行政規(guī)范性文件不適當(dāng)備案審查標(biāo)準(zhǔn)之重述

摘 要：行政規(guī)范性文件不適當(dāng)備案審查標(biāo)準(zhǔn)源于《憲法》的規(guī)定，因此，它具有根本法的地位，直接約束行政規(guī)范性文件備案審查權(quán)?！读⒎ǚā贰侗O(jiān)督法》等法律、法規(guī)以及地方立法之間對(duì)不適當(dāng)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化規(guī)定的內(nèi)容不盡一致，影響了行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與實(shí)效性，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)修法程序解決。全國(guó)人大常委會(huì)的《備案審查工作辦法》《備案審查決定》從合憲性審查、政治性審查和明顯不當(dāng)三個(gè)方面發(fā)展了《憲法》規(guī)定的不適當(dāng)備案審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)具有重述性意義，旨在滿足行政規(guī)范性文件的品質(zhì)符合法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的要求。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件 備案審查 不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn) 憲性審查 政治性審查 明顯不當(dāng)審查

一、引言

以本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)人民政府為監(jiān)督主體的行政規(guī)范性文件備案審查制度，是“符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)”，它具有明確、深厚的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。一方面，《憲法》賦予了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其工作部門發(fā)布“決定和命令”的權(quán)力，另一方面，又通過賦予相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)建立包括監(jiān)督主體、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及其處理權(quán)限等內(nèi)容的監(jiān)督制度（包括行政規(guī)范性文件備案審查制度）的職權(quán)。2014 年黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。上述《憲法》規(guī)定和黨的決定為行政規(guī)范性文件備案審查制度的建立和運(yùn)行提供了憲法依據(jù)。

在行政規(guī)范性文件備案審查制度的內(nèi)容中，審查標(biāo)準(zhǔn)是核心問題，因?yàn)樗皼Q定了對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的廣度、深度和強(qiáng)度”?！稇椃ā芬?guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的“不適當(dāng)?shù)臎Q定”有權(quán)改變或者撤銷，在憲法層面上，將行政規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)定位為“不適當(dāng)”?！安贿m當(dāng)”是一個(gè)具有高度不確定性的法律概念，《憲法》本身沒有對(duì)它作出界定。對(duì)此，《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律、法規(guī)對(duì)“不適當(dāng)”作了若干具體化的規(guī)定，但它們的規(guī)定不盡一致，內(nèi)容也不協(xié)調(diào)，省、直轄市和自治區(qū)有關(guān)行政規(guī)范性文件備案審查的地方政府規(guī)章規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)也各有異。與此同時(shí)，法學(xué)界對(duì)此問題也多有討論，但難定一尊。2019 年全國(guó)人大常委會(huì)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查工作辦法》）和2023 年全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查決定》）兩個(gè)立法性文件對(duì)原有法律、法規(guī)規(guī)定的備案審查標(biāo)準(zhǔn)體系增加了不少新內(nèi)容?？梢姡姓?guī)范性文件備案審查是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，正確理解和把握行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)是提升行政規(guī)范性文件備案審查實(shí)效的關(guān)鍵。本文擬從《憲法》規(guī)定切入，探尋備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的憲法意蘊(yùn)，并通過對(duì)《立法法》《監(jiān)督法》《備案審查工作辦法》和《備案審查決定》以及省、直轄市和自治區(qū)有關(guān)行政規(guī)范性文件備案審查地方立法的梳理，分析備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化與落實(shí)情況，闡述行政規(guī)范性文件備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展，以期對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查實(shí)踐有所裨益。

二、行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的憲法意蘊(yùn)

行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)源于《憲法》的規(guī)定，但何謂“不適當(dāng)”，《憲法》本身沒有作出明確的規(guī)定，1982 年《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說明》也沒有進(jìn)一步予以闡釋。本文認(rèn)為，要正確把握行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，需要正本清源，從《憲法》規(guī)定中尋找答案。

（一）不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的憲法史梳理

在國(guó)家監(jiān)督制度中規(guī)定不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，肇始于1954 年《憲法》。1954 年《憲法》第31 條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”；第49 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任的不適當(dāng)命令、指示”和“地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令”。此外，在1954 年《憲法》第60 條和第65 條規(guī)定的地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)及其相互之間的監(jiān)督關(guān)系中也都使用了不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。由上述1954 年《憲法》規(guī)定構(gòu)建的國(guó)家監(jiān)督制度基本框架，涵括了監(jiān)督者和被監(jiān)督者、監(jiān)督客體、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)處理權(quán)限等監(jiān)督制度的四大組合要素。在當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)條件下，這個(gè)國(guó)家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)是有創(chuàng)造性的，也符合中國(guó)政治體制的要求。

