農(nóng)村低收入分層分類社會救助體系問題研究

摘 要：健全農(nóng)村分類分層社會救助體系是“十四五”期間保障民生領(lǐng)域的重要議題。以新公共服務(wù)理論為基礎(chǔ)，圍繞農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系進(jìn)行研究，認(rèn)為農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系主要存在分層標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)公正、資金籌集方式單一、救助方式過于單一、救助措施缺乏綜合性等問題。為此，應(yīng)該統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展，建立科學(xué)公正的分層評估機(jī)制，鼓勵多主體參與社會救助，應(yīng)用多種救助手段搞好農(nóng)村低收入分層分類社會救助。

關(guān)鍵詞：社會救助；分類分層；低收入

中圖分類號：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）14-0010-04

引言

健全分類分層社會救助體系是推動全社會實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段，是保障和改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的重要方式。2020年，我國實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，解決了社會絕對貧困問題，“兩不愁三保障”全面實(shí)現(xiàn)。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)人民收入更低，社會救助依賴程度更高。所以，必須建立健全農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系，提供資金與配套服務(wù)，以有效緩解農(nóng)村相對貧困，增加收入，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)村人民的獲得感、幸福感、滿足感。

一、政策背景

黨的二十大報(bào)告中明確指出，要健全分層分類的社會救助體系[1]。2021年3月23日，中共中央政治局召開會議，審議通過《關(guān)于完善社會救助制度的意見》。會議提出，要深入實(shí)施分類分層救助工作，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和資源整合，提高救助質(zhì)量和效率，并制定了一系列具體的政策措施。習(xí)近平總書記在參加全國政協(xié)十三屆五次會議農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時(shí)強(qiáng)調(diào)，要深化社會救助制度改革，形成以基本生活救助、專項(xiàng)社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分類分層、綜合高效的社會救助格局[2]。2022年1月13日，中共中央政治局召開會議，研究經(jīng)濟(jì)形勢和社會穩(wěn)定工作。會議要求，要堅(jiān)持分類分層救助的方針，提高特定困難群體的保障水平，促進(jìn)困難群體的綜合發(fā)展和社會融入，加強(qiáng)特定困難群體救助和保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)社會救助改革和分類分層救助機(jī)制的建設(shè)和完善。

2022年2月7日召開的全國人民代表大會常委會會議審議通過了《社會救助法》的修訂草案。修訂后的《社會救助法》增加了救助和保障特定人群的條款，提高了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，完善了救助家庭和特困人員供養(yǎng)等方面的制度，加大了對特殊群體的扶助力度，更好保障了困難群體的基本生活?！渡鐣戎ā返男抻啠瑸樯鐣戎ぷ魈峁┝烁用鞔_的法律依據(jù)，強(qiáng)化了政府在救助和保障特定人群方面的責(zé)任和義務(wù)，是社會救助事業(yè)向著更加完善和可持續(xù)發(fā)展方向邁進(jìn)的重要一步。中央政府對分類分層社會救助的重視，正是實(shí)現(xiàn)社會救助成熟化的契機(jī)。

二、分層分類社會救助文獻(xiàn)回顧

分類分層社會救助受到了廣大學(xué)者的重視，經(jīng)過學(xué)者討論，形成了以下主要研究成果。

第一，救助項(xiàng)目研究。由于分類分層社會救助制度尚未完備、體系建設(shè)尚未健全，部分學(xué)者對組成分類分層社會救助的主要內(nèi)容進(jìn)行研究，即分別對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助專項(xiàng)社會救助進(jìn)行研究[3]，主要是尋找困難點(diǎn)，以便分配救助資源，提高救助的效率和精準(zhǔn)度。主要是通過建立救助監(jiān)測平臺和主動排查相結(jié)合的方式進(jìn)行救助。

