和田地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐

［摘要］ 2020年以來，和田地區(qū)按照水利部和自治區(qū)水利廳的部署，已連續(xù)4 a實(shí)施完成了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管，共核查圖斑2 736個(gè)。2020—2023年，核查圖斑共涉及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目968個(gè)，其中合規(guī)項(xiàng)目470個(gè)，不合規(guī)項(xiàng)目498個(gè)，占比分別為48.55%、51.45%；水利部下發(fā)圖斑、核查圖斑數(shù)量均呈逐年下降趨勢(shì)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑、涉及項(xiàng)目及不合規(guī)項(xiàng)目數(shù)量整體均呈逐年下降趨勢(shì)，表明生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象得到有效遏制；遙感監(jiān)管過程中存在遙感圖斑解譯不準(zhǔn)確、水土保持基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)不完善、認(rèn)定查處不全面及縣級(jí)水行政主管部門監(jiān)管力度不足等問題，建議提高解譯精度、規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、加強(qiáng)認(rèn)定查處和強(qiáng)化執(zhí)法力度，以提高遙感監(jiān)管水平。

［中圖分類號(hào)］ S157[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] CDOI：10.3969j.issn.1000-0941.2024.08.002

［引用格式］ 許小有，樊慶國(guó)，王福，等.和田地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐[J].中國(guó)水土保持，2024（8）：8-10.

和田地區(qū)位于新疆維吾爾自治區(qū)南部，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，基礎(chǔ)建設(shè)和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)正處于快速發(fā)展的階段。近年來，地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增多、規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在極大改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也帶來地表擾動(dòng)、植被破壞、廢土廢渣隨意堆存等問題，由此引發(fā)的人為水土流失加大了防治和監(jiān)管的壓力，給水土保持和生態(tài)建設(shè)帶來了極大挑戰(zhàn)[1]。遙感監(jiān)管作為新技術(shù)、新手段，可實(shí)現(xiàn)全覆蓋、高頻次、精細(xì)化和規(guī)范化監(jiān)管，能有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管方式存在的短板。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管是根據(jù)水土保持監(jiān)督管理需求，利用遙感影像、歷史監(jiān)管成果等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在一定技術(shù)支持下生產(chǎn)監(jiān)督業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并開展應(yīng)用的工作[2]。2020年以來，和田地區(qū)按照水利部和自治區(qū)水利廳的部署，已連續(xù)4 a實(shí)施完成了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管，成效顯著，水土保持“未批先建”等違法違規(guī)現(xiàn)象明顯減少，社會(huì)各界水土保持意識(shí)顯著提升。筆者總結(jié)分析了和田地區(qū)水土保持遙感監(jiān)管開展情況，并就存在的問題提出了相應(yīng)的建議，以期進(jìn)一步提升遙感監(jiān)管效能。

1區(qū)域概況和田地區(qū)位于新疆維吾爾自治區(qū)最南端，西南枕昆侖山，東北深入塔克拉瑪干沙漠腹地，總土地面積24.90萬km2。屬暖溫帶極端干旱荒漠氣候區(qū)，降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，南部山區(qū)年均降水量300 mm，北部平原區(qū)不同地點(diǎn)年均降水量28.9～47.1 mm。地形地貌由南部海拔5 200～5 500 m的高山區(qū)向北部海拔1 250 m以下的沙漠平原區(qū)過渡，是全國(guó)水土流失較嚴(yán)重的地區(qū)之一。根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)2021年水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)年報(bào)，和田地區(qū)水土流失面積154 052.91 km2，占土地總面積的61.87%，水土流失面積大、分布廣、危害大、治理難，嚴(yán)重制約著地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2018年以來，和田地區(qū)積極主動(dòng)全面開展水土流失綜合治理和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管，組織編制完成了地區(qū)及所屬8個(gè)縣（市）的水土保持規(guī)劃，確定了近期和遠(yuǎn)期水土流失治理和預(yù)防保護(hù)目標(biāo)，持續(xù)開展了水土保持目標(biāo)責(zé)任考核和規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估，在水土流失綜合治理、水土保持監(jiān)督管理、水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、水土保持信息化應(yīng)用及水土保持培訓(xùn)教育方面均取得了顯著成效。

