城郊農(nóng)村基層社會治理的多元主體困境及化解路徑

摘 要：農(nóng)村基層社會治理是鄉(xiāng)村全面振興過程中的關(guān)鍵，其治理效能的提升對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。新時(shí)代背景下，城郊農(nóng)村面臨一定的基層社會治理困境。研究著眼于河南省L村網(wǎng)格化治理的典型經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)城郊農(nóng)村存在治理主體內(nèi)生發(fā)展動力不聚焦、治理機(jī)制體制建構(gòu)包容性弱與治理對象多重服務(wù)情境復(fù)雜化的問題，要以黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化治理為主脈絡(luò)，剖析多元主體協(xié)同治理的機(jī)制，探究優(yōu)化基層社會治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：基層社會治理；黨建引領(lǐng)；網(wǎng)格化

一、問題的提出

農(nóng)村基層社會治理是治理的基本單元，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出“完善社會治理體系”的命題并作出對應(yīng)部署。加強(qiáng)農(nóng)村基層社會治理工作，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大?，F(xiàn)階段，農(nóng)村基層社會治理面臨治理對象分散、治理事務(wù)繁雜且國家治理事務(wù)下沉密集的挑戰(zhàn)。在此背景下，網(wǎng)格化治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同治理，高效整合社會資源，重塑社區(qū)治理的彈性，推動社會治理提質(zhì)增能。

“農(nóng)村基層社會治理”作為中國本土語境下的熱詞，學(xué)術(shù)界也對其進(jìn)行了諸多有益的探討，主要集中在3個(gè)方面。一是農(nóng)村基層社會治理的主體性問題。在治理實(shí)踐的具體過程中，逐步發(fā)展出以科層權(quán)威主導(dǎo)的治理實(shí)踐和以農(nóng)民民主協(xié)商的自治實(shí)踐。隨著農(nóng)村基層社會治理實(shí)踐脈絡(luò)不斷衍化，近年來，“多元主體協(xié)同治理”以其廣泛的社會動員性，成為新時(shí)期農(nóng)村基層社會治理的題中之義，反映社會自治的現(xiàn)代國家治理需求。二是農(nóng)村基層社會治理的有效性問題。這類研究著眼于基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)、過程與結(jié)果，探討黨建引領(lǐng)、治理框架與多元主體的相互耦合，致力于搭建有效的治理框架，發(fā)動廣泛社會力量共同參與，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會的善治。三是農(nóng)村基層社會治理的內(nèi)生性問題。強(qiáng)調(diào)從村莊內(nèi)生權(quán)威、內(nèi)生組織和資源獲取出發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村社會治理自我造血，增強(qiáng)其內(nèi)在發(fā)展動力。

綜上所述，現(xiàn)有的研究為后續(xù)研究的開展提供了分析思路與實(shí)踐邏輯，但仍然存在不足，缺乏對城郊農(nóng)村基層社會治理的探討。區(qū)別于一般農(nóng)村，城郊農(nóng)村的治理主體存在自身的獨(dú)特性，城郊農(nóng)村既不似傳統(tǒng)農(nóng)村存在嚴(yán)重的空心化問題，人口僅以老人和兒童等留守個(gè)體為主，其社會形態(tài)也明顯區(qū)別于城市社區(qū)，具有城鄉(xiāng)兩種治理因素交織的特點(diǎn)。那么，城郊農(nóng)村的社會治理又會呈現(xiàn)怎樣的治理面向？這是本研究意在探討的核心問題。

