公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政府預(yù)算績(jī)效管理改革研究

政府預(yù)算績(jī)效管理其背后蘊(yùn)藏著深刻的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理的研究，對(duì)全面構(gòu)建公共財(cái)政體系有著重要意義。目前來看，政府預(yù)算績(jī)效管理還存在一定的漏洞，不利于政府預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)與完善?；诖?，本文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，分析公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府預(yù)算績(jī)效管理改革之間的關(guān)系，探究政府預(yù)算績(jī)效管理改革措施。

政府預(yù)算績(jī)效管理關(guān)乎公共財(cái)政體系建設(shè)、公共財(cái)政體制穩(wěn)定、公共預(yù)算體制改革等各個(gè)方面，想要進(jìn)一步發(fā)揮政府預(yù)算績(jī)效管理的效用，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步改革尤為重要。近些年，隨著我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理工作不斷推進(jìn)，在實(shí)踐工作中持續(xù)累積發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、改善執(zhí)行措施和方法，政府預(yù)算績(jī)效管理取得了可喜的成績(jī)。但也要清晰地看到現(xiàn)有的不足之處，特別是缺乏有效的經(jīng)濟(jì)理論支撐，亟待加強(qiáng)研究。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有效彌補(bǔ)了政府預(yù)算績(jī)效管理中經(jīng)濟(jì)學(xué)理論欠缺的問題，為政府預(yù)算績(jī)效管理改革提供了指導(dǎo)和支持，有助于創(chuàng)新改革思想、優(yōu)化改革措施，減少政府預(yù)算績(jī)效管理改革阻力，為充分發(fā)揮政府預(yù)算績(jī)效管理效益奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)闡述

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)也被稱為政府經(jīng)濟(jì)學(xué)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支，專門研究政府的經(jīng)濟(jì)行為和政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究?jī)?nèi)容是以政府為主體或主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)規(guī)律。其主要特征包括以下幾點(diǎn)。

1.以政府經(jīng)濟(jì)行為作為研究目標(biāo)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府經(jīng)濟(jì)行為同樣會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)掛鉤，一旦經(jīng)濟(jì)行為決策不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)行為研究有助于解決此類問題，而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)就是解決問題的重要工具。

2.以經(jīng)濟(jì)學(xué)為核心研究政府行為

在過去，研究政府行為主要是在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域。但經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域與政府行為也有緊密聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為商品交易是基于客戶需求通過價(jià)格機(jī)制完成的交換過程，其中政府主要起到服務(wù)性引導(dǎo)作用，因此在結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)和政府服務(wù)性行為的基礎(chǔ)上，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)運(yùn)而生，其核心學(xué)科是經(jīng)濟(jì)學(xué)，這也決定了經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究政府經(jīng)濟(jì)行為中的核心地位。

3.注重對(duì)實(shí)際問題的研究

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的內(nèi)容包括公共物品、政府經(jīng)濟(jì)行為、政府價(jià)格管制、政府經(jīng)濟(jì)政策等問題。采用大量方法解決實(shí)際問題，包括公共選擇理論、博弈理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、委托代理理論、信息理論等。政府作為經(jīng)濟(jì)主體，同樣需要這些理論指導(dǎo)開展實(shí)際工作，從而實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效益、完成社會(huì)目標(biāo)的任務(wù)。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理改革與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系

（一）有效分配關(guān)系

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公共產(chǎn)品最佳供給代表了一種有效分配關(guān)系，即政府所提供的公共產(chǎn)品數(shù)量、結(jié)果均要在合理分配范圍內(nèi)，要有經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的約束。因此，要重點(diǎn)考慮如何對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行管控和約束。想要實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，必須有預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)作為支撐，結(jié)合績(jī)效管理目標(biāo)制定管理計(jì)劃和管理戰(zhàn)略，保證公共產(chǎn)品的最佳供給量和供給結(jié)果。在規(guī)劃階段，應(yīng)確定最大的產(chǎn)出規(guī)模、結(jié)果目標(biāo)。匯集有關(guān)于產(chǎn)出規(guī)模、結(jié)果目標(biāo)的利益主體，以公開、多方參與、消費(fèi)者為導(dǎo)向的制度方式，真實(shí)反映人們對(duì)特定公共產(chǎn)品需求傾向，將匯總的數(shù)據(jù)信息指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化政府預(yù)算績(jī)效管理措施。

