關(guān)于構(gòu)建新時代消防安全監(jiān)督管理體系的探討

摘要：消防安全是保障人民生命財產(chǎn)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而構(gòu)建全面、高效的消防安全監(jiān)督管理體系，是從根本上提升消防安全水平、有效應(yīng)對潛在風(fēng)險的關(guān)鍵舉措?，F(xiàn)從消防監(jiān)管體系困境出發(fā)，對現(xiàn)有管理體系存在問題進(jìn)行探討，提出必須堅持走法治化、專業(yè)化、社會化的道路。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督管理體系；法治化；專業(yè)化；社會化

中圖分類號：D035.36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-1227（2024）06-0099-04

自2018年公安部消防部隊移交應(yīng)急管理部后，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）也做出了修訂，法律明確規(guī)定縣級以上應(yīng)急管理部門對本行政區(qū)的消防工作實施監(jiān)督管理，具體由本級人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施。因此消防監(jiān)督管理體系由原來的公安、消防轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急、消防，雖然法律賦予了消防和公安部門監(jiān)督檢查權(quán)力，由于消防、公安、住建屬于黨領(lǐng)導(dǎo)下的不同政府機(jī)關(guān)，相互之間沒有隸屬關(guān)系，如何建立新的消防安全管理體系需要消防監(jiān)督人員進(jìn)行深度思考。本文結(jié)合當(dāng)前法律法規(guī)、政策制度、消防監(jiān)管現(xiàn)狀等進(jìn)行分析，認(rèn)為當(dāng)前和今后一個時期新時代消防管理破解困局的方式是必須從思想和行動上做出根本性轉(zhuǎn)變，必須堅定不移地向著法治化、專業(yè)化、社會化的道路前進(jìn)。

1 新時代消防安全管理體系的困境

以河南鄭州為例，城市建成區(qū)面積1340km2，高層公共建筑數(shù)量超過7000棟，超過10萬m2的商業(yè)綜合體20余個，而消防救援部門監(jiān)督執(zhí)法人員僅有200余人，處在改革轉(zhuǎn)型期的消防安全管理呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面，具體有以下四個方面：

1.1 城市商業(yè)綜合體數(shù)量多、消防風(fēng)險大

城市的核心區(qū)域由20世紀(jì)末以多層建筑、1萬～2萬m2小體量商業(yè)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿^10萬m2的超級商業(yè)綜合體、超過100m的高層建筑為主。新建筑內(nèi)業(yè)態(tài)復(fù)雜、人員眾多、火災(zāi)負(fù)荷極高。大型商業(yè)綜合體建筑面積普遍超過10萬m2，包含商場、步行街、超市、影院、劇院、酒店、停車場等多種業(yè)態(tài)，現(xiàn)場情況復(fù)雜。此外，新能源、儲能設(shè)施、新化工材料等新材料數(shù)量多，但其安全性和監(jiān)管措施卻面臨著法律法規(guī)的空白。

1.2 消防監(jiān)督部門在監(jiān)管對象與工作標(biāo)準(zhǔn)上亟待統(tǒng)一

當(dāng)前，消防執(zhí)法人員在日常監(jiān)督管理工作中面臨的主要挑戰(zhàn)是監(jiān)管對象不明確，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不完善?；馂?zāi)的成因復(fù)雜，防不勝防，這使得消防監(jiān)督管理人員在執(zhí)行工作時承擔(dān)著較大的職業(yè)風(fēng)險。近年來，多起重大的火災(zāi)事故均源于現(xiàn)場施工人員的違規(guī)作業(yè)。如何有效地對這些違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正，成為消防監(jiān)督部門亟待解決的問題。

1.3 新老建筑管理標(biāo)準(zhǔn)需統(tǒng)一

在新老建筑并存的現(xiàn)實情況下，由于建筑規(guī)范存在較大的變化，消防監(jiān)督人員在對壽命跨度數(shù)十年的老舊建筑進(jìn)行消防監(jiān)管時面臨挑戰(zhàn)。同樣，作為被管理對象的社會單位在新老消防法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)面前，也面臨難以有針對性地開展工作的困境。在多重管理和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的環(huán)境下，消防監(jiān)督管理人員和被監(jiān)督單位工作人員在處理同一消防隱患時，可能會產(chǎn)生不同的整改要求，導(dǎo)致隱患整改出現(xiàn)多次返工現(xiàn)象。