二、城郊農(nóng)村基層社會治理的困境

（一）內(nèi)生發(fā)展動力不聚焦

鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于調(diào)動村民、村內(nèi)社會組織以及企業(yè)等多元主體參與治理的積極性，進(jìn)而確保農(nóng)村基層社會治理的可持續(xù)性，而多元主體在治理實(shí)踐中的“缺場”容易帶來農(nóng)村的“懸浮治理”問題，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村基層社會治理困境。詳述之，其一，人口流動性較大帶來的村民治理主體缺失問題。外來人口的涌入使傳統(tǒng)的熟人社會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?，村民的社區(qū)共同體意識薄弱，缺乏對社區(qū)的認(rèn)同感和社區(qū)公共事務(wù)的參與感。其二，缺乏社會組織培育帶來的社會組織治理主體缺失問題。L村目前具有合法性的社會組織僅為土地股份合作社且缺乏實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮實(shí)際效用。其三，L村內(nèi)的企業(yè)主體亦具有復(fù)雜性，兼具村內(nèi)土生企業(yè)與外來入駐企業(yè)，企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)趨同，易產(chǎn)生同質(zhì)化競爭。此外，由于環(huán)境治理的需求和企業(yè)發(fā)展的實(shí)際存在張力，且村內(nèi)企業(yè)發(fā)聲機(jī)制不成熟，易導(dǎo)致企業(yè)與村“兩委”產(chǎn)生嫌隙，難以有效參與村內(nèi)治理事務(wù)。

（二）機(jī)制體制建構(gòu)包容性弱

在基層社會治理實(shí)踐中，機(jī)制體制不健全是制約社會治理成效的重要因素。隨著基層社會治理日趨復(fù)雜化，網(wǎng)格化治理不斷面臨挑戰(zhàn)。一方面，L村村治區(qū)別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元劃分下的治理模式，作為城郊農(nóng)村，本村人口流動程度相對較低，社會關(guān)系較為穩(wěn)定；此外，L村企業(yè)眾多，經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，外來入駐人員多，治理主體更加多元。這就亟須建構(gòu)更具包容性的網(wǎng)格化治理機(jī)制。另一方面，雖然村民、外來務(wù)工人員、社會組織和企業(yè)等多元主體在治理過程中各自扮演著一定的角色，但因缺乏有效的協(xié)作和溝通機(jī)制，這些主體往往各自為政，難以形成合力。這不僅影響了治理效率，也削弱了治理效果。同時(shí)，基層社會治理的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制也存在不足，一些違法違規(guī)行為得不到及時(shí)糾正，治理結(jié)構(gòu)困境進(jìn)一步凸顯。

（三）多重服務(wù)情境復(fù)雜化

L村的治理對象有本地居民（包括本地辦企居民、本地務(wù)工居民）、外來人員（包括外來辦企人員、外來務(wù)工人員）、企業(yè)人員（本地企業(yè)、外來入駐企業(yè)），不同群體在文化背景、生活習(xí)慣、實(shí)際需求、資源稟賦等方面存在諸多差異，L村呈現(xiàn)出多元主體交織而成的復(fù)雜網(wǎng)格體系。利益訴求、立場不同容易產(chǎn)生沖突且協(xié)調(diào)困難，這對治理的靈活性和韌性提出了更高的要求。

一是企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。村內(nèi)的企業(yè)集中于建筑機(jī)械行業(yè)且以小規(guī)模家庭作坊為主，工地施工機(jī)械種類繁多，但普遍存在技術(shù)水平低、耗油量高、單機(jī)污染物排放高現(xiàn)象。加上施工環(huán)境差、移動頻率高，極易造成環(huán)保監(jiān)管的堵點(diǎn)、難點(diǎn)、盲點(diǎn)。企業(yè)不僅面臨著配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)技術(shù)和規(guī)模上的轉(zhuǎn)型問題，還需兼顧環(huán)境保護(hù)治理的新要求。尋找村域企業(yè)生存發(fā)展與環(huán)境治理的平衡點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理提質(zhì)增能的題中之義。二是外來人口社會治理問題。在資源分配方面，由于資源存量有限和人口增長態(tài)勢之間的矛盾，教育資源、公共服務(wù)資源、就業(yè)資源等難以實(shí)現(xiàn)均等化，現(xiàn)有政策及資源分配方案傾向性不足，外來人口的利益難以得到保障，易產(chǎn)生矛盾與沖突，增大農(nóng)村基層社會治理難度。

