以“三治融合”推進林州市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的對策研究

摘 要：鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，自古以來便承載著維護社會穩(wěn)定與和諧的重任。近年來，林州市大力推進“三治融合”，逐步完善鄉(xiāng)村善治新格局，全面推進鄉(xiāng)村振興。面對新的挑戰(zhàn)，大力調(diào)動村民參與積極性、補強治理能力，加強法治教育、保障鄉(xiāng)村善治，以鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)為引領(lǐng)、創(chuàng)建良好德治氛圍，著力構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；治理體系；林州市

一、林州市鄉(xiāng)村治理“三治融合”經(jīng)驗

林州市地處河南北部，位于豫、晉、冀三個省份的交會地帶，被譽為紅旗渠精神的搖籃。全市總面積為2 046平方千米，管轄4個街道、16個鎮(zhèn)、1個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，539個行政村、49個社區(qū)和1 747個自然村。

2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出“自治為基、法治為本、德治為先”，促進自治法治德治有機結(jié)合。2019年12月，林州市被中央六部委確定為全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點縣（市），經(jīng)過多年的試點示范，林州市嚴(yán)格按照“一年打基礎(chǔ)、兩年抓提升、三年大變樣、四年創(chuàng)經(jīng)驗”的發(fā)展思路，進一步推動“三治融合”建設(shè)工作，創(chuàng)新開展村（社區(qū)）巡察。2023年，林州巡察村（社區(qū)）經(jīng)驗做法，入選農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第五批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。林州市通過完善鄉(xiāng)村治理的基層組織體系，基本形成了黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、基層黨組織主導(dǎo)、多方協(xié)同參與、共建共治的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。

（一）著力打造以民生服務(wù)制度為抓手的自治體系

村民自治是增強民主意識、減少矛盾沖突、提高治理效率的重要方式。目前，林州市行政服務(wù)中心制定出臺了《林州市村（社區(qū)）便民服務(wù)點服務(wù)制度》，實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，徹底打通了便民服務(wù)的“最后一公里”。相繼出臺《關(guān)于推進移風(fēng)易俗樹立鄉(xiāng)風(fēng)文明的工作方案》《建立健全村民議事協(xié)商制度的指導(dǎo)意見》等制度文件，完善“一約五會”，即村規(guī)民約和紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會、鄉(xiāng)賢理事會。探索“一廳四會”，在588個村（社區(qū)）全部成立移風(fēng)易俗辦公室，提倡民事民辦，提升村民自我服務(wù)、自我管理水平，達到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的效果。

（二）以平安創(chuàng)建為著力點不斷完善法治體系

林州市以實現(xiàn)“三零”（零上訪、零事故、零案件）為目標(biāo)，堅持底線思維，以小單元作戰(zhàn)、精細(xì)化創(chuàng)建、項目化落實為原則，在推進平安創(chuàng)建的過程中，不斷完善法治體系建設(shè)。一是實現(xiàn)行政村監(jiān)控視頻全覆蓋，加快治安項目建設(shè)，有效預(yù)防和減少治安事件。二是依托“1+5+N”綜治信息化平臺構(gòu)建治理體系，推動基層法治智能化。新型冠狀病毒肺炎疫情期間，林州市啟動“智慧小區(qū)”“電子封條”建設(shè)，提升疫情防控和市域社會治理水平。三是綜治信息化平臺拓展“三零”平安創(chuàng)建專題，實現(xiàn)精細(xì)化管理，提升基層治理能力和水平。四是創(chuàng)新調(diào)處機制，搭建調(diào)解架構(gòu)，提高基層調(diào)解社會化水平，由司法局與法院聯(lián)合提升調(diào)解權(quán)威性，并給予調(diào)解員補貼，提高其工作積極性。

（三）積極構(gòu)建以紅旗渠精神為引領(lǐng)的德治體系

林州市高度重視農(nóng)村精神文明建設(shè)，致力于構(gòu)建以紅旗渠精神為引領(lǐng)的德治體系，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，提升農(nóng)村精神文明水平。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，林州市將紅旗渠紀(jì)念館等紅色教育基地作為傳承紅色基因、培育文明鄉(xiāng)風(fēng)的重要平臺。開展“紅旗渠故事會”和紅旗渠精神進機關(guān)、進企業(yè)、進社區(qū)（村）、進學(xué)校、進家庭的“五進”等系列活動，讓紅旗渠精神深入人心，引導(dǎo)廣大村民樹立正確的價值觀，營造良好的社會風(fēng)尚。在此基礎(chǔ)上，林州市還構(gòu)建了“1+20+588”的文明實踐網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即1個志愿服務(wù)總站、20個鎮(zhèn)（街道）志愿服務(wù)分站和588個村（社區(qū)）“文明使者”學(xué)雷鋒志愿服務(wù)站點。通過新時代文明實踐中心和農(nóng)民夜校這兩個宣講平臺，進一步加強思想政治引領(lǐng)，滿足村民精神需求，密切黨群干群關(guān)系，培育社會文明風(fēng)尚。

