新一輪財(cái)稅體制改革下中期預(yù)算改革的思考

摘 要：新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是一場(chǎng)關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。通過(guò)構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財(cái)稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，分析中期預(yù)算框架提高財(cái)政能力、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理。中期預(yù)算框架在新一輪財(cái)稅體制改革中是增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性、助力財(cái)政提質(zhì)增效、實(shí)現(xiàn)最優(yōu)財(cái)力均衡的理想“支點(diǎn)”。目前我國(guó)預(yù)算管理制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，中期預(yù)算改革的深化面臨諸多阻力，難以滿足我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的需求，不利于我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)進(jìn)一步深化中期預(yù)算改革，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，推進(jìn)宏觀政策協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌和可操作性，大力提質(zhì)增效，讓財(cái)政更好地支撐國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：中期預(yù)算改革；財(cái)稅體制改革；財(cái)政規(guī)劃；政府治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-7543（2024）07-0045-10

預(yù)算是財(cái)政的核心，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，首先要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。近年來(lái)，我國(guó)在預(yù)算管理制度改革方面進(jìn)行了諸多嘗試，其中最為重要的布局之一是從中期預(yù)算的視角審視預(yù)算管理制度改革［1］。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，為我國(guó)預(yù)算制度納入跨年度機(jī)制的改革指明了方向。2015年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步闡明了中期財(cái)政規(guī)劃①的概念，強(qiáng)調(diào)了通過(guò)科學(xué)方法預(yù)測(cè)和規(guī)劃財(cái)政收支、制定中期財(cái)政規(guī)劃的重要性。2021年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確提出具體的跨年度預(yù)算平衡改革方向，要求加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。對(duì)于中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和跨年度項(xiàng)目，要將其在全生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政支出的影響均納入中期財(cái)政規(guī)劃，并在中期視角下建立政府償債備付金制度。通過(guò)這一系列制度建設(shè)，我國(guó)在預(yù)算管理制度，特別是中期預(yù)算管理制度方面的改革得以逐步推進(jìn)［2］。

中期預(yù)算的實(shí)質(zhì)是在中期跨年度視角下進(jìn)行預(yù)測(cè)、規(guī)劃和管理財(cái)政收支的制度框架。在該框架下，政府可以更有效地控制整體財(cái)政狀況的演變，增強(qiáng)公共財(cái)政的可持續(xù)性。政府可以通過(guò)預(yù)測(cè)當(dāng)前政策行為的施政效果、提前規(guī)劃未來(lái)行為的可能來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)公共資金的籌集與公共支出的管理，從而提升政府治理效能、提高公共資金配置效率［3］。通過(guò)將政策目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)納入預(yù)算配置格局，該框架從財(cái)政資金的視角為政策規(guī)劃者提供了未來(lái)幾年的“政策圖譜”。這樣的“政策圖譜”可以為國(guó)家治理和政策規(guī)劃提供更為有力和科學(xué)的抓手。中期預(yù)算框架在提高財(cái)政規(guī)劃的前瞻性、穩(wěn)定性和反映施政重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)治理最優(yōu)等方面具有極為重要的價(jià)值，這既符合現(xiàn)階段國(guó)情的需要，又契合中央對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革方向提出的要求。因此，加強(qiáng)中期視野下的預(yù)算管理制度改革在新一輪財(cái)稅體制改革中至關(guān)重要。

2024年7月召開(kāi)的黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要深化財(cái)稅體制改革，健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)。新一輪財(cái)稅體制改革是進(jìn)一步全面深化改革的重要組成部分，是一場(chǎng)關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革［4］。其中，預(yù)算管理改革是極為關(guān)鍵的一環(huán)。通過(guò)構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財(cái)稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，本文首先分析了中期預(yù)算框架提升財(cái)政能力、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理，接著通過(guò)深挖我國(guó)中期預(yù)算改革面臨的實(shí)踐困境，結(jié)合數(shù)字信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代背景提出了中期視野下預(yù)算管理制度改革的著力點(diǎn)和政策設(shè)想，以期助益于我國(guó)預(yù)算管理制度改革的深化、預(yù)算管理水平的提高，讓財(cái)政更好地支撐國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展。

一、新一輪財(cái)稅體制改革下中期預(yù)算改革的戰(zhàn)略意義

財(cái)政的本質(zhì)是在特定社會(huì)形態(tài)下進(jìn)行資源汲取和分配的方式，具有明顯的經(jīng)濟(jì)屬性。然而，財(cái)政也是一種以國(guó)家為主體、體現(xiàn)國(guó)家意志，并服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的資源分配方式，因而具有顯著的政治屬性。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一論斷將財(cái)政提升到國(guó)家治理層面，賦予財(cái)政更為宏觀和重大的使命。財(cái)政體制改革不單單是經(jīng)濟(jì)范疇的改革，而是黨中央著眼于我國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求對(duì)財(cái)稅領(lǐng)域作出的重要戰(zhàn)略部署。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。總體來(lái)看，新一輪財(cái)稅體制改革的核心目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是提升財(cái)政能力；二是完善國(guó)家治理體系，增強(qiáng)國(guó)家治理能力。

