基于城市服務(wù)邊界的城中村改造模式研究

葉劍鋒，趙林娟

(1.浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 杭州 311231;2.浙江至誠(chéng)運(yùn)通房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限公司，浙江 杭州 310004)

伴隨著城市化進(jìn)程,城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張,部分行政村土地被征收,農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住,由于其地域被城區(qū)包圍或半包圍,形成“城中村”。城中村是轉(zhuǎn)型不完全和具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的地域?qū)嶓w[1],其在實(shí)質(zhì)上是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)村往往缺乏居住區(qū)規(guī)劃,建筑布置雜亂,存在建筑間距、公共配套、日照條件不足等問題。然而因其具有較好的地理位置,成為低價(jià)出租房的集中地,也因此帶來環(huán)境臟亂差、管理混亂等問題。解決這些問題,需要對(duì)城中村進(jìn)行綜合整治等多種方式的改造。

1 研究現(xiàn)狀及存在問題

對(duì)于城中村改造,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了諸多研究。城中村改造需要科學(xué)地謀劃、論證、選擇、確定安置房分配方法,公正、公平、公開地核算村民應(yīng)該得到的征地拆遷補(bǔ)償資金,規(guī)范具體操作程序,建立城中村改造風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制[2]。城中村改造資金缺口是主要問題,郭斌[3]通過建立不完全信息下動(dòng)態(tài)博弈模型,總結(jié)出多種城中村改造資金籌措模式。以融資為突破口,分析和構(gòu)建相關(guān)融資模式,解決城中村改造的資金平衡問題。張鵬程[4]從“無形改造”、分類指導(dǎo)、規(guī)范土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制、規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與完善村民社會(huì)保障體系等五個(gè)方面對(duì)西安市城中村改造,提出政策上的建議。

各地政府都重視城中村的改造工作,經(jīng)過十多年的實(shí)踐,逐漸形成各自的方式。城中村改造的主要內(nèi)容是改造主體、政府作用、改造方法、拆遷補(bǔ)償方式、改建房屋類型、土地權(quán)屬變更以及管理體制變更等,不同的要素加以組合就形成了各具特色的改造方式。梳理國(guó)內(nèi)主要城市的城中村改造實(shí)踐,主要有五種比較典型的做法,具體見表1。

表1 五種典型做法

現(xiàn)有改造方式,從改造結(jié)果看,過于注重景觀城市化,而忽略在改造中文化、教育等內(nèi)涵的融合。城中村改造的目標(biāo)包括物質(zhì)景觀改造、土地集約利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)文化融合、歷史文脈延續(xù)等方面。這些具體目標(biāo)的背后,隱藏著各利益相關(guān)者利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和各自利益訴求的實(shí)現(xiàn)。城中村改造需要為各利益相關(guān)者有效地創(chuàng)造價(jià)值[5]。

此外,城中村改造還存在以下問題。首先,非理性維度下的城中村治理,大拆大建,未關(guān)注租賃人群的利益。由于其為非產(chǎn)權(quán)人,其利益只受租賃合同的法律保護(hù)。然而,租賃人口數(shù)量龐大,不考慮該群體,會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。其次,拆除重建的改造模式,會(huì)使其喪失原有的特色及價(jià)值,給城市文脈造成難以挽回的損失[6],而城市文脈的形成需要?dú)v史沉淀。最后,拆除重建的改造模式還會(huì)造成社區(qū)形態(tài)和文化的瓦解問題,村莊的形成需要時(shí)間沉淀,具有歷史性,貨幣補(bǔ)償讓原有以血緣為紐帶的社區(qū)居民各奔東西,存在瓦解社區(qū)形態(tài)與文化的問題。

城中村的問題在本質(zhì)上為城市空間增長(zhǎng)邊界UGB(Urban Growth Boundary)和城市服務(wù)邊界USB不重合,需要引入城市服務(wù)邊界理論對(duì)城中村改造進(jìn)行分析。