三、城郊農(nóng)村基層社會治理困境的化解路徑

（一）黨建引領(lǐng)，整合多元基層治理力量

基層黨組織始終發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)黨組織體系與農(nóng)村基層治理網(wǎng)格“兩網(wǎng)”并行，才能進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村基層社會治理的基礎(chǔ)。網(wǎng)格隊(duì)伍是多元治理力量的重要組成部分，而網(wǎng)格工作人員則是具體任務(wù)的執(zhí)行者，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理的關(guān)鍵力量。L村的網(wǎng)格工作人員優(yōu)先從黨員、入黨積極分子、村組干部、群眾代表等人群中選拔，選拔時(shí)強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識與過硬本領(lǐng)并行，整合多重力量，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；專屬網(wǎng)格則選用職能部門下沉工作人員或有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的干部，區(qū)別于一般網(wǎng)格工作人員，避免“網(wǎng)格泛化”。同時(shí)，由于網(wǎng)格工作人員大多兼具多重身份，以黨建為引領(lǐng)，以網(wǎng)格為抓手開展“五星”黨支部創(chuàng)建，強(qiáng)化黨員聯(lián)系群眾制度等工作，解決真麻煩、真問題，滿足真需求，恰恰能夠激活個(gè)人、家庭、企業(yè)、社會組織四方關(guān)鍵治理主體，大大提高了整個(gè)村子的凝聚力，織起了一張團(tuán)結(jié)所有基層社會治理力量的網(wǎng)，鼓勵了村民組組內(nèi)自治，企業(yè)、社會組織參與自治。

（二）因地制宜，提高網(wǎng)格化治理的精細(xì)度

合理劃分網(wǎng)格單元是建設(shè)高質(zhì)量網(wǎng)格化服務(wù)管理體系架構(gòu)的基礎(chǔ)。L村結(jié)合行政區(qū)劃、地理位置、人口分布等客觀因素及民眾生產(chǎn)生活方式等社會因素，基于原有的村民小組來細(xì)化，共設(shè)有5個(gè)網(wǎng)格。同時(shí)，將村內(nèi)廊道及各村組分布的企業(yè)、店鋪劃進(jìn)1個(gè)網(wǎng)格集中管理，均隸屬于L村管轄。L村最小網(wǎng)格治理單元的劃分沿襲了原有自治單元（村民小組），確保網(wǎng)格單元能合理有效地嵌入自治單元，又因地制宜設(shè)置了特色網(wǎng)格，完成治理全覆蓋。這種劃分方式既能夠維持農(nóng)民治理的主體地位，使村民用熟悉和了解的內(nèi)生秩序?qū)崿F(xiàn)自我治理，增強(qiáng)村民自治的積極性、能動性；又能夠完成行政力量嵌入，兼顧了治理的合法性、有效性。治理單元本身也能保證較強(qiáng)的韌性與彈性，應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型與村莊變遷所帶來的各種挑戰(zhàn)。

（三）技術(shù)應(yīng)用，強(qiáng)化數(shù)字鄉(xiāng)村治理能力

網(wǎng)格單元就是信息單元，網(wǎng)格的管理也是對信息的管理。依托統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，按照一定的地理空間和人口分布，把全域行政管理區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，將轄區(qū)內(nèi)“人、地、物、情、事、組織”全部嵌入網(wǎng)格進(jìn)行管理，并通過信息采集、整合、共享實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、信息化，治理的精細(xì)化。這種閉環(huán)的、分級的“一站式”事件處置流程取代了以往分散化的事件處置流程，能及時(shí)有效解決問題，回應(yīng)民意。其一，地方政府通過App實(shí)現(xiàn)直聯(lián)群眾，拓寬群眾反映問題的渠道，不僅優(yōu)化了問題分解與分派的流程，而且提升了與不同職能部門協(xié)同工作的效率，有效降低了行政工作成本，并且有助于消除工作盲點(diǎn)。其二，轉(zhuǎn)變?nèi)罕娺^度依賴傳統(tǒng)的投訴和上訪途徑解決問題的局面，促進(jìn)了干群關(guān)系和諧發(fā)展。