從國(guó)家全局來(lái)看，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，處于新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程的重要節(jié)點(diǎn)。新一輪財(cái)稅體制改革需要將國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域［5］，立足于中國(guó)式現(xiàn)代化的要求，服務(wù)和支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。具體而言，要通過(guò)推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；通過(guò)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)收入分配，兜牢兜實(shí)民生底線以保障民生福祉；通過(guò)輔助增強(qiáng)宏觀政策取向一致性、加強(qiáng)各宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，以統(tǒng)籌有力有效的政策組合拳提升國(guó)家治理水平，為高質(zhì)量發(fā)展打牢根基。

從財(cái)政形勢(shì)來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)所處的內(nèi)外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，百年變局加速演進(jìn)，全球經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，外部局勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，長(zhǎng)期積累的深層次矛盾加速顯現(xiàn)，財(cái)政收支端面臨的外部整體環(huán)境不容樂(lè)觀。財(cái)政收入步入中低速增長(zhǎng)階段，剛性支出壓力未減，財(cái)政收支矛盾日益加劇，地方債務(wù)和金融等多重風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯，財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中面臨的不確定性越來(lái)越高。新一輪財(cái)稅體制改革需要增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)、想方設(shè)法“開(kāi)源節(jié)流”。因此，在加強(qiáng)財(cái)政跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)、防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，財(cái)政體制改革也要注重培育優(yōu)質(zhì)稅源、拓展財(cái)政空間，綜合統(tǒng)籌財(cái)政資源、推動(dòng)財(cái)政政策和財(cái)政支出的“提質(zhì)增效”，提升整體的財(cái)政能力。

預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，預(yù)算安排直接體現(xiàn)著政府的政策意圖。為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新一輪財(cái)稅體制改革的兩個(gè)核心目標(biāo)，預(yù)算管理制度改革勢(shì)必承接著維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定、提高財(cái)政資金使用效能、梳理財(cái)權(quán)事權(quán)、統(tǒng)籌政策資源的重要使命。過(guò)去多年來(lái)我國(guó)在中期預(yù)算改革中的實(shí)踐探索，為新一輪財(cái)稅體制改革下預(yù)算管理制度改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力出發(fā)，中期預(yù)算框架在統(tǒng)籌政策資源、明確策略部署上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)可以為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力“抓手”。一方面，中期預(yù)算可以將中長(zhǎng)期的政策和戰(zhàn)略納入預(yù)算考量，通過(guò)支出布局反映戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先次序，從而推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，預(yù)算本身作為一個(gè)可以綜合納入各級(jí)政府部署、各宏觀政策取向的重要載體，可以通過(guò)加強(qiáng)各宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建有力有效的政策組合拳提升國(guó)家治理水平。從提高財(cái)政能力出發(fā)，中期預(yù)算框架在把握宏觀調(diào)控時(shí)、度、效，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)以及維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定性上的核心價(jià)值讓其儼然成為新一輪財(cái)稅體制改革不容忽視的重要內(nèi)容。一方面，中期預(yù)算彌補(bǔ)了年度預(yù)算難以將中長(zhǎng)期視野的波動(dòng)預(yù)期納入考量、難以防控風(fēng)險(xiǎn)、弱化不確定性并進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)的缺陷［6］。另一方面，中期預(yù)算對(duì)支出總量的控制和對(duì)收支矛盾的有效處理機(jī)制對(duì)于提高財(cái)政可持續(xù)性、維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定具有積極的正向作用。因此，深化中期預(yù)算改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)新一輪財(cái)稅體制改革的兩個(gè)核心目標(biāo)具有極為重要的戰(zhàn)略意義。

二、中期預(yù)算框架助力實(shí)現(xiàn)新一輪財(cái)稅體制改革核心目標(biāo)的內(nèi)在機(jī)理

國(guó)家財(cái)政能力主要包括兩個(gè)維度：一是財(cái)政穩(wěn)定度；二是財(cái)政的質(zhì)量和效率。國(guó)家資源是有限的，財(cái)政對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力的支撐主要取決于其對(duì)資源分配的邏輯選擇。構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財(cái)稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，分析中期預(yù)算框架提高財(cái)政能力、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理，有利于在理論與實(shí)踐的交互中探尋中期預(yù)算框架的潛在可能，并為新一輪財(cái)稅體制改革的深化演進(jìn)提供啟示。

