基于BSC的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價研究

隨著基層政府工作的深化改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績效提出了新的要求，深化預(yù)算評價體制、加強績效管理勢在必行。預(yù)算績效評價正逐步成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算執(zhí)行的重點。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算績效評價出發(fā)，借鑒平衡計分卡工具，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算工作現(xiàn)狀，探討了其在預(yù)算績效評價中運用的可行性。

一、BSC理論概述

（一）BSC工具簡介

平衡計分卡（以下簡稱BSC）從誕生至今，只有二十幾年的時間，其最初運用在企業(yè)中，主要從客戶、財務(wù)、內(nèi)部運營和學(xué)習(xí)成長四個維度對一個企業(yè)的戰(zhàn)略管理進行考核，可以定義為是一種將企業(yè)戰(zhàn)略落實為具體衡量指標(biāo)的方法。簡單講包含以下步驟：首先明確企業(yè)的使命以及發(fā)展戰(zhàn)略；其次從客戶、財務(wù)、內(nèi)部運營和學(xué)習(xí)成長四個維度確定發(fā)展目標(biāo)；分解目標(biāo)并依次設(shè)定績效考評指標(biāo)，根據(jù)績效考評指標(biāo)確定詳細的工作方案；最后對績效結(jié)果進行評價、修正及完善，確保企業(yè)戰(zhàn)略的實現(xiàn)和完成。

（二）BSC蘊含的績效思想

BSC的運轉(zhuǎn)受企業(yè)績效的驅(qū)動。BSC的四個維度像是一個圍繞軸承轉(zhuǎn)動的輪轂，軸承就是績效。企業(yè)戰(zhàn)略不同，被評價對象的運轉(zhuǎn)方向就不同，評價目標(biāo)根據(jù)績效指導(dǎo)而改變?？梢哉f，BSC體現(xiàn)了績效評價中的循環(huán)反饋思想。信息需求者可以根據(jù)BSC的執(zhí)行反饋，獲悉企業(yè)戰(zhàn)略是否正在按計劃執(zhí)行。管理人員可以根據(jù)戰(zhàn)略計劃執(zhí)行反饋，了解企業(yè)戰(zhàn)略是否可行。在這個雙重反饋的過程中，還可以對被評價者進行及時的戰(zhàn)略修正，修正后的戰(zhàn)略又可以通過績效管理體系中的激勵機制，實現(xiàn)績效與激勵的正向關(guān)聯(lián)，最終實現(xiàn)科學(xué)的績效管理。

二、BSC與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價結(jié)合的可行性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政策執(zhí)行的末端機構(gòu)，在組織架構(gòu)上與企業(yè)有異曲同工之處。雖說BSC最初的焦點在于改善企業(yè)管理，但其運用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價中仍有極大的可行性。

（一）運行環(huán)境的一致性

BSC是將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃落實為具體的經(jīng)營活動，并將員工行為和財務(wù)分析加入企業(yè)戰(zhàn)略框架內(nèi)，及時調(diào)整企業(yè)經(jīng)營策略，全力實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行預(yù)算績效評價時，必須緊緊圍繞上級政策，服從、服務(wù)于人民至上的使命，及時調(diào)整并完善公共服務(wù)，建立服務(wù)型政府。兩者均有完整的運行過程及調(diào)整目標(biāo)，運行的環(huán)境趨同。

（二）衡量過程的一致性

BSC作為一種追求平衡思想的計量工具，基本上實現(xiàn)了企業(yè)的外部與內(nèi)部、目標(biāo)的長期與短期、計量的定量與定性之間的平衡，力求在企業(yè)中實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的平衡。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算績效評價時，也要考慮公共服務(wù)與經(jīng)濟指標(biāo)、項目資金供給與需求、政策執(zhí)行效率與效果之間的平衡。從這一意義上講，兩者均側(cè)重平衡思想，衡量過程趨同。

（三）追求結(jié)果的一致性

BSC在企業(yè)是用來觀測KPI是否實現(xiàn)，主要瞄準(zhǔn)企業(yè)的中長期目標(biāo)，最終實現(xiàn)企業(yè)成長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編制預(yù)算的時候不僅要關(guān)注經(jīng)濟指標(biāo)，還要加強社會事務(wù)管理，一方面提供公共服務(wù)；一方面還需要將社會、文化等因素統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一權(quán)衡。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價的過程中，也有長遠規(guī)劃，不能追求一些犧牲環(huán)境的短期政績工程，必須把長期發(fā)展放在首位，同時結(jié)合經(jīng)濟效益進行考量。兩者在發(fā)展與提升中有較強的共性特征，既要注重發(fā)展，也要提升整體水平。

