關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

近些年，相關(guān)部門針對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了“過緊日子”的要求。即在事業(yè)單位的資金收支過程中，實(shí)現(xiàn)花錢必問效，問效必問責(zé)，同時(shí)保障重點(diǎn)民生項(xiàng)目資金的支出，從而發(fā)揮財(cái)政資金最大使用效益。然而當(dāng)前部分事業(yè)單位預(yù)算管理存在著編制程序不規(guī)范、執(zhí)行過程約束力差和考核工作不到位的問題。因此事業(yè)單位需要結(jié)合以上問題，制定出針對(duì)性的改進(jìn)措施，以保障預(yù)算管理的有效性。

事業(yè)單位預(yù)算管理的主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的財(cái)政資金利用效益最大化。以業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)作為著力點(diǎn)，針對(duì)事業(yè)單位的成本、現(xiàn)金收支等做好預(yù)測(cè)分析，同時(shí)將其編制為預(yù)算損益表、現(xiàn)金流量表和資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)單位階段時(shí)間內(nèi)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行系統(tǒng)反饋。現(xiàn)階段，預(yù)算管理已經(jīng)成為事業(yè)單位改革發(fā)展過程中的重要工具，要求全員參與，進(jìn)行全方位、全過程管理，從而為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金價(jià)值最大化提供有力保障。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)施背景

（一）國(guó)家重視財(cái)政赤字

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的穩(wěn)步提升，國(guó)家財(cái)政率仍有較大的財(cái)政赤字空間。為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政赤字率的有效控制，有關(guān)部門需要基于政策實(shí)施等多個(gè)維度，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政支出和收入的嚴(yán)格管控，從根源上縮減政府支出，從而使我國(guó)的財(cái)政赤字率始終保持在穩(wěn)定水平，并將資金投入到民生保障、工程項(xiàng)目建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持等維度中去。

（二）加快開放式預(yù)算管理的深化

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系中，多以集中制管理為主，各級(jí)財(cái)政資金的計(jì)劃、占用、使用和回收可進(jìn)行一體化審批。但無法對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行有效管理，財(cái)政資金的可控性仍有很大的進(jìn)步空間。因此，依托于開放式的預(yù)算管理體系，以結(jié)構(gòu)性安排、規(guī)范化動(dòng)態(tài)審核和可控性措施為核心，加速預(yù)算管理體制的改革深化，是事業(yè)單位在改革發(fā)展過程中的重點(diǎn)內(nèi)容。

（三）提高政府管理的透明度和審計(jì)可控性

事業(yè)單位的預(yù)算管理需以避免財(cái)政資金挪用、加強(qiáng)偏差控制為主要內(nèi)容，從而提高事業(yè)單位的管理水平，同時(shí)也可以強(qiáng)化公眾對(duì)事業(yè)單位的滿意度以及對(duì)政府執(zhí)政的信心。依托于全面預(yù)算管理工具進(jìn)行資金的審查管理，保障資金使用過程的合規(guī)性和可控性，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的規(guī)劃、使用、調(diào)撥、核算一體化管理，讓資金的收支過程始終基于可管和可控的安全范圍之下，從而提升政府管理工作的透明度，提高財(cái)政審計(jì)的可控性。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制程序不規(guī)范

部分事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，未能建立預(yù)算編審班子。預(yù)算編制之前沒有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，沒有針對(duì)單位的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、資源等進(jìn)行系統(tǒng)化梳理。同時(shí)預(yù)算編制過程較為簡(jiǎn)單，未結(jié)合上一年度的預(yù)算執(zhí)行成果進(jìn)行預(yù)算編制。此外，在收入預(yù)算和支出預(yù)算編制過程中不夠規(guī)范，未能將責(zé)任具體落實(shí)到各個(gè)部門。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程約束力較差

在預(yù)算執(zhí)行過程中，部分事業(yè)單位未建立針對(duì)性的預(yù)算管理制度，制度本身具有的約束力相對(duì)較弱，或是雖然已經(jīng)建立了制度，但是沒有結(jié)合各個(gè)部門的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化處理，部門職責(zé)分工不夠明確。此外，在預(yù)算執(zhí)行過程中，簡(jiǎn)單地利用傳統(tǒng)管理方法，沒有實(shí)現(xiàn)信息化系統(tǒng)的建設(shè)，與各個(gè)部門系統(tǒng)接口對(duì)接不暢通，模塊建設(shè)不夠精細(xì)，各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行分析不夠全面。