（一）確保財(cái)政穩(wěn)定性

確保財(cái)政穩(wěn)定性是新一輪財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)，是維護(hù)國(guó)家安全、保障社會(huì)穩(wěn)定的重要防線。在面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、自然災(zāi)害和突發(fā)性公共事件等外部沖擊時(shí)，穩(wěn)定的財(cái)政可以提供足夠的資源和政策空間。同時(shí)，財(cái)政是公共服務(wù)供給和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基石，財(cái)政的穩(wěn)定性直接關(guān)系到政府提供公共服務(wù)的能力、市場(chǎng)主體的信心以及民生福祉。因此，推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，必須高度重視和優(yōu)先確保財(cái)政的穩(wěn)定性，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。過(guò)去幾十年間，財(cái)稅體制內(nèi)一直缺少一個(gè)核心的“穩(wěn)定器”，來(lái)穩(wěn)定整體財(cái)政狀況。當(dāng)財(cái)政體制內(nèi)“穩(wěn)定器”缺位、收入端和支出端面臨外部偶然沖擊時(shí)，整個(gè)財(cái)政容易滑向不可控的局面。事實(shí)上，如今龐大的地方債正是“穩(wěn)定器”缺位的后果之一。新一輪財(cái)稅體制改革亟待解決的一個(gè)核心問(wèn)題就是為現(xiàn)行財(cái)稅體制尋找并設(shè)立一個(gè)“穩(wěn)定器”。財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力是財(cái)稅體制的三個(gè)核心要素，一個(gè)理想的“穩(wěn)定器”應(yīng)該能夠讓三者“收斂”至一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，防止無(wú)限發(fā)散，從而確保財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。中期預(yù)算框架（MTBF）通常是一個(gè)覆蓋3至5年期限的滾動(dòng)預(yù)算框架。這樣將規(guī)劃周期從單一年度延伸至三年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的做法有助于以系統(tǒng)思維更好避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的短視行為，有利于更好推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)。相較于年度預(yù)算，中期預(yù)算框架預(yù)先設(shè)定了支出基線和未來(lái)各財(cái)年的支出限額［7］，對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行持續(xù)性的約束。支出基線是基于現(xiàn)行政策和預(yù)期變化的中期內(nèi)支出預(yù)測(cè)，反映的是在當(dāng)下視角下未來(lái)政策規(guī)劃要求的支出需求。滾動(dòng)更新的支出基線使每一年新出或調(diào)整的政策影響都投射到了支出基線之中，確保未來(lái)財(cái)政資金的波動(dòng)演變均圍繞基線進(jìn)行。支出限額限定了中期內(nèi)的支出總額，保證整體財(cái)政即使面臨支出上偏壓力，仍控制在一個(gè)可控狀況下。支出基線和支出限額的預(yù)設(shè)可以避免財(cái)政赤字的無(wú)序膨脹，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或危機(jī)情況下也提供了一定的政策調(diào)整空間。基于此，中期預(yù)算框架在中期時(shí)長(zhǎng)內(nèi)可以將整體財(cái)政狀況控制在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)間，從而保證政府財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展［8］。從這個(gè)視角來(lái)看，切實(shí)有效的中期預(yù)算框架是我國(guó)財(cái)稅體制“穩(wěn)定器”的理想選擇。

（二）助力財(cái)政提質(zhì)增效

財(cái)政資源是有限的，而國(guó)家治理的資金需求則是“多多益善”。因此，在有限資源下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理最優(yōu)，最重要的是提高財(cái)政資源的利用效率，精準(zhǔn)發(fā)力、提質(zhì)增效，這也是新一輪財(cái)稅體制改革的重要方向?？傮w來(lái)看，目前我國(guó)財(cái)政資金的使用效率不高，這很大程度上是現(xiàn)行預(yù)算編制方法和編制流程造成的。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中對(duì)預(yù)測(cè)能力建設(shè)和應(yīng)用的重視程度不高，缺乏一個(gè)法定的機(jī)制要求預(yù)先對(duì)未來(lái)財(cái)政狀況和經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。這導(dǎo)致收入預(yù)算和支出預(yù)算一直保持在一個(gè)較粗的口徑，即各項(xiàng)目的收入預(yù)測(cè)和支出估算均是一個(gè)大致估計(jì)值，且與實(shí)際情況存在一定的偏差。此外，我國(guó)主要采用“兩上兩下”①預(yù)算編制流程［9］，先是中央政府在制定財(cái)政政策和宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，會(huì)明確預(yù)算總體框架和優(yōu)先事項(xiàng)，隨后由地方政府和各部門(mén)根據(jù)中央的指導(dǎo)方針制定具體的預(yù)算。但是中央發(fā)布的預(yù)算框架和優(yōu)先事項(xiàng)并沒(méi)有在預(yù)算層面細(xì)化，政策目標(biāo)也難以在預(yù)算層面進(jìn)行量化。這樣的預(yù)算編制流程和預(yù)算編制方法制約了我國(guó)財(cái)政資金的使用效率，從而導(dǎo)致了一定的效率損失。因此，新一輪財(cái)稅體制改革要求財(cái)政政策提質(zhì)增效、財(cái)政支出精準(zhǔn)發(fā)力，這勢(shì)必需要從預(yù)算編制流程和預(yù)算編制方法兩個(gè)維度協(xié)同提高財(cái)政效率。

