環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之厘清

摘要：依據(jù)既有規(guī)范、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系原理和環(huán)境公共利益的特殊性，可推導(dǎo)出環(huán)境行政公益訴訟受案范圍需滿(mǎn)足的四條標(biāo)準(zhǔn)：履職行為成熟、違法且損害環(huán)境公共利益、法院具備司法審查的能力、符合經(jīng)濟(jì)性。以上四條標(biāo)準(zhǔn)可將實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的上級(jí)未督促下級(jí)、提供環(huán)境公共服務(wù)、尚在履職中的行為、單純不回復(fù)或不采納檢察建議等四類(lèi)行為排除在受案范圍之外。行政行為和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，不應(yīng)該納入受案范圍的有應(yīng)發(fā)許可而不發(fā)、給相對(duì)人施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度、施加財(cái)產(chǎn)給付類(lèi)行為和申誡罰、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的履職行為；應(yīng)該納入受案范圍的有違法頒發(fā)許可、施加資格罰、行為罰和責(zé)令改正。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；受案范圍；環(huán)境行政；行政行為；司法權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68；D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-7023（2024）03-0071-13

引言

符合行政訴訟受案范圍是行政案件進(jìn)入司法審查實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)的前提。經(jīng)過(guò)受案范圍初篩，行政案件方能進(jìn)入行政機(jī)關(guān)行為的合法性審查和判項(xiàng)選擇等后續(xù)環(huán)節(jié)。受案范圍在一定程度上阻礙了“有權(quán)利必有救濟(jì)”這一法治原則的實(shí)現(xiàn)，但卻是履職條件、執(zhí)法能力等特定社會(huì)條件下行政權(quán)與公民權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)兩組關(guān)系平衡的體現(xiàn)。對(duì)于新設(shè)立的訴訟制度，基于社會(huì)條件和法體系融貫的要求，厘清受案范圍是發(fā)揮制度預(yù)期功能的前提。

由檢察院提起的行政公益訴訟是近年我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域最受關(guān)注的新制度之一。自黨的十八屆四中全會(huì)提出要探索構(gòu)建檢察公益訴訟制度起，該制度的建立和發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等三個(gè)規(guī)范性文件的相繼出臺(tái)，象征著檢察行政公益訴訟從黨內(nèi)政策轉(zhuǎn)向制度探索。2017年修正的《行政訴訟法》通過(guò)第25條第4款將行政公益訴訟人法，標(biāo)志著我國(guó)行政公益訴訟完成了從試點(diǎn)探索到全面適用的轉(zhuǎn)變。但環(huán)境司法在環(huán)境事務(wù)管理和公共利益維護(hù)上日益積極的同時(shí)，司法實(shí)踐中呈現(xiàn)的一些問(wèn)題也引發(fā)了司法能動(dòng)是否會(huì)轉(zhuǎn)為司法越權(quán)的擔(dān)憂(yōu)，此時(shí)有必要對(duì)受案范圍這一環(huán)境司法介入環(huán)境行政的“守門(mén)員”加以研究，以促進(jìn)國(guó)家權(quán)力間的良性互動(dòng)和這一制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)與科學(xué)化實(shí)施。

自該條文出臺(tái)后，學(xué)者對(duì)受案范圍的研究取得了一定的進(jìn)展。其中有代表性的包括：黃學(xué)賢、李凌云以該條款中“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等”（即“四列舉+等”）立法技術(shù)規(guī)定的適用范圍為研究對(duì)象，在更有利于公益利益保護(hù)的基本立場(chǎng)下，提出應(yīng)對(duì)“等”字采取“等外”的釋義解釋方法，主張對(duì)行政公益訴訟受案范圍依據(jù)行為、對(duì)象、后果、必要性四條標(biāo)準(zhǔn)加以拓寬并擴(kuò)大公益訴訟起訴主體資格的范圍；劉超從對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行實(shí)踐考察的角度出發(fā)，認(rèn)為對(duì)受案范圍的判斷應(yīng)兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《行政訴訟法》對(duì)一般范圍的規(guī)定進(jìn)行概括式肯定列舉、否定列舉的具體化；秦鵬、何建祥將環(huán)境行政公益訴訟中的被訴主體類(lèi)型、被訴違法行為類(lèi)型和訴訟擬救濟(jì)利益類(lèi)型作為三個(gè)核心要素，并主張以此鎖定受案范圍；劉藝從檢察公益訴訟的訴訟目的和構(gòu)造出發(fā)，基于客觀訴訟的定位，認(rèn)為受案范圍不包括事實(shí)行為、準(zhǔn)行政行為、未成熟的行為等。當(dāng)下的研究大多關(guān)注宏觀的受案范圍，而相對(duì)較少聚焦微觀的履職行為。我國(guó)普通行政訴訟審查的對(duì)象以行政行為為主。一般而言，行政行為指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的當(dāng)事人或具體的事項(xiàng)作出的產(chǎn)生法律效力的單方行為，是行政機(jī)關(guān)履職行為中的一部分。環(huán)境行政公益訴訟制度旨在保護(hù)公共利益，而普通行政訴訟旨在保護(hù)私主體合法權(quán)益，二者目的上的差異要求環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍要體現(xiàn)公共利益保護(hù)的特殊性，而這種特殊性也最終體現(xiàn)在對(duì)履職行為的審查上。

本文關(guān)注環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，著眼于各種情形是否應(yīng)納入受案范圍的探討，以期為法官在受案范圍的判定上提供較為直接的參考，受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)則作為論證受案范圍的直接依據(jù)。本文首先從實(shí)在法出發(fā)，以行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系原理作為支點(diǎn)，并結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)提煉出環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的判定標(biāo)準(zhǔn)：然后結(jié)合司法實(shí)踐，從法律形式主義角度對(duì)履職活動(dòng)予以類(lèi)型化，并運(yùn)用提煉出的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每種類(lèi)型的履職行為是否應(yīng)納入受案范圍加以分析。在受案范圍分析順序上，首先排除不宜納入受案范圍的較為宏觀的類(lèi)型，然后對(duì)可能納入的類(lèi)型再作微觀分析并加以判定。分析順序的安排出于如下考量：不宜納入受案范圍的情形指司法實(shí)務(wù)中被誤納入受案范圍而有待商榷的情形，對(duì)這類(lèi)情形進(jìn)行整體排除，具有矯正司法亂象的作用；剩下的履職行為主要有行政行為、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商和提起訴訟，對(duì)此需要進(jìn)行較為細(xì)密的甄別，然后判斷不同類(lèi)型的履職行為是否要納入受案范圍，使其前瞻性更為突出。

一、受案范圍判定標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生基礎(chǔ)

受案范圍的判定標(biāo)準(zhǔn)不是憑空產(chǎn)生的，而是環(huán)境行政公益訴訟鑲嵌于整個(gè)行政訴訟制度后分工的結(jié)果，因而，該標(biāo)準(zhǔn)既要以實(shí)在法的規(guī)定為基礎(chǔ)，也需要符合行政權(quán)與司法權(quán)間分工和相互作用的基本法理，同時(shí)考慮環(huán)境公共利益的特殊性。

（一）實(shí)在法依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟制度的實(shí)在法依據(jù)由兩部分構(gòu)成。第一部分是《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)行政公益訴訟的具體規(guī)定。該條款中“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”界定了訴訟對(duì)象：“違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”是對(duì)受案范圍的要求，從而界定了“誰(shuí)”的“什么行為”應(yīng)納入受案范圍。第二部分是最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，以及最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》。前一份文件從提起行政公益訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)需要提供哪些證明材料，側(cè)面為受案范圍的確定提供了依據(jù)?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第22條第2、3款分別要求檢察院提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”和“已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為”的證明材料。第25條列舉了行政公益訴訟不同判決對(duì)應(yīng)的不同情形，從中可倒推出被明確列舉的情形屬于受案范圍。后一份文件則從辦案流程出發(fā)，以檢察機(jī)關(guān)自我約束的方式為受案范圍的界定提供了參考，其中對(duì)檢察建議的內(nèi)容和起訴條件的規(guī)定，也可作為確認(rèn)受案范圍的潛在依據(jù)。

