基于公平與效率的征收地上附著物和青苗補償標準制定技術(shù)探討

本研究以公平與效率為出發(fā)點，在明確補償標準內(nèi)涵和適用范圍的基礎(chǔ)上，對征收地上附著物和青苗補償標準制定工作展開探討。針對補償標準體系建設(shè)、補償種類確定、測算方法選擇、區(qū)域平衡等重難點問題，提出了應(yīng)對策略和工作建議，以確保補償標準的科學(xué)性、合理性，維護農(nóng)民權(quán)益。

一、標準制定的背景及意義

《中華人民共和國土地管理法》第四十八條明確要求，征收“其他地上附著物和青苗等的補償費用”需依法足額支付，并規(guī)定由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)現(xiàn)行的物價水平，擬定本區(qū)域范圍內(nèi)征收地上附著物和青苗補償標準。目前征收地上附著物和青苗補償標準普遍存在缺乏統(tǒng)一補償標準、補償內(nèi)容涵蓋不全面、現(xiàn)勢性差等問題，嚴重影響征收補償工作的推進。

面對以上挑戰(zhàn)，基于公平與效率的原則制定征收地上附著物和青苗補償標準顯得尤為迫切。《廣東省自然資源廳關(guān)于加快制定征收地上附著物和青苗補償標準的通知》（粵自然資管制〔2022〕2889號）提出各地以縣（區(qū)、市）為單位或者以地級以上市為單位，加快編制地上附著物和青苗補償標準。只有通過采用科學(xué)的技術(shù)方法，結(jié)合當?shù)噩F(xiàn)行物價水平和地上附著物、青苗的實際情況，制定公平合理、透明規(guī)范的補償標準，才能夠確保被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益得到有效保障，從而維護社會穩(wěn)定和諧。

二、補償標準內(nèi)涵和適用范圍

確定補償標準的內(nèi)涵和適用范圍是確保在征收和補償過程中確保公平原則得到充分體現(xiàn)和提高整個程序效率的重要環(huán)節(jié)。

（一）補償標準內(nèi)涵

地上附著物是指在土地上建造的一切建筑物、構(gòu)筑物及地上定著物的總稱。青苗則是指處于生命、發(fā)育、生長的最初或相對較早階段的沒有成熟的農(nóng)作物，主要包括糧食作物、經(jīng)濟作物和蔬菜瓜果類等作物。

地上附著物和青苗補償標準由市縣（區(qū)）人民政府主導(dǎo)，根據(jù)當前物價水平，采用科學(xué)合理的測算方法，經(jīng)過廣泛的征求意見、聽證、專家論證、風(fēng)險評估、逐級報批后形成的一定范圍內(nèi)各類地上附著物、青苗的平均補償價款。

（二）適用范圍

地上附著物和青苗補償標準適用于集體土地征收涉及的地上的附著物和青苗，包括建筑物、構(gòu)筑物、林木、青苗等。補償標準視為“指導(dǎo)價”，各地可根據(jù)實際情況對標準作適當調(diào)整。此外，補償標準費用不包含各種獎勵費用以及相關(guān)配套政策涉及的費用。

三、補償標準制定的思考和應(yīng)對措施

（一）補償標準制定的思考

1.不同區(qū)域地上附著物和青苗補償執(zhí)行標準不統(tǒng)一

目前廣東省各地現(xiàn)執(zhí)行的征收土地涉及的地上附著物和青苗等補償標準不統(tǒng)一。以廣州市天河區(qū)為例，補償標準主要參考以往實際征收案例、《關(guān)于印發(fā)市道路擴建辦市政征地拆遷補償安置標準與操作規(guī)程的通知》（穗擴〔2004〕153號）、《關(guān)于印發(fā)廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償試行辦法的通知》（穗府辦規(guī)〔2017〕10號）以及不同部門制定的標準。此外，有的區(qū)域按青苗種類確定統(tǒng)一的補償密度，或是相同類型的青苗根據(jù)規(guī)格大小確定不同的補償密度。以龍眼為例，珠海市征收補償辦法（珠府〔2021〕25號）規(guī)定0.5米以內(nèi)（不含0.5米）的，成片每畝最多補償240棵，其余規(guī)格每畝最多補償12～60棵不等；梅州市梅縣征收補償辦法（梅縣區(qū)府〔2021〕14號）規(guī)定成片補償標準執(zhí)行種植密度統(tǒng)一為30棵/畝。

2.地上附著物和青苗種類繁多、規(guī)格不一且動態(tài)更新

根據(jù)實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣東省各地的地上附著物和青苗種類繁多，規(guī)格各異。地上附著物一般分為建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施等大類，其中建筑物分為框架結(jié)構(gòu)（鋼混結(jié)構(gòu)）、磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、簡易結(jié)構(gòu)等種類，而構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施可劃分砌體、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施、儲水設(shè)施、交通水利設(shè)施、生活附屬設(shè)施、電力設(shè)施等類型。青苗一般包括糧食作物類、經(jīng)濟作物類、蔬菜類、花卉類、果木類、林木類等大類，每個大類又細分為數(shù)個具體的種類。并且隨著鄉(xiāng)村振興步伐的加快，廣東省許多地區(qū)地上附著物和青苗的種類不斷更新。比如農(nóng)村房屋正逐漸采用石棉瓦、樹脂瓦等新型建筑材料取代瓦片等傳統(tǒng)建筑材料。再如一些地區(qū)引入白欖樹、佛手果、嘉寶果等新的農(nóng)林作物品種，推動農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展，這對補償標準的確定提出更高技術(shù)要求。

