單軌時(shí)代養(yǎng)老金的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略

摘要：養(yǎng)老金，作為關(guān)乎全社會(huì)福祉的民生大事，其每一次改革都牽動(dòng)著廣大民眾的生活質(zhì)量和福祉。因此，科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)實(shí)的社會(huì)共識(shí)顯得尤為重要。本文旨在簡(jiǎn)要介紹機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)的背景，探討并軌后可能面臨的問(wèn)題。同時(shí)，本文也將就如何在單軌時(shí)代確保養(yǎng)老金制度的“起點(diǎn)公平”“制度有效”和“基金持續(xù)”等問(wèn)題，提出簡(jiǎn)要的分析和探討。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金；并軌；社保資金；單軌時(shí)代

引言

改革開放以來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)因待遇差異而備受關(guān)注。自2014年10月1日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“機(jī)關(guān)?！保┡c企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“企業(yè)?！保┏晒?shí)現(xiàn)了“并軌”。為確保平穩(wěn)過(guò)渡，特別為機(jī)關(guān)人員設(shè)置了“十年過(guò)渡期”，該過(guò)渡期已于今年九月正式結(jié)束，標(biāo)志著“養(yǎng)老金并軌”正式邁入全新紀(jì)元。

在這一背景下，2024年將成為制度變革的重要里程碑，同時(shí)也將對(duì)制度并軌的成果與挑戰(zhàn)進(jìn)行深刻檢驗(yàn)。企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金是否能夠真正統(tǒng)一，不僅關(guān)乎個(gè)體的切身利益，更對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系的完善與公平具有深遠(yuǎn)影響。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的背景

自20世紀(jì)80年代末起，我國(guó)企業(yè)逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則一直沿用政府發(fā)放退休待遇的模式，由此形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”：體制內(nèi)（公務(wù)員及機(jī)關(guān)事業(yè)單位）與體制外（企業(yè)職工）實(shí)行不同的養(yǎng)老金發(fā)放制度[1]。

在“雙軌制”下，企業(yè)職工實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，由用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。退休后，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，其數(shù)額按基本養(yǎng)老金公式核算，主要來(lái)源于社?；稹Ｏ啾戎?，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工（除部分合同工、集體工、聘用干部外）無(wú)須繳費(fèi)，退休后按月領(lǐng)取由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的退休費(fèi)，其數(shù)額大體上與退休時(shí)工資掛鉤，如工作滿35年，退休費(fèi)按90%計(jì)發(fā)；滿30年不滿35年，按85%計(jì)發(fā)；滿20年不滿30年，按80%計(jì)發(fā)。

這種基于身份的“雙軌制”引起了一定的爭(zhēng)議。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不完善導(dǎo)致許多企業(yè)為規(guī)避繳納義務(wù)，按低于實(shí)際工資的基數(shù)為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，如按社平工資的60%繳納，致使企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老待遇大幅降低。而公務(wù)員退休待遇與職務(wù)職級(jí)掛鉤，養(yǎng)老保障更為穩(wěn)固，通常遠(yuǎn)高于企業(yè)職工[2]。

為此，2014年將制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案列為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。2015年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，自2014年10月1日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不再采用舊的退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，而是與企業(yè)職工一致，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（也稱“單軌制”），實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金并軌。

為確保改革前后機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇平穩(wěn)過(guò)渡，國(guó)家為改革前參加工作、改革后退休的人員設(shè)置了10年過(guò)渡期（2014年10月1日至2024年9月30日），其間新老辦法待遇進(jìn)行比較，老辦法作為底線待遇，即“保底限高”。2024年10月后，將全面實(shí)行新辦法計(jì)算退休待遇。過(guò)渡期的設(shè)立旨在保障退休人員待遇不受影響，為制度融合提供緩沖。

養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制具有特殊歷史背景，隨著社會(huì)發(fā)展與改革深化，這種分隔局面逐漸被打破。因此，理解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變歷程對(duì)把握當(dāng)前形勢(shì)與未來(lái)發(fā)展具有重要意義。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)統(tǒng)一實(shí)行相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上化解了“雙軌制”沖突，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。

二、養(yǎng)老金并軌后有待解決的問(wèn)題

（一）不同性質(zhì)單位養(yǎng)老金收入仍然存在差距

基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為養(yǎng)老金的核心部分，直接關(guān)系到退休人員的基本生活保障，其計(jì)算方法復(fù)雜且嚴(yán)謹(jǐn)，綜合考量了多種因素。盡管企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位在原則上均依據(jù)繳費(fèi)比例來(lái)計(jì)算退休待遇，但在實(shí)際操作中，繳費(fèi)基數(shù)的高低和繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短均會(huì)直接影響個(gè)人的養(yǎng)老金水平[3]。

由于參保單位的性質(zhì)差異，參保人員的繳費(fèi)檔次和基數(shù)也存在不同。通常，機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)足額繳納，而除國(guó)企外的多數(shù)企業(yè)出于經(jīng)營(yíng)成本考慮，可能會(huì)降低繳費(fèi)基數(shù)。此外，年金問(wèn)題也是一個(gè)重要因素。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員享有職業(yè)年金，這是強(qiáng)制建立的，且由財(cái)政全額繳納；而在企業(yè)中，設(shè)立年金的情況較少，且為企業(yè)自愿建立。這部分也會(huì)對(duì)退休后的待遇產(chǎn)生影響。