第二，救助對象研究。部分學(xué)者從社會救助的客體為出發(fā)點(diǎn)，即對老年人、婦女兒童、殘疾人、青少年等人群研究了不同群體之間對救助需求的差異性?？紤]到不同群體的分布情況和生活狀況，根據(jù)救助供給與需求相匹配、需求的個(gè)性化以及有針對性的原則，實(shí)現(xiàn)分類分層救助標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)化服務(wù)。把專項(xiàng)社會救助和不同群體相結(jié)合，是建設(shè)分類分層社會救助體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

第三，分層分類社會救助體系研究。分層研究可以分為基本生活救助圈層（最底層）、專項(xiàng)社會救助圈層（中間層）和急難社會救助圈層（最高層）三大圈層。通過對受助者的受困程度和受困原因進(jìn)行分類分層，根據(jù)不同的貧困階段、不同的救助需求，評估貧困類型，實(shí)施精準(zhǔn)救助。通過分類研究，結(jié)合我國現(xiàn)階段社會救助制度，認(rèn)為基本生活救助圈層主要是最低生活保障人員和特困人員，保障其基本生存需要是主要任務(wù)；對專項(xiàng)社會救助圈層，要解決不同貧困原因?qū)е碌纳罾щy；對急難社會救助圈層，要在發(fā)生重大災(zāi)難、重大疾病、意外傷害時(shí)，給予暫時(shí)的救助，幫助其渡過難關(guān)[4]。

為了我國社會救助體系能夠走向更成熟的階段，要建立分類分層社會救助體系。本文認(rèn)為，分類分層社會救助體系是綜合性的社會救助體系。是根據(jù)不同的救助對象、救助內(nèi)容和救助方式，將社會救助進(jìn)行分類和分層，實(shí)現(xiàn)有針對性的幫助和救助。分類分層社會救助的主要要求，第一是區(qū)分對象。分類分層救助側(cè)重點(diǎn)在于依據(jù)對象不同的特征，將救助對象分為不同的層次或者類別，主要包括低保家庭、困境兒童、貧困老年人、殘疾人、單親家庭、失業(yè)人員等特殊困難群體。第二是規(guī)范化管理。針對不同困難群體和救助層次，分類分層社會救助制定了一系列專門的救助方案和管理政策，建立了平臺式工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)化流程，使得社會救助的質(zhì)量和效率更為明確和有保證。第三是重視公共參與。分類分層社會救助注重與社區(qū)組織、志愿者組織、企業(yè)和民間力量的協(xié)作，使得公共參與成為社會救助的重要部分，讓更多的社會力量參與社會救助工作中來，形成“共建共享”的良性循環(huán)，使各方面有效推進(jìn)社會救助工作。第四是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性。分類分層社會救助不僅強(qiáng)調(diào)一時(shí)的救助，更要著眼長遠(yuǎn)，通過高效的管理、規(guī)范化的流程、持續(xù)性的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對救助對象的長期幫扶，最終達(dá)到可持續(xù)的根本目的。數(shù)據(jù)化平臺管理，建立全國統(tǒng)一的低收入社會救助系統(tǒng)平臺，擴(kuò)大救助范圍，建立預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助精準(zhǔn)化。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，完善鄉(xiāng)村分類分層社會救助體系是縮短城鄉(xiāng)差距，減少區(qū)域間社會救助發(fā)展不平衡的重要項(xiàng)目之一。建立完善的分類分層社會救助能夠解決不同農(nóng)村群體間的不同貧困問題，是進(jìn)一步解決存在于鄉(xiāng)村的相對貧困問題的重要方法。通過區(qū)分不同救助對象和救助原因，讓多元主體參與救助，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、高效、可持續(xù)的農(nóng)村分類分層社會救助體系。所以，應(yīng)該制定詳細(xì)的評估貧困指標(biāo)，區(qū)分對象和原因，充分調(diào)動多元主體積極性。更重要的是要建立一套可持續(xù)的社會救助模式，在保障基本生活的基礎(chǔ)上，提升受助者擺脫貧困的信心和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。要推進(jìn)理論和制度創(chuàng)新，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成果，堅(jiān)定社會救助“兜住底線”的工作要求，織密社會救助安全網(wǎng)絡(luò)。

