我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策演變與效應(yīng)

張娜

自2008年《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2008〕4號）出臺以來，我國居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策進入快速發(fā)展階段。本文將從縱橫兩個維度梳理我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的脈絡(luò)和體系，并評價政策總體效應(yīng)。這將有助于思考我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入在既定基礎(chǔ)上的完善方向，推動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

本文所指的居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策是在政府主導(dǎo)和社會力量參與下，以家庭為基礎(chǔ)，主要依托城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為有服務(wù)需求的居家老年人提供專業(yè)化、社會化養(yǎng)老服務(wù)的活動提供資金保障的政策規(guī)定，主要內(nèi)容包括政策目標(biāo)、行動原則、實施步驟和具體措施。

一、我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策脈絡(luò)

本文對自我國進入老齡化社會以來，國家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域重大政策中有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策進行了梳理，共26項（表1）。本文將我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策在十多年的發(fā)展歷程中主要分為三個階段。第一階段：2000-2005年。這一階段我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策強調(diào)政府的作用，提出政府要加大對老齡事業(yè)的投入。第二階段：2006-2011年。我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策突顯多元投入，強調(diào)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金需多方籌措，多渠道解決。第三階段：2012年至今。對居家養(yǎng)老服務(wù)資金多方籌措提出多項實施細則。

表1 居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障重大政策文件

（接上表）

（一）政府主導(dǎo)階段

2000-2005年為我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策發(fā)展的第一階段，此階段我國提出要加大對老齡事業(yè)的投入。這與當(dāng)時我國剛進入老齡化社會，老年服務(wù)業(yè)正待起步有著密切的關(guān)系。2000年和2001年，《關(guān)于加強老齡工作的決定》（中發(fā)〔2000〕13號）、《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005年）》（國發(fā)〔2001〕26號）等文件，強調(diào)政府增加對老齡事業(yè)經(jīng)費的投入。在這一階段，我國主要出臺了籠統(tǒng)地針對老齡事業(yè)和老年服務(wù)機構(gòu)的資金保障政策，沒有明確地提出居家養(yǎng)老服務(wù)，而是將其包含在老齡事業(yè)中。老齡事業(yè)包含了老年社會保障、老年福利與服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及老年教育、人才培訓(xùn)、科學(xué)研究等。此階段的老齡事業(yè)資金保障政策包括金融機構(gòu)的信貸支持、土地使用優(yōu)惠政策、對社會力量投資興辦的福利性和非營利性老年服務(wù)機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策等。

（二）多元發(fā)展階段

2006-2011年為我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策發(fā)展的第二階段，此階段擴大了資金來源渠道，提倡和鼓勵社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金的多元化，突顯政府和社會的責(zé)任。這與我國人口老齡化進程加快，高齡、空巢、留守、失能等老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求增加有密切聯(lián)系。2010年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口為1765.87萬人，占全國人口總數(shù)的13.35%；老年人口中生活不能自理的為52.022萬人，占全國老年人口總數(shù)的2.95%。由于計劃生育政策和人口流動，我國家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)空心化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到前所未有的沖擊，老年服務(wù)的需求與供給之間的矛盾凸顯。2006年，社會養(yǎng)老服務(wù)從社會福利中剝離出來，在此之后，我國陸續(xù)出臺了一系列支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》鼓勵多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資本投資；《民政事業(yè)發(fā)展第十一個五年計劃》明確了社會福利社會化的方向；《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）年》進一步細化了保障社會養(yǎng)老服務(wù)體系投入多元性和長期性的相關(guān)措施。

（三）政策細化階段

2012年至今為我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策發(fā)展的第三階段，這一階段對居家養(yǎng)老服務(wù)資金多方籌措提出多項實施細則。此階段與前兩個階段相比，顯著的特點是提出了專門針對居家養(yǎng)老服務(wù)的資金保障政策；細化了多種鼓勵民間資本進入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策。