（四）探索實踐對村（社區(qū)）的巡察，縱深開展“以巡促治”

為提升鄉(xiāng)村治理效能，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施，林州市創(chuàng)新性地開展對村（社區(qū)）的巡察工作，形成了巡察問題、整改問題、提升治理的“巡、改、治”三部曲，提高治理能力，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅實的政治保障。在巡察過程中，林州市堅持“三治融合”，確保整改工作落到實處。一是強化德治，弘揚傳統(tǒng)美德，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，提升鄉(xiāng)村社會治理的人文素質(zhì)。二是推進法治，加強農(nóng)村法治宣傳教育，增強村民的法治意識，將鄉(xiāng)村治理工作納入法治軌道。三是落實自治，充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，讓村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成共建共治共享的良好局面。林州市在巡察問題的基礎(chǔ)上，深入剖析發(fā)現(xiàn)的問題，明確整改措施和責(zé)任人，確保問題得到實質(zhì)性解決。這一成功經(jīng)驗為我國其他地區(qū)提供了有益借鑒，有望推動全國鄉(xiāng)村治理工作邁上新臺階。

二、林州市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

（一）部分鄉(xiāng)村“三治融合”治理能力有待優(yōu)化

“三治融合”是我國鄉(xiāng)村治理的一種創(chuàng)新模式，它將自治、法治、德治三種治理方式有機結(jié)合，旨在匯聚各類治理資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成治理合力，提升治理的整體效能。然而，受客觀條件的制約，林州市存在個別干部紀(jì)律觀念不強、對制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象；干部在動員村民參與治理方面的能力不足，使得治理工作難以深入基層，影響了治理的實效。此外，村級監(jiān)委會成員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷水平也影響著治理效果。據(jù)統(tǒng)計，林州市村級監(jiān)委會成員的平均年齡為52.9歲，文化程度相對較低，在履行職責(zé)過程中，不同程度地存在老好人思想，對村務(wù)監(jiān)督不夠深入，對重大事項和項目的監(jiān)督還不到位。

（二）村民參與度有待提高

村民參與是提升自治能力、促進社會道德水平不斷提高的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，林州市存在村民參與熱情不高、能力不足等問題。主要是因為部分村民對鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識不夠深入，對鄉(xiāng)村治理的參與意愿和能力不足。此外，村民中的老年人占比較大，他們往往更關(guān)心與自己利益密切相關(guān)的事項，對其他事務(wù)缺乏關(guān)注。部分村民對民主協(xié)商的過程和結(jié)果持有懷疑態(tài)度，認(rèn)為民主協(xié)商只是走走形式，對協(xié)商結(jié)果并不執(zhí)行。這些情況不僅削弱了村民的參與積極性，也影響了“三治融合”的治理效果。

（三）法治理念較為薄弱

在一些較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，村民們往往依賴于傳統(tǒng)的治理方式，即以人情、面子為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會規(guī)范，法治觀念難以深入人心。同時，村民的法治思維也相對薄弱，很多事情以人情為紐帶，以關(guān)系為導(dǎo)向，遇到問題時首先想到的是尋求熟人關(guān)系的幫助，而不是依法解決問題。再者，鄉(xiāng)村一級的法治宣傳平臺尚未完全建立，法治宣傳和教育工作的開展較為困難，村民們獲取法律知識的途徑有限，對法律的了解程度和運用能力相對較低，在權(quán)益受到侵犯時難以尋求到有效的法律救援，這使得他們對法治的信心和信任度大打折扣。

（四）治理目標(biāo)有待統(tǒng)一

林州市地處山區(qū)丘陵地帶，分布在不同地理位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在經(jīng)濟狀況、風(fēng)俗習(xí)慣等方面存在顯著差異。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，管理手段相對現(xiàn)代化；也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民們還在為改善人居環(huán)境而努力。在這種背景下，確立一個統(tǒng)一的“三治融合”鄉(xiāng)村治理目標(biāo)顯得較為困難。以積分制管理為例，這一制度在經(jīng)濟條件較好的鎮(zhèn)村得到了較好實施，村民們積極參與鄉(xiāng)村治理，努力提升鄉(xiāng)村整體形象。而在一些地理位置偏僻的村莊，留守的老人和兒童僅在生產(chǎn)生活方面就需要投入大量的時間、精力和體力，很難對積分制管理等鄉(xiāng)村治理措施投入足夠的熱情。另外，鄉(xiāng)村生活本就由瑣碎“細(xì)故”構(gòu)成，大到遵紀(jì)守法，小到注意個人衛(wèi)生，很難將其盡數(shù)納入一個整體性的體系。

三、完善林州市“三治融合”治理機制的對策建議

自治、法治、德治的“三治融合”治理機制是在協(xié)同治理理論下對基層治理的創(chuàng)新，三者之間的有機統(tǒng)一是基層治理實現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)。建立“三治融合”的治理體系仍然需要不斷完善相應(yīng)的政策和制度。