三、基于BSC的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計實例

既然BSC可以用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算績效評價中，那么就要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項評價指標(biāo)進行考量與設(shè)計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政策執(zhí)行的末端機構(gòu)，必須根據(jù)國家的戰(zhàn)略使命來進行預(yù)算績效評價指標(biāo)選擇，還要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的權(quán)重關(guān)系，設(shè)計的評價指標(biāo)必須充分體現(xiàn)本部門的職能職責(zé)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計思路必須清晰準(zhǔn)確，并且有原則。

基于BSC的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計，應(yīng)著重提高評價指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性以及整體性。預(yù)算績效評價指標(biāo)就像是一個“監(jiān)視器”，對被考評對象各方面進行監(jiān)督評價，再根據(jù)BSC的結(jié)果反饋，形成一個預(yù)算編制到執(zhí)行再到考核的封閉圓環(huán)。BSC的四個維度應(yīng)當(dāng)分別對應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作維度進行歸納和分類，先設(shè)計總目標(biāo)，再細化為二級指標(biāo)進行詳細判斷。

（一）社會公眾維度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)

社會公眾維度主要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)與信息公開情況，這一部分主要是從政策執(zhí)行的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政策上傳下達的最后一公里，一定要與百姓建立良好的溝通，了解百姓需求，才能更好地為百姓服務(wù)。

這個維度重點評價公共服務(wù)的提供能否讓公眾滿意，可以分為內(nèi)部與外部測評。內(nèi)部測評一般是調(diào)查政府預(yù)算信息是否公開以及公開的內(nèi)容是否清晰有用；外部測評主要包括社會需求和期望，通過意見反饋，如電子政務(wù)留言、公眾意見評價等，調(diào)查和審視公眾對公共服務(wù)滿意度的評價。進一步形成對預(yù)算執(zhí)行滿意度的各項指標(biāo)。

（二）內(nèi)部管理維度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行效率

內(nèi)部管理維度主要考慮預(yù)算執(zhí)行的效率和規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，關(guān)系預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部管理流程必須良好有序，才能保證績效評價實施水平不存在被低估的現(xiàn)象。

這個維度重點評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部行政程序是否規(guī)范，并且指標(biāo)設(shè)計是否有助于提高政府行政效率。主要從公共服務(wù)的投入、行政效率、后續(xù)服務(wù)三個方面出發(fā)，特別強調(diào)的是，公共服務(wù)投入效率是設(shè)計指標(biāo)過程中主要考慮的因素。

（三）財務(wù)維度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項經(jīng)濟指標(biāo)

財務(wù)維度的設(shè)計理念主要還是經(jīng)濟性和效益性。前者是從預(yù)算編制角度考慮，即預(yù)算編制必須滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項經(jīng)濟職能；后者是從控制成本、降低費用、減少損失、避免浪費的角度來考慮。

這個維度主要體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，包括成本控制、資金使用、預(yù)算增長、三保支出等方面，這個維度全是定量指標(biāo)，同時必須保證不存在粗放低效的指標(biāo)。

（四）學(xué)習(xí)和成長維度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員情況

學(xué)習(xí)和成長維度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的學(xué)習(xí)和成長方面訂立指標(biāo)，營造良好的學(xué)習(xí)和工作氛圍，實現(xiàn)基層組織的自我革新與自我發(fā)展。

這個維度主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位人員構(gòu)成以及培訓(xùn)情況等指標(biāo)。值得一提的是，這個維度既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷進步的基礎(chǔ)，又為改善行政人員能力提供了新的思路。

四、基于BSC的預(yù)算績效評價應(yīng)用環(huán)節(jié)中的建議

（一）要建立BSC應(yīng)用的大環(huán)境

從客觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為BSC工具建立應(yīng)用環(huán)境并不難，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能集中性強，各個職能部門都在一起辦公，彼此熟悉、了解，因此可以很直接將績效目標(biāo)分解給各職能部門。但是公共事務(wù)管理具有多重目標(biāo)，最終都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)來落實，因此在BSC工具的推進和使用上，必須得到領(lǐng)導(dǎo)的認可和支持，最終通過公務(wù)員變成政府服務(wù)。在這方面，BSC工具既可以用于政府各機構(gòu)的目標(biāo)設(shè)定，也可以與人事制度聯(lián)系起來，成為評價公務(wù)員的制度。在每年年底的公務(wù)員績效考核中，通過BSC的績效評分，領(lǐng)導(dǎo)較容易看到各職能部門公務(wù)員的業(yè)績，使那些真心實意為民服務(wù)的人從公務(wù)員隊伍中脫穎而出。另一方面，從領(lǐng)導(dǎo)的角度出發(fā)，預(yù)算績效評價反饋工作的完成，不是預(yù)算績效評價周期的終點，而是新一輪循環(huán)起點，為了未來預(yù)算執(zhí)行的順利有效，管理者應(yīng)該創(chuàng)造一個自由自主的環(huán)境，增加員工的自主性，提高其知識、技能和勝任能力，以便在一個循環(huán)中保證人員的工作質(zhì)量。