因此，盡管“養(yǎng)老金”并軌后，公務(wù)員和企業(yè)退休待遇在理論上已經(jīng)統(tǒng)一，但實(shí)際待遇仍可能存在差異。這并非制度本身的問(wèn)題，而是與各單位執(zhí)行國(guó)家政策的嚴(yán)格程度有關(guān)。

（二）養(yǎng)老金并軌之后資金壓力的問(wèn)題

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革（2014年10月）前，在職職工的連續(xù)工齡被視為視同繳費(fèi)年限，并作為計(jì)算養(yǎng)老待遇的依據(jù)，但實(shí)際上并未進(jìn)行繳費(fèi)。當(dāng)前實(shí)行的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度并非將個(gè)人的社保繳納視為儲(chǔ)蓄，而是依賴當(dāng)期的繳費(fèi)來(lái)滿足當(dāng)期的養(yǎng)老金支付需求，這導(dǎo)致了政策和資金上的缺口。過(guò)去，由于人口紅利的存在，年輕職工眾多而退休人口相對(duì)較少，養(yǎng)老金的穩(wěn)定供給問(wèn)題并不突出。然而，隨著機(jī)關(guān)人員編制的精簡(jiǎn)和視同繳費(fèi)人員陸續(xù)到達(dá)退休年齡，社保資金缺口逐年擴(kuò)大。如何解決“視同繳費(fèi)”遺留的“空賬”問(wèn)題變得迫在眉睫，現(xiàn)行的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[4]。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的數(shù)據(jù)，2023年我國(guó)60歲及以上人口達(dá)到29697萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.1%，預(yù)計(jì)到2035年后這一比例將超過(guò)30%。隨著人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)和勞動(dòng)年齡人口比例的下降，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)，而繳費(fèi)群體的比例卻在下降。2022年末，我國(guó)參保職工數(shù)量為36711萬(wàn)人，離退休人員數(shù)量為13644萬(wàn)人，在職職工與退休人員的撫養(yǎng)比為2.69∶1，而20世紀(jì)90年代初這一比例大約為5∶1。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)的參保年輕勞動(dòng)力主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，省際養(yǎng)老基金不平衡問(wèn)題也日益嚴(yán)重。養(yǎng)老金體系的收支失衡、收不抵支的問(wèn)題日益凸顯，現(xiàn)行制度的可持續(xù)性、基本養(yǎng)老金的支付水平和替代率都將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（三）養(yǎng)老金并軌后結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題依然存在

改革開放以來(lái)，我國(guó)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立了養(yǎng)老金的三支柱體系：第一支柱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，即我們通常所說(shuō)的強(qiáng)制性養(yǎng)老金；第二支柱包括職業(yè)年金和企業(yè)年金；第三支柱則主要是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)前，中國(guó)養(yǎng)老金體系的三個(gè)支柱占比大約為7∶2∶1，其中，企業(yè)職工養(yǎng)老對(duì)第一支柱的依賴較重，而第二、三支柱的發(fā)展相對(duì)不足，這導(dǎo)致企業(yè)職工的總養(yǎng)老金替代率不高。相比之下，在發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，2022年養(yǎng)老金的三支柱占比大約為1∶5∶4，第二、三支柱的占比超過(guò)九成，部分人群的養(yǎng)老金替代率甚至可能超過(guò)退休前的工資水平。

在我國(guó)，第一支柱雖然覆蓋面廣，但在人口老齡化趨勢(shì)下，難以滿足廣大退休人群的待遇需求；第二支柱的覆蓋面相對(duì)較窄，且主要依賴于企業(yè)自身，然而，當(dāng)前許多企業(yè)面臨生存壓力，即便有心也力不從心，未來(lái)其提升速度預(yù)計(jì)較為緩慢；第三支柱則起步較晚，規(guī)模相對(duì)較小，且群眾對(duì)其的知曉度和認(rèn)同度也不高。

三、積極面對(duì)單軌時(shí)代的養(yǎng)老金制度改革

（一）優(yōu)化整體統(tǒng)籌設(shè)計(jì)

為確保社會(huì)保險(xiǎn)法的全面宣傳與深入貫徹，我們需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，凝聚社會(huì)共識(shí)，并清晰界定政府、企業(yè)以及個(gè)人的各自責(zé)任。旨在讓全體國(guó)民深刻理解并遵循自身的權(quán)利與責(zé)任規(guī)范，構(gòu)建和諧的社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系。

務(wù)必規(guī)范好社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系，確保無(wú)論單位性質(zhì)如何，在崗職工的平均工資都能納入繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)計(jì)范圍，同時(shí)及時(shí)調(diào)整最低繳納標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)稽核機(jī)制，確?；鸬靡匀嬲魇?。此外，我們還應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)為職工繳納企業(yè)年金，以縮小體制內(nèi)外養(yǎng)老金繳費(fèi)基礎(chǔ)的差距[5]。