中期預(yù)算框架認(rèn)為足夠的宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)能力是預(yù)算的基石，直接影響到預(yù)算安排的科學(xué)性和可行性［10-11］。一方面，中期預(yù)算框架要求先對(duì)未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，再估算未來(lái)年度的財(cái)政收支預(yù)算。通過(guò)建設(shè)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型、提高預(yù)測(cè)分析能力，行政當(dāng)局可以準(zhǔn)確把握未來(lái)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和財(cái)政收支動(dòng)態(tài)，從而更科學(xué)地分配資源并對(duì)策略進(jìn)行優(yōu)先排序，有效增強(qiáng)財(cái)政支出的前瞻性和戰(zhàn)略性。另一方面，中期預(yù)算框架強(qiáng)調(diào)在精準(zhǔn)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，預(yù)算編制應(yīng)合理量化政府現(xiàn)有的計(jì)劃與收支動(dòng)態(tài)，預(yù)先考慮資金撥付計(jì)劃在部門(mén)間能否得到有效配合以及預(yù)算落實(shí)執(zhí)行是否嚴(yán)格。此外，中期預(yù)算框架認(rèn)為年度預(yù)算是中期預(yù)算的基礎(chǔ)，只有確保年度預(yù)算收支預(yù)測(cè)的精度，才能保證中期預(yù)算的可靠準(zhǔn)確。加強(qiáng)年度預(yù)算與中期預(yù)算的聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)中期預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)在每一輪年度預(yù)算中的應(yīng)用，可以極大地提高財(cái)政支出的質(zhì)量和效率。從編制流程來(lái)看，中期預(yù)算框架要求“自上而下”的預(yù)算流程［8］?！白陨隙隆钡念A(yù)算編制方式主要是由中央財(cái)政部門(mén)或上級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)定整體預(yù)算框架和指導(dǎo)原則，隨后下級(jí)部門(mén)或機(jī)構(gòu)在此框架內(nèi)再制定具體的預(yù)算細(xì)目［12］。它要求財(cái)政目標(biāo)和政策規(guī)劃皆能被投射量化進(jìn)中期預(yù)算中，強(qiáng)調(diào)從整體財(cái)政策略和資源配置的角度出發(fā)，確保預(yù)算安排與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及發(fā)展目標(biāo)保持一致。這意味著財(cái)政目標(biāo)和政策規(guī)劃能夠以財(cái)政金額的形式被量化且在中期的時(shí)間框架內(nèi)保持一定的穩(wěn)定，從而為中期預(yù)算支出限額的設(shè)定以及資金分配的選擇提供一個(gè)穩(wěn)固的“錨點(diǎn)”。這樣的編制流程注重宏觀控制和策略性分配，可以提高預(yù)算編制的效率和質(zhì)量，能夠有效避免因部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致的資源分配不均和預(yù)算膨脹等問(wèn)題，有效解決支出增量無(wú)序這一問(wèn)題，強(qiáng)化預(yù)算的紀(jì)律性和目標(biāo)導(dǎo)向，使預(yù)算安排更加科學(xué)合理。鑒于此，引入中期預(yù)算框架下的預(yù)測(cè)機(jī)制、推行明確穩(wěn)定可量化的政策目標(biāo)和財(cái)政規(guī)劃、借鑒“自上而下”的預(yù)算編制流程，可以為新一輪財(cái)稅體制改革助力財(cái)政提質(zhì)增效這一改革方向提供有力支撐。

（三）實(shí)現(xiàn)財(cái)力最優(yōu)均衡

共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求，財(cái)力均衡是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要途徑。近年來(lái)，為緩解財(cái)力不平衡，中央的轉(zhuǎn)移支付支出幾乎等額于中央的全部稅收收入①。這樣龐大的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額本身不具有可持續(xù)性。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”。這意味著新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)重新審視現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系，謀求一個(gè)新的解決方案以平衡我國(guó)財(cái)力分配格局，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間財(cái)力最優(yōu)均衡，促進(jìn)各級(jí)政府間財(cái)力的最優(yōu)配置。該改革方案需要解決兩個(gè)核心問(wèn)題：一是什么樣的均衡才是最優(yōu)均衡，二是怎樣實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡。

現(xiàn)行的預(yù)算制度主要反映的是財(cái)稅部門(mén)的經(jīng)費(fèi)收支變動(dòng)，預(yù)算延伸而出的整個(gè)財(cái)稅體制的運(yùn)行也主要是以“錢(qián)”為核心。顯而易見(jiàn)，一個(gè)完整的財(cái)稅體制應(yīng)綜合考慮財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力。理論上，無(wú)論是區(qū)域間財(cái)力均衡，還是各級(jí)政府間財(cái)力均衡，其實(shí)現(xiàn)的前提都是充分考慮事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力，平衡其支出需求和資金收入。但現(xiàn)行預(yù)算制度并未切實(shí)地將各政府財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力統(tǒng)一納入預(yù)算中，并未將支出需求和資金收入統(tǒng)一納入綜合評(píng)判，資金劃分配置缺乏科學(xué)的依據(jù)和有效的約束。這樣的偏差導(dǎo)致整個(gè)財(cái)稅體制的最優(yōu)均衡一直如“霧里看花”，難以識(shí)別。其背后的原因在于：一方面，以年度預(yù)算為主的預(yù)算體系難以納入長(zhǎng)期項(xiàng)目的整體情況，在跨期預(yù)測(cè)和跨期調(diào)節(jié)方面本身具有劣勢(shì)，而地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多公共項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)本身就存在較長(zhǎng)的周期；另一方面，現(xiàn)行的預(yù)算體系在資金分配過(guò)程中一直缺少對(duì)項(xiàng)目和政策目標(biāo)優(yōu)先級(jí)預(yù)設(shè)及有機(jī)整合的重視，現(xiàn)實(shí)中各部門(mén)撥款的多寡和先后往往取決于各部門(mén)“各顯神通”。也就是說(shuō)，現(xiàn)行財(cái)稅體制在最開(kāi)始的預(yù)算階段就缺少一個(gè)成熟的機(jī)制確定資金應(yīng)在不同政府間進(jìn)行怎樣的分配。顯然，其分配邏輯不僅需要考慮各政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，還要考慮政策目標(biāo)和治理責(zé)任等。因此，新一輪財(cái)稅體制改革對(duì)預(yù)算體制提出了更高的要求，要求預(yù)算承擔(dān)優(yōu)化資源配置的功能，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)財(cái)力均衡的目標(biāo)。