（三）預(yù)算績(jī)效考核落實(shí)不到位

在預(yù)算考核過程中，部分事業(yè)單位的預(yù)算考核內(nèi)容不夠清晰、全面，未能有效健全考核體系，定性考核和定量考核未實(shí)現(xiàn)融合運(yùn)用。一些事業(yè)單位簡(jiǎn)單地對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行定性考核，考核過程較為隨意。同時(shí)各個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)干部任免與下年度預(yù)算資金配置未能有效銜接，考核措施不夠完善。此外，監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)不全。創(chuàng)建的考核委員會(huì)形同虛設(shè)，考核程序不規(guī)范，考核機(jī)制不到位。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的策略

（一）預(yù)算編制策略

1.建立預(yù)算編審班子

事業(yè)單位需要結(jié)合現(xiàn)有會(huì)計(jì)法及中央對(duì)事業(yè)單位提出的預(yù)算管理工作部署要求，建立預(yù)算編審班子。以事業(yè)單位法人為代表，由財(cái)會(huì)部門共同參與。該預(yù)算編制班子的職能設(shè)計(jì)應(yīng)科學(xué)合理、分工明確，以確保預(yù)算編制任務(wù)的順利完成。同時(shí)結(jié)合上一年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和本年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，系統(tǒng)化考量多方因素，從而確定當(dāng)前單位的預(yù)算工作總體目標(biāo)。

2.做好編制前的準(zhǔn)備工作

在預(yù)算編制之前，需要對(duì)事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)、物資等進(jìn)行系統(tǒng)化清查，做好登記工作，并確認(rèn)債權(quán)債務(wù)情況，梳理資金來源渠道，明確支出的具體結(jié)構(gòu)。在弄清事業(yè)單位資金需求的條件下，確保預(yù)算編制的科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)賬實(shí)相符。

首先，需要摸清預(yù)算部門的人員編制和經(jīng)費(fèi)支出情況，針對(duì)各個(gè)部門的人員情況做好登記，并形成手冊(cè)，以保障預(yù)算編制合理。

其次，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行核查，形成報(bào)告。針對(duì)在資產(chǎn)清查過程中發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)盤虧盤盈和資產(chǎn)非正常損失，需要嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定和資產(chǎn)管理工作制度要求，做好申報(bào)、核實(shí)及相應(yīng)的賬務(wù)處理。

最后，針對(duì)在這個(gè)過程中發(fā)生的矛盾和沖突，需要形成管理制度，及時(shí)堵塞事業(yè)單位管理漏洞，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理提質(zhì)增效。同時(shí)全面分析上年度收入和支出結(jié)構(gòu)，以掌握當(dāng)前收入支出中存在的有利因素和負(fù)面因素，積極挖掘資源節(jié)約潛力。

3.編制收支預(yù)算

首先，在收入預(yù)算的編制過程中，需要明確收入的具體項(xiàng)目以及征收標(biāo)準(zhǔn)，并確定收入的征收科室和責(zé)任單位。同時(shí)由征收部門和責(zé)任單位結(jié)合上一年度的收入具體情況和本年度的財(cái)政資金收支計(jì)劃，也可以依照預(yù)算編制要求，從而編制符合事業(yè)單位實(shí)際情況的收入預(yù)算。財(cái)務(wù)部門需要針對(duì)單位的收入預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)的匯總和審核，并通過對(duì)預(yù)算空間潛力的深度挖掘，以保障收入預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。在進(jìn)行收入編制和收入審核時(shí)，需要全方位分析事業(yè)單位的資產(chǎn)往來款使用情況，以確保達(dá)成本年度的工作目標(biāo)。

其次，在對(duì)支出預(yù)算進(jìn)行編制時(shí)，需要始終秉承以收定支、收支平衡和略有結(jié)余的基本原則，從四個(gè)方面進(jìn)行編制。

