集體林區(qū)提供技術支持；在產后環(huán)節(jié)，國有林場要為林產品的流通提供服務，例如林產品的收購、儲運、加工和銷售等。針對國有林場提供的社會化服務，集體公益林可免費享有，而其他集體林區(qū)的林農則可通過購買獲取國有林場提供的社會化服務，從而改善林業(yè)生產經營條件，助力深化集體林權制度改革，確保集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.5 建立合理的利益分配機制

合理的利益分配機制是支持集體林權制度改革的關鍵一環(huán)。要推進國有林場參與集體林權制度改革，就要推動國有林場與集體林農建立“資本共盈、收益共享”的合作模式。首先，要制定合理的利益分配比例，確保各方在林業(yè)經營中能夠公平分享收益，增強集體林農對集體林權制度改革的信心和支持度，這有助于其更加積極地參與決策、管理和保護集體林資源，保障集體林權制度改革穩(wěn)步推進。其次，要完善利益聯(lián)結機制，充分利用國有林場的資源稟賦和技術優(yōu)勢，開展資源共享、技術推廣示范，形成互利互惠的合作關系，推動集體林區(qū)可持續(xù)發(fā)展。最后，探索建立與集體林權制度改革相適應的收入分配激勵機制，改革現(xiàn)有的國有林場職工績效考核辦法，按照多勞多得的原則，適當拉開職工間的工資差距，同時實行崗位補貼制度，對盡職盡責的林場職工給予獎勵，激發(fā)國有林場職工的工作積極性，發(fā)揮國有林場在集體林權制度改革中的示范和引領作用。

4.6 創(chuàng)新國有林場與林農聯(lián)合經營模式

由于國有林場的資源稟賦條件較好，而集體林農的自身抗風險能力嚴重不足，因此國有林場可以參與集體林的經營和管理。除委托管理以外，國有林場在尊重集體林農意見的情況下，還可以積極引導集體林農通過出租、入股、合作等方式流轉集體林地的經營權，整合周邊村集體的林地，采取國有林場出資金和技術、村民出林地經營權、村集體搭建溝通橋梁的模式，共同探索有林地合作經營、無林地合作造林等聯(lián)合經營模式，對現(xiàn)有集體林資源實現(xiàn)適度規(guī)模經營，以提高集體林質量和經營管理水平、增加集體林農的營林收入。在這個過程中，國有林場要逐步推動經營過程透明化、信息披露公開化、利益分配公平化，林農也應樹立合同與合作意識，保證聯(lián)合經營有序開展。

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