全面統(tǒng)一的中期預(yù)算框架為中長(zhǎng)期項(xiàng)目納入預(yù)算提供了可能，可以充分考慮所有超過(guò)年度區(qū)間的收入、支出和政策目標(biāo)，有效地對(duì)中長(zhǎng)期項(xiàng)目和政策進(jìn)行邊際調(diào)整。同時(shí)，它強(qiáng)調(diào)所有層級(jí)政府的收支預(yù)算應(yīng)呈現(xiàn)在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算文件中，以方便決策者綜合考量收支情況并進(jìn)一步思考政策規(guī)劃。這意味著中期預(yù)算框架本身就具有明晰政府間財(cái)政關(guān)系、梳理各政府權(quán)責(zé)的功能。當(dāng)不同地區(qū)和不同層級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力均呈現(xiàn)在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算文件中時(shí)，上級(jí)政府可以直接意識(shí)到財(cái)力不均之處，識(shí)別出財(cái)力缺口，并進(jìn)行精確的轉(zhuǎn)移支付，從而對(duì)財(cái)力不均衡進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，中期預(yù)算框架中的收入框架和支出框架可以進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置。從收入框架來(lái)看，中期預(yù)算收入框架不僅著重于對(duì)財(cái)政收入的精確估計(jì)，而且注重其估計(jì)結(jié)果和計(jì)劃配置結(jié)構(gòu)需要對(duì)預(yù)算支出構(gòu)成約束，并以支出需求為導(dǎo)向［13-14］。例如，當(dāng)預(yù)測(cè)到未來(lái)數(shù)年經(jīng)濟(jì)增速將要放緩時(shí)，政府需調(diào)整稅收策略或?qū)で笮碌呢?cái)政收入渠道。因此，收入預(yù)算并非僅承擔(dān)著約束財(cái)政支出的職能，還扮演著讓各級(jí)政府靈活調(diào)整增收策略的參考性文件的角色。當(dāng)各級(jí)政府可以前瞻性布局增收策略、優(yōu)化調(diào)控稅收政策、積極盤(pán)活存量資源時(shí)，各級(jí)政府面臨的財(cái)力困境將得到一定程度的緩解，這在一定程度上優(yōu)化了財(cái)政資金的配置效率。從支出框架來(lái)看，中期預(yù)算支出框架通常會(huì)對(duì)政府未來(lái)幾年支出計(jì)劃進(jìn)行規(guī)劃和管理，通過(guò)支出優(yōu)先次序安排機(jī)制對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目和政策進(jìn)行優(yōu)先次序排序，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與財(cái)政支出的最優(yōu)結(jié)合，為資金在不同政府和部門(mén)間配置提供科學(xué)的劃分依據(jù)。從總體來(lái)看，中期預(yù)算框架不只是一個(gè)量化的預(yù)算過(guò)程，它還強(qiáng)調(diào)收入和支出的戰(zhàn)略性配置和有機(jī)整合，重視資源的最優(yōu)分配。這種將財(cái)政預(yù)算與具體的政策目標(biāo)和預(yù)期成果緊密聯(lián)系的預(yù)算編制方法，有利于增進(jìn)政府對(duì)財(cái)力的總體把控和不同政策所需資源的理解，厘清政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府間和優(yōu)先事項(xiàng)之間資源的有效分配，從而達(dá)到財(cái)力的最優(yōu)均衡。從這個(gè)視角來(lái)看，中期預(yù)算是謀求財(cái)力最優(yōu)均衡的理想“支點(diǎn)”。

三、我國(guó)中期預(yù)算的實(shí)踐與困境

（一）我國(guó)中期預(yù)算的實(shí)踐進(jìn)程

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入面臨下行壓力，迫切要求政府預(yù)算體系進(jìn)行相應(yīng)的適應(yīng)性調(diào)整［15］。年度預(yù)算管理在穩(wěn)定性和前瞻性方面的缺陷［16］與我國(guó)發(fā)展實(shí)際需求的ba7b9e71180bdf40941c4d8f21209f6a矛盾導(dǎo)致中期預(yù)算改革的緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)。