一是人員經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)需要結(jié)合事業(yè)單位人力資源部門確定的人數(shù)和人員經(jīng)費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行預(yù)算編制；二是事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)。其主要運(yùn)于事業(yè)單位的日常運(yùn)行中，需要嚴(yán)格依照財(cái)政部門規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行預(yù)算編制；三是事業(yè)單位的專項(xiàng)工作任務(wù)經(jīng)費(fèi)，需要依照效率最優(yōu)化原則對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制；四是事業(yè)單位的專項(xiàng)工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，分為本年度完成的工程項(xiàng)目和跨年度完成的工程項(xiàng)目，需要結(jié)合實(shí)際情況，編制不同的工程預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行策略

1.建立預(yù)算管理制度

事業(yè)單位必須嚴(yán)格依照有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位提出的預(yù)算管理規(guī)章制度、程序、編報(bào)流程和時(shí)間要求，從而制定出適合事業(yè)單位實(shí)際情況的預(yù)算管理體系。首先，始終秉承量入為出、收支平衡的基本原則，綜合事業(yè)單位的人員情況和資產(chǎn)情況，做好資金的統(tǒng)籌安排，對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行合理編制。

其次，在制度中明確所有預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，不可隨意調(diào)整。若是其他業(yè)務(wù)部門存在突發(fā)性工作內(nèi)容或是政策性的變化，確實(shí)需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，則需要由部門提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，財(cái)務(wù)部門給出相應(yīng)的審核管理意見，經(jīng)有關(guān)部門進(jìn)行審批之后，履行程序，辦理相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整手續(xù)。

最后，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理計(jì)劃執(zhí)行成果和事業(yè)單位原有績(jī)效考核體系的有效銜接，以制度的形式，使各個(gè)部門形成對(duì)預(yù)算管理的正確認(rèn)知，強(qiáng)化對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，從而確保預(yù)算管理制度落實(shí)到位。

2.搭建信息化管理系統(tǒng)

預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)，需要始終以業(yè)務(wù)規(guī)范化、預(yù)算管理一體化、數(shù)據(jù)集中化和監(jiān)管綜合化為基本導(dǎo)向，從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的有機(jī)結(jié)合。通過業(yè)財(cái)融合，保障事業(yè)單位預(yù)算管理的有效性。因此，在事業(yè)單位的預(yù)算管理信息化系統(tǒng)建設(shè)過程中，需要融入事前審批模塊、報(bào)銷審批模塊、報(bào)賬支付模塊和借款還款模塊等。

首先，事前審批模塊包括公務(wù)差旅申請(qǐng)、工會(huì)福利申請(qǐng)、培訓(xùn)會(huì)議申請(qǐng)、業(yè)務(wù)審批、公務(wù)接待申請(qǐng)、業(yè)務(wù)預(yù)警、辦公用品申請(qǐng)等子模塊。

其次，報(bào)銷審批模塊包括差旅費(fèi)報(bào)銷申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)審核、差旅費(fèi)用申請(qǐng)、財(cái)務(wù)審核、發(fā)票歸集、報(bào)銷預(yù)警、統(tǒng)計(jì)查詢等子模塊。

再次，報(bào)銷支付模塊包括報(bào)賬支付、報(bào)賬導(dǎo)出、用戶管理、流程定義、權(quán)限管理、單據(jù)管理等子模塊。

最后，借款還款模塊包括借款管理、還款管理、標(biāo)準(zhǔn)定義、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、日志服務(wù)、接口服務(wù)等子模塊。

通過預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)，能夠銜接財(cái)政部門、紀(jì)檢部門和審計(jì)部門的系統(tǒng)接口，從而動(dòng)態(tài)監(jiān)查事業(yè)單位的預(yù)算管理情況，并在各個(gè)部門超出預(yù)算之后及時(shí)進(jìn)行預(yù)警。同時(shí)可以為事業(yè)單位下年度的預(yù)算計(jì)劃編制提供決策支持，并提供更為高效的預(yù)算管理技術(shù)手段。

3.關(guān)注預(yù)算重點(diǎn)執(zhí)行情況

在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于事業(yè)單位的預(yù)算編制涉及內(nèi)容較多，因此需要結(jié)合實(shí)際情況，制定出不同的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控內(nèi)容。例如，明確是否存在克扣或截留下屬單位專項(xiàng)資金的問題，是否存在延壓和滯撥專項(xiàng)資金的問題，以有效規(guī)避由于資金撥付未能落實(shí)到位和撥付不夠及時(shí)，導(dǎo)致事業(yè)單位的專項(xiàng)任務(wù)未能得到順利貫徹落實(shí)，從而影響了事業(yè)單位的履職水平。