居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的三個發(fā)展階段也是我們對人口老齡化認識逐漸深入的過程。對老齡事業(yè)的認識，從養(yǎng)老機構(gòu)到居家養(yǎng)老服務(wù)；資金來源從局限于個人、家庭和政府，到鼓勵居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化和社會化；資金支持的重點由養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)向居家養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策通過“養(yǎng)老服務(wù)社會化”的方式來達到政策目的。各級財政加大資金投入，用于老年社會保障、老年福利與服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及老年教育、人才培訓(xùn)、科學(xué)研究等基礎(chǔ)性工作。同時，政府出臺用地、稅收、金融等方面的扶植政策，將引導(dǎo)，鼓勵和支持民間資本進入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的理念貫穿于政策制定始終。

二、我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策類型

按照實施方式的不同，本文將我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策分為財政資金投入型、優(yōu)惠減免型、融資服務(wù)型和公私合作型四個類型（見表2）。

（一）財政資金投入型

該類政策具有降低居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)運營成本和提高老人支付能力的雙重作用，從而達到減輕家庭養(yǎng)老負擔(dān)的目的，資金來自國家財政。具體包括對服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)運營補貼、土地補貼；對從業(yè)人員的社會保險費、職業(yè)培訓(xùn)費等補貼；對服務(wù)對象的老人補貼等（見表3）。

（二）優(yōu)惠減免型

該類居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策無需財政直接投入，主要通過優(yōu)惠和減免稅收、行政事業(yè)性收費達到鼓勵和支持民間資本開展居家養(yǎng)老服務(wù)的政策目的（見表4）。稅收優(yōu)惠和減免方面，減免的稅種包括了增值稅、營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅；優(yōu)惠的稅種主要是捐贈人所得稅稅前扣除；稅收優(yōu)惠和減免傾向于對非營利性服務(wù)的扶持。行政事業(yè)性收費優(yōu)惠和減免方面，包括電、水、氣、熱、有線電視收視維護費等，主要向非營利性養(yǎng)老機構(gòu)傾斜。

表4 優(yōu)惠減免型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策

（接上表）

（接上表）

（三）融資服務(wù)型

該類居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策通過鼓勵金融機構(gòu)拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍、創(chuàng)新貸款方式、探索開發(fā)合適的債券和相關(guān)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，達到解決民間資本開展居家養(yǎng)老服務(wù)融資困難的目的。從這些政策看（見表5），關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的社會保險和商業(yè)保險均是較為新穎的事物，目前處于探索研究、試點階段。

表5 融資服務(wù)型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策

（四）公私合作型

該類居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策更多體現(xiàn)在政府通過民辦公助、公建民營、公辦民營、股權(quán)合作、政府購買等方式參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給，不局限于出資，主要在于監(jiān)管和規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)。此類居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策不僅起到減低居家養(yǎng)老服務(wù)供給成本的作用，更起到規(guī)范市場、培育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的作用。

2017年8月14日，財政部、民政部、人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號），明確鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的全面政策。該文件明確了PPP模式通常采用的回報機制，包括政府付費、使用者付費和開發(fā)性資源補償相結(jié)合的方式；鼓勵政府統(tǒng)籌運用授權(quán)經(jīng)營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養(yǎng)老項目建設(shè)。該文件強調(diào)的相關(guān)優(yōu)惠政策包括了常規(guī)優(yōu)惠政策、財政資金投入、融資服務(wù)政策。可以說此類資金保障政策是前三種的集大成者。

我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展初期，更多需要政府這只“看得見的手”加以扶持和引導(dǎo)，包括財政資金的直接投入和稅收、行政事業(yè)性收費的減免優(yōu)惠，這兩類政策對鼓勵和支持民間資本進入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域起到了顯著的推動作用。進而國家在信貸、債券、保險方面完善居家養(yǎng)老服務(wù)的融資環(huán)境，改善了民間資本建設(shè)運營居家養(yǎng)老服務(wù)的資本環(huán)境。但在不斷加大財政資金投入和融資支持的情況下，仍然存在困難老年群體無法享受相關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象，因此第四類政策應(yīng)運而生。第四類政策中的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策覆蓋了困難老人，強化了政府的兜底責(zé)任。同時，通過監(jiān)督評估居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等有效舉措，促進了居家養(yǎng)老服務(wù)的有序健康發(fā)展。