令人遺憾的是，由于一些原因，1954 年《憲法》建立起來的國(guó)家監(jiān)督制度沒來得及具體落實(shí)，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)就偏離了憲法規(guī)定的法治軌道。1975 年《憲法》削弱了全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，1954 年《憲法》中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督條款皆被刪除。1978 年《憲法》僅恢復(fù)了1954 年《憲法》中全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”之規(guī)定，其他與國(guó)家監(jiān)督制度有關(guān)的內(nèi)容依然缺位。直到1982 年《憲法》修改，才恢復(fù)1954 年《憲法》有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)限的所有條款，且無論是監(jiān)督主體、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，抑或監(jiān)督對(duì)象、處理權(quán)限都較1954 年《憲法》相比有了較大拓展、完善（見以下圖表）。這充分體現(xiàn)了1982 年《憲法》修改過程中“繼承1954 憲法，發(fā)展1954 憲法”的指導(dǎo)思想。

1982 年《憲法》確立的國(guó)家監(jiān)督制度內(nèi)涵相當(dāng)豐富。從監(jiān)督主體的性質(zhì)看，可以分為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督兩大系列；從審查客體看，既包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章，也包括規(guī)范性非法律文件，即人大及其常委會(huì)的“決議”和行政機(jī)關(guān)發(fā)布的“決定和命令”；從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)看，分為不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)與抵觸標(biāo)準(zhǔn)（與憲法和相應(yīng)上位法相抵觸），適用于不同的審查客體。尤其需要指出的是，不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)適用范圍更加廣泛，除了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令以及省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和決議，其他都采用不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）區(qū)分不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)與抵觸標(biāo)準(zhǔn)的憲法安排

對(duì)不同的監(jiān)督對(duì)象匹配不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，是一種有意識(shí)的立憲旨意。要正確把握《憲法》規(guī)定的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，必須從制憲史上的兩次調(diào)整、變化切入：

1.1954 年《憲法》草案初稿第36 條第（10）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“變更或撤銷國(guó)務(wù)院和下級(jí)人民代表大會(huì)同國(guó)家法律相抵觸的決議、條例和命令”，但正式通過的1954《憲法》第31 條將這一項(xiàng)規(guī)定一分為二，即第（6）（7）項(xiàng)分別規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”和“改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”?！安贿m當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”由此出場(chǎng)。1954 年《憲法》將對(duì)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)決議的審查標(biāo)準(zhǔn)由草案的“抵觸”改為“不適當(dāng)”，從而區(qū)分了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)。在1954 年《憲法》制定過程中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的決議采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)是有困惑和爭(zhēng)議的。如在全國(guó)政協(xié)組織的憲法草案座談會(huì)上就有人提出，如果省人民代表大會(huì)通過一個(gè)決議或命令，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為不適當(dāng)，但并不抵觸法律，全國(guó)人大常委會(huì)可否變更或撤銷？當(dāng)然，1954 年《憲法》采用不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)是否受到上述意見的影響或者是作出回應(yīng)，從現(xiàn)有文獻(xiàn)資料中找不到肯定結(jié)論的依據(jù)。但這個(gè)史實(shí)至少可以說明，采用不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)由立憲者權(quán)衡后加以確定的，其所要表達(dá)的立憲旨意是，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的決議不抵觸法律是底線，但還要避免不適當(dāng)情形出現(xiàn)；不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，監(jiān)督力度更高。所以，在1954 年《憲法》中，不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是涵蓋了不抵觸，兩者是一個(gè)包含關(guān)系，如果是并列關(guān)系，就會(huì)推出省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的決議可以同憲法、法律和法令相抵觸之結(jié)論，這顯然是不能接受的。

2.1982 年《憲法》將全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省、自治區(qū)和直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)和決議的監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)，從1954 年、1978 年《憲法》規(guī)定的“不適當(dāng)”調(diào)整為“相抵觸”。彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中指出，適當(dāng)擴(kuò)大地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)，“以便各地能夠在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下因地制宜地發(fā)展本地的建設(shè)事業(yè)”。彭真在多次正式講話中談及省級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)時(shí)，認(rèn)為賦予其地方性法規(guī)制定權(quán)是為了發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性，“只要同憲法、法律不抵觸，全國(guó)人大常委會(huì)就不干預(yù)。只是在發(fā)生違憲、違法的行為時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)才行使法律監(jiān)督權(quán)”。雖然彭真的講話并不是針對(duì)用“相抵觸”替代“不適當(dāng)”緣由的一種解釋，但今天我們可以把它看做是一種間接詮釋，即只要地方性法規(guī)守住不違憲、不違法的底線，是否適當(dāng)可以交由地方人大權(quán)衡決定，全國(guó)人大常委會(huì)不過多干預(yù)。正如有學(xué)者所言，“憲法和法律賦予地方立法權(quán)的重要初衷，就是讓省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)可以在本行政區(qū)域內(nèi)充分發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，而立法中的適當(dāng)性，正是發(fā)揮主動(dòng)性和積極性的重要內(nèi)容，全國(guó)人大不能干預(yù)?！?/p>