首先，要關(guān)注事業(yè)單位是否存在超預(yù)算支出以及經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。例如，明確事業(yè)單位是否存在項(xiàng)目合同條款與實(shí)際不相符的問題、項(xiàng)目采購(gòu)設(shè)備和合同內(nèi)容不符合的問題、預(yù)算執(zhí)行過程和預(yù)算內(nèi)容不符合的問題，以有效規(guī)避事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)挪用問題。

其次，要關(guān)注事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)收支情況。例如，項(xiàng)目申報(bào)文件和預(yù)算執(zhí)行情況是否一致，預(yù)算實(shí)際支出和預(yù)算計(jì)劃是否達(dá)成一致，以有效防范由于事業(yè)單位未嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定以及計(jì)劃所引發(fā)的預(yù)算超支、自籌資金未能落實(shí)到位和套取上級(jí)財(cái)政資金的問題，嚴(yán)控事業(yè)單位的超預(yù)算支出和無預(yù)算支出。

（三）預(yù)算考核策略

1.明確考核內(nèi)容

在事業(yè)單位的預(yù)算考核中，需要編制績(jī)效考核實(shí)施辦法，并依照業(yè)務(wù)部門的實(shí)際情況做好考核性質(zhì)分類，設(shè)計(jì)不同的考核指標(biāo)，確定考核工作的具體安排和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)通過對(duì)照國(guó)家對(duì)事業(yè)單位提出的要求，確定考核的主要方向，將各個(gè)部門的職責(zé)轉(zhuǎn)化為考核結(jié)果，從而使各個(gè)部門嚴(yán)格依照考核指標(biāo)及程序，更好地履職盡責(zé)，確保預(yù)算管理的有效進(jìn)行。

2.健全考核體系

事業(yè)單位的績(jī)效考核需實(shí)現(xiàn)平時(shí)考核和年終考核二者之間的有機(jī)結(jié)合、定量考核和定性考核的協(xié)同并進(jìn)，以確保事業(yè)單位績(jī)效考核的實(shí)效性。

首先，建立健全績(jī)效考核指標(biāo)體系。在定性指標(biāo)上，主要是以履職盡責(zé)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、技術(shù)管理服務(wù)、社會(huì)滿意度等指標(biāo)為考核內(nèi)容；在定量考核上，應(yīng)以各個(gè)部門的資金利用率和收支情況作為主要考核指標(biāo)。

其次，強(qiáng)化考核結(jié)果的有效運(yùn)用，將其作為后續(xù)對(duì)各個(gè)部門干部進(jìn)行評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、財(cái)政預(yù)算管理的主要參考依據(jù)，從而展現(xiàn)出績(jī)效考核本身具有的約束力和監(jiān)督力。

3.強(qiáng)化考核措施

首先，事業(yè)單位的績(jī)效考核需要注意考核程序的規(guī)范性，并加強(qiáng)日?？己恕Ｍㄟ^建立預(yù)算考核委員會(huì)，對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行及時(shí)考核。同時(shí)編制預(yù)算考核自糾自查表，嚴(yán)格依照事業(yè)單位的實(shí)際情況，做好項(xiàng)目評(píng)分，并納入到年度考核體系中去。

其次，建立健全監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格依照“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管原則，對(duì)事業(yè)單位的考核情況做好調(diào)度工作，以確?？己顺绦虻囊?guī)范性，壓實(shí)各個(gè)部門的預(yù)算管理責(zé)任。

結(jié)語：

綜上所述，預(yù)算管理是事業(yè)單位在一定的會(huì)計(jì)期間內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，按照國(guó)家有關(guān)預(yù)算規(guī)定編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。事業(yè)單位的預(yù)算管理涉及內(nèi)容較多，管理過程較為復(fù)雜。在這一過程中，需要對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)和人力資源進(jìn)行有效配置，才可以達(dá)成事業(yè)單位的既定預(yù)算管理目標(biāo)。因此事業(yè)單位需要了解熟悉預(yù)算管理的實(shí)施背景，明確事業(yè)單位預(yù)算管理存在的缺陷、不足，并基于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核三個(gè)階段，形成全生命周期的管理體系，從而使財(cái)政資金可以發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值，切實(shí)履行好事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)和保障職能。