（二）司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系原理

環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的確定，需要盡可能讓司法權(quán)和行政權(quán)基于自身的特點(diǎn)，能夠最大化地發(fā)揮各自的效用。就兩種國(guó)家權(quán)力的核心領(lǐng)域而言，司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，重在權(quán)力過(guò)程的形式性，即合法性；而行政權(quán)的本質(zhì)是管理權(quán)，重在權(quán)力結(jié)果的實(shí)質(zhì)性，即合目的性。司法權(quán)需要回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，但公共政策形成所依賴(lài)的財(cái)政與預(yù)算能力、民意基礎(chǔ)的考量、社會(huì)權(quán)的不確定性等因素，都要求法官謹(jǐn)慎地發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。法官對(duì)判斷權(quán)的行使最終依賴(lài)于辨明是非的事實(shí)確認(rèn)活動(dòng)和釋法補(bǔ)漏的法律推理活動(dòng)，并在法律推理活動(dòng)中間接實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)功能。

在權(quán)力性質(zhì)差異的基礎(chǔ)上，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟中司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系還有其特殊性，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是權(quán)力分工目的特殊。2014年通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的“制約和監(jiān)督”，加強(qiáng)包括司法監(jiān)督在內(nèi)的各種監(jiān)督制度建設(shè)；2021年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》要求“支持和監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)。因此，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間呈現(xiàn)支持、制約、監(jiān)督的關(guān)系，通過(guò)國(guó)家權(quán)力分工防止國(guó)家權(quán)力過(guò)于集中于某一（或某些）機(jī)關(guān)、部門(mén)或職位，通過(guò)國(guó)家權(quán)力間的各司其職、相互配合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)角色的特殊性。根據(jù)我國(guó)憲法第134條的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種法律監(jiān)督的定位要求作為當(dāng)前行政公益訴訟提起主體的檢察院以“法律監(jiān)督”而非“一般監(jiān)督”的方式行使檢察權(quán)。提起行政公益訴訟，意味著檢察機(jī)關(guān)具備了“監(jiān)督”和“起訴”的雙重職能，但兩者都系檢察權(quán)的衍生物，意味著檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)也應(yīng)恪守法律監(jiān)督者的角色。三是司法實(shí)踐宏觀背景和任務(wù)的特殊性。環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜與緊迫，與環(huán)境司法起步較晚的現(xiàn)實(shí)形成了張力，使得司法能動(dòng)主義在環(huán)境司法中較為普遍和激進(jìn)。環(huán)境司法服務(wù)于新時(shí)代黨和國(guó)家工作大局，在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)揮了積極作用，但隨著環(huán)境司法經(jīng)驗(yàn)的積累和環(huán)境法制的完善，讓環(huán)境司法能動(dòng)在法教義學(xué)的體系下走向規(guī)范與合理，是我國(guó)未來(lái)環(huán)境司法發(fā)展的必由之路。因此，在實(shí)用主義的誘惑面前環(huán)境行政公益訴訟也需要以法理基礎(chǔ)為約束，在監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行時(shí)避免司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干擾，從而走向規(guī)范和成熟。

（三）環(huán)境公共利益的特殊性

環(huán)境公共利益的特殊性是環(huán)境公益訴訟區(qū)別于其他訴訟的根源，同樣影響受案范圍的判定。當(dāng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓同時(shí)被列舉為可提起行政公益訴訟的領(lǐng)域時(shí)，環(huán)境公共利益的特殊性便可在與未列舉的領(lǐng)域、被列舉的其他領(lǐng)域公共利益的比較中加以把握。在“列舉式+等”的立法技術(shù)中，“等內(nèi)”與“等外”的差別在于社會(huì)資源的分配上是被立法者確認(rèn)還是視實(shí)踐情況而定，分領(lǐng)域觀之，公共利益有多個(gè)面向，而“等內(nèi)”的“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”明確了被訴行為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響而損害公共利益的情形納入司法救濟(jì)的范圍。與被列舉的其他領(lǐng)域相比，環(huán)境公共利益在追求環(huán)境公共利益維護(hù)的實(shí)際效果和不同訴訟程序間的協(xié)同時(shí)具有其特殊性。

第一，環(huán)境本身具備一定的自?xún)裟芰?，這會(huì)影響對(duì)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)的行為是否損害環(huán)境公共利益的判斷。環(huán)境的自?xún)裟芰κ沟铆h(huán)境對(duì)于人類(lèi)利用資源甚至排放污染物的行為具備一定的承載能力，且環(huán)境領(lǐng)域中的利益沖突體現(xiàn)為發(fā)展過(guò)程中正當(dāng)利益間的沖突。這要求人們?cè)谏鷳B(tài)承載力的范圍內(nèi)從事環(huán)境的利用和開(kāi)放活動(dòng)，但不強(qiáng)求對(duì)環(huán)境利用行為的禁止。在環(huán)境本身自?xún)裟芰?nèi)的人類(lèi)活動(dòng)不宜被認(rèn)定為對(duì)環(huán)境公共利益的侵害，但人類(lèi)活動(dòng)排放的污染物可能積累在環(huán)境中，一旦超出自?xún)裟芰Ψ秶赡軙?huì)突變，導(dǎo)致不可逆的損害。環(huán)境損害的特點(diǎn)會(huì)影響個(gè)案中環(huán)境公共利益是否受損的判斷。

第二，環(huán)境公共利益的共享性和復(fù)合性，使環(huán)境行政公益訴訟需關(guān)注多種訴訟程序間的配合。生態(tài)環(huán)境利益具有整體性、流動(dòng)性以及區(qū)分性，既影響個(gè)體也影響整體。所有個(gè)體都可以均享清潔空氣、水等公共物品所帶來(lái)的惠益，但對(duì)環(huán)境不同的利用方式使得環(huán)境中復(fù)合了多種不同類(lèi)型的利益。環(huán)境公益可以理解為不特定私益的集合，但公民環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益間、不同類(lèi)型的公共利益間甚至不同環(huán)境利益內(nèi)部間都存在沖突的可能，這使得環(huán)境公共利益的救濟(jì)需要多主體依據(jù)各自的特點(diǎn)對(duì)不同類(lèi)型的環(huán)境公共利益加以維護(hù)，從而使“環(huán)境公共利益”這一模糊框架成為利益平衡的狀態(tài)，而非某種類(lèi)型利益借由“公共利益”名號(hào)對(duì)其他利益的傾軋。就環(huán)境公共利益的維護(hù)而言，我國(guó)已經(jīng)形成了由行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織多元主體參與，公、私法手段并存的制度框架，這使得環(huán)境行政公益訴訟與其他環(huán)境公共利益救濟(jì)機(jī)制間的銜接成為該新生制度能否發(fā)揮功效的關(guān)鍵。

二、受案范圍判定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容

從上述實(shí)在法規(guī)定出發(fā)，依據(jù)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系原理并結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的獨(dú)特性，可推演出四條標(biāo)準(zhǔn)。推演標(biāo)準(zhǔn)的目的是篩查出適合由法院在環(huán)境行政公益訴訟這一渠道中審查的行為。在標(biāo)準(zhǔn)排序上，以合乎邏輯為標(biāo)準(zhǔn)，越可能成為其他標(biāo)準(zhǔn)的檢視前提的，順位越在先。先檢視被訴行為是否已經(jīng)完成，只有完成的行為才成為審查的對(duì)象，然后審查已完成的行為是否在環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)目標(biāo)內(nèi)，再判斷法院對(duì)被訴行為是否有審查能力，最后考察是否存在其他更為經(jīng)濟(jì)的審查渠道。行政機(jī)關(guān)的行為只有符合所有標(biāo)準(zhǔn)才納入受案范圍。