三、農(nóng)村低收入分層分類社會救助相關(guān)理論

1968年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃倫·巴勒斯（Warren Bennis）首次提出“新公共服務(wù)理論”。他認(rèn)為，公共服務(wù)的提供者要更加關(guān)注公眾的需要和參與，將公眾作為重要的資源和參與者，以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。隨著新公共服務(wù)理論不斷發(fā)展，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)要立足于公眾需求，關(guān)注公眾滿意度和參與度，尊重公眾的意見和訴求。在農(nóng)村社會救助中，救助對象的生活水平直接取決于救助水平。廣泛聽取受助者的意見和訴求是政策能否成功、體系能否有效的關(guān)鍵。強(qiáng)調(diào)多元化的服務(wù)提供者，包括政府部門、社會組織和企業(yè)；強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的開放性和創(chuàng)新性；強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的參與性和合作性，鼓勵公眾參與公共服務(wù)的制定和實(shí)施過程，促進(jìn)政府、社會組織和企業(yè)的合作；強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率和效果，鼓勵通過現(xiàn)代科技手段提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

新公共服務(wù)理論提供了新方法以完善農(nóng)村分類分層社會救助體系。建設(shè)農(nóng)村分類分層社會救助體系的目的是能夠滿足農(nóng)村受助者基本生活的需要，符合農(nóng)村低收入群眾的生活要求，加強(qiáng)救助主體和受助者之間的緊密聯(lián)系，提高農(nóng)村受助者參與度，有效提高救助項(xiàng)目成功率。通過救助主體的多元化，形成以政府為主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)村受助者主動奮斗，從而擺脫依賴社會救助的良性局面。

四、分層分類社會救助體系構(gòu)成

我國基本建成分層分類社會救助體系，即根據(jù)救助對象貧困程度分出不同層次，根據(jù)不同困難類型匹配相應(yīng)的救助項(xiàng)目。第一，分層救助。救助對象分為六個(gè)層次，包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭以及其他困難人員。第二，分類救助，即各類專項(xiàng)社會救助。國家規(guī)定的專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助。另外，分層分類社會救助還包括急難社會救助、慈善幫扶、服務(wù)類社會救助以及其他社會救助。

五、農(nóng)村分層分類社會救助體系存在的問題

（一）城鄉(xiāng)差距問題

現(xiàn)有社會救助制度下，城鄉(xiāng)間存在較大差別，呈現(xiàn)較大分割性，造成城鄉(xiāng)之間救助資源分配不公平，使農(nóng)村居民處于更加弱勢的地位，阻礙了城鄉(xiāng)資源流動，從而加劇了貧困城鄉(xiāng)分化。因?yàn)槌青l(xiāng)之間差距大，所以城市與農(nóng)村不應(yīng)使用相同的貧困測量方法。農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營收入與支出之間相對模糊，并且調(diào)查困難，數(shù)據(jù)真實(shí)性難以保證。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需求較大，依舊存在著由于看病難、看病貴、受教育不足、喪失勞動能力等原因?qū)е仑毨У默F(xiàn)象。因此，農(nóng)村采用多維貧困測量法，可以更準(zhǔn)確地體現(xiàn)出影響農(nóng)村貧困人口的主要因素，以及亟需解決的關(guān)鍵問題。同時(shí)，貧困測量單位的確定工作需要考慮不同類型家庭的需求，通過不同需求對貧困類型進(jìn)行分類。在世界上其他地區(qū)和國家，如歐盟、日本等，對于相對貧困的救助不只以某一個(gè)單獨(dú)的個(gè)人為依據(jù)，而是將以家庭為主的人口結(jié)構(gòu)、勞動狀態(tài)等進(jìn)行綜合計(jì)算，從而更深層次地解決家庭的實(shí)際問題，更加精準(zhǔn)地解決貧困問題，節(jié)約救助資源，縮短救助時(shí)間。目前，我國從收入上劃線將人群進(jìn)行分類，從收入水平上分層給予不同的救助待遇。一旦受助者脫離救助范圍，社會救助成果將難以維系。

