治理吸納執(zhí)法：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法何以運行

摘要：近年來國家不斷強調(diào)治理重心下移，行政執(zhí)法權(quán)下沉是其重要表現(xiàn)。以執(zhí)法下沉為目標(biāo)的行政執(zhí)法改革旨在通過行政執(zhí)法權(quán)的屬地化配置緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)責(zé)失衡的困境，促進基層治理規(guī)范化。但實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法形成“治理吸納執(zhí)法”的運行特征，即行政執(zhí)法作為“條條”體制下的一種專業(yè)化事權(quán)呈現(xiàn)出“塊塊”主導(dǎo)的屬地化運作，這源干鄉(xiāng)村社會的弱執(zhí)法需求以及伴隨多中心工作而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化。行政執(zhí)法下沉客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了新的治理工具，但并未帶來預(yù)期的執(zhí)法效益，也沒有根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)不足的結(jié)構(gòu)性困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力具有多樣性和復(fù)雜性，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理情景，具體分析行政執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)，才能正確理解行政執(zhí)法權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的功能定位以及行政執(zhí)法改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；行政執(zhí)法改革；綜合執(zhí)法；治理吸納執(zhí)法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-7023（2024）03-0095-11

一、問題提出

2019年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，明確要求積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的改革要求，在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎來了“執(zhí)法下沉”的改革熱潮，核心是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的行政執(zhí)法權(quán)。目前，無論是學(xué)術(shù)界還是實務(wù)界，對行政執(zhí)法權(quán)下沉總體上都是呼聲一片，認(rèn)為此改革不僅符合基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，而且回應(yīng)了基層治理的現(xiàn)實需求?；诖?，探究行政執(zhí)法權(quán)下沉的實踐運行及其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響無疑具有重要意義。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)改革的研究主要從以下兩條路徑展開。

一是規(guī)范化路徑，主要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)的配置，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)配置的合理性、如何配置以及存在的問題等。長期以來，我國基層行政執(zhí)法權(quán)配置主要集中在縣級職能部門，執(zhí)法主體“以縣為主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力量非常薄弱。行政執(zhí)法權(quán)下沉至少存在兩個方面的合理性：其一，社會合理性。一些學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量行政執(zhí)法需求，卻面臨行政執(zhí)法資源和權(quán)限不足的困境，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常陷入“看得見管不著”的尷尬境地。其二，法律合理性。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（下文簡稱《行政處罰法》）將行政處罰權(quán)延伸至鎮(zhèn)街一級，賦予鎮(zhèn)街一定的行政執(zhí)法主體資格，為行政執(zhí)法權(quán)下沉改革提供了法律依據(jù)。行政執(zhí)法權(quán)下沉的目的是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層能夠第一時間發(fā)現(xiàn)并在職權(quán)范圍內(nèi)處置違法行為，防止違法事態(tài)擴大化，以真正回應(yīng)基層治理的現(xiàn)實需求。行政執(zhí)法權(quán)下沉主要有兩種形式，即行政執(zhí)法權(quán)下移與行政執(zhí)法力量下沉，前者強調(diào)執(zhí)法主體的改變，后者則是執(zhí)法權(quán)運行方式的改變。無論是哪種形式，本質(zhì)上都是對縣鄉(xiāng)之間行政執(zhí)法權(quán)的縱向再配置，行政執(zhí)法權(quán)配置向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜的同時會削弱縣職部門的行政執(zhí)法權(quán)力和資源，因此，實踐中存在縣職部門行政執(zhí)法權(quán)下放不合理的情況，如“選擇性下放”以及在“甩包袱型”放權(quán)和“謀利型”控權(quán)之間進行相機選擇。

二是實證路徑，主要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)的運行。實際上，在執(zhí)法改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層就存在豐富的執(zhí)法活動，如違建執(zhí)法、計劃生育執(zhí)法、警察執(zhí)法等。上述研究發(fā)現(xiàn)，依據(jù)法律法規(guī)開展的行政執(zhí)法行為在鄉(xiāng)村基層卻呈現(xiàn)出完全不同的形態(tài)與實踐邏輯。受制于鄉(xiāng)村治理空間以及執(zhí)法情境的不確定性，基層行政執(zhí)法往往采取消極執(zhí)法、彈性執(zhí)法等策略性行為，造成基層執(zhí)法偏差與非規(guī)范化執(zhí)法現(xiàn)象?；鶎有姓?zhí)法的專業(yè)化困境源于專業(yè)法律制度與基層社會系統(tǒng)之間的內(nèi)在張力，“專業(yè)化執(zhí)法制度難以與當(dāng)前的基層社會相容，若強行推行執(zhí)法專業(yè)化，勢必引起劇烈的執(zhí)法沖突……權(quán)衡利弊之后，基層執(zhí)法者通常會放棄貫徹法律制度，選擇追求社會秩序的穩(wěn)定”。不過，這些行政執(zhí)法主體通常不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而主要是縣職部門及其派駐單位。行政執(zhí)法改革后，伴隨行政執(zhí)法權(quán)的屬地化配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得直接的行政執(zhí)法力量。從實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使行政執(zhí)法權(quán)的方式主要有“委托式”執(zhí)法、“派駐式”執(zhí)法以及“賦權(quán)式”執(zhí)法等。然而，執(zhí)法下沉并沒有改變基層治理中“人格化因素”的影響，“執(zhí)法隊伍下沉后并不是看得見就管得著，法律在基層治理模糊地帶的空缺仍是基層執(zhí)法的障礙”。同時，行政執(zhí)法下沉并沒有從根本上改變基層治權(quán)結(jié)構(gòu)，基層治理仍然存在權(quán)責(zé)利不均衡、邊界模糊等困境。

可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的制度與實踐存在明顯偏差，如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革后出現(xiàn)的“執(zhí)法墮距”現(xiàn)象，學(xué)界亟須進行具體分析和解釋。總體而言，相關(guān)研究在以下兩個方面還略有不足：其一，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的具體運行機制的分析薄弱，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法究竟如何運行、運行效果如何以及受到哪些因素影響。其二，關(guān)于行政執(zhí)法下沉對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的具體影響討論不夠充分。行政執(zhí)法下沉究竟是權(quán)力下沉還是責(zé)任下沉？行政執(zhí)法下沉如何重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)？本文立足微觀的基層行政執(zhí)法情境，從行政組織運作的角度考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理及其權(quán)力結(jié)構(gòu)對基層行政執(zhí)法運行的影響，探究行政執(zhí)法下沉后的運行機制。