（一）被訴行為已經(jīng)成熟

被訴行為已經(jīng)成熟是根據(jù)行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系原理推導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被訴的履職行為是否完成進(jìn)行形式審查。法院作為法律救濟(jì)機(jī)關(guān)而非法律咨詢(xún)或指導(dǎo)機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)就涉及公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)向當(dāng)事人作出內(nèi)容確定的意思表示后，才將成熟的履職行為付諸審查。這在美國(guó)法上稱(chēng)為成熟原則，在日本法上則稱(chēng)為首次判斷權(quán)。

司法審查的啟動(dòng)在行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行優(yōu)先判斷及處理后進(jìn)行，原因有三。第一，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的分工使得法官缺乏取代行政官員進(jìn)行判斷的能力。現(xiàn)代行政本身具有高度的復(fù)雜性、技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，由特定領(lǐng)域的行政官員完成判斷并說(shuō)明理由和依據(jù)后，才便于在法院系統(tǒng)而非行政系統(tǒng)中工作、缺乏行政歷練故不具備綜合管理能力的法官介入并進(jìn)行第二次判斷。而環(huán)境公共利益涉及被訴行為所造成的環(huán)境影響是否超過(guò)生態(tài)承載力的問(wèn)題，其復(fù)雜性、技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性尤為明顯。第二，有利于行政職權(quán)的行使。行政權(quán)需要持續(xù)性地提供公共服務(wù)，如履職行為尚未成熟司法權(quán)便不分時(shí)機(jī)地介入，會(huì)造成行政決定持續(xù)處于效力未定的狀態(tài)，妨礙行政活動(dòng)的正常推進(jìn)，影響行政管理的穩(wěn)定性和連續(xù)性。第三，符合訴訟效率的考慮。履職行為成熟的過(guò)程中，存在一系列的預(yù)備性、中間性決定，這些決定會(huì)被最終成熟的履職行為所吸收。如果最終成熟的履職行為矯正了預(yù)備性、中間性決定的疏漏，自無(wú)必要訴訟；反之，即便預(yù)先審查整改了預(yù)備性、中間性決定，也不代表成熟的履職行為不會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。預(yù)先爭(zhēng)辯法律問(wèn)題的困難，從有效解決糾紛的角度看也應(yīng)在履職行為成熟后再進(jìn)行審查。

（二）被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益

被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益是由實(shí)在法的規(guī)定和環(huán)境公共利益的特殊性所推導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，審查已完成行為的內(nèi)容是否在環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)目標(biāo)之中。現(xiàn)行法規(guī)定了“違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”作為啟動(dòng)要件，可見(jiàn)行政訴訟中被訴行為必須具備違法性。需要討論的是，損害公益是否應(yīng)當(dāng)作為違法性之外的獨(dú)立要件，

從條文探尋立法者原意，此處的公共利益應(yīng)指向獨(dú)立于行為的實(shí)體后果，而不包括行政違法所侵害的制度利益。《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)“違法行使職權(quán)或者不作為”與“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”均作規(guī)定，并以“致使”連接?！爸率埂币馕吨昂髢梢g應(yīng)形成因果關(guān)系，而非對(duì)同一要件的重復(fù)。如將此時(shí)的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益理解為制度利益，違法行使職權(quán)或不作為天然就與制度利益的受損重合，則與立法條文的因果關(guān)系邏輯不符?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定人民檢察院應(yīng)提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”和“已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為”的證明材料。如果不將損害作為獨(dú)立要件，這些證據(jù)材料又從何談起？而這些證明材料是檢察公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始的長(zhǎng)期司法實(shí)踐的要求?？梢?jiàn)損害后果要件與行為要件的相互獨(dú)立，是立法與司法的共識(shí)?！皣?guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害”這一后果要件并不被“違法行使職權(quán)或者不作為”這一行為要件吸收而須進(jìn)行獨(dú)立判斷。

后果要件獨(dú)立判斷，但判斷方法上須考慮環(huán)境公共利益的特殊性。為了實(shí)現(xiàn)救濟(jì)環(huán)境公共利益這一目的，判斷后果時(shí)需要根據(jù)環(huán)境損害的原理靈活處理，將對(duì)環(huán)境的影響超過(guò)生態(tài)承載力、大概率導(dǎo)致環(huán)境損害的違法行為納入受案范圍。生態(tài)環(huán)境累積所受的損害容易呈現(xiàn)突變、不可逆的特征，一旦損害行為發(fā)生，環(huán)境公共利益被救濟(jì)的可行性和效益都會(huì)大幅下降。而當(dāng)違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響超過(guò)生態(tài)承載力，環(huán)境損害的結(jié)果已能夠被預(yù)見(jiàn)，只是行為在生態(tài)系統(tǒng)中傳導(dǎo)并轉(zhuǎn)化為損害需要時(shí)間，故而從經(jīng)濟(jì)性和正當(dāng)性上而言，都無(wú)須等到損害結(jié)果出現(xiàn)后再進(jìn)行救濟(jì)。基于此，判斷后果要件時(shí)可對(duì)原立法條文中的“受到侵害”結(jié)合環(huán)境要素的特殊性拓展解釋為“遭受重大風(fēng)險(xiǎn)”，從而將違法行為對(duì)環(huán)境的影響高概率會(huì)超過(guò)生態(tài)承載力、造成獨(dú)立于行為外的污染后果的情形，同樣納入受案范圍。

（三）司法機(jī)關(guān)對(duì)被訴行為具有審查能力

基于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系原理，法院是否具備司法審查的能力也是判斷受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一。該標(biāo)準(zhǔn)用于確認(rèn)被訴履職行為是否適合交由司法程序，而司法審查的能力由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置與分工決定。

首先，識(shí)別爭(zhēng)議的問(wèn)題是法律問(wèn)題還是事實(shí)問(wèn)題。對(duì)于法律問(wèn)題的解釋和判斷，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)具有特長(zhǎng)，但事實(shí)問(wèn)題的正確裁定需要專(zhuān)門(mén)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，這是行政機(jī)關(guān)的特長(zhǎng)。法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題一般尊重行政機(jī)關(guān)的裁定。生態(tài)系統(tǒng)本身的承載和自?xún)裟芰?，使得判斷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為對(duì)于環(huán)境的負(fù)面影響是否超過(guò)環(huán)境承載力、是否構(gòu)成對(duì)環(huán)境公共利益的侵害時(shí)需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這往往屬于事實(shí)問(wèn)題的范疇。

其次，識(shí)別爭(zhēng)議的對(duì)象是對(duì)法律的理解還是對(duì)政策的選擇。對(duì)于政治性強(qiáng)的行為，其影響的往往不是某一個(gè)或幾個(gè)行政相對(duì)人的利益，而是一定地區(qū)或領(lǐng)域內(nèi)多數(shù)乃至全體相對(duì)人的利益。環(huán)境利益的復(fù)合性使得各主體常圍繞環(huán)境議題進(jìn)行利益協(xié)商和博弈，且這種利益的協(xié)商和博弈并非一勞永逸的，而是特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等其他側(cè)面公共利益平衡的結(jié)果，故其政治性尤為突出。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)的履職行為常涉及社會(huì)資源的分配，而合理分配社會(huì)資源需要獲取完整的自然、地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等信息且需要行政經(jīng)驗(yàn)。如放任個(gè)體或特定利益的代表者，將其拖人司法環(huán)節(jié)，一則代表者來(lái)源的不充分更易讓政策生成變?yōu)閬?lái)回拉扯的環(huán)節(jié)，大幅降低政策生成的效率：二則會(huì)將政策的生成場(chǎng)地由立法和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向司法機(jī)關(guān)，異化檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與法院審判機(jī)關(guān)的定位；三則公共利益維護(hù)的手段多樣，確定訴訟請(qǐng)求需要依賴(lài)豐富的信息和相當(dāng)?shù)男姓?jīng)驗(yàn)。法官擅長(zhǎng)通過(guò)法律推理對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行合法性判斷，但通常沒(méi)有接受過(guò)常規(guī)性、專(zhuān)門(mén)性的行政專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行政技能方面的培訓(xùn)。在政策事項(xiàng)方面，法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)在信息的收集和經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用上都存在固有的短板。