（二）評定問題

社會救助評定過程主要由四個(gè)部分組成，分別是救助待遇審核階段、救助待遇準(zhǔn)備階段、救助待遇享受階段、救助待遇終結(jié)階段。目前，農(nóng)村社會救助待遇享受階段已經(jīng)較為完備，社會救助金發(fā)放足額、穩(wěn)定，各項(xiàng)證明材料的真實(shí)性、有效性等相對安全和科學(xué)。主要問題出現(xiàn)在救助待遇多級審核和待遇終結(jié)階段。一些地區(qū)的待遇審查過于主觀片面，使一些有需要的人得不到有效的幫助，而一些沒有需要的人則占用了社會救助資源。我國農(nóng)村居民數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、情況多樣，建立有效的篩選考察—幫扶救助—脫貧機(jī)制是分類分層社會救助的重點(diǎn)，更加精細(xì)的準(zhǔn)則建立，特別是篩選階段尤其重要。成熟的社會救助運(yùn)行體系框架建立完成后，各項(xiàng)細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)仍因受到地域限制而無法有效實(shí)施。

（三）資金問題

一些地區(qū)因?yàn)樨?cái)政狀況不好而難以籌集足夠的資金，導(dǎo)致救助措施的實(shí)施效果受到影響。專項(xiàng)資金的多少很大程度上決定著社會救助工作的救助水平和救助規(guī)模。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府很難支撐較大的社會救助支出，救助資金來源只能依靠中央政府的撥款。并且，資金使用競爭激烈。以黑龍江省肇東市為例，2019年全年共發(fā)放社會救助財(cái)政補(bǔ)助資金10 014萬元，2020年全年共發(fā)放社會救助財(cái)政補(bǔ)助資金11 850萬元，2021年全年共發(fā)放社會救助財(cái)政補(bǔ)助資金9 763.42萬元；2019年一般公共預(yù)算支出完成549 511萬元，2020 年一般公共預(yù)算支出607 040 萬元，2021年一般公共預(yù)算支出351 629萬元；社會救助補(bǔ)助資金占全年一般公共預(yù)算支出分別為18‰、19‰、33‰。社會救助政府財(cái)政補(bǔ)助資金不斷增加，占全年一般公共預(yù)算資金支出比例水平偏低。

（四）救助方式問題

現(xiàn)階段農(nóng)村社會救助方式主要是直接向受助人提供財(cái)政補(bǔ)貼和物質(zhì)幫助，對于處于困境中的農(nóng)村居民來說是十分有效的。享受農(nóng)村社會救助待遇的人中，存在未被開發(fā)利用的潛在勞動力，這也導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困的長期性和頑固性。貨幣救助和實(shí)物救助不是全能的，救助本身就存在不足，特別是農(nóng)村地區(qū)缺少能力培訓(xùn)和工作機(jī)會。對于處在相對貧困的農(nóng)村居民來說，需要較高層次的社會救助，必須通過更多綜合和長期的方式來實(shí)現(xiàn)社會救助。

六、健全農(nóng)村分類分層社會救助體系對策分析

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展

黨的二十大報(bào)告明確指出，要促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)均等化；加大農(nóng)村社會救助投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)救助差距問題長期存在，必須經(jīng)過政策的傾斜和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公平均衡發(fā)展。誠然，當(dāng)前的社會救助在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面還存在較大的差距。以社會救助專項(xiàng)救助為例，各項(xiàng)專項(xiàng)救助要與低保相關(guān)聯(lián)，低保成為其他救助項(xiàng)目的前提條件；待遇的城鄉(xiāng)差別大，脆弱性強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低。必須說明的是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不意味著城鄉(xiāng)待遇相同、服務(wù)平均，城鄉(xiāng)之間不可能平均。改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助物質(zhì)和服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)居民享受社會救助數(shù)量和質(zhì)量保持在同一水平上。