（四）協(xié)調(diào)多元主體關(guān)系，凝聚治理力量

城郊農(nóng)村具有區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村的特殊社會空間，進(jìn)而呈現(xiàn)出不同社區(qū)治理方式。一方面，城郊農(nóng)村面臨著內(nèi)部人口異質(zhì)性高、流動性大，居民生活空間存在明顯區(qū)隔的問題。這要求通過社會治理建立起新的利益和情感聯(lián)結(jié)，提高基層社會治理的靈活性與彈性。另一方面，城郊農(nóng)村相較于傳統(tǒng)農(nóng)村具備更好的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)治理主體的多元性意味著基層社會治理存在內(nèi)生動力，為實(shí)現(xiàn)城郊農(nóng)村社會治理的“善治”奠定了基礎(chǔ)。黨建引領(lǐng)的網(wǎng)格化治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與，并突出了治理的集權(quán)，即依托政黨本身的政治引領(lǐng)和資源凝聚的作用，整合碎片化的治理單元，同時(shí)將黨員下沉至基層，以實(shí)際行動輻射帶動村民。通過整合資源和建立行動規(guī)則以及明確各治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，L村鄉(xiāng)村建設(shè)的不同主體力量緊密聯(lián)結(jié)起來，共同發(fā)力，形成有序集體行動。這種集體性的形式將村內(nèi)每個(gè)主體聚合起來，形成“我們”意識，建立起各主體間的緊密聯(lián)結(jié)。對村民來說，帶動他們的不是親戚朋友和社會組織，而是“具象化的國家”代表，村民被喚起的動力就不止于小家了，而是把這個(gè)場域延伸到村民小組、村集體乃至整個(gè)社會和國家，促進(jìn)共同治理。這實(shí)際上也是黨建引領(lǐng)和精神文明建設(shè)的要義所在。

（五）激發(fā)主體內(nèi)生動力，強(qiáng)調(diào)情感治理

一方面，村“兩委”通過情感動員與塑造情感認(rèn)同來滿足村民的利益訴求，進(jìn)而形塑村民的主體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)治理效能最大化。例如，村“兩委”主動對接醫(yī)院，為村內(nèi)老年人提供不定期體檢服務(wù)。在治理過程中，村“兩委”扮演柔性的治理者角色，通過不斷的情感生產(chǎn)，滿足了村民的訴求，進(jìn)而形成村民的情感共鳴，激發(fā)了村民參與治理的主體性。另一方面，在人居環(huán)境改造中，基于項(xiàng)目資金補(bǔ)貼和表彰榮譽(yù)的激勵，村民自覺搞好自家的衛(wèi)生環(huán)境，履行起主人翁的義務(wù)。這樣由家庭到村民小組，由無形的網(wǎng)格細(xì)胞到實(shí)質(zhì)的網(wǎng)格單元，以家庭場域的微治理，逐步聯(lián)結(jié)擴(kuò)張至整個(gè)村域。村民的參與主體得到極大激發(fā)，實(shí)現(xiàn)了全民共治，促進(jìn)了村風(fēng)向好發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

治理的邊界是開放的，治理主體的位置和功能是變動的，是在多重作用下建構(gòu)形成的，且主體之間存在互利共生關(guān)系。這要求多元主體參與不能停留在簡單的理念倡導(dǎo)上，而應(yīng)考慮各主體的參與動機(jī)、預(yù)期收益和可持續(xù)性問題。L村以黨建為核心，以網(wǎng)格化治理為主軸，構(gòu)建了農(nóng)村基層社會治理的同心圓格局，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺打破了部門壁壘，實(shí)現(xiàn)了信息和資源的流通。在此過程中，黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層社會治理不僅是對治理多元主體的強(qiáng)調(diào)，更通過網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)了治理主體的拓展和延伸，為農(nóng)村基層社會治理的研究和實(shí)踐提供了新思路。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（21YJC840011）；2023年度教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心主題案例項(xiàng)目（ZT-231046612）；2024年河南省專業(yè)學(xué)位研究生精品教學(xué)案例項(xiàng)目（YJS2024AL055）；2024年度河南省高等教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐重點(diǎn)項(xiàng)目（2024SJGLX0059）

作者簡介：王博昆（1997—），女，河南光山人，碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理與社會政策。

通信作者：劉 風(fēng)（1986—），女，河南安陽人，副教授，博士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會治理創(chuàng)新研究中心研究員，研究方向：鄉(xiāng)村治理與社會政策。