（二）克服政府失靈現(xiàn)象

政府失靈主要體現(xiàn)于公共財(cái)政方面，包括政府支出結(jié)構(gòu)偏好、支出規(guī)模、支出項(xiàng)目的效益率等，一旦出現(xiàn)目標(biāo)偏移、背離民眾，則會(huì)表現(xiàn)出嚴(yán)重的政府偏移現(xiàn)象。如何克制政府失靈現(xiàn)象一直是政府預(yù)算績(jī)效管理改革的目標(biāo)，通過采取相應(yīng)的克制措施，將傳統(tǒng)以產(chǎn)出為主的預(yù)算模式轉(zhuǎn)化為以過程為主的預(yù)算模式，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算管理模式，是避免政府失靈問題的重要方法。這是因?yàn)檎A(yù)算管理工作能夠?yàn)檎?cái)政活動(dòng)提供有效的信息數(shù)據(jù)，幫助政府制定相應(yīng)的財(cái)政活動(dòng)框架，從而起到政府交易活動(dòng)的管控作用，確保在政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中全面貫徹公共政策。預(yù)算制度改革能夠?yàn)檎?jīng)濟(jì)行為提供約束框架，從而提升經(jīng)濟(jì)行為的公共性、公益性，提升政府預(yù)算績(jī)效管理效益。

（三）提供理論基礎(chǔ)

“X-低效率”是指一種與組織或動(dòng)機(jī)有關(guān)的效率，而組織結(jié)構(gòu)的監(jiān)督管理程度、激勵(lì)程度直接影響效率損失參數(shù)。出現(xiàn)“X-低效率”主要是受到契約協(xié)定、合同等因素影響，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理成本過高，難以從技術(shù)層面上有效落實(shí)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)條款，或者合同設(shè)計(jì)不合理，合同內(nèi)容不明確，限制了政府預(yù)算規(guī)模?！癤-低效率”理論可有效指導(dǎo)政府預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，包括政府企業(yè)化運(yùn)作、產(chǎn)出效率與結(jié)果目標(biāo)審查、預(yù)算管理創(chuàng)新等，提供了政府預(yù)算績(jī)效管理改革的新思想和新模式，有助于幫助政府解決預(yù)算管理中的實(shí)際問題。

三、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下政府預(yù)算績(jī)效管理改革的措施

（一）加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)

政府預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)所涉及的內(nèi)容較多，需要保證每個(gè)環(huán)節(jié)均符合要求，才能夠保證制度的有效性，其主要表現(xiàn)如下。

1.建設(shè)政府預(yù)算績(jī)效管理體系，必須融入市場(chǎng)體制，確定預(yù)算主體內(nèi)容、計(jì)劃預(yù)算實(shí)施策略以及控制策略，各個(gè)部門派出代表組建監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和管理，充分發(fā)揮預(yù)算組織體系的積極作用，保證預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性。充分發(fā)揮第三方中介的作用，以多元化主體促進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程。在改革實(shí)施中，應(yīng)做好多部門、多主體的組織協(xié)調(diào)工作，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決問題。

2.提前做好調(diào)查研究工作，加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效規(guī)劃工作，結(jié)合各部門的職責(zé)、客觀環(huán)境、發(fā)展需求等多個(gè)方面，為各個(gè)部門制定科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)，按照不同的時(shí)間跨度，將績(jī)效目標(biāo)劃分為短期預(yù)算績(jī)效計(jì)劃、中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效計(jì)劃。

3.完善政府預(yù)算績(jī)效管理流程，加強(qiáng)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)督，包括信息采集、目標(biāo)選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、審計(jì)信息、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等。