本文基于中部H省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的經(jīng)驗調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)的運行呈現(xiàn)出“治理吸納執(zhí)法”的特點，這在一定程度上能夠解釋為何綜合行政執(zhí)法下沉難以根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的結(jié)構(gòu)性困境?；诖?，本文將圍繞“治理吸納執(zhí)法”的機制展開分析，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力的分析視角，闡釋“治理吸納執(zhí)法”的實踐運作及其發(fā)生邏輯，形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)運行的整體性理解，以反思和探討行政執(zhí)法權(quán)如何下沉的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力：理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)運行的一個分析視角

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行相應(yīng)職能所具有的統(tǒng)籌性權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層治理中所處的結(jié)構(gòu)性地位決定了其治理權(quán)力的復(fù)雜性與多樣性。一方面，作為基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然享有一定的制度化權(quán)力，這類權(quán)力來自法律法規(guī)等制度性規(guī)定以及國家政權(quán)組織所內(nèi)生的權(quán)威性資源等；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要解決各種發(fā)生在鄉(xiāng)村社會的具體問題，鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在特質(zhì)和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)等在很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決問題的方式、方法和能力，后者往往表現(xiàn)為一種靈活的、情境性的甚至是策略性的非制度化權(quán)力形態(tài)。

理論上講，行政執(zhí)法權(quán)是一種法定的制度性權(quán)力，但在基層治理實踐中，基層執(zhí)法常常表現(xiàn)為一種非制度化實踐，這意味著，研究者很難單純從制度視角來理解基層行政執(zhí)法權(quán)的運行。那么，行政執(zhí)法權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言究竟意味著什么？既有研究普遍認(rèn)為，基層行政執(zhí)法權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一部分，行政執(zhí)法改革正是通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的行政執(zhí)法權(quán)來增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不匹配的治理體制，促進權(quán)責(zé)均衡，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。但這一邏輯忽視了對基層行政執(zhí)法權(quán)性質(zhì)的分析，簡單將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)失衡”“有責(zé)無權(quán)”中的“權(quán)”等同于行政執(zhí)法權(quán)。因此，有必要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力的角度對行政執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)進行具體分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)：一種有限的事權(quán)

行政執(zhí)法是以法定的行政方式對特定的行為和事件進行管理的一種行政行為，廣義的行政執(zhí)法包括行政許可、行政檢查、行政監(jiān)督、行政處罰、行政征收以及行政強制等一系列行政權(quán)力的行使，狹義的行政執(zhí)法主要是行政部門實施的監(jiān)督檢查和行政處罰等職能。本文主要討論后一種行政執(zhí)法行為。長期以來，我國行政執(zhí)法權(quán)主要集中在縣職部門，形成了以部門為主體的分散行業(yè)執(zhí)法體制。每個部門負(fù)責(zé)一個行業(yè)領(lǐng)域，從制定規(guī)則到執(zhí)行法律，從審批、監(jiān)管到處罰，形成“一條龍”的行政管理系統(tǒng)。行政執(zhí)法下沉是將縣職部門的部分行政執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以法定的方式解決問題的能力，從而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線治理實踐中及時有效制止各種違法行為。行政執(zhí)法下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會成立相應(yīng)的執(zhí)法機構(gòu)，行使法定的行政執(zhí)法職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)來自縣職部門的職權(quán)轉(zhuǎn)移，針對特定領(lǐng)域開展監(jiān)管、處罰等，其事權(quán)屬性并不因執(zhí)法主體的調(diào)整而改變。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的行政執(zhí)法權(quán)本質(zhì)上是對特定行業(yè)領(lǐng)域違法行為進行管理的事權(quán)。事權(quán)作為公權(quán)力，法律依據(jù)是行權(quán)的前提。行政機關(guān)的事權(quán)合法性來自法律規(guī)定，即政府部門通過法律賦予的權(quán)力與方式方法來承擔(dān)社會管理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)和要求開展行政執(zhí)法活動，法律的程序規(guī)定性在很大程度上限制著執(zhí)法主體的行為能力。

考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力不足以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會活動相對較少等原因，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法事項總體上并不多，多是一些簡單直觀且高頻多發(fā)的事項。這源于鄉(xiāng)村社會特定的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，伴隨城鎮(zhèn)化而來的人口外流與村莊空心化，鄉(xiāng)村社會真正需要采取行政執(zhí)法解決的事務(wù)非常少。實際上，由于縣城城區(qū)人口與經(jīng)濟活動相對密集，大部分違法行為主要發(fā)生在縣城城區(qū)，相應(yīng)地，行政執(zhí)法的資源配置主要集中在縣職部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)上級政府制定的執(zhí)法事項清單開展有限的行政執(zhí)法行為，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的影響主要有兩點：一是原來管不了的事情現(xiàn)在可以管，二是原來不用管的事情現(xiàn)在也要管。

總體上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法主要以監(jiān)管為主、處罰為輔。之所以較少行使具有強制性特征的行政處罰，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專業(yè)執(zhí)法能力不足，二是鄉(xiāng)村社會的人情關(guān)系約束。一方面，行政處罰意味著違法行為的處理要進入立案等法定程序，整個行政執(zhí)法行為的開展有一套規(guī)范化的流程，對行政執(zhí)法的專業(yè)化能力要求較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重缺乏這方面的專業(yè)人才；另一方面，在鄉(xiāng)村社會嚴(yán)格按照法律法規(guī)進行行政處罰，不僅可能因忽略農(nóng)民的承受能力而面臨不合作的困境，而且可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民關(guān)系的破裂，進而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)后續(xù)工作的開展。從這個角度講，行政執(zhí)法權(quán)下沉對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言意味著更多的監(jiān)管責(zé)任，卻并未從治權(quán)層面改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動能力。當(dāng)然，將基層不常發(fā)生的執(zhí)法事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往因為“用不著”而處于“休眠”狀態(tài)，并不會因權(quán)力下放太多而造成所謂的權(quán)力濫用問題。

（二）行政執(zhí)法權(quán)與治權(quán)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的兩種權(quán)力