2 城市服務(wù)邊界分析

城市服務(wù)邊界USB(Urban Service Boundary)是指引導(dǎo)城市增長(zhǎng)的一種工具,由政府劃定提供城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的區(qū)域范圍[7]。在城市服務(wù)邊界的范圍內(nèi),可以享受政府建設(shè)的各項(xiàng)公共配套基礎(chǔ)設(shè)施,而在邊界之外,則沒有政府出資建設(shè)的城市服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。城市服務(wù)邊界理論的方法主要有城市引力模型、哈夫模型、GIS網(wǎng)絡(luò)分析法和空間句法。

城市引力模型是研究城市經(jīng)濟(jì)影響力范圍從而城市區(qū)域辨識(shí)的方便工具。在運(yùn)用引力公式描繪城市之間的吸引力時(shí),應(yīng)該注意到由于科技進(jìn)步、交通方式的改變所引起的城市間引力的動(dòng)態(tài)變化[8]。哈夫模型認(rèn)為任何一個(gè)設(shè)施對(duì)于特定空間上分布的所有居民點(diǎn)都可以提供服務(wù)功能。GIS 網(wǎng)絡(luò)分析算法是對(duì)網(wǎng)絡(luò)模型進(jìn)行分析運(yùn)算,按照其功能進(jìn)行分類?？臻g句法理論是把空間作為獨(dú)立的元素進(jìn)行研究,并以此為基點(diǎn)進(jìn)一步剖析其與建筑、社會(huì)和認(rèn)知等領(lǐng)域之間的關(guān)系。

這幾類城市服務(wù)邊界理論方法,都需要以居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)理論,居住區(qū)配套公建包括行政管理、金融郵電、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、市政公用和教育等八類設(shè)施[9]。城中村往往在城市空間增長(zhǎng)邊界UGB范圍內(nèi),但城市服務(wù)邊界并未向社區(qū)延伸,進(jìn)而造成城中村的系列問題。

3 城市服務(wù)邊界與城中村改造模式

綜合整治模式。對(duì)于部分未在居住區(qū)配套公建八類設(shè)施的服務(wù)邊界范圍內(nèi)的城中村,可以采用綜合整治的改造方式。根據(jù)八類配套公建設(shè)施的服務(wù)邊界不足,相應(yīng)整治改造。對(duì)區(qū)域內(nèi)市政公用道路進(jìn)行整治,尤其是原來的“斷頭路”要打通以完善路網(wǎng),提升道路通達(dá)程度[10]；全面改善供電、供水、供氣、通信、電視、消防、治安及公交等配套基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)部分建筑進(jìn)行改造或拆除重建,配建區(qū)域范圍內(nèi)的文體教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公廁等配套公共設(shè)施建設(shè)。嚴(yán)格雨、污分流,溝通區(qū)域范圍內(nèi)的河網(wǎng)水系；城中村改造中的違法建筑,特指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上,建造人違反國(guó)家法律、行政法規(guī)關(guān)于建筑行為的相關(guān)規(guī)定所建造的各種建筑物及其附屬設(shè)施[11]。整治范圍內(nèi)各類違法建筑,包括落地違法搭建、加層等不符合建筑工程規(guī)劃的建筑；同時(shí),進(jìn)行房屋立面整治,統(tǒng)一規(guī)劃空調(diào)架、晾衣架、防盜窗,消除安全隱患。

拆除重建模式。對(duì)于大部分未在居住區(qū)配套公建八類設(shè)施的服務(wù)邊界范圍內(nèi)的城中村,可以采用拆除重建的改造方式。通過對(duì)整個(gè)區(qū)片重新規(guī)劃,以整體規(guī)劃引領(lǐng)把服務(wù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入原城中村范圍。拆除重建的方式下,往往能實(shí)現(xiàn)居住區(qū)配套公建八類設(shè)施的完善配套。通過采用拆除重建模式改造的城中村,在原村拆除后,一般會(huì)新建安置房小區(qū)或購(gòu)買調(diào)撥其他安置房源對(duì)原村民進(jìn)行安置。新建小區(qū)采取的現(xiàn)代化物業(yè)管理,一般來說能夠滿足社區(qū)管理的基本要求[12]。采取拆除重建的改造方式較為徹底,但還須以項(xiàng)目的資金平衡或盈利為基礎(chǔ)。