1.4 住建部門的建筑裝修審驗工作需進(jìn)一步優(yōu)化

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多單位和九小場所都進(jìn)行了翻新改造。然而，目前大部分單位在進(jìn)行裝修時并未及時辦理裝修審核驗收手續(xù)。這主要是因為住建部門的裝修手續(xù)辦理流程較為繁瑣，周期長，與企業(yè)經(jīng)營情況不匹配。這導(dǎo)致消防監(jiān)督部門日常雙隨機(jī)檢查發(fā)現(xiàn)部分單位現(xiàn)場改造情況復(fù)雜，主要包括裝修材料不符合標(biāo)準(zhǔn)、消防通道不合格、消防設(shè)施被遮擋等問題。

2 消防安全管理面臨的困境

消防安全管理領(lǐng)域遭遇的困境，是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革進(jìn)入深化階段所呈現(xiàn)出的一個具體挑戰(zhàn)[1]。

2.1 政府各部門管理需要明確分工協(xié)作

目前，全國各地各級政府均成立了消防安全委員會，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的消防工作。地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)對消防工作給予了高度的重視，然而，當(dāng)政府文件和消防安全委員會文件下發(fā)到各級管理部門，如何確保這些文件中的具體要求能夠得到切實執(zhí)行和落實，仍是需要進(jìn)一步關(guān)注并努力推進(jìn)的重點。

究其原因，各行業(yè)管理部門內(nèi)部因體制、編制限制，缺乏專門管理消防安全的科室，消防工作多由兼職人員承擔(dān)，這些人員往往對消防工作業(yè)務(wù)不夠熟悉，檢查工作僅限于檢查滅火器、應(yīng)急燈。

從更深層次來看，主要原因有：一是消防部門的管理責(zé)任重大。消防列管的重點單位數(shù)量多，一般單位和九小場所數(shù)量更是極為龐大，而消防救援隊伍內(nèi)部監(jiān)督人員數(shù)量有限，導(dǎo)致他們在執(zhí)行監(jiān)督工作時面臨人員不足和精力分散的挑戰(zhàn)。從監(jiān)督情況來看，按照“雙隨機(jī)”檢查要求，消防救援隊伍的監(jiān)督員對本轄區(qū)開展一次全面抽查需要數(shù)年時間才能完成，這嚴(yán)重影響了社會消防安全，也無法滿足新時代國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。二是在消防安全重點單位的監(jiān)管上，包括消防部門在內(nèi)的社會各界存在某些思想認(rèn)識誤區(qū)。消防救援部門將重點單位長期劃分為一至三級，一級由支隊級管轄，二級由大隊管轄，三級由公安派出所管轄，新體制下派出所不再列管消防重點單位，這導(dǎo)致部分重點單位消防缺少監(jiān)管和隱患整改的督導(dǎo)。三是消防部門的執(zhí)法方式在一定程度上受到運(yùn)動式執(zhí)法的影響，導(dǎo)致執(zhí)法預(yù)期變得不夠明確。近年來，消防隊伍內(nèi)部開展的運(yùn)動式執(zhí)法多于常態(tài)性執(zhí)法，監(jiān)督執(zhí)法普遍要求全覆蓋、無死角，缺乏針對性，難以達(dá)到預(yù)期效果。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處以及村、社區(qū)兩級基層政府日常工作繁雜，人員數(shù)量不足，導(dǎo)致安全監(jiān)管能力薄弱。通過年終考核和日常抽查發(fā)現(xiàn)，基層政府的消防安全檔案多在消防部門指導(dǎo)下制作，質(zhì)量上仍有待提升。此外，部分基層政府監(jiān)督人員缺乏消防專業(yè)知識、不熟悉消防自救技能，難以有效發(fā)現(xiàn)和整改消防隱患。

2.2 單位履職盡責(zé)存在不足，內(nèi)部責(zé)任劃分不夠清晰明確

在公共消防安全管理的各個環(huán)節(jié)，單位是最重要的一環(huán)，也是直面消防隱患、消防事故的一環(huán)，更是連接消防監(jiān)管部門和人民群眾的紐帶。單位的重要性決定了它工作的復(fù)雜性，雖然《消防法》第十六、十八條明確了單位的消防安全職責(zé)，但是因法律條款內(nèi)容解讀的深度不足、單位人員履職存在不足、責(zé)任劃分不夠清晰，以及工作人員因長期固定履職而產(chǎn)生的疲勞心理等原因，導(dǎo)致消防隱患的管控出現(xiàn)漏洞，給單位的安全運(yùn)營帶來不小的挑戰(zhàn)。