作為最基層的國家政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理同時嵌入鄉(xiāng)村社會與行政科層體制之中，同時面臨來自鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生事務(wù)與自上而下的行政任務(wù)，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要多種不同的能力和手段?；A(chǔ)權(quán)力與鄉(xiāng)村治權(quán)是基層治理能力的核心要素，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理最重要的兩種權(quán)力。其中，基礎(chǔ)權(quán)力主要來自國家政權(quán)建設(shè)的需要，產(chǎn)生于科層體制根據(jù)社會分工形成的專業(yè)化、職能化和技術(shù)化治理，是職能部門執(zhí)行國家政策、履行法定職能的方式。因此，基礎(chǔ)權(quán)力主要體現(xiàn)為法定的專業(yè)化的部門行政權(quán)力，是行政機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)要求來對各行業(yè)領(lǐng)域進行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化管理。鄉(xiāng)村治權(quán)則是基于鄉(xiāng)村社會性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯特點形成的非法定的、非專業(yè)化的綜合性權(quán)力，是鄉(xiāng)村兩級組織依托其正式或非正式權(quán)威凝聚和配置各種資源的能力。在鄉(xiāng)村治理中，基礎(chǔ)權(quán)力主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所為主體，各站所單位在縣職部門的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)下開展專業(yè)性的業(yè)務(wù)工作：鄉(xiāng)村治權(quán)則以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村級組織為主體，主要處理那些難以通過單一部門完成的工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中，專業(yè)化基礎(chǔ)權(quán)力與綜合性鄉(xiāng)村治權(quán)的運作不是完全分開的，而是相互協(xié)作、相互配合。

行政執(zhí)法權(quán)作為一種事權(quán)，本質(zhì)上是一種專業(yè)化的科層權(quán)力?？茖訖?quán)力的運作遵循以下特點：第一，專業(yè)分工。根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置相應(yīng)的職能部門，分別進行專業(yè)化管理，每個部門負(fù)責(zé)一個領(lǐng)域，每個領(lǐng)域都有相應(yīng)的職能部門，職能部門負(fù)責(zé)對口領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能。第二，職權(quán)法定。職能部門對行業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法和管理活動依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)展開，包括執(zhí)法事項、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法程序等，并非職能部門自主決定。第三，層級化。職能部門從中央到省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成不同的層級，基層職能部門接受上級職能部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，國家政策也通過自上而下的科層體制傳達(dá)到基層。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，盡管行政執(zhí)法的專業(yè)化程度相對較低，但仍然需要對具體行業(yè)領(lǐng)域違法行為進行監(jiān)督與管理，其執(zhí)法過程遵循科層權(quán)力運行的一般規(guī)律。行政執(zhí)法是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求對違法行為進行管理，行政執(zhí)法權(quán)下沉就意味著各種法律法規(guī)的下沉，從而強化基層規(guī)范化治理的能力。從這個角度講，行政執(zhí)法下沉能夠促進基層治理的規(guī)范化和法治化，進而增強國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。

然而，國家基礎(chǔ)性權(quán)力的增強并不必然帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理能力的提升?；A(chǔ)權(quán)力向鄉(xiāng)村治權(quán)的轉(zhuǎn)化至少需要三個條件：一是鄉(xiāng)村治權(quán)完整，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能夠利用其權(quán)威調(diào)動和配置各種鄉(xiāng)村資源，包括專業(yè)化的科層權(quán)力資源；二是基礎(chǔ)權(quán)力運行有效，即鄉(xiāng)村社會存在特定的專業(yè)事務(wù)，專業(yè)化的行政權(quán)力能夠有效運行，并由此轉(zhuǎn)化為基層治理效能；三是基礎(chǔ)權(quán)力部門對鄉(xiāng)村組織的配合程度，鄉(xiāng)村組織能夠有效調(diào)動與整合職能部門的人員、經(jīng)費和職權(quán)等。行政執(zhí)法權(quán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)性權(quán)力的一種形式，也需滿足上述三個條件才有可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治權(quán)。因此，行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不必然轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)與基層治理能力。行政執(zhí)法下沉客觀上有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)強化與治理能力提升，但這種制度效能能否轉(zhuǎn)化為實踐效能還受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村社會性質(zhì)的約束。

三、治理吸納執(zhí)法：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的實踐路徑與運作機制

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)是基層行政執(zhí)法體制改革的產(chǎn)物。行政執(zhí)法權(quán)下沉的初衷是解決基層治理“看得見管不著”的問題，通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的行政執(zhí)法權(quán)來提升基層政府的治理能力。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后呈現(xiàn)出“治理吸納執(zhí)法”的運行特征。“治理吸納執(zhí)法”反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法不同于縣職部門行政執(zhí)法的實踐特點，同時也隱含著行政執(zhí)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理之間的復(fù)雜互動，是基層執(zhí)法體制應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和社會結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性運作。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法賦權(quán)的實踐路徑

根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)下放程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法模式主要有三種，即委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法和下沉執(zhí)法。三種模式分別產(chǎn)生于不同的治理基礎(chǔ)與執(zhí)法體制，但本質(zhì)上都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行執(zhí)法賦權(quán)的過程，只是不同模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的執(zhí)法權(quán)大小不同。

委托執(zhí)法是由縣職部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂委托執(zhí)法協(xié)議，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有直接的行政執(zhí)法權(quán)，但可以通過行政授權(quán)獲得執(zhí)法資格。授權(quán)過程要經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣職部門之間的執(zhí)法責(zé)任邊界進行劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以縣職行政執(zhí)法部門的名義執(zhí)法，縣職部門對委托執(zhí)法事項全過程負(fù)責(zé)，執(zhí)法責(zé)任與風(fēng)險由縣職部門承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立專門的執(zhí)法機構(gòu)，配備相應(yīng)的人員編制。執(zhí)法機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托下代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使執(zhí)法權(quán)。如H縣通過委托賦權(quán)在全縣22個鎮(zhèn)街成立綜合行政執(zhí)法中心，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級事業(yè)單位，集中行使16個縣職部門下放的共計309項執(zhí)法事項。在縣級層面，H縣沒有跨領(lǐng)域成立執(zhí)法機構(gòu)，只是在各領(lǐng)域內(nèi)部實行“小綜合”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中心開展業(yè)務(wù)工作時需要直接與各縣職部門對接?？傮w而言，委托執(zhí)法模式下行政執(zhí)法權(quán)下放的力度相對較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)巡查監(jiān)管等前端行政執(zhí)法職能，發(fā)現(xiàn)違法線索向縣職部門報告。因此，委托執(zhí)法模式下的執(zhí)法力量仍集中在縣職部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)主要配合縣職部門執(zhí)法，“以縣為主”的行業(yè)執(zhí)法體制沒有改變。