綜上所述,可根據(jù)城中村是否在城市服務(wù)邊界范圍內(nèi)而采取不同的城中村改造模式,具體見表2。

表2 城市服務(wù)邊界與城中村改造模式

4 案例分析

杭州市自2017年以來,對(duì)主城區(qū)的城中村進(jìn)行了一輪全面改造,在這過程中涌現(xiàn)了一批實(shí)踐案例。在上文城市服務(wù)邊界與城中村改造模式分析的基礎(chǔ)上,選取杭州市白沙泉社區(qū)改造(綜合整治)和長(zhǎng)木、草庵、沈家三村連片綜合改造(拆除重建),進(jìn)行案例研究。

4.1 案例概況

杭州市白沙泉社區(qū)。白沙泉社區(qū)行政隸屬于西湖風(fēng)景名勝區(qū)北山景區(qū),為景區(qū)金沙股份經(jīng)濟(jì)合作社農(nóng)居點(diǎn),土地性質(zhì)為集體土地,行政服務(wù)托管西湖區(qū)北山街道曲院社區(qū),2001年上半年撤村建居。占地面積約8.67 hm2,總戶數(shù)211戶,常駐人口955人。

長(zhǎng)木、草庵、沈家三村的連片綜合改造。長(zhǎng)木、草庵、沈家三村位于下城區(qū)德勝高架之北紹興路之東,為該區(qū)片的城市服務(wù)洼地。涉及農(nóng)居1 817戶,其中城市危舊房屋614戶。改造區(qū)域占地面積為1.93 km2。周邊配套較差,且阻礙周邊形成連片發(fā)展規(guī)劃。5層樓以下的建筑占比98%以上,土地利用效率低下。

4.2 案例實(shí)踐

白沙泉社區(qū)改造,通過公建配套布局調(diào)整及提升、立面整治、違章建筑拆除等綜合整治,整體改善城市服務(wù)配套。另外,由于其優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)區(qū)位,成功引入金融產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和提升。長(zhǎng)木、草庵、沈家三村連片綜合改造,通過區(qū)片整體規(guī)劃,自身配建安置房、中小學(xué)和幼兒園、公共服務(wù)設(shè)施用房、社會(huì)公共停車場(chǎng)、公共綠地及公園、配套道路等,實(shí)現(xiàn)區(qū)片的整體轉(zhuǎn)型。整體進(jìn)入公共服務(wù)邊界范圍,并可為周邊提供公共服務(wù)。見表3。

表3 案例實(shí)踐做法分析

5 結(jié) 語(yǔ)

城市化過程中形成的城中村,具有轉(zhuǎn)型不完全性,為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的地域?qū)嶓w,其在實(shí)質(zhì)上是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)；它存在違章建筑多、環(huán)境臟亂差、管理混亂等多種問題。本文總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀,以及國(guó)內(nèi)各城市城中村改造的典型模式。引入城市服務(wù)邊界工具,并進(jìn)行詳細(xì)歸納分析。提出根據(jù)城中村是否在城市服務(wù)邊界范圍內(nèi)采取不同的城中村改造模式,即對(duì)于部分未在居住區(qū)配套公建八類設(shè)施的服務(wù)邊界范圍內(nèi)的城中村,可以采用綜合整治的改造方式,如杭州市白沙泉社區(qū)；對(duì)于大部分未在居住區(qū)配套公建八類設(shè)施的服務(wù)邊界范圍內(nèi)的城中村,可以采用拆除重建的改造方式,如杭州市長(zhǎng)木、草庵、沈家三村。城市服務(wù)邊界工具,具有空間地理特性,后續(xù)研究可以在軟件運(yùn)用的基礎(chǔ)上,進(jìn)行空間地理分析。