（一）調(diào)動村民參與積極性，補強治理能力

自治的實現(xiàn)離不開高效平臺的支撐，而村級組織的建設(shè)正是彌補治理能力不足、推動村民積極參與村莊公共事務(wù)管理和鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。在自治平臺的建設(shè)中，需要成立更多村級自治組織，以實現(xiàn)自治效能最大化。在此過程中，需積極鼓勵和支持成立多元化的村級合作經(jīng)濟組織、村級協(xié)會及理事會等，并在政策、人力、物力和財力上給予支持，以吸引更多村民積極參與。有了這些組織，村民可以暢所欲言地表達心聲，實現(xiàn)對村莊公共事務(wù)的自我管理和自我服務(wù)。同時，進一步縮小治理單元，充分發(fā)揮網(wǎng)格長、中心戶長、黨員等核心力量在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用。積極引導(dǎo)各類社會組織與村委會共同參與村莊治理，拓寬治理理念和思路，推動村一級治理的現(xiàn)代化進程。

（二）加強法治教育，保障鄉(xiāng)村善治

推動“三治融合”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要持續(xù)強化法治保障作用。一是加大法治宣傳力度，借助微視頻、抖音、微信等平臺，向村民普及各類法治觀念，將法治思維切實融入鄉(xiāng)村治理實踐中。二是設(shè)立鄉(xiāng)村法治顧問制度，充分發(fā)揮退休法律教師、法官、檢察官、vy6I0oNrKIf9U5ToN8mbfQ==律師、民警等專業(yè)人才的作用，提升鄉(xiāng)村治理人才隊伍的法治素質(zhì)。三是提升村民的法治意識，采取多種途徑增強村民運用法律維護自身合法權(quán)益的能力。四是將法治落實情況作為“以巡促治”的重點巡查內(nèi)容，為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理提供參考標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（三）以鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)為引領(lǐng)，創(chuàng)建良好德治氛圍

德治在鄉(xiāng)村治理中扮演著舉足輕重的角色，是促進鄉(xiāng)村善治的輔助措施，具有較為良好的治理基礎(chǔ)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的過程中，德治不僅是縮小鄉(xiāng)村硬件差距的有效途徑，更是提升條件落后村莊治理效能、統(tǒng)籌治理目標(biāo)的關(guān)鍵手段。應(yīng)加大宣傳力度，弘揚鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，如鄉(xiāng)村孝老文化、宗祠文化等，將這些文化內(nèi)化為鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實力，從而發(fā)揮其道德感化作用，不僅可以提升村民的道德素養(yǎng)，還可以引導(dǎo)他們在日常生活中遵循良好的道德規(guī)范。同時，充分鼓勵每個村莊制定鄉(xiāng)規(guī)民約，以家庭為單位制定符合實際的家風(fēng)、家訓(xùn)，有效引導(dǎo)村民遵循社會道德規(guī)范，促進鄉(xiāng)村德治建設(shè)。

（四）著力構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

構(gòu)建自治為基、法治為本、德治為先的“三治融合”治理機制是對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新和進一步完善，也是健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的重要舉措。在實現(xiàn)“三治融合”治理體系的實踐過程中，健全制度規(guī)范和明確職責(zé)劃分是關(guān)鍵，這有助于鄉(xiāng)村治理與社會發(fā)展走勢、改革發(fā)展趨勢相契合。應(yīng)注重政策制度設(shè)計工作的落實，可以從法律法規(guī)層面構(gòu)建鄉(xiāng)村治理格局，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理發(fā)展的宏觀統(tǒng)籌。此外，還需關(guān)注細(xì)節(jié)和區(qū)域?qū)嶋H，充分考慮區(qū)域發(fā)展的差異和鄉(xiāng)村治理的特殊需求，制定適合不同區(qū)域特點的基層鄉(xiāng)村服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確管理辦法，制定鄉(xiāng)村公共服務(wù)目錄。在微觀層面明確鄉(xiāng)村治理的主體，基于當(dāng)?shù)卮迕裨V求完善居民滿意度測評體系，實現(xiàn)制度建設(shè)與調(diào)整的“量體裁衣”。注重制度創(chuàng)新的正當(dāng)性、合理性和分寸感。一方面，強化上級部門的監(jiān)督，完善相關(guān)備案、審查與撤銷制度；另一方面，加強和改善基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的群眾路線，深入體察民情、收集民意。明確鄉(xiāng)村治理主體之間的分工、相互監(jiān)督與制約，實現(xiàn)協(xié)調(diào)作戰(zhàn)、互相監(jiān)管，做到有法可依、有據(jù)可查，為鄉(xiāng)村治理奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]

作者簡介：紀(jì)向正（1991—），女，河南鶴壁人，碩士，研究方向：公共管理、法律。