派駐執(zhí)法是由縣綜合行政執(zhí)法局以派駐形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立執(zhí)法分局，集中對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的違法行為進行管理的執(zhí)法形式。不同于委托執(zhí)法是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行執(zhí)法授權(quán)，派駐執(zhí)法則是通過行政執(zhí)法體制的延伸，將執(zhí)法力量和資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，執(zhí)法分局實行雙重管理，即人財物和執(zhí)法業(yè)務(wù)由縣執(zhí)法局管理，日常工作則服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局以縣綜合行政執(zhí)法局的名義行使行政執(zhí)法權(quán)。為了克服垂直管理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與執(zhí)法分局之間的協(xié)調(diào)問題，一些地方會建立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，如W縣通過將執(zhí)法分局的工資、福利、補貼等交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放來強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對執(zhí)法分局的統(tǒng)籌能力。由于執(zhí)法分局在縣一級有主管部門，涉及復(fù)雜的執(zhí)法案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局可直接向縣執(zhí)法局反饋，執(zhí)法分局在業(yè)務(wù)上只需與縣執(zhí)法局聯(lián)系，而不需要與各行業(yè)主管部門對接。由此，派駐執(zhí)法主要是執(zhí)法力量的下沉，通過執(zhí)法力量的“縣管鎮(zhèn)用”模式強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)法資源的統(tǒng)籌調(diào)配能力，而不涉及執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移。但派駐執(zhí)法的前提是縣一級進行綜合執(zhí)法改革，成立綜合行政執(zhí)法局。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，派駐執(zhí)法的優(yōu)勢在于不會增加財政負(fù)擔(dān)；從執(zhí)法的角度看，垂直管理有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進基層執(zhí)法的規(guī)范化。

下沉執(zhí)法是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)，并將執(zhí)法機構(gòu)的人財物全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成執(zhí)法權(quán)的完整下放。從實踐來看，這種模式主要出現(xiàn)在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，旨在通過“擴權(quán)強鎮(zhèn)”來適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展與治理需求。如Y縣的L鎮(zhèn)，2013年就成立執(zhí)法大隊，但當(dāng)時主要負(fù)責(zé)城管和規(guī)劃方面的執(zhí)法職能，直到2019年Y縣進行跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，L鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法局，并加掛執(zhí)法大隊的牌子，實行“局隊合一”的管理體制，以方便與縣級綜合執(zhí)法局銜接。但與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局的人財物由縣執(zhí)法局垂管不同，L鎮(zhèn)執(zhí)法局的人財物均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，并實行屬地化管理。相比于前面兩種模式，這種模式下的行政執(zhí)法權(quán)下放更加徹底。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在執(zhí)法層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得相對于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的事權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有資格和能力對某些違法行為進行管理；二是在治理層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠?qū)?zhí)法力量和資源進行統(tǒng)籌使用，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量。但與派駐執(zhí)法相比，下沉執(zhí)法的弊端在于容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層執(zhí)法的行政干預(yù)，不利于基層執(zhí)法的專業(yè)化和規(guī)范化；同時，由于執(zhí)法機構(gòu)完全從屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)縣職部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)之間銜接的問題。

總體而言，下沉模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得最大程度的執(zhí)法權(quán)，派駐模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)以較低成本獲得較多的執(zhí)法資源，委托模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得有限的行政執(zhí)法權(quán)。無論是委托、派駐還是完全下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法都是綜合執(zhí)法，即由一個執(zhí)法機構(gòu)集中行使法定的、由縣職部門下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有行政執(zhí)法職能，這區(qū)別于縣職部門的專業(yè)執(zhí)法。綜合性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的基本屬性。

（二）治理吸納：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的運行機制

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法賦權(quán)存在不同的實踐路徑，且不同模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)大小不同，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，無論是哪種模式，也無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法賦權(quán)的大小強弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法無一例外都呈現(xiàn)出“治理吸納執(zhí)法”的運行特點。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得行政執(zhí)法賦權(quán)后并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接行使執(zhí)法權(quán)，而是另設(shè)執(zhí)法機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)有兩種運作形式：一是以“條條”的形式運作，如派駐執(zhí)法模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局由縣執(zhí)法局垂管；二是以“塊塊”的形式運作，如委托執(zhí)法和下沉執(zhí)法，將執(zhí)法力量與執(zhí)法權(quán)行使的支配權(quán)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行屬地管理。但即便是在后一種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)在開展執(zhí)法業(yè)務(wù)過程中涉及的專業(yè)性問題仍需與相關(guān)的縣職部門對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備執(zhí)法所需的業(yè)務(wù)性知識以及相關(guān)法律法規(guī)等程序性知識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體與縣職部門之間的內(nèi)在聯(lián)系是由行政執(zhí)法的事權(quán)屬性所決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)法力量和資源的統(tǒng)籌支配并不意味著能夠給執(zhí)法機構(gòu)提供專業(yè)化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從這個角度來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的本義不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立執(zhí)法，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政執(zhí)法，執(zhí)法體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的分離是理解“治理吸納執(zhí)法”的基礎(chǔ)。

所謂“治理吸納執(zhí)法”，是指行政執(zhí)法作為“條條”體制下的一種專業(yè)化事權(quán)在實踐中呈現(xiàn)出“塊塊”主導(dǎo)的屬地化運作，即執(zhí)法力量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制所吸納。“治理吸納執(zhí)法”固然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的運作形式有關(guān)，以“塊”為主的屬地化運作比以“條”為主的垂直運作更容易出現(xiàn)治理吸納現(xiàn)象，但這只是吸納程度的區(qū)別，并不改變“治理吸納執(zhí)法”的內(nèi)在機制。實際上，即便是派駐執(zhí)法這種“條條”主導(dǎo)的運作模式也會出現(xiàn)治理吸納現(xiàn)象。這在客觀上必然會削弱執(zhí)法下沉的效力，因為下沉后的行政執(zhí)法資源和力量并沒有完全被用于執(zhí)法事務(wù)。具體來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對執(zhí)法的吸納主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是主體吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將行政執(zhí)法人員吸納到屬地工作體系中，并對其進行常態(tài)化動員，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員的主要工作不是開展業(yè)務(wù)性的行政執(zhí)法活動，而是參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，專職化的行政執(zhí)法人員成為綜合性的治理主體。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及“三定方案”①等制度規(guī)定，對特定領(lǐng)域的違法行為進行管理是行政執(zhí)法人員的本職工作，但實踐中，行政執(zhí)法人員被大量統(tǒng)籌到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系中，其主要精力在于協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展各種中心工作，如秸稈禁燒、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、拆違控違、安全生產(chǎn)以及耕地整治等，而非業(yè)務(wù)性的行政執(zhí)法工作。對H省10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法人員普遍參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作至少占執(zhí)法人員一半以上的時間精力。在一些普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正的執(zhí)法類事務(wù)更少，“不需要立案執(zhí)法的工作約占80％”。