4.清晰界定各部門的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)各部門工作的精準(zhǔn)定義，科學(xué)選取績(jī)效信息收集范圍，對(duì)所收集的績(jī)效信息數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分類和處理。

5.做好績(jī)效報(bào)告的編制工作，主要包括績(jī)效計(jì)劃內(nèi)容、績(jī)效計(jì)劃實(shí)施情況、計(jì)劃產(chǎn)出與最終結(jié)果等。在政府預(yù)算績(jī)效管理體系中，績(jī)效報(bào)告信息對(duì)推動(dòng)改革進(jìn)程有著重要意義?？?jī)效報(bào)告作為預(yù)算計(jì)劃實(shí)施結(jié)果的總結(jié)，也是后期各部門編制預(yù)算計(jì)劃的重要依據(jù)。

6.開展績(jī)效審計(jì)工作，確保績(jī)效數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。審計(jì)工作內(nèi)容包括工作量、產(chǎn)出、結(jié)果以及財(cái)務(wù)等多個(gè)方面。

（二）完善預(yù)算績(jī)效管理技術(shù)手段

為了實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，必須以執(zhí)行指標(biāo)作為指導(dǎo)，包括績(jī)效產(chǎn)出指標(biāo)、績(jī)效結(jié)果指標(biāo)。所設(shè)計(jì)的指標(biāo)應(yīng)能夠有效指導(dǎo)部門提高支出效率和效益。搭建完善的績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)進(jìn)行細(xì)致劃分，包括考核指標(biāo)、效益指標(biāo)、效率指標(biāo)、綜合指標(biāo)等，根據(jù)部門預(yù)算支出計(jì)劃、具體預(yù)算實(shí)施條件，確定預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)內(nèi)容。除了建立指標(biāo)體系外，還需要有績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)桿作為支撐，通過各部門橫向、縱向標(biāo)桿對(duì)比，樹立績(jī)效責(zé)任標(biāo)桿，為績(jī)效預(yù)算提供指導(dǎo)和衡量作用。合理應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理方法，如全過程預(yù)算質(zhì)量管理方法、360考評(píng)體系、平衡計(jì)分卡等。此外，政府預(yù)算績(jī)效管理改革應(yīng)跟上時(shí)代發(fā)展潮流，積極應(yīng)用信息技術(shù)、智能化技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過現(xiàn)代化設(shè)備對(duì)各部門績(jī)效信息進(jìn)行收集、傳遞、分析、存儲(chǔ)、應(yīng)用、共享，加大預(yù)算績(jī)效信息的交流效率，避免產(chǎn)生“信息孤島”，搭建政府預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫，結(jié)合人工智能技術(shù)、專家數(shù)據(jù)庫、模糊理論等對(duì)政府績(jī)效展開科學(xué)預(yù)測(cè)。

（三）健全政府預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)配套措施

健全政府預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)配套措施，應(yīng)積極參考國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)目前我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理改革需求，完善現(xiàn)有的政府預(yù)算績(jī)效管理法律，進(jìn)一步深化法律原則、明確適用范圍。與此同時(shí)，應(yīng)根據(jù)各個(gè)部門預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容，細(xì)化相關(guān)的法律條例，讓立法內(nèi)容更具針對(duì)性。此外，應(yīng)不斷強(qiáng)化各部門的預(yù)算績(jī)效管理能力，保證各個(gè)部門高效運(yùn)營(yíng)預(yù)算管理系統(tǒng)，通過強(qiáng)化部門的組織、管理、執(zhí)行、學(xué)習(xí)等各項(xiàng)能力，加強(qiáng)部門內(nèi)部的績(jī)效文化建設(shè)，讓政府預(yù)算績(jī)效管理成為部門日常工作中的重要組成部分。