自亞洲金融危機(jī)后，出于前瞻性財(cái)政管理的需要，財(cái)政部編制了《1998—2002年國(guó)家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃》，對(duì)“十五”計(jì)劃后三年的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)進(jìn)行客觀分析，并提供了對(duì)未來(lái)財(cái)政預(yù)算編制的指導(dǎo)。2002—2003年，財(cái)政部推動(dòng)財(cái)政滾動(dòng)計(jì)劃，先后編制了《2003—2005年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》和《2004—2007年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》。2005年，全國(guó)財(cái)政發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃中提到“十一五”期間中央和地方將編制三年期財(cái)政規(guī)劃。2008年11月，財(cái)政部預(yù)算司在江西南昌召開(kāi)“中期預(yù)算框架研討會(huì)”，深入研討了我國(guó)實(shí)施中期預(yù)算框架的可行性、必要性和操作措施，為中期預(yù)算框架的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。同年，財(cái)政部選擇河北省、河南省的焦作市和安徽省的蕪湖縣分別作為中期預(yù)算的省、市、縣級(jí)試點(diǎn)地區(qū)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這一決定將中期財(cái)政規(guī)劃正式確立為國(guó)家戰(zhàn)略的一部分，為中期預(yù)算制度奠定了制度基礎(chǔ)。2014年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確提出實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，要求與國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接。這一文件的出臺(tái)為中期預(yù)算的具體實(shí)施提供了政策支持。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)中央部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》要求中央和各省份都要編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，并就規(guī)劃管理思路、編制方法、時(shí)間安排和程序?qū)嵤┑确矫嬗枰悦鞔_規(guī)定，標(biāo)志著中期財(cái)政規(guī)劃管理正式在全國(guó)層面實(shí)施和推動(dòng)。2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)將實(shí)施“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”和“中期財(cái)政規(guī)劃管理”作為預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)方向。黨的十九大報(bào)告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，特別指出提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性和完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了將人大預(yù)算審查和監(jiān)督的焦點(diǎn)擴(kuò)展到支出預(yù)算及其政策執(zhí)行的成效是否與中期財(cái)政規(guī)劃相一致。

隨著我國(guó)中期預(yù)算試點(diǎn)改革與一攬子明確中期財(cái)政規(guī)劃的指導(dǎo)文件出臺(tái)，以構(gòu)建中期預(yù)算視角為重要特征的政府預(yù)算管理制度改革儼然已至，旨在將長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃相銜接，通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算加以約束。然而，從整體實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，中期預(yù)算實(shí)施和推廣的阻力較大，效果也并不明顯，中期預(yù)算改革亟待進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）我國(guó)中期預(yù)算改革的困境

我國(guó)中期預(yù)算實(shí)踐的進(jìn)程展現(xiàn)了財(cái)政管理向更高效、更可持續(xù)方向的演進(jìn)［17］，但伴隨著我國(guó)中期預(yù)算理論的持續(xù)深化和實(shí)踐范圍的不斷擴(kuò)大，一系列挑戰(zhàn)和限制因素逐步顯現(xiàn)。這些因素既源于中期預(yù)算本身的制度架構(gòu)，又與國(guó)家財(cái)政管理狀況、宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)情以及政策環(huán)境緊密相關(guān)。

中期預(yù)算法律制度建設(shè)的不足致使中期預(yù)算在實(shí)踐層面難以實(shí)現(xiàn)有效約束。目前我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及相關(guān)法律規(guī)定更多側(cè)重于年度預(yù)算的制度安排，對(duì)中期預(yù)算的具體程序和法律地位均沒(méi)有明確的規(guī)定［18］。正是由于中期預(yù)算相關(guān)法律規(guī)制的缺位，即使財(cái)政部門(mén)制定了相應(yīng)的中期預(yù)算，其在法律上的地位和實(shí)踐中的約束力也相對(duì)較弱。例如，在我國(guó)的試點(diǎn)地區(qū)，中期財(cái)政規(guī)劃的制定主要依靠地方政府的指導(dǎo)性文件。這些文件屬于政府內(nèi)部文件，相較于經(jīng)過(guò)人大審批的年度預(yù)算，其法律效力和約束力明顯偏弱。因此，政府部門(mén)在執(zhí)行中期滾動(dòng)預(yù)算時(shí)往往缺乏必要的重視，導(dǎo)致中期預(yù)算的實(shí)施更多停留在形式層面，無(wú)法在現(xiàn)實(shí)層面形成有效的約束［19］。

中長(zhǎng)期分析預(yù)測(cè)能力缺乏是目前我國(guó)中期預(yù)算難以有效落地的關(guān)鍵制約因素。對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政收支情況的分析預(yù)測(cè)能力是中期預(yù)算保持其約束力的重要保障。預(yù)測(cè)的偏差，可能導(dǎo)致預(yù)算安排與實(shí)際需要脫節(jié)，難以有效應(yīng)對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，從而致使中期預(yù)算失效?，F(xiàn)階段，我國(guó)依靠數(shù)字時(shí)代的海量數(shù)據(jù)、高精宏觀模型和數(shù)字分析技術(shù)在預(yù)測(cè)能力提升上進(jìn)行了諸多嘗試。但對(duì)于第三方數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)等多維度多層次數(shù)據(jù)，我國(guó)依然存在使用不充分、分析不透徹等問(wèn)題。數(shù)字分析技術(shù)在政府內(nèi)部應(yīng)用的深度和廣度也有待加強(qiáng)，宏觀預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)的精度和準(zhǔn)度在決策層面的重視程度也亟須進(jìn)一步提高。在這種情況下，中期預(yù)算的準(zhǔn)確性和可靠性往往難以與年度預(yù)算持平，中期預(yù)算的穩(wěn)定性和前瞻性難以得到保障。