以X縣J鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口5.2萬人，但常住只有1.1萬人。J鎮(zhèn)于2022年10月成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，編制7人，整合14個部門共295項執(zhí)法職能，涉及的法律法規(guī)非常多，但常用的行政執(zhí)法事項只有十幾項，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)前端執(zhí)法。綜合行政執(zhí)法中心成立以來，J鎮(zhèn)還沒有辦過案子，需要立案處理的情況非常少。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員卻依然很忙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的中心工作都要參加，如安全生產(chǎn)、秸稈禁燒、燃?xì)馀挪橐约白》堪踩?，累計開展各種行政檢查240余次。

執(zhí)法人員之所以深度參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)籌調(diào)配權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)法力量的統(tǒng)籌既來自改革的制度設(shè)定，也來自一些地方化的機制建設(shè)。一方面，改革的目的是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行執(zhí)法賦權(quán)，執(zhí)法力量必然要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，這種政治定位優(yōu)先于執(zhí)法機構(gòu)的職能定位。另一方面，通過讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任執(zhí)法中心負(fù)責(zé)人、讓執(zhí)法分局局長分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以及將執(zhí)法分局的工資和經(jīng)費補貼交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理等機制，進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)籌。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員表示，“過多參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，會分散執(zhí)法方面的精力，相應(yīng)地，執(zhí)法能力和水平也會受到影響”。比如，執(zhí)法人員正在開展執(zhí)法工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府臨時安排中心工作，執(zhí)法人員必須暫停執(zhí)法工作，優(yōu)先完成黨委政府交辦的中心任務(wù)，之后再去開展執(zhí)法工作，而這時違法線索可能已經(jīng)消失了。在日常工作中，執(zhí)法人員成了“萬金油”，哪里需要，他們就去哪里，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量被嚴(yán)重分散。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的綜合性也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府統(tǒng)籌調(diào)動執(zhí)法力量提供了一定的合理性話語。正是由于執(zhí)法機構(gòu)的非專業(yè)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有重點工作都能與執(zhí)法機構(gòu)“沾上邊”，執(zhí)法人員也沒有理由不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作。由此，通過主體吸納，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員從“條條”體制下專門從事執(zhí)法業(yè)務(wù)的人員轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎱⑴c鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的綜合性治理人員。

二是權(quán)力吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過吸納執(zhí)法機構(gòu)的象征性權(quán)力開展工作，使執(zhí)法成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一種策略工具。行政執(zhí)法改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)縣職部門下放的執(zhí)法權(quán)限開展行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法權(quán)是執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管職能的重要法定權(quán)力。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法權(quán)主要是監(jiān)管、調(diào)查取證等前端執(zhí)法環(huán)節(jié)以及簡易的行政處罰職能，涉及專業(yè)立案程序方面的業(yè)務(wù)則需交給縣行政執(zhí)法局或職能部門的執(zhí)法隊伍。然而，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)不具有較大的實質(zhì)性執(zhí)法權(quán)，但其作為基層執(zhí)法主體客觀上具有一種象征性的強制權(quán)，這是其相對于其他站所單位的最大優(yōu)勢。通過這種象征性強制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠?qū)θ罕娪绕涫悄切o理取鬧的“釘子戶”進行有效威懾，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作效率?！按┥现品蟾型亓?，群眾也更‘服管’”。比如在秸稈禁燒、安全生產(chǎn)以及違建管理等方面，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過講道理來勸服群眾，但有了行政執(zhí)法權(quán)后，當(dāng)個別群眾不聽勸時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以采取罰款等執(zhí)法手段進行“硬約束”。

正是基于這種合法性權(quán)威的資源優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望執(zhí)法機構(gòu)廣泛參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作尤其是各種重要的中心工作，通過借助行政執(zhí)法的權(quán)威性資源獲得群眾配合，進而推動工作。在這個意義上，執(zhí)法力量普遍被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的“一把刀”。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不關(guān)心執(zhí)法辦案以及某些違法行為是否得到有效處罰，而主要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展、安全生產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)保等上級政府重視的工作，只有當(dāng)這些中心工作或重點工作涉及執(zhí)法時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才會重視行政執(zhí)法。

當(dāng)然，象征性強制權(quán)的有效性并不意味著行政執(zhí)法可以被廣泛使用，基層執(zhí)法還要充分考慮鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性特點以及鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯?！班l(xiāng)鎮(zhèn)開展很多工作可能需要用到執(zhí)法的力量，但未必要通過執(zhí)法的手段來解決問題，就是不需要當(dāng)做案子來辦，嚴(yán)格按照法律規(guī)定進行處罰?；鶎庸ぷ鞒t臉、唱黑臉的都要有，協(xié)調(diào)不行就只能反向操作，查一查有沒有違法違規(guī)行為，但不是要辦案子，而是為了（通過嚇唬當(dāng)事人）讓其他工作更好開展”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認(rèn)為行政執(zhí)法達(dá)到效果就行，不是為了處罰而執(zhí)法，執(zhí)法只是手段，不是目的，要“通過處罰一個教育一片”。如上級部門規(guī)定秸稈禁燒罰款2000元起步，但T鎮(zhèn)副書記直言，“如果全部以行政執(zhí)法的手段對那些偷燒秸稈的群眾進行處罰，肯定會引起群憤，因為老百姓承受不起，他們可能一個月都掙不到2000元。我們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局商量，按照10％罰款，通過200元罰款讓他們長個記性，主要是通過引導(dǎo)教育、規(guī)范老百姓的行為。完全不罰也不行，光靠做工作也沒那個力度”。