其主要原因有：一是部分社會單位在一定程度上對消防部門持有依賴心理。雖然法律規(guī)定社會單位必須對自身的消防安全進(jìn)行管理，但由于消防部門無法進(jìn)行全面覆蓋的檢查，部分社會單位在履責(zé)時表現(xiàn)出消極的態(tài)度，而不是主動采取行動來加強(qiáng)消防安全管理。二是部分單位內(nèi)部在責(zé)任和職責(zé)落實上存在明顯不足。單位法人或主要負(fù)責(zé)人雖被賦予對單位消防安全全面負(fù)責(zé)的重任，但在實際操作中，他們的工作重心往往偏向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對安全問題的重視有待進(jìn)一步提升，實際執(zhí)行力度存在明顯不足。這可能導(dǎo)致單位未能進(jìn)行充分的安全分析，制定的滅火、疏散預(yù)案缺乏針對性和實用性。此外，單位內(nèi)部的防火巡查工作存在形式主義傾向。如有些單位在關(guān)鍵位置設(shè)置的巡查登記本未能真實反映實際情況，消防監(jiān)督現(xiàn)場檢查都能發(fā)現(xiàn)占用通道、設(shè)施損壞等問題，但登記本上卻顯示全年檢查均完好，未發(fā)現(xiàn)任何消防隱患。三是單位隱患整改未能形成有效的閉環(huán)管理。具體來說，雖然單位的消防控制室值班人員和消防安全管理人員能夠識別和記錄一些消防隱患，但在后續(xù)的整改過程中，因缺乏后續(xù)跟進(jìn)和確認(rèn)整改效果的機(jī)制，這些隱患往往未能得到充分重視和徹底解決。四是單位在第三方服務(wù)監(jiān)督管理上存在不足。依據(jù)法律規(guī)定，單位要對內(nèi)部的消防設(shè)施開展每年至少一次的全面檢查，每月一次的檢驗、維修。然而，部分單位內(nèi)部缺乏全面維護(hù)的能力和有維護(hù)資質(zhì)的相關(guān)人員，通常需要依賴有資質(zhì)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開展維護(hù)。消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，部分單位對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的維護(hù)工作存在過度信任的問題，對第三方開展的測試缺乏有效的監(jiān)督。這導(dǎo)致了一些不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，如第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)可能存在維護(hù)人員未到場或未開展工作直接出具虛假報告的情況。更為嚴(yán)重的是，為規(guī)避消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查，一些第三方機(jī)構(gòu)甚至惡意抹除消防控制設(shè)備點位信息，導(dǎo)致消防設(shè)施無法正常使用。這些問題無疑對消防設(shè)施的正常運(yùn)行構(gòu)成了威脅，給單位帶來了潛在的消防隱患。

2.3 公民參與的積極性有待進(jìn)一步提高，社會力量有待進(jìn)一步調(diào)動和運(yùn)用

在消防安全問題發(fā)生后，各部門往往傾向于迅速開展全面普查，然而這類檢查往往難以有效解決社會中存量的高火災(zāi)風(fēng)險問題，也難以顯著提升公民的消防安全意識。同時，這種普查模式往往缺乏公民和社會機(jī)構(gòu)的積極參與，社會力量沒有得到充分調(diào)動和運(yùn)用，可能導(dǎo)致政府和行業(yè)部門疲勞應(yīng)戰(zhàn)的后果。