預(yù)算流程與中期預(yù)算框架不契合是目前我國(guó)中期預(yù)算實(shí)踐在制度層面面臨的核心問(wèn)題。目前我國(guó)“兩上兩下”預(yù)算編制流程主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是沒(méi)有在預(yù)算層面細(xì)化和量化的上級(jí)政府指導(dǎo)性文件不能真正發(fā)揮“26ee91f445de7a4494ebd1e21591984bdc6e1a598aae10af4e96405899fac9b7自上而下”的總控優(yōu)勢(shì)，難以真正發(fā)揮其“政策圖譜”的功效，不能明確各政策支出的額度控制和預(yù)期效果；二是地方政府在預(yù)算制備階段很難了解上級(jí)政府的政策傾向和財(cái)政安排［20］。地方政府在編制中期滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，通常受制于上級(jí)政府政策方向和轉(zhuǎn)移支付資金的變動(dòng)，往往需要依據(jù)地區(qū)實(shí)際發(fā)展和上級(jí)的政策指引進(jìn)行持續(xù)調(diào)整［21］。如果上級(jí)政府中期財(cái)政框架缺位，下級(jí)政府中期滾動(dòng)預(yù)算的計(jì)劃性、穩(wěn)定性、約束性勢(shì)必受到直接影響。

信息歸集貫通不暢從源頭上制約了中期預(yù)算的編制和執(zhí)行。在我國(guó)實(shí)施中期預(yù)算的過(guò)程中，部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的不足一直是一個(gè)顯著的制約因素［19］?；貧w該現(xiàn)象出現(xiàn)的本質(zhì)，我們不得不提到一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：政府各部門(mén)間的信息“孤島”。不同層級(jí)政府、政府各部門(mén)往往各持一套系統(tǒng)、各掌一份數(shù)據(jù)、各有一個(gè)項(xiàng)目庫(kù)，且系統(tǒng)與系統(tǒng)不兼容、數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間不交換、項(xiàng)目庫(kù)與項(xiàng)目庫(kù)之間不匹配更新。這就難免導(dǎo)致政府之間、部門(mén)之間數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)匯聚聯(lián)通、信息難以實(shí)現(xiàn)有效歸集，以及項(xiàng)目庫(kù)之間重復(fù)低效，而數(shù)據(jù)信息恰恰是預(yù)算編制特別是中期預(yù)算編制的基礎(chǔ)，這樣的信息“孤島”勢(shì)必影響中期預(yù)算的有效性和科學(xué)性。

政策與預(yù)算兩張“皮”是目前我國(guó)預(yù)算編制面臨的主要困境。中期預(yù)算框架要求將財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等多元政策規(guī)劃統(tǒng)一納入預(yù)算的資金分配格局。這些政策規(guī)劃由多部門(mén)制定，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)迥異。預(yù)算將所有政策規(guī)劃最終落到“錢(qián)”上，其他政策規(guī)劃最終落到“事”上。多年來(lái)，我國(guó)預(yù)算編制往往忽視了將“事”量化到“錢(qián)”，從而導(dǎo)致“事”與“錢(qián)”兩張“皮”，政策規(guī)劃與預(yù)算編制脫節(jié)，政策與政策之間難以在財(cái)政資源的分配上達(dá)到最優(yōu)配置。

四、新一輪財(cái)稅體制改革下中期預(yù)算改革的著力點(diǎn)

堅(jiān)持并不斷深化預(yù)算管理制度改革是我國(guó)政府立足于財(cái)政實(shí)際，順應(yīng)時(shí)代要求，提升治理能力、建設(shè)現(xiàn)代化財(cái)政體制的重要改革內(nèi)容。目前我國(guó)預(yù)算管理制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，中期預(yù)算改革的深化面臨諸多阻力，難以滿足我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的需求，不利于我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。在新一輪財(cái)稅體制改革中，深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)中期預(yù)算改革不僅需要在理論和實(shí)踐層面深化認(rèn)識(shí)和調(diào)整策略，更重要的是要對(duì)當(dāng)前預(yù)算體系進(jìn)行完善和優(yōu)化，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。

（一）加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，推進(jìn)宏觀政策協(xié)調(diào)配合

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革下的預(yù)算管理制度改革，需要深化縱向和橫向的預(yù)算管理，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度。在預(yù)算編制過(guò)程中，從縱向來(lái)看，需要強(qiáng)化上級(jí)政府與下級(jí)政府的交流溝通，建立“自上而下”和“自下而上”的協(xié)調(diào)程序，最大化平衡好上級(jí)政策傾向與下級(jí)治理需求。從橫向來(lái)看，需要加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、金融以及其他各部門(mén)的密切協(xié)作，確保各項(xiàng)宏觀政策的一致性和協(xié)調(diào)性，加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)，形成政策合力。為此，需要建立統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，確保各級(jí)政府和各部門(mén)的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督都在一個(gè)統(tǒng)一的框架內(nèi)進(jìn)行，并遵循一致的規(guī)則和流程，為預(yù)算的統(tǒng)一規(guī)劃和管理提供實(shí)質(zhì)性支撐。同時(shí)，建立跨部門(mén)的預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開(kāi)會(huì)議，詳細(xì)討論和調(diào)整各部門(mén)的預(yù)算需求和政策措施，全面審查各部門(mén)提交的預(yù)算草案，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)宏觀政策取向的一致性，避免政策沖突和資源浪費(fèi)，提升國(guó)家治理水平。建立常態(tài)化和制度化的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，依法保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)必要信息的獲取，打造信息范圍廣、價(jià)值高、類(lèi)型多、顆粒度細(xì)的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)共享系統(tǒng)。促進(jìn)中央和地方政府在財(cái)政信息方面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，促進(jìn)不同部門(mén)之間經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政數(shù)據(jù)、政策變動(dòng)等信息的自由流通。