在提升統(tǒng)籌層次方面，我們需要統(tǒng)一規(guī)范相關(guān)制度和政策。具體而言，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在完善省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌工作，合理劃分中央和地方在籌資與支付方面的責(zé)任，并統(tǒng)籌基金的使用和管理，以增強(qiáng)基金的互濟(jì)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

同時(shí)，我們必須根據(jù)基金的收支情況、人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)保障水平等因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整征收的基數(shù)和費(fèi)率、領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，并合理確定基本養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算編制時(shí)，我們需要統(tǒng)籌考慮，既要防止收支不平衡帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也要避免保障水平不足可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。

（二）做強(qiáng)做大社保基金

如何確保新老制度的平穩(wěn)過(guò)渡以及妥善處理歷史遺留問(wèn)題，均需要政府和社會(huì)各方面的共同努力。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本以充實(shí)社?；?，作為目前解決養(yǎng)老金歷史負(fù)債的最重要途徑和有效手段，對(duì)于確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性具有重大意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央層面已劃轉(zhuǎn)約1.68萬(wàn)億元國(guó)有資本至社?；?，顯著充實(shí)了全國(guó)社會(huì)保障基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。接下來(lái)，仍需繼續(xù)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，以實(shí)化“視同繳費(fèi)”遺留的“空賬”。這一舉措不僅符合國(guó)有企業(yè)全民所有、發(fā)展成果全民共享的理念，同時(shí)也避免了通過(guò)提高繳費(fèi)基數(shù)、年限等方式將視同繳費(fèi)年限政策形成的資金不足問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給在職職工，從而確保了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代際公平。

同時(shí)，通過(guò)合理的資產(chǎn)配置和投資策略，提升養(yǎng)老金的增值潛力至關(guān)重要。特別是社?；饡?huì)等主體，需加強(qiáng)投資策略能力和監(jiān)管機(jī)制，避免簡(jiǎn)單通過(guò)變現(xiàn)國(guó)有資本獲取收益，而應(yīng)優(yōu)先通過(guò)股權(quán)分紅和國(guó)有資本運(yùn)作獲取收益，從而擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的委托投資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值、可持續(xù)發(fā)展和“自我造血”能力。

（三）調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)

第一支柱的基本養(yǎng)老金，其核心宗旨就是“全覆蓋、?；尽?，強(qiáng)調(diào)公平性、保障底線，其運(yùn)作依賴于政府的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。而第二、三支柱的養(yǎng)老金，則更偏向于準(zhǔn)公共品，它們主要依靠個(gè)人合理運(yùn)用現(xiàn)有資金，提前規(guī)劃自己的未來(lái)養(yǎng)老方式，這種未雨綢繆的態(tài)度體現(xiàn)了對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的態(tài)度。

為了更好地保障國(guó)民的養(yǎng)老金權(quán)益，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，制定出科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制，為國(guó)民提供一個(gè)明確的養(yǎng)老金規(guī)劃方向。同時(shí)，還可出臺(tái)一系列促進(jìn)大齡人員就業(yè)和鼓勵(lì)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的激勵(lì)政策，以此來(lái)引導(dǎo)國(guó)民更加努力地工作，積極增加養(yǎng)老資產(chǎn)，為積累和改善老年生活打下堅(jiān)實(shí)

的基礎(chǔ)。

在調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)，我們應(yīng)該合理地考慮繳費(fèi)金額的高低，使得有經(jīng)濟(jì)條件的參保職工能夠選擇更高檔次的繳費(fèi)，從而享受到更高的退休待遇，增強(qiáng)制度的吸引力。同時(shí)，還可積極鼓勵(lì)第二、三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及，這樣不僅可以增加個(gè)人賬戶的積累，減輕對(duì)第一支柱養(yǎng)老金的依賴，還能夠?yàn)閭€(gè)人提供更多的養(yǎng)老保障選擇。

為了進(jìn)一步激發(fā)個(gè)人參與第三支柱養(yǎng)老金計(jì)劃的積極性，可以提供稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施，讓個(gè)人在參與養(yǎng)老金計(jì)劃的過(guò)程中獲得更多的實(shí)惠和利益。通過(guò)這些措施，可以有效地推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老金制度的健康發(fā)展，為國(guó)民的老年生活提供更加堅(jiān)實(shí)的保障。

四、結(jié)束語(yǔ)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的單軌運(yùn)行，意味著企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金將會(huì)朝著更加統(tǒng)一的方向發(fā)展，是一項(xiàng)具有里程碑意義的改革。面對(duì)改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，要不斷地積極主動(dòng)調(diào)整，消除待遇差距，實(shí)現(xiàn)公平保障，讓每位勞動(dòng)者都感受到社會(huì)的溫暖和公正，有利于加強(qiáng)社會(huì)凝聚力和共同體意識(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

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（作者簡(jiǎn)介：涂彩云，大田縣機(jī)關(guān)事業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)中心中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。）