三、我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策總體效應(yīng)

本文根據(jù)四類政策各自的預(yù)期目標(biāo)（具體見表6），評價我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的總體效應(yīng)。

表6 公私合作型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策

（一）財政資金投入型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策是否減輕了家庭的養(yǎng)老負擔(dān)

是否減輕了家庭的養(yǎng)老負擔(dān)可以從兩方面分析：一是是否提高了老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的購買力；二是是否降低了家庭照料壓力。

老年人的購買能力受到老年人收入和居家養(yǎng)老服務(wù)收費兩方面影響。首先，財政資金投入型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策中最能提高老年人支付能力的政策是老人補貼。老人補貼通常屬于補缺型，主要服務(wù)對象是經(jīng)濟困難的高齡和失能老人，補貼標(biāo)準(zhǔn)100-500元/人/月不等。這對于經(jīng)濟困難的老年人來說，無疑極大緩解了他們的養(yǎng)老服務(wù)支付壓力，改善了生活質(zhì)量，保障了基本生活，同時也減輕了老人子女，尤其是外出務(wù)工子女的支付壓力，有利于家庭關(guān)系的改善和代際和睦。其次，居家養(yǎng)老服務(wù)的價格主要由人工成本和房租成本構(gòu)成。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難以實現(xiàn)技術(shù)替代，導(dǎo)致人工成本的增長快于社會平均工資的增長，從而導(dǎo)致成本膨脹①W．J．Baumol．a(chǎn)nd W．G．Bowen．On the Performing Arts: the Anatomy of Their Economic Problems［J］．The American Economic Review，1965(2)：495－502．。針對這個問題，北京、河北等省份開始實行居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員補貼政策，例如從業(yè)人員培訓(xùn)費補貼、職業(yè)技能鑒定補貼、社會保險補貼、就業(yè)見習(xí)補貼等。但從業(yè)人員補貼相對其他財政投入資金而言，數(shù)額較少，且僅限于某地和某些特殊的從業(yè)人員的一次性補貼，降低居家養(yǎng)老服務(wù)價格作用不大，其結(jié)果就是政府花了錢但并未實現(xiàn)有效降低服務(wù)供給成本的目標(biāo)。退一步講，即便老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的支付能力提高了，是否能夠減輕家庭的照料負擔(dān)，還需要進一步考察老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的利用率。我國對養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)運營補貼的客體主要以養(yǎng)老機構(gòu)為主，對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有大量的財政補貼，這些補貼主要落到了“看得見、摸得著”的資產(chǎn)投入，比如日間照料中心的建設(shè)和購買各種老年健身器材，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，日間照料中心建設(shè)利用率都非常低（王震，2018：119）。

同時，財政資金投入型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策可能會因為地方政府財政狀況、執(zhí)政理念、補貼方式等的不同，導(dǎo)致不同地區(qū)家庭養(yǎng)老負擔(dān)的差距擴大。以床位建設(shè)補貼為例，在補貼范圍界定方面，各省大致按照自建與租賃，或者營利性與非營利性界定補貼的標(biāo)準(zhǔn)，但浙江和江蘇等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份則傾向于護理型養(yǎng)老床位的建設(shè)。在補貼金額核定方面，各個省市每張床位建設(shè)補貼額為1000-5000元，在一定程度上與各省的經(jīng)濟狀況有關(guān)。例如河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、湖北、海南、貴州、陜西補貼額較少，相對而言，經(jīng)濟強省廣東、浙江補貼較多。這在一定程度上，造成和加劇了地區(qū)家庭養(yǎng)老支出的不公平性。

（二）優(yōu)惠減免型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策是否鼓勵和支持了社會資本

自2000年我國提出社會福利社會化，居家養(yǎng)老服務(wù)供給開始轉(zhuǎn)向多元化，強調(diào)政府解決老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，而老年人的非基本需求則通過引入社會資本，由其他供給主體解決。

