生態(tài)保護補償進入法治化新階段

黨的二十屆三中全會審議過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償?！绷暯娇倳洀娬{(diào)：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！?024年4月6日，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》），自2024年6月1日起施行?！稐l例》以習近平生態(tài)文明思想為指導，為繪就美麗中國建設(shè)新畫卷提供了重要制度保障?！稐l例》對生態(tài)保護補償?shù)姆绞?、保障和監(jiān)督管理等作了明確規(guī)定，標志著我國生態(tài)保護補償機制進入法治化新階段。貫徹落實《條例》，有助于推動我國生態(tài)保護補償工作系統(tǒng)、科學、有效落實，提升全社會生態(tài)保護能力，維護國家生態(tài)安全。

一、譜寫我國生態(tài)保護補償法治化新篇章

我國生態(tài)保護補償制度最早可追溯到20世紀90年代，當時以退耕還林還草等重點生態(tài)工程實施的補償為主。2005年，黨的十六屆五中全會審議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)保護補償機制。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。這些政策措施相繼出臺，促進了我國生態(tài)保護補償制度的法律法規(guī)不斷完善、補償要素不斷豐富、補償方式持續(xù)創(chuàng)新、補償實施范圍不斷擴大。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將建立健全生態(tài)保護補償機制作為建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措?！稐l例》是落實生態(tài)保護權(quán)責、調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性的重要制度抓手。我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，但生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期。必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態(tài)環(huán)境保護工作，譜寫新時代生態(tài)文明建設(shè)新篇章?！稐l例》出臺，有利于完善生態(tài)系統(tǒng)保護長效投入制度體系；有利于推動改善生態(tài)環(huán)境、推進區(qū)域間合作、推動生態(tài)保護主體的正向激勵；有利于構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障、促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；有利于提高各方面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的認識自覺和行動自覺，將保護生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動。

二、確立生態(tài)保護補償基本制度規(guī)則

目前，我國基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護補償機制。但依然存在補償主體不夠清晰、受償對象尚不準確、補償依據(jù)不夠精準、多元化補償方式欠缺、監(jiān)管力度不強、獎懲力度薄弱等問題。習近平總書記在2023年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，“要堅持系統(tǒng)觀念，對突出生態(tài)環(huán)境問題采取有力措施，不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”?！稐l例》堅持問題導向，從實際出發(fā)，將行之有效的經(jīng)驗做法以行政法規(guī)形式固定下來，明晰了各主體責任；確立了生態(tài)保護補償基本制度規(guī)則，并為今后各地區(qū)各部門結(jié)合實際，繼續(xù)探索創(chuàng)新留出必要的制度空間，保證了系統(tǒng)性和協(xié)同性。

縱向補償機制突出了有為政府的重要性?！稐l例》明確了國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人加大補償力度?！稐l例》規(guī)定由中央或省級地方財政采用均衡性轉(zhuǎn)移支付或者項目資金投入的方式，給生態(tài)建設(shè)者、生態(tài)保護者資金、勞務(wù)、項目等多元方式的補償。在中央財政分類上，應(yīng)當統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政承受能力、生態(tài)保護成效等因素分類確定，且有關(guān)中央財政分類補償規(guī)則應(yīng)當分領(lǐng)域制定。在地方政府投入方面，《條例》要求有關(guān)地方人民政府在中央財政分類補償?shù)幕A(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際建立分類補償制度，及時落實資金，加大補償力度。

橫向補償機制突出了地區(qū)間協(xié)作的重要性?！稐l例》規(guī)定，根據(jù)生態(tài)保護實際需要，上級人民政府可以組織、協(xié)調(diào)下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償。上級政府及其職能部門應(yīng)當結(jié)合生態(tài)保護實際需要，提前介入、居中協(xié)調(diào)，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態(tài)保護補償機制，采用“列舉+概括+強調(diào)”的方式細化了橫向生態(tài)保護補償?shù)倪m用范圍。同時，《條例》明確規(guī)定，若相關(guān)地方人民政府之間無法自行協(xié)商解決爭議，需要報請共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。這種基于權(quán)威性而形成的調(diào)解、裁決方案容易得到高度尊重和切實履行。《條例》還規(guī)定了橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的主要內(nèi)容。補償協(xié)議構(gòu)成了生態(tài)保護補償機制載體，標志著生態(tài)環(huán)境“行政治理”向“契約治理”的重大轉(zhuǎn)向，能夠較好地促進各地區(qū)的責任共擔和利益共享。