最后，判斷是否有供法院審查的標(biāo)準(zhǔn)。法院的審查能力與審查標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，如果對(duì)于被告的行為有明確的具有可操作性的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)可以借助審查標(biāo)準(zhǔn)加以審查；而當(dāng)被訴行為缺乏審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，強(qiáng)行審查的結(jié)果只能是放任司法機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)以審判權(quán)或檢察權(quán)的恣意代替行政權(quán)的恣意，在單純以新決定取代舊決定的同時(shí)，更有外行審查內(nèi)行的嫌疑。

（四）經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，是在被訴行為形式與實(shí)質(zhì)要件都滿(mǎn)足且法院具備審查能力時(shí)，對(duì)該行為的救濟(jì)是否應(yīng)歸屬環(huán)境行政公益訴訟這一途徑的審查。經(jīng)濟(jì)性，指應(yīng)盡可能選擇更便利、更具效率的救濟(jì)方式解決問(wèn)題，從而節(jié)約司法資源。該標(biāo)準(zhǔn)是行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系原理與環(huán)境公共利益的特殊性相結(jié)合所推導(dǎo)的結(jié)果。我國(guó)行政權(quán)與司法權(quán)分工協(xié)作的原理，要求環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能使得行政權(quán)與司法權(quán)發(fā)揮各自最大的效用。而“公益”意味著“非排他性”，損害公益的違法行為也就有多種渠道可救濟(jì)，此時(shí)訴訟的提起應(yīng)以既有制度未能覆蓋為前提，以達(dá)致效率最大化的安排，否則公益訴訟的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致各類(lèi)訴訟制度間的銜接與配合出現(xiàn)紊亂。因此，受案范圍需考慮環(huán)境行政公益訴訟在整個(gè)司法和行政系統(tǒng)中的位置，以實(shí)現(xiàn)整體制度安排的經(jīng)濟(jì)和便利。

在行政系統(tǒng)外部的司法監(jiān)督與行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)制重疊時(shí)，環(huán)境公共利益的保護(hù)應(yīng)優(yōu)先適用行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)機(jī)制。第一，這能保證行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的連貫性，避免司法審查頻繁介入行政程序，降低行政效率；第二，訴訟機(jī)制的流程比行政救濟(jì)復(fù)雜，會(huì)耗費(fèi)更多司法資源和社會(huì)成本。

在司法救濟(jì)渠道發(fā)生重疊時(shí)，需要比較渠道的便利性或經(jīng)濟(jì)性。第一，在環(huán)境公益司法保護(hù)方面，我國(guó)當(dāng)前不僅有行政公益訴訟，還有社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟以及行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在出現(xiàn)環(huán)境違法行為造成公益損害時(shí)，若存在多種救濟(jì)渠道，便需要比較各渠道間的便利性或經(jīng)濟(jì)性。第二，在行政訴訟范圍內(nèi)，行政違法同時(shí)可能涉及環(huán)境行政公益訴訟與普通行政訴訟。如果違法行使職權(quán)僅僅或主要造成私益損害，而不直接涉及環(huán)境公共利益的損害后果，已有的普通行政訴訟更為妥當(dāng)。由當(dāng)事人決定是否起訴行政機(jī)關(guān)符合個(gè)人權(quán)利的處分原則，而且當(dāng)事人是個(gè)案中離散且復(fù)雜信息最直接的親歷者，能夠根據(jù)自己的需要和情況確定可行的訴訟請(qǐng)求。環(huán)境行政公益訴訟作為新生制度，目的是補(bǔ)充普通行政訴訟的不足，而非將其替代。尤其在多出快出司法政績(jī)的動(dòng)力推動(dòng)各地法院形成競(jìng)相“摸著石頭過(guò)河”的改革競(jìng)賽格局下，要對(duì)公益訴訟擴(kuò)張的趨勢(shì)格外警惕?？偠灾?，受案范圍需考慮訴訟的成本，對(duì)某特定行為提起行政公益訴訟和其他救濟(jì)渠道加以綜合考量，選擇對(duì)解決問(wèn)題最為便利的渠道，確有必要的才進(jìn)入環(huán)境行政公益訴訟。

三、受案范圍既有實(shí)踐亂象的矯正

在具體案件中，上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)必須完全符合方能納入受案范圍，只要存在一個(gè)或其中數(shù)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不符合的情形，均不應(yīng)納入受案范圍。有些情形是否納入受案范圍涉及受案范圍的多個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)。將上述標(biāo)準(zhǔn)用于檢視自試點(diǎn)到全面實(shí)行過(guò)程中環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于對(duì)現(xiàn)實(shí)執(zhí)行偏差的矯正。根據(jù)行政機(jī)關(guān)履職行為所處階段的先后，可將實(shí)踐中出現(xiàn)但不應(yīng)納入受案范圍的亂象歸納為上級(jí)未督促下級(jí)的行為、提供環(huán)境公共服務(wù)的行為、尚在履職中的行為、單純不回復(fù)或不采納檢察建議的行為四類(lèi)。

（一）上級(jí)未督促下級(jí)的行為

在吉林省和龍市林區(qū)檢察院訴延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局案中，白石林業(yè)局管理的采石場(chǎng)出現(xiàn)未批先建侵占林地的情況，涉案林地雖已受到行政處罰但未完全恢復(fù)原狀。法院認(rèn)為，州林業(yè)管理局作為上級(jí)部門(mén)，既未及時(shí)督促享有法定職權(quán)的白河市林業(yè)局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，也未及時(shí)有效制止侵占等違法行為的持續(xù)發(fā)生，構(gòu)成怠于履行作為義務(wù)。然而，基于經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的考慮，此類(lèi)上級(jí)督促下級(jí)的行為不宜納入受案范圍，因?yàn)橹苯悠鹪V下級(jí)機(jī)關(guān)更為經(jīng)濟(jì)高效。

誠(chéng)然，法律法規(guī)中多見(jiàn)上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府監(jiān)督的論述，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也具備責(zé)令下級(jí)機(jī)關(guān)整改的職權(quán)，使得下級(jí)機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益事項(xiàng)中的違法行為或多或少都能歸因于上級(jí)部門(mén)的不作為。不過(guò)，這種監(jiān)督屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，并非旨在保障行政相對(duì)人權(quán)利而對(duì)具有外部法律效力的行政行為所實(shí)施的司法監(jiān)督。如果檢察機(jī)關(guān)起訴上級(jí)機(jī)關(guān)勝訴后，上級(jí)機(jī)關(guān)再督促下級(jí)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，不僅環(huán)節(jié)更繁復(fù)，時(shí)間成本更高，甚至下級(jí)機(jī)關(guān)還可能經(jīng)過(guò)獨(dú)立判斷后不完全聽(tīng)從上級(jí)機(jī)關(guān)的指示。而下級(jí)行政機(jī)關(guān)作為直接監(jiān)管主體，對(duì)于獲取信息和履行職責(zé)具備天然的便利性，交由職權(quán)主體直接負(fù)責(zé)也符合科層制下各級(jí)政府間分工的內(nèi)在原理。既然存在更為有效便捷的救濟(jì)方式，當(dāng)事人堅(jiān)持起訴人民政府不履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，便不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性，也不利于糾紛的及時(shí)解決。這里的督促指上級(jí)行政機(jī)關(guān)的普遍職權(quán)，而非特定部門(mén)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)特定事項(xiàng)進(jìn)行審批的特定授權(quán)。此時(shí)起訴上級(jí)機(jī)關(guān)顯然不如直接起訴下級(jí)機(jī)關(guān)更為便利。