在當(dāng)前的消防安全管理中，公民和社會力量的參與確實面臨一些挑戰(zhàn)。一是消防監(jiān)督部門根據(jù)建筑類別和單位性質(zhì)制定了維保、年檢、評估等各項工作要求，但是部分消防部門的專業(yè)人員可能難以全面掌握所有規(guī)范，同樣地，一些持有基礎(chǔ)消防工作資格的社會人員也可能存在類似問題。這種情況在一定程度上導(dǎo)致了消防中介市場的秩序不夠規(guī)范，出現(xiàn)資質(zhì)借用現(xiàn)象，且部分維保人員可能缺乏足夠的消防知識和技能，使得消防中介未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的消防服務(wù)作用。二是保險部門在消防安全風(fēng)險管理方面的參與度尚顯不足，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。盡管《消防法》提倡購買火災(zāi)公眾責(zé)任險，但實際購買該保險的人員并不多，同時，保監(jiān)部門在規(guī)范保險公司單位火災(zāi)險的保前評估、承保后檢查以及出險后賠付等環(huán)節(jié)上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)，導(dǎo)致保險公司在火災(zāi)風(fēng)險評估、消防安全檢查以及防火減少損失科研等方面缺乏足夠的動力。此外，也缺少一個合理的消防風(fēng)險狀況信息交換制度和信息共享平臺，這些因素共同影響了保險在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和輔助社會管理方面的功能發(fā)揮。三是在消防管理方面，人民群眾、民間力量以及社會資源的參與度不足。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，政府在消防基礎(chǔ)設(shè)施的投入上表現(xiàn)出不均衡，尤其是在一些新近脫貧或偏遠(yuǎn)地區(qū)，民間經(jīng)濟(jì)實力尚不足以進(jìn)行足夠的消防安全基礎(chǔ)投入，導(dǎo)致消防基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的顯著差異。此外，消防基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資規(guī)模較大，且屬于公益事業(yè)性質(zhì)，難以直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。因此，在吸引民間力量和社會資源參與方面，由于缺乏相應(yīng)的政策支持和激勵機(jī)制，很難有效吸引人員和資金投入。四是在消防宣傳方面，宣傳內(nèi)容的針對性和實效性不足。目前宣傳工作往往采用較為固定的格式，內(nèi)容創(chuàng)新度不夠，容易使群眾產(chǎn)生審美疲勞。在當(dāng)前的消防宣傳中，媒體往往更多地聚焦于火災(zāi)事件本身，這類內(nèi)容確實容易引起公眾的關(guān)注和共鳴。然而，對于如何有效防范火災(zāi)、如何逃生自救等關(guān)鍵信息，宣傳內(nèi)容卻顯得較為片面和缺乏深度。以逃生疏散為例，雖然常見的宣傳片中提到了彎腰低頭、用毛巾或者衣服捂住口鼻，從疏散逃生通道迅速撤離。但往往忽略了這些措施在實際應(yīng)用中的前提條件和注意事項。實際上，疏散過程中需要確保疏散樓梯內(nèi)沒有大量煙霧，疏散方向不應(yīng)穿越起火區(qū)域。毛巾想要隔離煙塵需要厚度至少8層并打濕才有明顯效果。同時，公眾也需要了解，毛巾和防煙面具并不能吸附有毒氣體。正確的疏散方式是發(fā)現(xiàn)有煙霧或起火，從煙霧的相反方向?qū)ふ易罱某隹?，確認(rèn)樓梯間沒有煙霧方可疏散，進(jìn)入樓梯間后及時關(guān)門；如果只有一部樓梯且樓梯內(nèi)有煙霧需要盡快報警求救，絕不能直接從樓梯疏散；如果家中室內(nèi)著火，出門后注意關(guān)門防止煙氣進(jìn)入樓梯。

3 堅持法治化、專業(yè)化、社會化一體推進(jìn)現(xiàn)代公共消防安全管理

破解當(dāng)前消防安全管理面臨的困局，主要方法是合理劃分政府、單位與市場在社會消防安全管理中的責(zé)任邊界，有效整合政府職能、社會資源，走法治化、專業(yè)化與社會化共同發(fā)展道路，推動消防安全管理的健康發(fā)展。

3.1 法治化

法治，顧名思義就是 “法的統(tǒng)治”。要貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的原則和方式。它要求作為反映社會主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權(quán)威，并在全社會得到有效實施、遵守和貫徹。在法治狀態(tài)下，意味著管理者與管理對象對自己的權(quán)利義務(wù)界限十分清楚，知道自己的行為會帶來什么樣的法律后果，從而能夠在規(guī)則確定的范圍內(nèi)活動。在消防監(jiān)督領(lǐng)域推進(jìn)法治化，不是只提出依法依規(guī)治理火災(zāi)隱患，依法進(jìn)行消防行政處罰、依法辦理消防行政許可這樣的口號，還要做到：一是用法治化的思維明確管理范圍。消防救援部門要嚴(yán)格依照《消防法》及各省市的消防條例、部門規(guī)章依法行使自己的監(jiān)督職權(quán)，法律規(guī)定范圍內(nèi)的要堅決管住、管到位，不因履職盡責(zé)問題而造成缺位，法律規(guī)定不明確的要盡快制定相應(yīng)的規(guī)章、附則劃分權(quán)責(zé)，不屬于自己管的要移交相關(guān)部門進(jìn)行管理，不需要管理的要堅決放開，一次性放到位，決不能因超范圍使用職權(quán)造成越位。具體而言，要做到合理劃分政府、政府各部門、市場與群眾的責(zé)任，明確消防救援監(jiān)督部門與其他部門的工作內(nèi)容、工作方式。消防救援監(jiān)督部門要嚴(yán)格履行法定職權(quán)，決不能陷入監(jiān)督全負(fù)責(zé)、專項全覆蓋，責(zé)任全承擔(dān)的境地。二是嚴(yán)格依照法定程序開展消防日常監(jiān)督管理。各級消防監(jiān)督部門現(xiàn)階段嚴(yán)格依照“雙隨機(jī)”模式開展監(jiān)督管理，所有執(zhí)法程序應(yīng)公平、公正、公開，嚴(yán)禁出現(xiàn)亂執(zhí)法、隨意執(zhí)法、故意執(zhí)法的現(xiàn)象，影響執(zhí)法公正。三是必須以消除火災(zāi)隱患，懲戒典型事件為目的進(jìn)行執(zhí)法。消防監(jiān)督管理的目的必須著眼于消除火災(zāi)隱患，以確保公共安全。四是處罰要體現(xiàn)公平公正，要量罰得當(dāng)。消防行政處罰有違法情節(jié)量刑規(guī)定，這就給執(zhí)法帶來一定的不確定性，目前各地消防執(zhí)法有明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，但是在法定的幅度范圍內(nèi)，仍需要綜合考慮情節(jié)輕重、危害大小等因素進(jìn)行裁量，對相同或類似的行為必須一視同仁，決不能出現(xiàn)因人情世故帶來的差別對待。要嚴(yán)格落實法治化，做到各盡其責(zé)、各歸其位、各得其所，防止消防管理中出現(xiàn)不公不廉的現(xiàn)象。