2遙感監(jiān)管內(nèi)容和田地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作主要是根據(jù)水利部下發(fā)的遙感監(jiān)管任務(wù)，開展現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核、合規(guī)性認(rèn)定、違法違規(guī)查處和違法違規(guī)整改銷號(hào)等工作。1）現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核。依托生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管平臺(tái)，開展下發(fā)圖斑的現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核工作，包括判別擾動(dòng)圖斑類型、核查拍照、填寫圖斑屬性和數(shù)據(jù)修正與入庫。復(fù)核人員到達(dá)下發(fā)圖斑所涉及的現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況將圖斑判別為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑和非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑。針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑，需收集圖斑涉及項(xiàng)目的相關(guān)資料，在遙感監(jiān)管移動(dòng)端平臺(tái)填寫圖斑屬性、關(guān)聯(lián)項(xiàng)目；現(xiàn)場(chǎng)拍攝能反映項(xiàng)目現(xiàn)狀的照片、項(xiàng)目標(biāo)志牌照片，以及其他能夠支撐現(xiàn)場(chǎng)核查的資料等，作為判別圖斑擾動(dòng)合規(guī)性的依據(jù)。若為非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑，需依據(jù)圖斑涉及項(xiàng)目的相關(guān)資料，在遙感監(jiān)管移動(dòng)端平臺(tái)填寫圖斑屬性，現(xiàn)場(chǎng)拍攝能反映項(xiàng)目土地利用類型和擾動(dòng)狀況的照片。2）合規(guī)性認(rèn)定。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性認(rèn)定結(jié)果分為合規(guī)項(xiàng)目、不合規(guī)項(xiàng)目?jī)煞N。其中，合規(guī)項(xiàng)目界定情形包括：①依法依規(guī)可不編報(bào)方案項(xiàng)目；②已報(bào)批方案且未超出防治責(zé)任范圍（未上傳入庫）項(xiàng)目；③疑似超出防治責(zé)任范圍但經(jīng)核查實(shí)際未超出項(xiàng)目。不合規(guī)情形主要有“未批先建”、“未批先棄”、超出防治責(zé)任范圍3類情形；另外其他違法違規(guī)行為如“未驗(yàn)先投”、建設(shè)地點(diǎn)變更、“未批先變”等也一并認(rèn)定。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性的判別可通過內(nèi)業(yè)收集資料和交流座談進(jìn)行。若事實(shí)清楚、證據(jù)充分，則可直接進(jìn)行合規(guī)性認(rèn)定；若現(xiàn)場(chǎng)難以取證，則要采取一定的措施進(jìn)行取證和認(rèn)定。3）違法違規(guī)查處。對(duì)認(rèn)定為違法違規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要依法依規(guī)進(jìn)行跟蹤處置，主要包括下達(dá)整改意見、行政處理、 許小有等：和田地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐立案等。4）違法違規(guī)整改銷號(hào)。在整改期限內(nèi)完成整改，并上傳生產(chǎn)建設(shè)單位取得的水土保持方案行政許可（批復(fù)文件），或進(jìn)入立案查處程序上傳立案文件后，均可銷號(hào)。

3遙感監(jiān)管開展情況2020—2023年和田地區(qū)共計(jì)接收水利部下發(fā)圖斑2 561個(gè)，經(jīng)拆分和合并處理，實(shí)際核查圖斑2 736個(gè)，其中非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑1 646個(gè)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑1 090個(gè)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核和合規(guī)性認(rèn)定，和田地區(qū)2020—2023年核查圖斑中共涉及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目968個(gè)，其中合規(guī)項(xiàng)目470個(gè)，不合規(guī)項(xiàng)目498個(gè)，占比分別為48.55%、51.45%，見表1。

3.1基本情況分析由表1可知，2020—2023年水利部下發(fā)圖斑呈逐年下降趨勢(shì)，核查圖斑、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑、涉及項(xiàng)目及不合規(guī)項(xiàng)目數(shù)量整體呈逐年下降趨勢(shì)。2020年作為遙感監(jiān)管的第一年，需復(fù)核圖斑1 850個(gè)，比水利部下發(fā)的圖斑多，其中包含了大量的非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑和自然擾動(dòng)圖斑，非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑數(shù)量占下發(fā)圖斑的80.20%，由此可見下發(fā)圖斑的準(zhǔn)確性不高；不合規(guī)項(xiàng)目190個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的56.21%。2021年屬于去存量階段，下發(fā)圖斑準(zhǔn)確性顯著提升，非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑占比降為31.82%；但不合規(guī)項(xiàng)目維持在高峰狀態(tài)，占比達(dá)到81.55%。2022—2023年遙感監(jiān)管成效初顯，各項(xiàng)指標(biāo)均呈下降趨勢(shì)，下發(fā)圖斑準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高，2023年非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑占比下降至16.18%，而不合規(guī)項(xiàng)目下降明顯，占比由2022年的36.96%下降至2023年的13.22%，表明生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象得到有效遏制。

3.2涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分析

3.2.1合規(guī)項(xiàng)目分析合規(guī)項(xiàng)目分析主要是通過合規(guī)情形、審批級(jí)別和建設(shè)狀態(tài)進(jìn)行分析，具體情況見表2。