基于經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，在起訴對(duì)象上應(yīng)尋求有明確授權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)際工作的行政機(jī)關(guān)，而排除有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。

（二）提供環(huán)境公共服務(wù)的行為

在科爾沁右翼中旗人民檢察院訴科爾沁右翼中旗自然資源局不履行法定職責(zé)案中，檢察院針對(duì)采砂場(chǎng)被偷采、盜采后地質(zhì)環(huán)境未充分修復(fù)提起訴訟，即便被告已經(jīng)投入逾100多萬(wàn)元用于初步的局部治理，但法院仍依據(jù)地質(zhì)環(huán)境還存在損害為由，判決要求被告使用或爭(zhēng)取經(jīng)市、縣（旗）人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行治理修復(fù)。在六盤(pán)水市鐘山區(qū)人民檢察院訴果木鎮(zhèn)人民政府不依法履行職責(zé)案@中，鎮(zhèn)政府在未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、無(wú)環(huán)保措施的情況下，將鎮(zhèn)政府駐地周邊及附近村寨的垃圾違規(guī)堆放，造成環(huán)境污染。以上案例引出兩個(gè)問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)未充分提供公共服務(wù)或提供公共服務(wù)違法是否屬于受案范圍。

行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)是否充分，超出了法院審查的能力范圍。雖然服務(wù)型政府理念下我國(guó)政府功能從提供“生存照顧”向?qū)崿F(xiàn)更普遍的公民福祉轉(zhuǎn)變，但這種服務(wù)因社會(huì)資源的限制呈現(xiàn)極強(qiáng)的政策性。政府職責(zé)范圍內(nèi)無(wú)限事項(xiàng)與有限經(jīng)費(fèi)間的矛盾使得政府必須進(jìn)行輕重緩急的取舍，這種取舍由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)結(jié)合所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行判斷，突出表現(xiàn)為預(yù)算的分配。但法院對(duì)社會(huì)資源分配的合理性缺乏審查能力。遍觀整個(gè)服務(wù)行政領(lǐng)域，僅有《行政訴訟法》第12條將支付撫恤金、最低生活保障待遇或社會(huì)保險(xiǎn)三類(lèi)納入受案范圍，而這三類(lèi)“生存照顧”類(lèi)的給付行政均由國(guó)家財(cái)政明確金額，作為司法審查的前提。環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等事項(xiàng)無(wú)如此清晰的法律依據(jù)，而是作為整體發(fā)展布局的一部分，法院的審查也就無(wú)從談起?；貧w前述案例，科爾沁右翼中旗自然資源局被訴的行為是未修復(fù)環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自己修復(fù)環(huán)境并非監(jiān)管相對(duì)人的行政行為，而是行使公共服務(wù)職能。在實(shí)在法依據(jù)闕如的現(xiàn)況下，可依據(jù)審查能力標(biāo)準(zhǔn)將其排除。畢竟即便自然資源局依法院要求申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金，也不代表就能獲得批準(zhǔn)并取得足額的修復(fù)經(jīng)費(fèi)。

行政機(jī)關(guān)建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施違法的行為，則根據(jù)經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)予以排除。行政機(jī)關(guān)建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施時(shí)的身份是被監(jiān)管者，必須符合法定義務(wù)如遵守環(huán)評(píng)制度等。如有違法行為，則可由負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。前述案件中果木鎮(zhèn)人民政府建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)的行為違法，但其并非監(jiān)督管理部門(mén)，而是作為被監(jiān)督管理的對(duì)象。

根據(jù)司法機(jī)關(guān)對(duì)被訴行為具有審查能力的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，分別排除未充分提供環(huán)境公共服務(wù)和提供環(huán)境公共服務(wù)違法的行為。

（三）尚在履職過(guò)程中的行為

在鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市城市管理執(zhí)法局未履行法定職責(zé)案中，該市檢察院因垃圾中轉(zhuǎn)站不達(dá)標(biāo)提起訴訟，但被告已對(duì)中轉(zhuǎn)站所屬的公司進(jìn)行了行政處罰，并在該市沒(méi)有其他中轉(zhuǎn)站的情況下積極爭(zhēng)取了垃圾資源回收項(xiàng)目的立項(xiàng)，時(shí)限內(nèi)資金未能到位是項(xiàng)目招投標(biāo)流程尚未結(jié)束所致。在安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴漢陰縣國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，國(guó)土資源局已作出行政處罰，但由于第三人對(duì)行政處罰不服，正在進(jìn)行行政訴訟，該案件尚未查辦完畢，而法院仍認(rèn)可了公益訴訟人的訴請(qǐng)，判令被告繼續(xù)履職并確認(rèn)此前的行為違法。以上案例引出的問(wèn)題是，尚在履職過(guò)程中的行為是否應(yīng)納入受案范圍？

根據(jù)被訴行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)，尚在履職過(guò)程中的行為應(yīng)予以排除。檢察建議予以的整改周期具備時(shí)限性，但履職行為受限于自然條件或其他法律程序，未必能在時(shí)限中完成。關(guān)于自然條件的制約，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》已有所認(rèn)識(shí)并認(rèn)可了氣候條件、施工條件、工期等客觀原因下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)跟蹤調(diào)查。故而要進(jìn)一步討論因其他案件的法律程序未終結(jié)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履職周期未結(jié)束的情形。

既然履職行為尚未完成，其最終效果和引發(fā)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也就未最終確定。雖能確定履職的需求，但難以聚焦待爭(zhēng)辯的法律問(wèn)題，也就難以判斷是否存在需要救濟(jì)的行政違法情形。如前述案件中造成阻礙的招投標(biāo)流程和第三人訴訟，在法律程序允許的時(shí)限內(nèi)，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)本身的運(yùn)行規(guī)律，對(duì)于審查履行中的履職行為保持克制。

根據(jù)被訴行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，排除尚在履職過(guò)程中的行為。

（四）單純不回復(fù)或不采納檢察建議

在黑龍江省大興安嶺地區(qū)加格達(dá)奇區(qū)人民檢察院訴大興安嶺加格達(dá)奇林業(yè)局行政公益訴訟案中，林業(yè)局因天氣原因未在檢察建議要求期限內(nèi)履行，但起訴前已完成樹(shù)木的補(bǔ)種。檢察院以“法律和檢察機(jī)關(guān)訴前檢察建議的嚴(yán)肅性”為由提起訴訟，法院最終判處此前未及時(shí)履行檢察建議的行為違法。在隆昌市人民檢察院與隆昌市石燕橋鎮(zhèn)人民政府環(huán)境保護(hù)不履行職責(zé)案中，公益訴訟人的訴訟請(qǐng)求中包括確認(rèn)鎮(zhèn)人民政府未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)回復(fù)檢察建議的行為違法，由此引出單純不回復(fù)或不采納檢察建議是否應(yīng)納入受案范圍的問(wèn)題。

《行政訴訟法》要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后特定期限內(nèi)依法辦理，并將辦理情況書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，但對(duì)行政機(jī)關(guān)違背“應(yīng)當(dāng)”的義務(wù)不回復(fù)或不采納的后果卻語(yǔ)焉不詳。對(duì)此，納入受案范圍的支持者認(rèn)為，由于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域中突出的行政違法是不作為，但行政不作為不易認(rèn)定，所以借助檢察建議這一訴前程序，在給予行政機(jī)關(guān)自我糾正機(jī)會(huì)的同時(shí)為行政機(jī)關(guān)施加了新的職責(zé)，不履行便構(gòu)成行政不作為。反對(duì)者則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)只能是法律法規(guī)以及不違反法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，不包括其他形式的規(guī)范。無(wú)論檢察建議有無(wú)被回復(fù)，行政公益訴訟的提起以行政機(jī)關(guān)本身不履行法律規(guī)定的職責(zé)為前提。