3.不同項目補償標準的評估測算方法難以抉擇

一是地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的多樣性和青苗生長階段的差異會導(dǎo)致價值上的差異。不同種類或同一種類的地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施在建造標準、裝修標準上存在差異，而青苗在生長階段上也存在多樣性，這些因素都會直接影響它們的價值評估；二是不同的補償對象所采用的測算方法對最終的補償標準具有重大影響。不合理的測算方式可能引發(fā)一系列問題，如補償標準過低無法滿足農(nóng)民的實際需求，進而加劇農(nóng)民與政府之間的矛盾，最終可能導(dǎo)致征地工作難以順利展開。因此，在制定補償標準時，必須選擇科學(xué)合理的測算方法，確保補償?shù)墓叫院陀行浴?/p>

4.補償標準的區(qū)域平衡是確保公平與效率的關(guān)鍵

地上附著物和青苗補償標準的區(qū)域平衡至關(guān)重要。如果相鄰地區(qū)的補償價格存在明顯差異，可能會引發(fā)區(qū)域農(nóng)民的攀比心態(tài)。當被征地群體對周邊地區(qū)的補償標準進行比較，一旦發(fā)現(xiàn)自身處于補償價格劣勢地位，就會出現(xiàn)不滿情緒。因此，在確定補償標準后，需要考慮區(qū)域間的銜接和過渡，同時對相鄰區(qū)域或同一市域范圍內(nèi)補償類別一致的補償標準進行橫向比較。對于價格差異較大的情況，找出差異的原因并調(diào)整和完善補償標準，以確保新制定的補償標準與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，從而維護地區(qū)間的平衡和穩(wěn)定。

（二）補償標準制定的措施

1.立足區(qū)域?qū)嶋H，多部門密切配合制定補償標準體系

建議立足區(qū)域?qū)嶋H，通過多部門的密切配合來編制補償標準體系。首先，建議各地人民政府統(tǒng)籌負責，作為主導(dǎo)機構(gòu)負責整體協(xié)調(diào)和決策；其次，市縣（區(qū)）自然資源管理部門應(yīng)當負責具體實施工作，負責具體的調(diào)研、數(shù)據(jù)收集和評估工作。同時，發(fā)展改革、統(tǒng)計、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、扶貧和移民等相關(guān)部門應(yīng)當密切配合，提供各自領(lǐng)域的專業(yè)知識和數(shù)據(jù)支持，確保補償標準的全面性和科學(xué)性。此外，通過廣泛征求意見了解各方利益訴求，并進一步修改完善，最終形成征收地上附著物和青苗補償標準表、技術(shù)報告等文件。

2.優(yōu)化征收補償標準體系，科學(xué)構(gòu)建區(qū)域化分類標準

首先，科學(xué)合理確定補償種類。以縣級為單位，向各職能部門如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局等收集當?shù)刂饕ㄖ牧项愋秃娃r(nóng)作物品種，初步整理補償類別。同時，采用隨機抽樣與分層抽樣相結(jié)合的方式進行實地摸查，準確掌握地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施、農(nóng)林漁等種類，進行查漏補缺。

其次，構(gòu)建補償標準分類體系。根據(jù)粵自然資管制〔2022〕2889號文要求，將補償標準劃分為青苗補償、養(yǎng)殖類補償、建筑物重置價、地上構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施四大類。在此基礎(chǔ)上進一步細分，遵循“由粗到細”的原則，建立更為精細和貼近實際的征收補償分類標準體系。

最后，在征地補償標準中未包含某些補償項目時，可以參考類似項目或品種的執(zhí)行標準；若無相似項目，可由當?shù)貎r格主管部門確定補償標準，或由具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)評估后確定。

3.征收補償標準測算方法：選取適宜方法評估不同項目

第一，收集現(xiàn)行市價數(shù)據(jù)為確定補償標準提供客觀依據(jù)。通過外業(yè)調(diào)查收集評估范圍內(nèi)建筑材料成本、人工價格、土地上青苗生長情況與市場批發(fā)價格。

第二，確定評估測算方法。評估方法的選擇應(yīng)考慮數(shù)據(jù)的準確性、可靠性以及適用性，以確保補償標準的科學(xué)性和公正性。

（1）成本法。由于地上附著物難以單獨進行銷售，項目評估不考慮銷售稅費，以及不考慮折舊。

評估價值=建設(shè)成本+管理費用+投資利息+開發(fā)利潤=人工費+機械費+材料費+管理費+利潤

青苗類生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的成本，包括達到預(yù)定生產(chǎn)經(jīng)營目的前發(fā)生的苗木費（種子費）、撫育費（管理費）、設(shè)施費、間接費用等必要支出。