（二）建立科學(xué)公正的分層評估機(jī)制

建立科學(xué)公正的分層評估機(jī)制，確保救助對象分層更準(zhǔn)確。一方面，救助對象分層直接決定著救助的水平，救助水平?jīng)Q定著救助對象的生活水平?？茖W(xué)公正的分層評估機(jī)制能夠確保救助對象得到與其需求相匹配的救助。同時(shí)，政府能夠?qū)戎鷮ο蟮纳顮顩r、經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況等進(jìn)行全面了解和評估。并且能夠根據(jù)救助對象的實(shí)際需求提供相應(yīng)的救助資源，使其得到及時(shí)、有效的幫助。另一方面，科學(xué)分層評估機(jī)制有利于資源的合理高效分配。資源分配的合理性直接影響到救助效果。合理的分配有助于避免資源浪費(fèi)，提高救助效率，使有限的救助資源發(fā)揮出最大的效益。

（三）鼓勵多主體參與社會救助

建立健全以政府救助為主體、鼓勵其他社會組織以及民間企業(yè)參與的農(nóng)村社會救助工作，充分發(fā)揮多方面力量的作用，提供更全面、更高效的扶貧服務(wù)。政府應(yīng)優(yōu)化扶貧資金使用政策，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，拒絕資金浪費(fèi)，確保救助資金的有效使用和傳導(dǎo)。第一，應(yīng)加強(qiáng)政府主導(dǎo)地位。第二，政府可以依托社會力量，建立起具有影響力的公益組織，促進(jìn)社會聚合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村分層分類社會救助的可持續(xù)發(fā)展。要發(fā)揮市場作用，引入商業(yè)資源和社會資本，利用市場機(jī)制，采用產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、發(fā)展旅游、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會等方式，引入更多商業(yè)資源和社會資本。引入資金和技術(shù)，鼓勵企業(yè)建立生產(chǎn)基地和農(nóng)業(yè)合作社，以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)和收入增長。第三，加強(qiáng)政府購買，建立推廣服務(wù)救助。政府作為購買服務(wù)的買方，為救助對象給予免費(fèi)或低費(fèi)的服務(wù)類救助。政府參與到市場運(yùn)行中去，以其大規(guī)模的需求能夠減少資金的使用；由政府背書，企業(yè)能夠提供較高質(zhì)量的服務(wù)。

（四）應(yīng)用多種救助手段

社會救助工作擁有短期性和長期性相結(jié)合的特點(diǎn)。這就要求各地政府不僅要短期解決救助對象的基本生活需要，還要解決其未來發(fā)展的需要，脫離社會救助幫扶。對于農(nóng)村地區(qū)來說，技能提升是方向，就業(yè)機(jī)會是關(guān)鍵。而農(nóng)村居民缺少的是投資技能提升的資金積累和就業(yè)機(jī)會的信息。因此，應(yīng)組織開展職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)儲備、農(nóng)村公路修建等項(xiàng)目，以提高貧困人口的技術(shù)水平和收入水平。

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Research on the Social Assistance System for Rural Low Income Stratified Classification

WANG Weiye

（Harbin University of Commerce， Harbin 150000， China）

Abstract： Improving the rural classified and stratified social assistance system is an important issue in ensuring people’s livelihood during the 14th Five-Year Plan period. Around the rural low-income classification stratified social assistance system policy background， literature review， existing problems and countermeasures analysis， on the basis of the new public service theory， think the rural low-income classification of stratified social assistance system mainly layered standard not scientific justice， single financing way， rescue way is too single， relief measures lack of comprehensive. To this end， we should coordinate the development of urban and rural social assistance， establish a scientific and fair stratified evaluation mechanism， encourage multi-subjects to participate in social assistance， and apply a variety of assistance means.

Key words： Social assistance; Classification and layering; Low-income

[責(zé)任編輯 妤 文]