以上爭(zhēng)議可還原為兩個(gè)問(wèn)題，一是檢察建議的法律效力，二是檢察建議在檢察公益訴訟中發(fā)揮的功能。效力上，檢察建議對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接的法律拘束力。我國(guó)憲法定位檢察院為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這意味著檢察院事實(shí)上行使的權(quán)利為法律監(jiān)督權(quán)。就監(jiān)督而言，監(jiān)督的對(duì)象是監(jiān)督前的行為，受監(jiān)督對(duì)象應(yīng)該外在于監(jiān)督過(guò)程，并發(fā)生在監(jiān)督之前。建議本身是監(jiān)督的一種形式，起訴是監(jiān)督形式的升級(jí)，而非監(jiān)督對(duì)象的增加。故而審查重點(diǎn)是檢察建議發(fā)出前的行為及其有無(wú)被糾正，而非對(duì)檢察建議的反饋。功能上，檢察建議作為訴前程序時(shí)不同于常規(guī)行政檢察，起限縮并聚焦監(jiān)督范圍的作用。起訴權(quán)是監(jiān)督權(quán)的最后階段，是窮盡常規(guī)階段的監(jiān)督權(quán)后的結(jié)果。檢察建議作為先行監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督始終未達(dá)目的時(shí)轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)的過(guò)渡。此時(shí)檢察建議的作用，是盡可能地讓案件結(jié)束在訴訟之前，以節(jié)約司法資源。實(shí)則是約束檢察機(jī)關(guān)隨后提起的訴訟請(qǐng)求不超出檢察建議內(nèi)容的范圍，以保證行政機(jī)關(guān)確有自我糾正的機(jī)會(huì)。故最高人民檢察院明確要求檢察建議書(shū)的建議內(nèi)容與后續(xù)行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接；而實(shí)踐中訴前檢察建議與訴訟請(qǐng)求不一致易被認(rèn)定為訴前程序履行不當(dāng)，這也是被裁駁敗訴的主因之一。

因此，根據(jù)被訴行為違法且損害公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)將單純不回復(fù)或不采納檢察建議排除。

四、受案范圍的精細(xì)化考察

對(duì)于完善環(huán)境行政公益訴訟而言，運(yùn)用受案范圍的判定標(biāo)準(zhǔn)矯正實(shí)踐中出現(xiàn)的亂象是當(dāng)務(wù)之急，而矯正亂象后對(duì)受案范圍進(jìn)一步進(jìn)行精細(xì)化考察則是助力該制度成熟的長(zhǎng)久之計(jì)。環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的管理職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的方式日益豐富，傳統(tǒng)的行政處罰和施加其他行政義務(wù)的執(zhí)法方式側(cè)重于對(duì)污染源的管制，而新興的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則允許行政機(jī)關(guān)以民事主體的方式尋求對(duì)污染后果的消除，兩者皆是行政機(jī)關(guān)當(dāng)下的職權(quán)。故考察受案范圍時(shí)既需要對(duì)行政行為這種傳統(tǒng)履職行為加以甄別，也需要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償這種新型履職行為進(jìn)行前瞻性的判斷。行政行為在以救濟(jì)私益為目的的普通行政訴訟中具備可訴性，在環(huán)境行政公益訴訟中，關(guān)鍵在于審查其是否損害公共利益；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的履職行為屬于新型的履職行為，因生態(tài)環(huán)境損害賠償是針對(duì)環(huán)境公共利益受損提起的，自然符合損害公共利益標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵則在于法院是否具備審查的能力。然而，環(huán)境領(lǐng)域訴訟渠道的多元性又使兩者均面臨經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。

（一）傳統(tǒng)履職行為：行政行為

行政行為可劃分為形成性行政行為、命令性行政行為和確認(rèn)性行政行為。形成性行政行為即創(chuàng)設(shè)、變更或消滅行政法律關(guān)系的行政行為，如各類(lèi)行政許可：命令性行政行為即命令行政相對(duì)人作特定作為或不作為的行政行為，包括罰款、責(zé)令改正等；確認(rèn)性行政行為則對(duì)法律關(guān)系或事實(shí)加以確認(rèn)，如股權(quán)、戶(hù)口登記等，因其與環(huán)境公共利益關(guān)系較小，在此預(yù)先予以排除。下文將在上述分類(lèi)之下討論違法行使職權(quán)和行政不作為的情形。

1.形成性行政行為

形成性行政行為，在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域主要是行政許可，如排污許可證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批等。作為確保從事市場(chǎng)行為的主體具備相應(yīng)資格的一項(xiàng)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，行政許可承擔(dān)了排除不達(dá)標(biāo)的潛在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)，從而約束經(jīng)濟(jì)活動(dòng)適度、合要求的功能。

行政許可的違法頒發(fā)與損害環(huán)境公共利益的后果間存在因果關(guān)系，應(yīng)該納入受案范圍。如蒼溪縣人民檢察院、蒼溪縣自然資源局其他（資源）一審行政案中，自然資源局因磚廠(chǎng)在“5.12特大地震”的特殊歷史時(shí)期遷址，簡(jiǎn)化審批流程，在未滿(mǎn)足編制土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用和繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等必要條件的情況下頒發(fā)了采礦許可證，且后續(xù)一直未要求補(bǔ)辦手續(xù)，致使礦區(qū)被破壞的耕地（基本農(nóng)田）、林地持續(xù)未能得到有效復(fù)墾復(fù)綠。行政許可在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所發(fā)揮的是事先管制功能，違法行使職權(quán)會(huì)導(dǎo)致不合管制要求的市場(chǎng)主體進(jìn)入。在市場(chǎng)主體的逐利性下，這相當(dāng)于放任不符合環(huán)境保護(hù)要求的生產(chǎn)行為。此時(shí)的違法行使職權(quán)與行政相對(duì)人的污染行為存在因果關(guān)系。一旦出現(xiàn)違法審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)或頒發(fā)排污許可證的情況，即便企業(yè)尚沒(méi)有開(kāi)工建設(shè)或排放污染物，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)不合格或排污處理技術(shù)不達(dá)標(biāo)的市場(chǎng)主體，其開(kāi)始生產(chǎn)后對(duì)環(huán)境公共利益的損害結(jié)果也是可預(yù)見(jiàn)的。當(dāng)管制疏漏意味著威脅環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，無(wú)須等待損害結(jié)果顯現(xiàn)便加以救濟(jì)明顯更為合理和經(jīng)濟(jì)。故行政許可的違法頒發(fā)符合損害公共利益和經(jīng)濟(jì)性?xún)蓷l標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)納入受案范圍。

行政許可作為授益行政行為，應(yīng)發(fā)許可而不發(fā)許可的行政不作為更適合由普通行政訴訟救濟(jì)。行政不作為包括三個(gè)要件，即行政主體有特定具體的作為義務(wù)、行政主體有履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)可能、行政主體未作為。從行政許可所作用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系出發(fā)，行政許可意味著將市場(chǎng)主體的部分自由設(shè)為一般禁止，而對(duì)于獲得許可者加以恢復(fù)。這種對(duì)公民自由的限制，在法律保留原則下歸屬于高位階的法律的明確規(guī)定。當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)能判斷且可預(yù)期，不頒發(fā)許可或不予以審批便會(huì)影響市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利和信賴(lài)?yán)?。此時(shí)行政許可的應(yīng)許可而未許可、應(yīng)審批而未審批等違法行為侵犯的是申請(qǐng)人的私益。符合許可要求的主體未進(jìn)入市場(chǎng)，不僅不會(huì)損害環(huán)境公共利益，而且減少了損害環(huán)境公共利益的隱患。故對(duì)于行政許可的不作為，可交由私益受損的行政相對(duì)人主張權(quán)利，在受案范圍上依據(jù)是否損害環(huán)境公共利益、是否符合經(jīng)濟(jì)性這兩條標(biāo)準(zhǔn)加以排除。