優(yōu)惠減免型資金保障政策既具有普適性的一面，也具有向非營利性組織傾斜的一面?！皩υ谏鐓^(qū)提供日間照料、康復(fù)護理、助餐助行等服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)給予稅費減免扶持政策”“對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)免征增值稅，減按90%征所得稅。對承受或提供房產(chǎn)、土地用于養(yǎng)老服務(wù)的，免征契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、不動產(chǎn)登記費等6項收費基金”“對民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅”，普遍范圍內(nèi)降低了民辦居家養(yǎng)老服務(wù)供給者的供給成本。而“對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，其免稅收入不計入所得稅應(yīng)納稅收入”“對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費”等政策則向非營利性養(yǎng)老服務(wù)傾斜。

這種不按照服務(wù)質(zhì)量，而是依據(jù)營利與非營利性質(zhì)設(shè)置優(yōu)惠減免標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致政府對民辦居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠減免政策效果大打折扣。由于絕大部分民辦居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都是營利性的，因而很難獲得行政事業(yè)性收費和稅收的減免或優(yōu)惠。當(dāng)前民辦居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)多為規(guī)模較小、實力較弱的企業(yè)，而對于養(yǎng)老服務(wù)這種具有投入資金量大、投資回報期長、回報率不高特點的新型產(chǎn)業(yè)，該扶持標(biāo)準(zhǔn)不利于民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的快速發(fā)展，進而抑制了優(yōu)惠減免型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策對社會資本的鼓勵和支持作用。當(dāng)前，我國稅收優(yōu)惠減免的政策主要針對日間照料、康復(fù)護理、助殘助行等針對老年人日常生活護理的居家養(yǎng)老服務(wù)，對老年用品缺乏稅收優(yōu)惠減免政策。

優(yōu)惠減免型資金保障政策存在缺陷的原因是我國當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還停留在主要履行養(yǎng)老事業(yè)功能與責(zé)任的階段，市場化程度不高。例如，據(jù)《2016年廣西規(guī)模以上工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r分析》，2016年廣西養(yǎng)生長壽健康產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值59.72億元，產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值只占全部規(guī)模以上工業(yè)的0.27%。

（三）融資服務(wù)型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策是否解決了服務(wù)供給主體融資難的問題

融資服務(wù)型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策可以分為三大類，信貸、債券和保險。2016年發(fā)布的《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》從金融組織體系、信貸產(chǎn)品、融資渠道、保險體系、金融服務(wù)等各個方面為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供金融支持。信貸方面，提出創(chuàng)新貸款方式、加強信用體系建設(shè)、完善信貸管理機制、拓寬貸款抵押擔(dān)保范圍、推動上市等措施；債券方面，包括設(shè)計靈活的還款方式、發(fā)行新型債券等；保險方面，包括住房反向抵押養(yǎng)老保險、老年人綜合養(yǎng)老保障、老年人意外傷害保險、養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險、長期護理保險等。從以上內(nèi)容看，融資服務(wù)型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策主要具有以下幾個特征：第一，積極探索適合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特點的信貸產(chǎn)品和服務(wù)。第二，支持拓寬有利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的多元化融資渠道。第三，推動完善養(yǎng)老保險體系建設(shè)，優(yōu)化保險資金使用。但此類居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策尚處于探索試點階段。

我國居家養(yǎng)老服務(wù)民間供給主體出現(xiàn)資金缺口有兩方面的原因，一是服務(wù)供給主體自身的原因。許多服務(wù)供給主體規(guī)模小、從業(yè)人數(shù)少、業(yè)務(wù)范圍小、資金有限。自有資金可以維持日常正常發(fā)展和經(jīng)營，但是如果要進一步發(fā)展，則需要追加投資規(guī)模。二是供求渠道不順暢。需要追加投資時，許多服務(wù)供給主體由于融資手續(xù)復(fù)雜、融資成本高、信用額度低，缺少可以用于貸款抵押擔(dān)保資產(chǎn)等，導(dǎo)致融資難。盡管國家出臺了許多支持融資服務(wù)政策，但從實踐上看，能夠較容易獲得用地指標(biāo)的大多是政府主導(dǎo)或國有企業(yè)，私營公司拿不到用地指標(biāo)意味著項目無法進行到融資階段。此外一些中小企業(yè)處于創(chuàng)業(yè)、成長期，與大型企業(yè)相比，在財務(wù)管理上普遍不夠規(guī)范，存在缺乏債權(quán)債務(wù)必要的內(nèi)部控制、不重視現(xiàn)金流量管理等問題，加劇了其獲得金融支持的困難。因此，融資服務(wù)型政策一方面確實為居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的發(fā)展提供了金融支持，另一方面加大了大企業(yè)與中小企業(yè)、國有企業(yè)與私營企業(yè)間的比較優(yōu)勢差距。