因此，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的角度講，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)的意義在于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了一種新的行政手段，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作多了一種行動工具，但這種手段并不經(jīng)常用，甚至要“慎用”，要“柔性執(zhí)法”。這源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一線治理屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理情境復(fù)雜多變，很多工作都要與群眾打交道，針對不同的治理情境、不同的治理事務(wù)以及不同的治理對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要采取不同的治理策略和方式方法，而行政執(zhí)法只是其中很小的一部分。

四、治理吸納執(zhí)法的發(fā)生邏輯與實踐后果

行政執(zhí)法權(quán)下沉的直接目的是增強基層執(zhí)法能力，促進基層治理的法治化和規(guī)范化。然而，吊詭的是，行政執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后卻出現(xiàn)“治理吸納執(zhí)法”悖論。下沉的執(zhí)法人員和資源并沒有完全用于開展基層執(zhí)法，而主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各種中心工作。這意味著，法律的執(zhí)行過程并不是單一對立法指令的“執(zhí)行”，還與科層組織結(jié)構(gòu)及科層管理者在具體情境下的選擇有關(guān)，其深層次邏輯在于鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與基層治理轉(zhuǎn)型帶來的社會基礎(chǔ)和治理基礎(chǔ)。從實踐來看，執(zhí)法下沉客觀上并沒有產(chǎn)生預(yù)期的執(zhí)法效益，反而造成執(zhí)法力量虛置、執(zhí)法效能低下、執(zhí)法規(guī)范性不足等后果。同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政執(zhí)法賦權(quán)并沒有從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)責(zé)失衡以及鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的結(jié)構(gòu)性困境。

（一）發(fā)生邏輯

1.社會基礎(chǔ)：鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)與基層弱執(zhí)法需求

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)村社會的治理事務(wù)也發(fā)生顯著變化，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，鄉(xiāng)村社會的人口不斷外流，鄉(xiāng)村內(nèi)生治理事務(wù)在減少?；谥胁縃省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)以外，絕大多數(shù)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)均面臨人口大量外流的問題，常住人口普遍只有戶籍人口的一半左右，且多為留守老人。常住人口減少，矛盾糾紛也隨之減少。即便是家庭內(nèi)部，由于現(xiàn)在年輕人結(jié)婚后大都與父母分開住，婆媳矛盾也很少。鄉(xiāng)村社會總體上趨于簡單化，內(nèi)生治理事務(wù)越來越少。另一方面，隨著各種制度規(guī)則向鄉(xiāng)村社會延伸，農(nóng)村建房、用地等方面的管理也越來越規(guī)范，違建越來越少。如W縣的S鎮(zhèn)執(zhí)法分局處理的案件90％以上都是“兩違”問題，即違法占地和違法建房，但多是歷史違建，新增違建很少。2021年，S鎮(zhèn)違建數(shù)量為零。該鎮(zhèn)黨委書記反映：“最近幾年，全縣的違建數(shù)量都下降了！”因此，鄉(xiāng)村社會真正需要行政執(zhí)法的事務(wù)實際上并不多。

當(dāng)前，大部分鄉(xiāng)村社會的底色仍是熟人社會，這意味著，鄉(xiāng)村社會的治理事務(wù)具有偶發(fā)性和不規(guī)則性，難以通過標(biāo)準(zhǔn)化的行政執(zhí)法程序來處理。在熟人關(guān)系主導(dǎo)的社會結(jié)構(gòu)下，治理活動要圍繞社會關(guān)系展開，社會關(guān)系往往比行政執(zhí)法更有效。在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要采取人性化的群眾工作而非去人格化的行政執(zhí)法解決問題，或者說強制使用行政執(zhí)法只是迫不得已情況下的“最后一道防線”。因此，行政執(zhí)法作為一種正規(guī)化的行政手段，在鄉(xiāng)村社會的運作空間非常有限。一旦將行政執(zhí)法廣泛運用于鄉(xiāng)村治理過程，可能會激化干群關(guān)系，進而影響鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定以及基層后續(xù)工作的開展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員直言，“能用群眾工作解決的問題為什么要用執(zhí)法方式解決？”

有研究認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層存在大量執(zhí)法事務(wù)，并將其分為公共安全管理類事務(wù)、人口環(huán)境資源管理類事務(wù)以及鄉(xiāng)村市場監(jiān)管類事務(wù)。但這種全領(lǐng)域的執(zhí)法事務(wù)結(jié)構(gòu)實際上是立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能分工所形成的，是科層體制設(shè)計出來的執(zhí)法事務(wù)，并非鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實存在的執(zhí)法事務(wù)。從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部看，鄉(xiāng)村社會總體上呈現(xiàn)出一種“弱執(zhí)法”需求。正是由于鄉(xiāng)村社會的執(zhí)法事務(wù)不多、執(zhí)法需求不強，下沉的執(zhí)法人員和資源才會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌用于其他中心工作，這是“治理吸納執(zhí)法”的前提與基礎(chǔ)。

2.治理基礎(chǔ)：中心工作泛化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化

近年來，伴隨國家綜合實力的增強以及國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的推進，基層治理正在發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，其中一個重要表現(xiàn)是，國家越來越強調(diào)通過精細(xì)化的指標(biāo)管理、技術(shù)化的考核手段和密集化的監(jiān)督問責(zé)強化對基層的規(guī)范化控制，試圖將基層治理納入規(guī)范化的制度框架。這一過程中，由于部門工作“中心化”，大量條線治理任務(wù)從部門溢出到政府領(lǐng)域，成為基層治理的政治任務(wù)，導(dǎo)致大量治理任務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D壓。由此，中心工作擴大化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向多中心工作模式轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被置于自主性收縮的強動員結(jié)構(gòu)中，不得不應(yīng)對日益膨脹的治理任務(wù)。多中心工作意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在短時間內(nèi)同時完成多項中心工作，治理壓力急劇增加。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督管理模式由結(jié)果管理轉(zhuǎn)向過程管理，甚至要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“頂格”完成上級的工作任務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入自主性弱化、主體性缺失的困境。