綜上所述，根據(jù)被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益和不符合經(jīng)濟(jì)性，違法頒發(fā)許可應(yīng)當(dāng)納入受案范圍，應(yīng)頒發(fā)許可而不頒發(fā)則不應(yīng)納入。

2.命令性行政行為

命令性行政行為會(huì)限制乃至剝奪行政相對(duì)人本具有的權(quán)益，屬于負(fù)擔(dān)行政行為。若違法行使職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度，如罰款金額過(guò)高，涉及的是行政相對(duì)人的私益，而不直接涉及環(huán)境公共利益的損害后果，且有普通行政訴訟加以救濟(jì)。根據(jù)被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，其不屬于環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。以下主要討論命令性行政行為對(duì)行政相對(duì)人施加的負(fù)擔(dān)低于法定額度的違法行使職權(quán)以及行政不作為的情形。依據(jù)命令性行政行為與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為間因果關(guān)系的遠(yuǎn)近，可將其進(jìn)一步分為以下三類(lèi)。

第一類(lèi)是財(cái)產(chǎn)給付類(lèi)行為和申誡罰。財(cái)產(chǎn)給付類(lèi)行為包括罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、征收環(huán)境保護(hù)稅等。在財(cái)產(chǎn)給付和申誡罰中，無(wú)論是違法行使職權(quán)還是不作為，僅涉及相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)利益和聲譽(yù)，至多對(duì)違法行為人有震懾等間接效果，但與個(gè)案中環(huán)境公共利益受損的結(jié)果間不存在直接聯(lián)系，依據(jù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以排除。如陽(yáng)新縣水利和湖泊局水利行政管理（水利）一審行政案②，公益訴訟起訴人以水利局對(duì)第三人的“違法行為減輕處罰幅度，沒(méi)有作出沒(méi)收非法采砂機(jī)具的處罰決定”為由提起公益訴訟，在違法行為確實(shí)得以制止的情況下法院依舊予以受理并裁判重新作出處罰，有待商榷。

第二類(lèi)是資格罰，即對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格與經(jīng)營(yíng)能力加以限制。資格罰的違法行使職權(quán)和行政不作為，均會(huì)導(dǎo)致不符合環(huán)境保護(hù)方面市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的主體未能及時(shí)退出，成為侵害生態(tài)環(huán)境行為延續(xù)的直接原因。這一點(diǎn)上，處罰時(shí)適用法律錯(cuò)誤的違法行使職權(quán)和未處罰的行政不作為原理相同。以揚(yáng)中市人民檢察院與揚(yáng)中市水利局一審行政案③為例，當(dāng)事人先后兩次在長(zhǎng)江河道揚(yáng)中段超出河道采砂許可證規(guī)定范圍非法采砂，水利局在行政處罰時(shí)僅罰款而未依法吊銷(xiāo)采砂許可證，屬于遺漏處罰事項(xiàng)的適用法律錯(cuò)誤，最終讓河道生態(tài)持續(xù)遭受侵害。該類(lèi)資格罰的違法行使職權(quán)和行政不作為符合損害公共利益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)納入受案范圍。

第三類(lèi)是行為罰或責(zé)令改正，以行為給付為內(nèi)容，是制止危害環(huán)境公共利益違法行為最直接的手段。應(yīng)停產(chǎn)停業(yè)整治但僅責(zé)令整改等違法行使職權(quán)，會(huì)折損行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公共利益的履職效果。如撫順市生態(tài)環(huán)境局一審行政案，生態(tài)環(huán)境局對(duì)施工單位違法施工的行為僅責(zé)令其改正違法行為并補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，未以《環(huán)境保護(hù)法》第61條、《大氣污染防治法》第117條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定責(zé)令其停產(chǎn)，致使施工單位污染環(huán)境的生產(chǎn)作業(yè)行為仍在持續(xù)。行為罰或責(zé)令改正的不作為則依據(jù)作為義務(wù)產(chǎn)生的原因分兩種。一是環(huán)境違法行為未被行政機(jī)關(guān)處罰。如鳳岡縣自然資源局一審行政案，對(duì)于采礦權(quán)人未按照批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案治理的，行政機(jī)關(guān)本應(yīng)采取責(zé)令限期改正等措施，但自然資源局以“采礦權(quán)期限未到期，礦區(qū)內(nèi)仍有資源可開(kāi)”為由拒絕履行監(jiān)管職責(zé)，致使土地植被資源嚴(yán)重?fù)p毀，地質(zhì)災(zāi)害和積水隱患突出。二是行政機(jī)關(guān)因先行的行為罰，產(chǎn)生了違法行為人不履行時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)。如方城縣林業(yè)局一審行政案，林業(yè)局雖已作出補(bǔ)種樹(shù)木并處罰款的行政處罰，但在處罰決定書(shū)生效后行政相對(duì)人未補(bǔ)種樹(shù)木的情況下，既未監(jiān)管其補(bǔ)種樹(shù)木，也未在其拒不補(bǔ)種時(shí)履行代補(bǔ)種職責(zé)。強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)的未履行同樣構(gòu)成行政不作為，且會(huì)使環(huán)境公共利益持續(xù)處于被侵害狀態(tài)。以上兩類(lèi)均符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)納入受案范圍。

綜上所述，根據(jù)被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，違法行使職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度，不屬于行政公益訴訟受案范圍。根據(jù)被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)給付類(lèi)行為和申誡罰均不屬于受案范圍，資格罰、行為罰和責(zé)令改正屬于受案范圍。

（二）新型履職行為：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度這一行政機(jī)關(guān)的新型履職行為，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中提及，“最高人民檢察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作”，將行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害賠償訴訟制度中的履職行為納入檢察監(jiān)督的工作范圍。實(shí)踐中亦有檢察院參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序并對(duì)行政機(jī)關(guān)提出具體要求的案例，如在甘肅省檢察機(jī)關(guān)督促整治非法開(kāi)采石灰?guī)r礦公益訴訟系列案④中，甘肅省檢察院在對(duì)省自然資源廳以行政公益訴訟立案審查后，要求定西市檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)所提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟依法監(jiān)督、提供法律咨詢(xún)與協(xié)助，并在辦案過(guò)程中與省生態(tài)環(huán)境廳簽訂了《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟工作協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)文件。雖尚無(wú)檢察院將行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的行為訴至法院的案例，但出于前瞻性考慮，亦有討論是否可納入受案范圍的必要。

1.違法行使職權(quán)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)有兩種可能的情形，一是訴前磋商程序中雙方達(dá)成協(xié)議但協(xié)議內(nèi)容不合理的情形，二是行政機(jī)關(guān)雖然起訴但訴求不合理的情形。這兩種情形都不宜納入受案范圍。

磋商程序的意義在于為行政機(jī)關(guān)提供自由裁量權(quán)以構(gòu)成商談的空間，而磋商的雙方更多是平等關(guān)系而非管理與被管理者的關(guān)系。磋商程序中協(xié)議的內(nèi)容是賠償權(quán)利人即行政機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人商談的結(jié)果，既非行政機(jī)關(guān)單方面決定，也不存在唯一答案。而訴訟請(qǐng)求則由行政機(jī)關(guān)決定，訴訟請(qǐng)求和磋商協(xié)議內(nèi)容休戚相關(guān)，均建立在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害狀況的調(diào)查評(píng)估、修復(fù)方法選擇和賠償金額確定之上。但對(duì)上述事項(xiàng)的決定，當(dāng)下缺乏明確的合法性判斷的依據(jù)，因而司法審查沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，法院缺乏審查的能力。如果納入受案范圍，容易變?yōu)橐苑ㄔ旱捻б獯嫘姓C(jī)關(guān)的恣意。