預(yù)算績(jī)效可以為財(cái)政計(jì)劃編制提供有效的信息支持，反之想要判斷預(yù)算績(jī)效是否可靠，也可以采用財(cái)政會(huì)計(jì)手段來證明，例如權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以將傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。當(dāng)然，想要讓政府預(yù)算績(jī)效管理更加精細(xì)化，還要對(duì)預(yù)算支出進(jìn)一步細(xì)化分類，設(shè)置相應(yīng)的科目，重點(diǎn)考慮如何分類以及設(shè)置科目對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理改革更有利，規(guī)避不利于政府預(yù)算績(jī)效管理改革的預(yù)算科目和分類方法，減少人為因素的負(fù)面影響。

（四）建設(shè)全過程預(yù)算績(jī)效管理模式

1.建立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

建立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)應(yīng)參考《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》提出的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照其確定預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)、方法、流程、主要內(nèi)容等各類核心要素，讓政府預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的建立有章可循、有法可依。為了讓預(yù)算績(jī)效目標(biāo)更貼合實(shí)際，應(yīng)將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制相結(jié)合。

2.開展績(jī)效監(jiān)控

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，各地政府對(duì)預(yù)算績(jī)效的關(guān)注度越來越高，不斷加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效的監(jiān)控范圍，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控已經(jīng)成為常態(tài)，監(jiān)控范圍逐漸擴(kuò)大。預(yù)算績(jī)效監(jiān)控不僅僅作用于項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的開支，同時(shí)也加大了對(duì)行政消耗性經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控。在監(jiān)控方式上，采用了內(nèi)部監(jiān)控與外部監(jiān)控相互配合的方式，內(nèi)部監(jiān)控包括自我監(jiān)控、財(cái)政監(jiān)控等，外部監(jiān)控包括審計(jì)監(jiān)控、紀(jì)檢監(jiān)控等，以多元化監(jiān)控手段保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

3.開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作

擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，增加績(jī)效評(píng)價(jià)所涉及的項(xiàng)目數(shù)量和資金總量，對(duì)各級(jí)部門的預(yù)算績(jī)效管理展開評(píng)價(jià)。進(jìn)一步健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以財(cái)政部門擬定的共性指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，各級(jí)部門結(jié)合自身預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，選擇符合自身預(yù)算績(jī)效管理改革的指標(biāo)，并采用指標(biāo)修正方法進(jìn)行個(gè)性化調(diào)節(jié)，讓定性指標(biāo)、定量指標(biāo)相互補(bǔ)充。此外，應(yīng)注重第三方評(píng)價(jià)主體的作用，政府預(yù)算績(jī)效管理改革社會(huì)化、民生化是主流趨勢(shì)，這就必須要積極引入第三方評(píng)價(jià)主體，發(fā)揮市場(chǎng)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)的積極作用。

4.科學(xué)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果

將所建立的獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相掛鉤，發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)作用、約束作用。開展階段性預(yù)算計(jì)劃工作，將第一個(gè)階段的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用于第二階段預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行方面，加強(qiáng)不同階段計(jì)劃的銜接，提高各個(gè)階段預(yù)算績(jī)效結(jié)果的利用率。例如以年度為預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)階段，以上一年度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來判斷項(xiàng)目在下一年度的可行性，以及后續(xù)持續(xù)投入資金的必要性，為后面的評(píng)價(jià)階段提供信息支持?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)通過官方網(wǎng)站、官方微博、官方公眾號(hào)等渠道公開披露，并將報(bào)告送至各部門審閱。

結(jié)語：

綜上所述，政府預(yù)算績(jī)效管理改革離不開公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)除了為政府預(yù)算績(jī)效管理改革提供理論指導(dǎo)，同時(shí)也是預(yù)算績(jī)效管理改革的客觀需求，具備理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理改革工作，應(yīng)確定明確的管理改革目標(biāo)和方法，避免盲目改革，應(yīng)結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀、客觀條件，突破目前改革理論、方法的局限性，規(guī)避預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)改革發(fā)展目標(biāo)，讓短期預(yù)算計(jì)劃和中長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃相結(jié)合，加大各部門之間的相互配合，真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理改革目標(biāo)。