在多中心工作、過程管理、頂格管理等制度性條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不匹配的矛盾進一步凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)與其所具有的資源之間的張力加劇。更重要的是，多中心工作模式打亂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主安排工作任務(wù)的節(jié)奏和狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法靈活地配置資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主觀能動性空間嚴(yán)重收縮。以Y縣為例，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府正面臨安全生產(chǎn)、秸稈禁燒、治超治限、醫(yī)保征收以及森林防火等任務(wù)，這些基本上都是縣職部門的業(yè)務(wù)工作。縣職部門以上級政府的名義將其業(yè)務(wù)工作布置給屬地政府，動輒考核排名通報，排名落后將面臨約談和表態(tài)發(fā)言等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)壓力非常大。

然而，面對繁重的治理任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可統(tǒng)籌調(diào)動的人員力量卻非常有限。執(zhí)法下沉可以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量，所以能夠獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍支持。H省一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員編制只有三四十人，其中約有三分之一是調(diào)不動的“消極分子”，可調(diào)配人員大概只有一半左右。由于一段時間內(nèi)同時面臨多項中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法自主安排其工作節(jié)奏，只能同時讓所有人承擔(dān)多項工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然而然地將執(zhí)法人員調(diào)過來完成中心工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理轉(zhuǎn)型困境，即中心工作泛化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化，而非鄉(xiāng)村執(zhí)法需求與執(zhí)法權(quán)力不匹配，這是“治理吸納執(zhí)法”的根本原因。

（二）實踐后果

1.基層行政執(zhí)法運行低效

將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接目的是通過減少執(zhí)法層級，及時有效地解決基層治理中“看得見管不著”的問題，提高基層執(zhí)法效率。然而，從實踐來看，由于鄉(xiāng)村社會的弱執(zhí)法需求，大量執(zhí)法資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后并未用于開展執(zhí)法活動，基層執(zhí)法資源的增加并沒有帶來執(zhí)法效能的明顯提升，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍出現(xiàn)執(zhí)法行權(quán)率不高的問題。例如，H縣一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下放的295項執(zhí)法事項中，常用事項只有12項左右，且執(zhí)法中心成立以來涉及立案處罰的情況還沒有，只有兩起違建問題通過自行整改處理。即使在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，執(zhí)法立案的案件最多也不超過10起／年。W縣綜合行政執(zhí)法局梳理的829項執(zhí)法事項中，實際運行的只有239項（全縣范圍2017年以來累計數(shù)據(jù)），占比僅29％（其中發(fā)生頻率高且予以處罰的只有16項，發(fā)生頻率低且不予處罰的有189項），另有590項沒有實施，占比71％。

同時，面對鄉(xiāng)村社會有限的執(zhí)法事務(wù)，在“治理吸納執(zhí)法”機制的作用下，執(zhí)法力量被分散，影響了執(zhí)法行為的有效開展。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)所有的違法違規(guī)行為，但這些發(fā)生在具體行業(yè)領(lǐng)域的違法行為還需要相關(guān)職能部門的協(xié)助，尤其是那些專業(yè)性較強的領(lǐng)域，如國土、林業(yè)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)要么通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與職能部門協(xié)調(diào)，要么通過縣綜合執(zhí)法局與職能部門協(xié)調(diào)?？傮w上，原來只需由職能部門內(nèi)部協(xié)調(diào)就可以解決的問題，現(xiàn)在需要通過條塊協(xié)調(diào)來解決，協(xié)調(diào)成本提高，導(dǎo)致執(zhí)法效率降低。

2.基層執(zhí)法規(guī)范化困難

執(zhí)法規(guī)范化是基層治理規(guī)范化的重要方面，本質(zhì)上是以法律為標(biāo)志的現(xiàn)代治理規(guī)則體系進入鄉(xiāng)村社會之中，形成基層治理的規(guī)則之治，推進基層治理的規(guī)范化、法治化。但法律法規(guī)制度的運行以執(zhí)法人員的專職化為前提，即只有在執(zhí)法人員全面掌握相關(guān)法律法規(guī)要求以及具備具體業(yè)務(wù)能力的情況下才能有效踐行法律法規(guī)的制度性要求，因此，專業(yè)化是規(guī)范化的前提與基礎(chǔ)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法是綜合執(zhí)法，執(zhí)法單位要同時負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有領(lǐng)域的違法行為。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事務(wù)總體上不多，執(zhí)法單位內(nèi)部一般不再依據(jù)行業(yè)領(lǐng)域進行具體分工，大部分情況下都是采取“劃片”的形式進行“屬地”分工，以實現(xiàn)有限執(zhí)法力量的全覆蓋。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，執(zhí)法主體很難完全掌握所有領(lǐng)域的法律法規(guī)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的專業(yè)化程度總體上并不高，這就從根本上制約著基層行政執(zhí)法的規(guī)范化。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對執(zhí)法力量的吸納，執(zhí)法人員的時間精力進一步分散，執(zhí)法資源被稀釋，難以聚焦于基層執(zhí)法事務(wù)，執(zhí)法能力和水平受到相應(yīng)影響，基層執(zhí)法的規(guī)范化也就隨之大打折扣。如H縣C鎮(zhèn)執(zhí)法人員反映，法定職責(zé)28項，下沉委托執(zhí)法309項，涉及275部法律，法律法規(guī)太廣，領(lǐng)域太多，沒有時間學(xué)習(xí)。即使一天學(xué)一部法律，走馬觀花式學(xué)習(xí)也要一年時間，下沉領(lǐng)域開展執(zhí)法活動時受專業(yè)能力、專業(yè)設(shè)備、專業(yè)人員等限制，違法行為查處過程中取證難、調(diào)查難、定性難、裁量難、執(zhí)行難。一些執(zhí)法案件涉及專業(yè)性知識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏鑒別與判斷能力，必須拿到縣職部門鑒定。