（四）公私合作型居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策是否提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和豐富了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容

就居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量而言，無論是對特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施改造提升，逐步將其轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，還是采取政府購買服務(wù)的方式為困難老人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等方面的養(yǎng)老服務(wù)，都能提高老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。傳統(tǒng)上，老年人的養(yǎng)老服務(wù)由家庭成員提供，但隨著人員流動和社會壓力的增大，老年人獲得家庭照料的時間和質(zhì)量都無法和傳統(tǒng)社會相比。將養(yǎng)老服務(wù)委托給專業(yè)性的居家養(yǎng)老服務(wù)公司或機構(gòu)，通過政府購買服務(wù)績效管理等，進一步保證了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。其他研究發(fā)現(xiàn)，持證上崗的“本土化”一線服務(wù)人員能順暢地與老人溝通，按照老人習(xí)慣及時調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和精神交流，能給予其極大地安慰。老人紛紛覺得自身衛(wèi)生狀況及精神面貌都得到了極大的改善（楊琪、黃健元，2018：7）。但是，政府購買服務(wù)也存在難題，在政府購買服務(wù)績效評價中，購買的標(biāo)準(zhǔn)是可以量化和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)人次數(shù)和人頭數(shù)，而服務(wù)質(zhì)量、老年人的需求很難成為補貼的標(biāo)準(zhǔn)，這是導(dǎo)致政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量良莠不齊的主要原因之一。

就居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容而言，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，僅靠家庭成員提供日常照料已經(jīng)不能滿足老年人日益多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。政府著重滿足老年人的基本需求，以購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，借助市場力量，為老年人提供個性化、精細化服務(wù)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)突出公共性和公益性，通過制定政府購買養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)性目錄，重點選取生活照料、康復(fù)護理和養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)等方面開展政府購買服務(wù)工作。這種由政府出資購買市場居家養(yǎng)老服務(wù)，第三方供給服務(wù)的方式，豐富了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，也能更好地滿足老年人多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。但是豐富的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容并不一定能夠和老年人的高滿意度直接劃等號，服務(wù)滿意度還受到老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)實際利用率的影響?；诘谒拇稳珖夏耆松顮顩r抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)①第四次全國老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)由原全國老齡委組織實施。調(diào)查于2015年實施，數(shù)據(jù)截止至2015年8月1日，調(diào)查對象為全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆建設(shè)兵團60歲及以上老年人，全部樣本數(shù)為222179個； 還包括7408個社區(qū)層面的樣本以及1871個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）樣本。顯示（見表7），城鄉(xiāng)老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求與實際使用率之間存在較大差距。在表7所列的九種服務(wù)中，上門看病的需求率與實際使用率間的差距最大，達到22.93%，有超過一半的需求未能得到滿足。需求率與實際使用率差距最小的是老年輔具用品租賃，為3.19%，但也僅有13%的需求得到了滿足。如此低的使用率不僅導(dǎo)致了政府購買政策的低效率，也很難達到滿足老年人多元化需求的目的。