（二）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革下的預(yù)算管理制度改革，需要通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算編制，推進(jìn)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化資源配置，確保資金流向關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。首先，全面實(shí)施零基預(yù)算編制方法，逐一重新審視和評(píng)估每一項(xiàng)預(yù)算支出，從零開(kāi)始考慮所有支出的必要性和合理性，提高資源配置效率，避免資源分配的固化和低效。其次，完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，建立健全的財(cái)政預(yù)算制度，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，加強(qiáng)年度預(yù)算與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的有效銜接，確保預(yù)算編制在中長(zhǎng)期視野下的科學(xué)性、合理性和可操作性，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。通過(guò)采用先進(jìn)的預(yù)測(cè)模型和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高財(cái)政收入和支出的預(yù)測(cè)精度，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。建立專(zhuān)業(yè)的預(yù)測(cè)團(tuán)隊(duì)，定期對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政收支情況進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，提供決策支持。最后，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，確保年度預(yù)算和中期預(yù)算一旦確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。設(shè)立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤和評(píng)估預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，確保預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。最終，通過(guò)這一系列具體措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的科學(xué)配置和高效利用，提高財(cái)政可持續(xù)性。

（三）強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌和可操作性，大力提質(zhì)增效

預(yù)算反映“政策圖譜”的前提是財(cái)政目標(biāo)、政策規(guī)劃的明確和細(xì)化。我國(guó)應(yīng)重視政策目標(biāo)和政策規(guī)劃轉(zhuǎn)化為支出水平的可能性和可行性，這不僅意味著政策規(guī)劃的設(shè)計(jì)者應(yīng)注重項(xiàng)目和政策的細(xì)化，防止目標(biāo)設(shè)置太空，水分太大，落地可能性不高，還意味著預(yù)算的編制者應(yīng)重視預(yù)算編制質(zhì)量，盡可能地將財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等宏觀政策需求及其政策影響投射到年度預(yù)算和中期預(yù)算的收入框架和支出框架中，從資金層面反映政策統(tǒng)籌格局，為政策制定者和執(zhí)行者提供參考。同時(shí)，建立完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，對(duì)財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。通過(guò)將預(yù)算績(jī)效改革與中期預(yù)算改革相結(jié)合，對(duì)各級(jí)政府和部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，綜合評(píng)估資金使用效率、項(xiàng)目完成情況、社會(huì)效益等方面，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，確保財(cái)政資金用在刀刃上。通過(guò)建立優(yōu)先次序機(jī)制，制定財(cái)政支出優(yōu)先級(jí)，引導(dǎo)各級(jí)政府將財(cái)政資金更多地投向民生保障、科技研發(fā)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，提高財(cái)政支出的質(zhì)量和效益，減少低效和無(wú)效支出。通過(guò)信息化手段，提高財(cái)政資金使用的透明度和可追溯性，定期公布財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。 [Reform]

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Thoughts on the Mid-term Budget Reform under the New Round of Fiscal and Tax System Reform

BAI Yan-feng HOU Wei-yi

Abstract： The new round of fiscal and tax system reform is an important component of the comprehensive deepening of reform， and is a profound transformation related to the modernization of the national governance system and governance capacity. By establishing a theoretical connection between the mid-term budget reform and the core objectives of the new round of fiscal and tax system reform， this paper analyzes the internal mechanism of the mid-term budget framework in improving fiscal capacity， promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. The medium-term budget framework is an ideal "pivot" in the new round of fiscal and tax system reform to enhance fiscal stability， help improve fiscal quality and efficiency， and achieve optimal financial balance. At present， China's budget management reform has entered a deep stage， and the deepening of mid-term budget reform faces many obstacles， which are difficult to meet the needs of high-quality development in China and are not conducive to the modernization of the national governance system and governance capacity. The new round of fiscal and tax system reform should further deepen mid-term budget reform， increase budget coordination efforts， promote macro policy coordination and cooperation， strengthen fiscal budget management， enhance fiscal sustainability， strengthen planning coordination and operability， vigorously improve quality and efficiency， and enable finance to better support national development strategies.

Key words： mid-term budget reform; financial and tax system reform; financial planning; government governance

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“推進(jìn)共同富裕的數(shù)字財(cái)稅治理研究”（22VRC121）。

作者簡(jiǎn)介：白彥鋒，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生工作部部長(zhǎng)、研究生院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師；侯微怡，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院王策勛亦參與了該文撰寫(xiě)。

①《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》中“中期財(cái)政規(guī)劃”被界定為“中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)”。世界銀行一般使用Medium-Term Expenditure Frameworks（MTEF）特指“中期預(yù)算”，并基于功能范圍將其區(qū)分為“中期財(cái)政框架、中期預(yù)算框架、中期績(jī)效框架”三個(gè)階段。本文“中期財(cái)政規(guī)劃、中期預(yù)算框架、跨期預(yù)算”等詞均指代中期預(yù)算這一概念。