3.基層治理困境懸置

不少研究認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨屬地責(zé)任泛化與權(quán)責(zé)失衡加劇之間的突出矛盾，如何優(yōu)化基層治權(quán)、促進權(quán)責(zé)均衡是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的重要方向?；诖?，行政執(zhí)法權(quán)屬地化配置的目的是強化屬地責(zé)任制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理權(quán)限，重新配置縣職部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間權(quán)責(zé)利關(guān)系，從而改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有責(zé)無權(quán)”的治理困境。然而，這類觀點實際上忽視了行政執(zhí)法權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)之間的區(qū)別，夸大了基層執(zhí)法的現(xiàn)實需求，高估了行政執(zhí)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性治理中的角色地位。實際上，在鄉(xiāng)村社會執(zhí)法需求有限的情況下，行政執(zhí)法權(quán)下沉所產(chǎn)生的治理效能非常有限，即執(zhí)法資源很難轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的執(zhí)法效益。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，基層治理的核心問題不在執(zhí)法權(quán)的缺失，而是中心工作泛化導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性擠壓與治權(quán)弱化的問題。在這種情況下，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)性權(quán)力并不能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升，更不可能從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不匹配的結(jié)構(gòu)性困境。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，行政執(zhí)法權(quán)下沉主要在兩個方面發(fā)揮輔助性功能：一是增加治理力量，二是提供合法性的強制力量。在某種程度上，這只是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作更好開展，起到錦上添花的作用，即使沒有行政執(zhí)法權(quán)下沉，這些工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)也能做。相反，行政執(zhí)法權(quán)下沉對基層治理資源的補充反而會掩蓋基層治理困境的實質(zhì)，不利于深刻認(rèn)識基層治理的核心問題。

五、總結(jié)與討論

長期以來，我國基層治理一直存在權(quán)責(zé)不匹配的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最末端的基層政權(quán)組織，一方面承擔(dān)著無限兜底的屬地責(zé)任，另一方面作為行政體制的最低層級，只獲得最少的行政資源。權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常陷入“有責(zé)無權(quán)”的治理困境，在執(zhí)法領(lǐng)域集中體現(xiàn)為“看得見管不著”。對此，各地紛紛開始積極探索如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政執(zhí)法賦權(quán)，并試圖通過行政執(zhí)法下沉來彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“權(quán)力缺陷”，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不匹配的困境。

本文基于H省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的實踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后普遍出現(xiàn)“治理吸納執(zhí)法”的現(xiàn)象?！爸卫砦{執(zhí)法”并非個別地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的策略性行為，而是基于鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)特征與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制環(huán)境形成的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象，是行政執(zhí)法權(quán)下沉后的內(nèi)在運行機制。其實踐內(nèi)涵是指行政執(zhí)法作為“條條”體制下的一種專業(yè)化事權(quán)在實踐中卻呈現(xiàn)出“塊塊”主導(dǎo)的屬地化運作，即專職化的行政執(zhí)法力量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制所吸納，具體表現(xiàn)為主體吸納和權(quán)力吸納兩個方面。其內(nèi)在發(fā)生邏輯在于，鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型及其熟人社會底色形成的弱執(zhí)法需求導(dǎo)致行政執(zhí)法力量閑置，為治理吸納執(zhí)法提供了可能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作泛化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌吸納執(zhí)法力量提供了內(nèi)在動力。結(jié)果，行政執(zhí)法權(quán)下沉并沒有產(chǎn)生預(yù)期的執(zhí)法效益，反而造成行政執(zhí)法運行低效、行政執(zhí)法力量虛置以及執(zhí)法規(guī)范性不足等后果；同時，盡管行政執(zhí)法下沉在客觀上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理資源匱乏的問題，但并沒有從根本上改變其治權(quán)不足與權(quán)責(zé)失衡的結(jié)構(gòu)性困境。

從基層行政執(zhí)法的角度看，過分強調(diào)行政執(zhí)法權(quán)的屬地化配置并不符合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實情況。無論是委托執(zhí)法還是派駐執(zhí)法，只要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政執(zhí)法力量直接的統(tǒng)籌調(diào)配權(quán)，在當(dāng)前的基層治理體制環(huán)境下就必然會出現(xiàn)“治理吸納執(zhí)法”的現(xiàn)象。但這并非否認(rèn)基層執(zhí)法的現(xiàn)實必要性，而是旨在突出基層行政執(zhí)法下沉的現(xiàn)實基礎(chǔ)以及行政執(zhí)法資源的使用效率。總體而言，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不具備行政執(zhí)法能力、條件和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理和日常巡查等方面，不宜直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)。面對鄉(xiāng)村社會少量的行政執(zhí)法事務(wù)，可以通過機制創(chuàng)新等方式將縣職部門的行政執(zhí)法力量適度下沉，比如實行片區(qū)式執(zhí)法模式，這樣既可以通過降低行政執(zhí)法層級滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偶發(fā)性行政執(zhí)法需求，同時也能夠保持行政執(zhí)法力量的相對獨立性，從而使行政執(zhí)法力量能夠完全投入基層執(zhí)法工作，真正促進基層執(zhí)法規(guī)范化?；蛘呷绫本┢焦鹊摹敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”機制，通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的“執(zhí)法召集權(quán)”，使縣職部門的執(zhí)法力量能夠及時對接基層執(zhí)法需求。這種方式充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)問題的屬地優(yōu)勢與縣職部門解決問題的專業(yè)化優(yōu)勢，不僅能夠避免體制改革帶來的合法性問題、部門利益調(diào)整問題以及權(quán)責(zé)邊界劃分問題等，而且能夠靈活應(yīng)對基層治理中非常態(tài)化的執(zhí)法事務(wù)，具有重要的借鑒價值。

總體上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)的運行也呈現(xiàn)出基層權(quán)力運作的復(fù)雜性，有助于深化對基層權(quán)力性質(zhì)以及不同性質(zhì)的基層權(quán)力間互動關(guān)系的認(rèn)識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的國家政權(quán)組織，必然享有國家賦予的某些正式的制度性權(quán)力，但同時也在基層治理實踐中形成一種區(qū)別于科層權(quán)力、政治權(quán)力等正式權(quán)力形態(tài)的“配置性權(quán)力”，即治權(quán)，這是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的核心。行政執(zhí)法權(quán)下沉是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的重要表現(xiàn)，旨在通過制度和法律法規(guī)推進基層治理規(guī)范化。但行政執(zhí)法權(quán)下沉對改善基層治理效果甚微，根本原因是制度化、規(guī)范化的科層權(quán)力并不等同于“配置性權(quán)力”。從這個角度講，要改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的結(jié)構(gòu)性困境，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“賦權(quán)”，關(guān)鍵是賦予基層相應(yīng)的配置性權(quán)力，其核心是根據(jù)治理情境任務(wù)，給予基層靈活配置治理力量和資源的自主性空間。對基層而言，過多的制度性權(quán)力可能因“不好用”而被擱置，不僅無益于解決當(dāng)前的基層治理困境，反而可能增加基層治理負(fù)擔(dān)，加劇基層治理的資源內(nèi)耗。

責(zé)任編輯 王婷婷