（二）要為BSC提供政策支撐

預(yù)算績效評價是系統(tǒng)工程，需要政策的支持。隨著各級政府的大力推進，全過程的預(yù)算績效評價正融入預(yù)算的各環(huán)節(jié)當(dāng)中，預(yù)算績效意識也已經(jīng)滲透到基層政府部門的日常工作。編制預(yù)算時自然會考慮到預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)自然帶入預(yù)算績效評價跟蹤管理。這些工作都是政策壓力下常態(tài)化的工作。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門準(zhǔn)備運用BSC，就必須有相應(yīng)的制度匹配，提供政策環(huán)境的支持。BSC在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運用不是一成不變的，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際情況進行評價指標(biāo)的更新、更替，也要注重與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效改革的銜接。只有合理運用，才能真正為我所用。

（三）要創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境

推進BSC在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運用的過程中，不是所有的職能部門都理解和愿意接受績效評價的理念。這樣講不是說職能部門對績效文化的理解不達標(biāo)，而是沒有創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境。假如預(yù)算績效評價工作由相應(yīng)職能部門的會計承擔(dān)，那么勢必會增加這些人的工作量；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效評價觀念還沒有成型，對構(gòu)建績效型政府沒有足夠重視，認為這都是財政部門在“設(shè)置門檻”，會不利于BSC在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推廣運用。因此，創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境，讓職能部門的配合不只是形式上的，也是內(nèi)部自發(fā)的，才能形成聲譽效應(yīng)，增強職能部門的積極性和責(zé)任感。

五、基于BSC的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價研究結(jié)論

創(chuàng)建服務(wù)型政府是基層政府的目標(biāo)，只有實現(xiàn)和滿足群眾的需求，維護群眾的切身利益，才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成的“業(yè)績”。BSC預(yù)算績效評價最終目的就是提高整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效管理，保證預(yù)算的執(zhí)行運轉(zhuǎn)走向良性循環(huán)，促進各部門的協(xié)調(diào)與合作。這種良性循環(huán)也讓政府績效觀逐步發(fā)生改變，認識到預(yù)算績效評價的本質(zhì)在于改進，而不是挑毛病。

（一）有助于提高工作積極性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用BSC合理選取評價指標(biāo)，建立相應(yīng)的預(yù)算績效評價管理模式，通過現(xiàn)代管理理念和技術(shù)手段進行預(yù)算績效評價，優(yōu)化預(yù)算支出，對財政資金使用效率進行客觀、公正的評價與反饋，可以為下一年的預(yù)算編制提供幫助。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借鑒評價結(jié)果編制新的預(yù)算，得到新的評價結(jié)果是有進步的，就會有一種正向激勵的責(zé)任感和工作上的成就感，從而調(diào)動員工的積極性。

（二）有助于樹立正確績效觀

傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價模式并不關(guān)注預(yù)算執(zhí)行后是否有明顯的約束和激勵作用。許多基層領(lǐng)導(dǎo)認為，預(yù)算績效考核就是要讓數(shù)字更好看，因此都在數(shù)字上面做文章，一旦被發(fā)現(xiàn)，就會用“衡量口徑不一致”來推脫，這種狀態(tài)顯然不利于預(yù)算績效改革的開展和深化?；贐SC進行預(yù)算績效評價，就會使得預(yù)算績效工作不再只是一種對政府績效評價的依據(jù)，更成為被公眾審視的一種憑證。BSC的引入，轉(zhuǎn)變了政府管理理念，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)決策都有了一定的指導(dǎo)意義。

（三）有助于內(nèi)部交流與溝通

BSC預(yù)算績效評價具有極強的可見度和透明度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門除了固有的業(yè)務(wù)以外，當(dāng)年做了什么工作，取得了什么成績也一目了然。政府工作人員不用再硬性編寫固定模板的工作報告，領(lǐng)導(dǎo)參照BSC的評價結(jié)果，可以很明晰地看見本部門預(yù)算執(zhí)行是否有效，也使得員工擺脫了以往單向匯報的工作模式，領(lǐng)導(dǎo)和員工在工作上也會有更好的交流和互動。

（四）有助于增強干部服務(wù)意識

BSC鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效評價具有較強的可操作性，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推廣和應(yīng)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的是最基層的群眾，服務(wù)于群眾的需求，做到群眾滿意是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職的歸宿。因此預(yù)算績效評價也應(yīng)當(dāng)以群眾的需求為導(dǎo)向，由官本位過渡到民本位，增強為基層群眾辦事的服務(wù)意識。只有預(yù)算績效評價研究得到了群眾的認可和監(jiān)督，才能滿足群眾對基層政府工作的要求。

（作者單位：丹陽市財政局導(dǎo)墅鎮(zhèn)財政分局）

作者簡介：朱晨茜，1988年出生，女，漢族，江蘇省泗陽縣人，副所長，在職研究生。研究方向：財務(wù)管理。