市場機制突出了各方主體參與的重要性?！稐l例》強調(diào)推進生態(tài)保護補償市場化發(fā)展，鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量參與生態(tài)保護補償，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式、推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵、引導社會資金建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金?！稐l例》還規(guī)定鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規(guī)則，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式開展生態(tài)保護補償，明確將建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機制，推動建設(shè)交易市場、完善交易規(guī)則，為各方主體參與生態(tài)保護補償工作提供了指引。這些規(guī)定更加突出了政策協(xié)同，通過法治保障、政策支持和技術(shù)支撐，增強改革中各方主體之間的協(xié)同效應(yīng)?！稐l例》堅持系統(tǒng)觀念、整體思維，對已有相關(guān)法律法規(guī)進行了整合和優(yōu)化，推動生態(tài)保護補償立法從量到質(zhì)的全面提升。各級政府財政縱向補償獲得法律依據(jù)和責任，地區(qū)政府橫向補償?shù)玫椒煽蚣芎鸵?guī)范，市場機制補償明確了發(fā)展方向和空間。

《條例》是已有生態(tài)保護補償相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性整合和優(yōu)化。我國已有20余部法律法規(guī)對生態(tài)保護補償作出了規(guī)定?！董h(huán)境保護法》（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態(tài)保護補償制度；森林法、草原法等專門法對某一領(lǐng)域生態(tài)保護補償提出了明確要求，但是條款規(guī)定大多是圍繞某一種生態(tài)要素或為實現(xiàn)某一類生態(tài)環(huán)境保護目標設(shè)計，沒有統(tǒng)一的概念和主體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性?！稐l例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，對已有相關(guān)法律法規(guī)進行了整合和優(yōu)化，推動生態(tài)保護補償立法從量到質(zhì)的全面提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期的重要舉措，為生態(tài)保護補償工作提供了法律依據(jù)。

《條例》推動補償主體清晰化。雖然我國已經(jīng)形成了具有中國特色的生態(tài)保護補償制度體系，但由于生態(tài)保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還有不少矛盾和問題亟待解決?！稐l例》首次給出了“生態(tài)保護補償”的官方定義，使得“補償誰”“誰來補”的主客體關(guān)系更加清晰，即由中央財政、地方和市場來補償。地區(qū)間橫向補償重在加強區(qū)域治理聯(lián)動，織密織牢保護合作網(wǎng)絡(luò)。市場機制補償重在發(fā)揮市場主體活力，發(fā)揮有效市場功能。

《條例》為各地區(qū)探索創(chuàng)新留出了必要的制度空間。盡管各地方政府根據(jù)國家層面的指導和當?shù)貙嶋H情況，制定了一系列地方性法規(guī)和政策，但對生態(tài)保護補償?shù)脑瓌t、范圍、對象、標準、方式以及監(jiān)督管理等方面仍在探索階段，補償覆蓋范圍有限，重點不夠突出，獎懲力度薄弱，相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大?！稐l例》明確了生態(tài)補償?shù)木唧w原則，明晰了補償對象、方式，并強化了調(diào)查監(jiān)測作用、細化了監(jiān)督管理機制，有利于地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和政策文件，制定本地區(qū)實施方案及細則，在保持現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，破解生態(tài)保護補償探索階段出現(xiàn)的難題，為今后各地區(qū)各部門結(jié)合實際，繼續(xù)探索創(chuàng)新提供新思路、新辦法。

《條例》完善了生態(tài)保護補償相關(guān)配套制度和監(jiān)督機制?！稐l例》從政策配套角度，明確了財政、金融等政策措施，強調(diào)發(fā)揮財政稅收政策調(diào)節(jié)功能，完善綠色金融體系?！稐l例》從信息公開角度，要求加強對生態(tài)保護補償工作的監(jiān)督管理，要求政府和有關(guān)部門依法及時公開生態(tài)保護補償工作情況，接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，審計部門對資金的管理使用情況進行審計監(jiān)督。此外，《條例》還對統(tǒng)計監(jiān)測制度單列了要求，統(tǒng)計部門要積極開展生態(tài)保護補償統(tǒng)計監(jiān)測，及時反映生態(tài)保護補償工作的進展與成效。并且， 《條例》還規(guī)定了對違規(guī)違法使用生態(tài)保護補償資金的主體進行處罰。這些規(guī)定都為生態(tài)保護補償工作行穩(wěn)致遠保駕護航。