3.2 專業(yè)化

當(dāng)今科技高速發(fā)展，各行各業(yè)分工日益專業(yè)化和精細(xì)化，公共消防安全管理領(lǐng)域尤其明顯，消防監(jiān)督和消防日常管理必須堅持走專業(yè)化發(fā)展道路，具體從兩個方面入手：第一，從消防救援隊伍來看，各省消防總隊要著力打造培養(yǎng)一批以高級專業(yè)技術(shù)、中級專業(yè)技術(shù)為核心的人才隊伍，培養(yǎng)人員考取消防注冊工程師、消防維保操作員等國家證書。要完善消防救援隊伍人才引進(jìn)機(jī)制，利用現(xiàn)有的學(xué)校和實訓(xùn)基地、科研中心輪訓(xùn)內(nèi)部人員，培養(yǎng)專業(yè)骨干。此外，單位內(nèi)部要健全完善消防監(jiān)督專業(yè)人才晉升機(jī)制，以穩(wěn)定隊伍內(nèi)部專業(yè)技術(shù)骨干。第二，在社會人才培養(yǎng)層面，將消防專業(yè)人才培育納入國家高等、中等教育體系，以滿足社會消防專業(yè)技術(shù)人才需求。要加大對現(xiàn)有消防從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，建立消防專業(yè)人員持證上崗制度和監(jiān)督管理備案制度，將消防人才納入消防監(jiān)督管理體系。此外，要求各行業(yè)監(jiān)管部門管理消防的工作人員必須考取相關(guān)消防從業(yè)證書，聘用持證人員為單位消防監(jiān)督輔助人員。要從法律法規(guī)層面明確社會單位各級消防管理人員持證類別，建立消防管理人、控制室值班員、消防巡查負(fù)責(zé)人的持證上崗制度，推動重點場所消防工作有專業(yè)人員監(jiān)督管理。

3.3 社會化

最大限度地發(fā)動群眾參與消防工作，要盡可能利用社會資源，大力發(fā)展民間消防力量，重點補(bǔ)充消防監(jiān)督和滅火的空白區(qū)域，提升社會整體的自防自救能力。重點是要做到：一是要嚴(yán)明社會單位主體責(zé)任。消防監(jiān)督管理部門要督促社會單位加強(qiáng)自身管理，探索有針對性的管理制度和監(jiān)督方式[2]。消防部門要對社會單位尤其是重點單位做到監(jiān)督指導(dǎo)到位、培訓(xùn)到位，要求單位切實做到“安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)”。二是要合理使用政府征信體系。消防部門將單位的消防安全管理信息納入社會信用體系，將違規(guī)單位和存在較大風(fēng)險的單位列入黑名單，切實發(fā)揮保險、金融、稅務(wù)等因素在消防安全風(fēng)險中的調(diào)控作用，督促單位強(qiáng)化自身消防安全管理。三是要大力發(fā)展消防公益事業(yè)。在實際工作中可以引入市場機(jī)制和民間社會力量，充分發(fā)揮中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、民間組織等社會力量的作用，推動消防管理由單純采用行政手段向綜合采用行政、市場等手段轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)

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