評估價值=苗木費（種子費）+撫育費（管理費）+設(shè)施費+間接費用

（2）收益法。對于可產(chǎn)生收益的青苗類資產(chǎn)，可以使用收益法（如產(chǎn)值法、收獲現(xiàn)值法）進行評估。該法適用于糧食作物、經(jīng)濟作物等一次性收益資產(chǎn)，其價值通常按照一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計算確定。在評估過程中，由于評估基準日與收益時間間隔較短，評估不考慮資金的時間價值。

P=A×n

式中，P為評估價值；A為銷售單價；n為產(chǎn)量。

果木初產(chǎn)期、盛產(chǎn)期、衰產(chǎn)期測算方法采用收獲現(xiàn)值法，將被評估果木資產(chǎn)在預(yù)期收益周期內(nèi)的收益，該收益為銷售收入扣減培育成本、采摘成本、利潤、稅費等，再按適當?shù)氖找孢€原率求出資產(chǎn)的價值。

式中，P為評估價值；A為年均純收益；r為收益還原率；n為預(yù)期收益期。

對于評估中齡林和近熟林的林木資產(chǎn)，收獲現(xiàn)值法應(yīng)用方式是通過預(yù)測林分生長到主伐時可生產(chǎn)的木材數(shù)量，計算立木的價值并折算成現(xiàn)值，再扣除經(jīng)營成本的折現(xiàn)值，得出評估對象的價值。

式中，P為評估價值；Au為林分主伐時的凈收益；u為用材林主伐年齡；n為估算對象現(xiàn)實林分年齡；V為年管護費；r為收益還原率。

（3）剩余法。在評估林木資產(chǎn)價值中，通過估算伐出后木材銷售總收入，扣除生產(chǎn)成本和合理利潤，得出剩余價值作為評估值。

P=W-C-F

式中，P為評估值；W為銷售總收入；C為木材經(jīng)營成本（包括采運成本、銷售費用、管理費用、財務(wù)費用及有關(guān)稅費）；F為木材生產(chǎn)經(jīng)營利潤。

（4）價格指數(shù)法。在評估更新補償標準時，以原補償標準價格為基準，綜合考慮物價水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、通貨膨脹等指數(shù)的變動情況進行評估。

評估價值=原補償標準價格×（1+價格變動指數(shù)）

4.協(xié)調(diào)均衡區(qū)域補償標準：充分銜接，確保公平合理

為確保公平合理，需要協(xié)調(diào)各區(qū)域的補償標準，使其保持相對均衡。制定征收地上附著物和青苗補償標準時，相鄰區(qū)域之間的價差應(yīng)該合理，并與區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。在宏觀層面上，地上附著物補償標準測算需考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、物價指數(shù)、GDP增長等因素；青苗補償標準測算需考慮區(qū)域內(nèi)土地資源條件、利用水平和農(nóng)作物產(chǎn)值變化等因素。

另一方面，為了確保補償標準的平衡，需要進行全面的橫向和縱向比較。橫向比較是對周邊地區(qū)的補償標準進行對比，發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議；縱向比較是將本次補償標準與當?shù)卦械恼魇昭a償標準進行對比，通常要求新標準不低于原標準，以避免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)情況。

四、補償標準制定建議

（一）補償標準實施有效期建議

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和市場供求關(guān)系的變化，征收地上附著物和青苗補償標準必須實施定期更新制度，建議有效期為3年。

（二）新舊征收補償標準銜接措施

對于在標準公布實施之前已進行征地但尚未完成或正在進行征地的項目，應(yīng)按照原規(guī)定標準或已公布實施方案執(zhí)行補償。

（三）青苗和地上附著物的清理

地上附著物和青苗應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)由原所有者自行處理。若逾期未能自行處理，征地單位應(yīng)負責處理。對于存在權(quán)屬爭議的土地、青苗和附著物，在爭議解決前，征地實施單位應(yīng)辦理公證，提存拆遷補償費，待確認權(quán)屬后再行兌現(xiàn)補償。

（四）邀請第三方評估機構(gòu)參與

若出現(xiàn)爭議，應(yīng)由征收和被征收雙方通過協(xié)商解決；如果協(xié)商不成，可委托第三方專業(yè)估價機構(gòu)進行評估，評估結(jié)果經(jīng)確認后予以補償。

結(jié)語：

在本研究中，筆者對廣東省征收地上附著物和青苗補償標準制定工作進行分析，并提出針對性策略。然而，由于法律層面尚未對征收地上附著物和青苗補償內(nèi)涵進行統(tǒng)一規(guī)定，以及廣東省尚未出臺測算指引，本文或存在一定技術(shù)局限性。期待未來相關(guān)規(guī)范能夠日益完善。各地區(qū)主管部門應(yīng)加強對補償標準的統(tǒng)籌平衡，強調(diào)公平與效率的雙重目標，使補償標準的制定更加科學(xué)合理，從而保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對于參與技術(shù)制定的評估機構(gòu)，應(yīng)加強技術(shù)交流，相互學(xué)習(xí)，共同推動征收補償工作的順利實施。