根據(jù)司法機(jī)關(guān)對(duì)被訴行為具有審查能力的標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)應(yīng)從受案范圍中排除。

2.不作為

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，行政機(jī)關(guān)的不作為表現(xiàn)為應(yīng)啟動(dòng)磋商而不啟動(dòng)磋商，應(yīng)起訴而不起訴，這兩種情形都不應(yīng)受理。

對(duì)于啟動(dòng)磋商而言，關(guān)鍵是啟動(dòng)條件的判斷。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，啟動(dòng)條件是發(fā)生“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”。如果啟動(dòng)條件非常明晰，檢察機(jī)關(guān)和法院對(duì)于是否應(yīng)該啟動(dòng)磋商具有明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，則具備審查能力?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第18條雖然列舉了賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可以不啟動(dòng)索賠程序的五種情形，但其中四種情形可以根據(jù)客觀事實(shí)直接認(rèn)定，只有一種情形即“環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微，且不需要賠償?shù)摹?，需要行政機(jī)關(guān)加以判斷。該種情形其實(shí)是對(duì)“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的重申。當(dāng)下對(duì)于何為“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”尚缺乏明確規(guī)定，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查缺乏標(biāo)準(zhǔn)和能力。五種情形中只要有一種情形出現(xiàn)，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)便能夠自由裁量而選擇不啟動(dòng)索賠程序，這使得即使只有一種情形無(wú)法審查，也足以推導(dǎo)出法院對(duì)于啟動(dòng)磋商的條件缺乏審查能力。

應(yīng)起訴而未起訴的，情況則有所不同。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。提起訴訟的條件是“磋商未達(dá)成一致”，這一點(diǎn)對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)不存在判斷難度。但在提起何種訴訟的問(wèn)題上，檢察院有兩種選擇，即通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或直接提起環(huán)境民事公益訴訟。兩相比較，發(fā)生在檢察院和環(huán)境污染者間的環(huán)境民事公益訴訟此時(shí)更直接，可以更快捷地救濟(jì)環(huán)境損害，也更少受到行政機(jī)關(guān)資源的限制。如海南省?？谑腥嗣駲z察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案，污染者所傾倒的垃圾尚未達(dá)刑事案件標(biāo)準(zhǔn)且已經(jīng)受過(guò)行政處罰，但海洋生態(tài)環(huán)境所受損害尚未修復(fù)。?？谑腥嗣駲z察院以檢察建議的方式督促?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。行政機(jī)關(guān)回函稱(chēng)：“因正處于機(jī)構(gòu)改革中，缺乏法律專(zhuān)業(yè)人才和訴訟經(jīng)驗(yàn)，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟”，最終檢察院選擇提起環(huán)境民事公益訴訟。這種更直接的優(yōu)勢(shì)，意味著檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的路徑，可依據(jù)經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)予以排除。

綜上所述，根據(jù)司法機(jī)關(guān)對(duì)被訴行為具有審查能力的標(biāo)準(zhǔn)，不作為中行政機(jī)關(guān)未啟動(dòng)磋商的，不應(yīng)納入受案范圍；根據(jù)經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，不作為中行政機(jī)關(guān)應(yīng)起訴而未起訴的，不應(yīng)納入受案范圍。因此，所有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中行政機(jī)關(guān)的履職行為都不應(yīng)納入受案范圍。

不過(guò)，受案范圍上的排除不代表檢察建議的退出。檢察建議不只是訴前程序，其還具備檢察院與行政機(jī)關(guān)間溝通并督促其履職的功能，這使得檢察建議的范圍大于環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。不同環(huán)境訴訟制度的銜接始終是當(dāng)下的難點(diǎn)。為了保證生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及行政機(jī)關(guān)履職的優(yōu)先性，檢察院可先以檢察建議的方式督促，以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否無(wú)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的打算。此時(shí)檢察建議在檢察院和行政機(jī)關(guān)間作為溝通的媒介，確認(rèn)特定事項(xiàng)關(guān)聯(lián)的環(huán)境利益交由行政公益訴訟抑或生態(tài)損害賠償訴訟維護(hù)，類(lèi)似于環(huán)境民事公益訴訟中檢察院以公告程序確認(rèn)環(huán)保組織是否有提起訴訟的意愿。通過(guò)檢察建議所搭建的橋梁，保證檢察院在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中扮演兜底的角色，實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境行政公益訴訟三者間的協(xié)同。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的判定需符合現(xiàn)行法上規(guī)范條文的表述、法理上行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系原理的要求，同時(shí)考慮環(huán)境公共利益的特殊性?；诖?，受案范圍判定時(shí)遵守履職行為成熟、違法且損害環(huán)境公共利益、法院具備司法審查的能力、符合經(jīng)濟(jì)性等四條標(biāo)準(zhǔn)。

不同的標(biāo)準(zhǔn)排除不同的情形。被訴行為已經(jīng)成熟標(biāo)準(zhǔn)排除尚在履職過(guò)程中的行為。被訴行為必須違法且損害環(huán)境公共利益標(biāo)準(zhǔn)的，排除如下情形：行政機(jī)關(guān)單純不回復(fù)或不采納檢察建議、違法行使職權(quán)施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度、應(yīng)頒發(fā)而不頒發(fā)許可、財(cái)產(chǎn)給付和申誡罰。司法機(jī)關(guān)對(duì)被訴行為具有審查能力的標(biāo)準(zhǔn)排除如下情形：未充分提供環(huán)境公共服務(wù)的行為、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不作為中的未啟動(dòng)磋商。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)排除如下情形：上級(jí)未督促下級(jí)的行為、提供環(huán)境公共服務(wù)違法的行為、應(yīng)頒發(fā)而不頒發(fā)許可、違法行使職權(quán)施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不作為中的應(yīng)起訴而未起訴。

在有些情形中需要適用多條標(biāo)準(zhǔn)，只有上述四條標(biāo)準(zhǔn)必須完全符合方能納入受案范圍。運(yùn)用上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)下的司法實(shí)踐進(jìn)行檢視并對(duì)可能進(jìn)入受案范圍的履職行為進(jìn)行研判，得出的結(jié)論是：實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的上級(jí)未督促下級(jí)、提供環(huán)境公共服務(wù)、尚在履職過(guò)程中的行為、單純不回復(fù)或不采納檢察建議等四類(lèi)行為不屬于受案范圍。排除了司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)但不應(yīng)納入的四種情形后，剩下的履職行為主要有行政行為、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商和提起訴訟。經(jīng)過(guò)運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)密甄別，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)該納入受案范圍的有應(yīng)發(fā)許可而不發(fā)、給相對(duì)人施加的負(fù)擔(dān)高于法定額度、施加財(cái)產(chǎn)給付類(lèi)行為和申誡罰、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的履職行為。應(yīng)該納入受案范圍的有違法頒發(fā)許可、施加資格罰、行為罰和責(zé)令改正。

對(duì)于不符合以上標(biāo)準(zhǔn)的履職行為，司法權(quán)須保持克制。但這不代表監(jiān)督的缺位，而是尋求各項(xiàng)機(jī)制間更好的配合。如檢察院雖不適合以行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但檢察院可以用檢察建議的方式確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否存在提起訴訟的意圖，從而判斷自身提起環(huán)境民事公益訴訟的時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)訴訟制度間的銜接。由此觀之，環(huán)境行政公益訴訟審查范圍的明確，也會(huì)助益于對(duì)各類(lèi)訴訟制度間如何分工和銜接、環(huán)境司法體系如何優(yōu)化等后續(xù)問(wèn)題的討論。

責(zé)任編輯 胡章成