表7 老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求及實際使用情況

居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策效應(yīng)還會受到其他因素的影響。儲亞萍，何云飛（2018：134）分析，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量、社會公平度、公眾滿意度、服務(wù)效率和服務(wù)成本都受到行政環(huán)境、政府管理能力、提供商承接能力、評價體系、行政文化的影響。王震（2018：122）認為，“從目前我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的治理模式特征看，行政化的特征依然明顯。行政化的治理模式并不僅是政府的過度干預(yù)，而是在服務(wù)供給中參與各方仍然以“行政化”的方式作為主要的行為方式和處理各方面之間關(guān)系的準(zhǔn)則。在這種情況下，服務(wù)的供給方對需求方的需求變動不敏感，從而導(dǎo)致供給與需求之間的不匹配?！蔽覈蛹茵B(yǎng)老服務(wù)資金保障政策存在重“供給”輕“需求”現(xiàn)象。根據(jù)第四次全國老年人生活狀況抽樣調(diào)查，老年照護服務(wù)的主要提供者為配偶43.48%，兒子28.64%，兒媳10.08%，女兒10.35%，而家政服務(wù)人員（保姆、小時工等）、醫(yī)療護理機構(gòu)人員、養(yǎng)老機構(gòu)人員和社區(qū)工作人員合計占4.05%。按照當(dāng)前老年照護服務(wù)承擔(dān)者的情況，居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策更應(yīng)該側(cè)重對家庭成員的照護補貼、培訓(xùn)和休假等。但目前這種滿足需求層面的資金保障政策仍然缺乏。同時，自《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）出臺后，從中央到地方相繼出臺了上百份文件，文件牽涉部門多，各部門職能不清晰，文件之間甚至存在矛盾，影響資金保障政策的實施效應(yīng)。

四、結(jié)論與討論

本文主要研究了我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的演變與總體效應(yīng)，共分為三部分：一是梳理了我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的脈絡(luò)，將其劃分為三個發(fā)展階段，分別是2000-2005年的政府主導(dǎo)期，2005-2011年的多元投資期，2012年至今的細化完善期。二是區(qū)分了我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的類型。資金保障政策體系由財政資金投入型、優(yōu)惠減免型、融資服務(wù)型和公私合作型四種資金保障政策組成。不同政策類型的施政方式、政策目的各異。三是總體上評價了我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策的效應(yīng)?？傮w而言，四類保障政策均達到了一定的政策目的。財政資金投入政策減輕了家庭養(yǎng)老壓力，優(yōu)惠減免型政策鼓勵和支持了社會資本，融資服務(wù)型政策優(yōu)化了服務(wù)主體的融資環(huán)境，公私合作型提高了居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、豐富了服務(wù)內(nèi)容。同時資金保障政策也存在一定的消極效應(yīng)，財政資金投入政策拉大了不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的家庭養(yǎng)老負擔(dān)，而融資服務(wù)型政策則加大了大企業(yè)與中小企業(yè)、國有企業(yè)與私營企業(yè)間的比較優(yōu)勢差距。

當(dāng)然，政策的實際效應(yīng)還受到各地經(jīng)濟社會狀況、政府福利理念、政策設(shè)置缺陷、政策對資金資助對象界定、老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)利用率等的影響。因此，制定和完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障政策需要考慮：（1）對財政資金投入政策，增加中央對人口老齡化程度深、經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的支持。（2）對于優(yōu)惠減免型政策，在行政性收費、稅收優(yōu)惠和減免向非營利性組織傾斜的基礎(chǔ)上，將其提供的服務(wù)質(zhì)量列為獲得優(yōu)惠減免的指標(biāo)之一。同時增加對老年用品的稅收優(yōu)惠減免政策。（3）對于融資服務(wù)型政策，加快各類老年保險的試點工作推進；對不同服務(wù)主體分類出臺融資政策，降低中小企業(yè)準(zhǔn)入門檻；完善信貸擔(dān)保體系，建立包括政府信用擔(dān)保、商業(yè)擔(dān)保、互助擔(dān)保的多元化信用擔(dān)保體系；搭建融資信息服務(wù)平臺，及時發(fā)布融資相關(guān)信息。（4）對于公私合作型政策，側(cè)重合作前的老人需求調(diào)查，從而轉(zhuǎn)變和瞄準(zhǔn)政府購買的方向和重點。