1）2020—2023年合規(guī)項(xiàng)目3種情形占比分別為14.9%、66.4%、18.7%。合規(guī)項(xiàng)目中情形①發(fā)生的主要原因是下發(fā)圖斑解譯不準(zhǔn)確，現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核后多為原地貌地、政府預(yù)留用地、農(nóng)事耕作用地等；情形②的項(xiàng)目占比最高，其主要原因是未及時(shí)上傳水土保持方案相關(guān)信息至全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失，影響了遙感監(jiān)管的準(zhǔn)確性；情形③發(fā)生的主要原因是防治責(zé)任范圍矢量數(shù)據(jù)上傳不準(zhǔn)確。2）2020—2023年省、市、縣級(jí)審批的合規(guī)項(xiàng)目占比分別為6.8%、10.6%、82.6%，說明各級(jí)水行政主管部門審批的項(xiàng)目均存在3種合規(guī)情形，其中縣級(jí)存在的最多，主要原因?yàn)榭h級(jí)審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基數(shù)大。3）2020—2023年建設(shè)狀態(tài)處于施工、停工和完工的合規(guī)項(xiàng)目占比分別為57.0%、7.0%、36.0%，說明處于3種建設(shè)狀態(tài)的項(xiàng)目均存在3種合規(guī)情形，其中處于停工狀態(tài)的最少，主要原因?yàn)橥９ろ?xiàng)目基數(shù)小。

3.2.2不合規(guī)項(xiàng)目分析不合規(guī)項(xiàng)目通過不合規(guī)情形、審批級(jí)別和建設(shè)狀態(tài)進(jìn)行分析，具體情況見表3。1）2020—2023年不合規(guī)項(xiàng)目4種情形占比分別為97.2%、1.4%、0.8%、0.6%，說明現(xiàn)階段“未批先建”仍然是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的主要違法違規(guī)行為。2）2020—2023年省、市、縣級(jí)不合規(guī)項(xiàng)目占比分別為2.0%、2.6%、95.4%，說明不合規(guī)項(xiàng)目主要為縣級(jí)項(xiàng)目，縣級(jí)水行政主管部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。3）2020—2023年建設(shè)狀態(tài)處于施工、停工和完工的不合規(guī)項(xiàng)目占比分別為48.4%、10.8%、40.8%，說明生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工全過程均存在違法違規(guī)行為，且大部分項(xiàng)目存在“未批先建”違法違規(guī)行為。

4結(jié)論與建議開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管可及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)各級(jí)水行政主管部門全面依法履職，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)查”到“主動(dòng)管”的轉(zhuǎn)變[3]。遙感監(jiān)管能夠有效提升對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管強(qiáng)度和廣度，加強(qiáng)對(duì)施工過程中“未批先棄”“超出防治責(zé)任范圍”等難以發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為的監(jiān)管，擴(kuò)大對(duì)縣級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管范圍，形成全鏈條、全區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，彌補(bǔ)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管存在的短板。但擾動(dòng)圖斑解譯精度不高、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理不規(guī)范、認(rèn)定查處不全面和行政處罰落實(shí)不到位等，影響了遙感監(jiān)管的效果。1）提高擾動(dòng)圖斑解譯精度。建立上下溝通機(jī)制，匯總現(xiàn)場(chǎng)核查反饋的解譯問題，通過豐富解譯標(biāo)志庫、加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)、強(qiáng)化質(zhì)量把關(guān)等方式，進(jìn)一步提高擾動(dòng)圖斑解譯精度，減少自然地貌、自然侵蝕、農(nóng)業(yè)耕作等地塊圖斑的錯(cuò)誤解譯。2）規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理，確保下發(fā)圖斑的準(zhǔn)確性。一是完善水土保持方案審查，明確項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)和征占地范圍；二是嚴(yán)格落實(shí)全過程信息錄入，規(guī)范防治責(zé)任范圍矢量圖，及時(shí)錄入監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、變更及驗(yàn)收等過程資料，并確保錄入信息的準(zhǔn)確性。3）加強(qiáng)認(rèn)定查處的完整性。根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》（辦水保〔2019〕172號(hào)），要求水行政主管部門開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過程監(jiān)管，遙感監(jiān)管也應(yīng)落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過程合規(guī)性監(jiān)管，在現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核和合規(guī)性認(rèn)定中加強(qiáng)對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理和驗(yàn)收的合規(guī)性認(rèn)定，將未開展水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理及“未驗(yàn)先投”的項(xiàng)目納入不合規(guī)項(xiàng)目。4）強(qiáng)化執(zhí)法力度。當(dāng)前針對(duì)遙感監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)項(xiàng)目，大多采用限期整改的方式進(jìn)行處理，很少采取通報(bào)、約談和罰款等行政處罰，建設(shè)單位違法違規(guī)成本較低。建議各級(jí)水行政主管部門嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)水土保持法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，從嚴(yán)落實(shí)各項(xiàng)行政處罰，以案釋法、以案示警，強(qiáng)化全社會(huì)水土保持意識(shí)。

[參考文獻(xiàn)]

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[2] 李樂，時(shí)宇.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感解譯與判別技術(shù)實(shí)踐及思考[J].中國(guó)水土保持，2022（1）：31-34.

[3] 喬戀杰，萬君宇，周春波.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作的成效與思考[J].水土保持應(yīng)用技術(shù)，2020（6）：50-51.

收稿日期： 2024-01-23

第一作者： 許小有（1990—），男，甘肅宕昌人，工程師，學(xué)士，主要從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作。

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（責(zé)任編輯張緒蘭）