三、激發(fā)全社會共同貫徹落實《條例》的內(nèi)生動力

制度的生命力在于執(zhí)行。習近平總書記在2023年生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“要處理好外部約束和內(nèi)生動力的關(guān)系，要始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，保持常態(tài)化外部壓力，同時要激發(fā)起全社會共同呵護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力”?！稐l例》以補償為紐帶、以激勵為手段，堅持生態(tài)富民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，搭建起生態(tài)受益者和保護者之間的利益分享機制，讓當?shù)乩习傩毡Ｗo生態(tài)有利可得，激發(fā)全社會呵護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力，將保護生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動。

強化頂層設(shè)計，增強縱向補償實施效力。各地區(qū)黨委政府應(yīng)當加強對生態(tài)保護補償工作的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將生態(tài)保護補償工作擺在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展突出位置。堅持頂層設(shè)計，健全工作機制，組織和督促各級部門開展相關(guān)工作。國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部等部門要有序推進相關(guān)理論和規(guī)范性技術(shù)文件的研究和制定，加大與高校、科研院所、智庫咨詢等研究機構(gòu)的合作力度，加快自然資源的生態(tài)價值核算、統(tǒng)計、評估等技術(shù)領(lǐng)域的科研突破，推動發(fā)改、統(tǒng)計等部門搭建信息共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為開展相關(guān)工作提供扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學指南。財政部要牽頭完善《生態(tài)保護補償資金分配管理辦法》，在保障資金投入的同時，及時下達、核撥補償資金，加強對資金落實和使用的監(jiān)督管理，并按照規(guī)定實施資金預(yù)算績效管理。

鞏固試點成效，強化區(qū)域橫向補償。各級基層政府要鞏固既有流域橫向生態(tài)保護補償經(jīng)驗探索成效，不斷優(yōu)化調(diào)整補償方式，建立上下聯(lián)動、左右協(xié)同的應(yīng)用機制，促進協(xié)同治理，提升綠色高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展水平。針對前期試點地區(qū)存在的問題，進一步細化中央和地方事權(quán)財權(quán)合理劃分，探索重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護區(qū)生態(tài)保護補償工作試點力度。對開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償取得顯著成效的，國務(wù)院相關(guān)部門可以在規(guī)劃、資金、項目安排等方面給予適當支持，積極鼓勵地區(qū)間協(xié)議建立其他補償機制。適時出臺補償協(xié)議組織實施、爭議解決、續(xù)簽等事項實施細則，為地區(qū)間生態(tài)保護補償機制建設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和具體實施程序提供明確指導。

發(fā)揮市場效能，構(gòu)筑多元參與生態(tài)保護補償?shù)拇蟾窬?。積極引導社會主體參與碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易，鼓勵銀行、基金會等參與建立生態(tài)保護補償基金。發(fā)揮水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具作用，建立綠色股票指數(shù)，加大社會捐贈，加入碳排放權(quán)期貨交易，建立指標體系。積極尋求通過生態(tài)保護補償基金的引領(lǐng)作用和擴展效應(yīng)，利用市場化策略建立生態(tài)保護補償?shù)目沙掷m(xù)循環(huán)系統(tǒng)。引導市場主體以產(chǎn)業(yè)化的方式促進生態(tài)富集區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，通過激發(fā)保護區(qū)域的土地資源、勞動力、資本和自然景觀等要素的活力，提升生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能力，并確保生態(tài)保護的參與者能夠獲得適當?shù)慕?jīng)濟補償。

強化考核監(jiān)督，完善責任落實的激勵約束機制。相關(guān)部門應(yīng)加強生態(tài)保護補償相關(guān)要素的指標體系建設(shè)并完善監(jiān)測報表制度，拓寬監(jiān)測范圍，細化指標定義和統(tǒng)計口徑。各地方應(yīng)將生態(tài)保護補償責任落實情況、工作成效等納入領(lǐng)導干部政績考核，加強考評結(jié)果運用，制定詳細可操作的考核辦法，將評價結(jié)果與生態(tài)補償資金分配掛鉤。同時，加大監(jiān)督問責力度，將生態(tài)保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門納入督察范圍。

《條例》深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平生態(tài)文明思想，堅持問題導向，聚焦當前存在的突出問題，完善制度措施。落實好《條例》關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)定，能夠讓參與生態(tài)保護主體的預(yù)期穩(wěn)定下來，形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域、區(qū)域治理新格局，支持相關(guān)主體更好地履行維護生態(tài)安全和改善生態(tài)質(zhì)量的義務(wù)，保持現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性。新時代新征程，更應(yīng)發(fā)揮好《條例》的法治作用，全面推進生態(tài)保護補償工作規(guī)范、科學，為美麗中國建設(shè)夯實法治根基。

（作者：中共中央黨校﹝國家行政學院﹞社會和生態(tài)文明教研部教授、博士生導師）

責任編輯：肖景華