上述兩次監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，不僅說明了對(duì)于不同審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)采用不同的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)即“相抵觸”或者“不適當(dāng)”，它們兩者內(nèi)涵不同，并非是任意、隨機(jī)的選擇，是立憲者有意識(shí)的安排，而且也傳遞了一個(gè)基本觀念：國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力監(jiān)督應(yīng)該有邊界。“相抵觸”或者“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的確立，直接源于憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)條款。這些條款對(duì)于國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)而言既是授權(quán)，也是限權(quán)，其中確立的監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)則具備雙重功能：它既規(guī)范國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的合理范圍，同時(shí)也保障被監(jiān)督機(jī)關(guān)行使權(quán)力的合法范圍。正如《〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法〉（草案）的說明》中所指出的，“憲法對(duì)我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍以及相互關(guān)系，作了明確規(guī)定。各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都要在各自的職權(quán)范圍內(nèi)工作。人大行使監(jiān)督權(quán)，必須遵守憲法確立的體制，既不能失職，也不能越權(quán)?！?/p>

（三）具有確保權(quán)力行使正確性導(dǎo)向的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)

緣何《憲法》采用不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)來界分國(guó)家監(jiān)督權(quán)力邊界，其背后的邏輯是什么，以往有學(xué)者從監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的處理權(quán)限——是擁有改變或者撤銷權(quán)還是僅有撤銷權(quán)的角度來揭示規(guī)范性文件審查制度的特點(diǎn)或規(guī)律。當(dāng)監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以行使改變或者撤銷權(quán)；如果兩者只是指導(dǎo)關(guān)系或監(jiān)督關(guān)系，則監(jiān)督機(jī)關(guān)僅有撤銷權(quán)。如縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)僅有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，而縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府則有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部門和下級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。對(duì)此，本文認(rèn)為，監(jiān)督和被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間關(guān)系的性質(zhì)對(duì)解釋監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)差異性并沒有充分的說服力。因?yàn)椋瑥默F(xiàn)有的立法規(guī)定看，不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)既適用于具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，也適用于非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。因此，進(jìn)一步深入討論這個(gè)問題還是十分必要的。

不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)是《憲法》規(guī)定在國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置條款之中，對(duì)其的解釋須立足于國(guó)家政治體制和國(guó)家機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)原則。如前所述，1954 年《憲法》建立了中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間及其相互之間的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)該說，這一監(jiān)督制度安排有其必然性、正當(dāng)性。它以1954 年《憲法》正式確立的人民代表大會(huì)制度作為基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)代表人民意志的人民代表大會(huì)的權(quán)威性，更是恰當(dāng)?shù)卦忈屃私y(tǒng)一的單一制國(guó)家機(jī)關(guān)體系運(yùn)行的基本原則——民主集中制原則。1982 年《憲法》對(duì)這一監(jiān)督制度的承繼和發(fā)展也充分表明這一監(jiān)督制度具有強(qiáng)大生命力和適應(yīng)性。民主集中制是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)原則。在人民代表大會(huì)這一根本政治制度之下，民主集中制原則以權(quán)力合理分工為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性。對(duì)此，張翔教授在細(xì)致地考察了我國(guó)制憲史之后，認(rèn)為民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵確保了國(guó)家權(quán)力正確性，即在配置國(guó)家權(quán)力時(shí)，要充分考慮國(guó)家機(jī)關(guān)在組織、結(jié)構(gòu)、程序和人員上具有的優(yōu)勢(shì)，將某一任務(wù)與權(quán)限分配給“功能最適”的國(guó)家機(jī)關(guān)，以保證權(quán)力行使的正確性。這一“正確性”的標(biāo)準(zhǔn)為我們思考、分析憲法規(guī)定的“民主集中制”原則下的權(quán)力配置提供了一種新的思路和視角，對(duì)我們準(zhǔn)確理解《憲法》規(guī)定不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)具有極其重要的啟發(fā)性意義。憲法賦予有權(quán)機(jī)關(guān)糾正、撤銷不適當(dāng)?shù)牧⒎ɑ蛘邲Q定、決議和命令的權(quán)力，正是確保國(guó)家權(quán)力行使正確性的另一種規(guī)范表達(dá)，是民主集中制原則的目標(biāo)和精髓所在。從這一意義出發(fā)，適當(dāng)性的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)做較為寬泛的解釋，它應(yīng)當(dāng)既包括政治上的正確性，也包括法律上的正確性；既要符合憲法，也要遵守其他法律規(guī)范的要求；既要求遵循形式法治，也要求符合實(shí)質(zhì)法治。所以，《憲法》規(guī)定的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，既是要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)“發(fā)布的決定和命令”恪守正確性義務(wù)，同時(shí)也是要求監(jiān)督機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督權(quán)來確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有這樣，憲法所確定的基本原則和國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)才能順利實(shí)現(xiàn)。

行政規(guī)范性文件備案審查是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政規(guī)則制定權(quán)的一種事后監(jiān)督，屬于國(guó)家監(jiān)督制度的一部分。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件調(diào)節(jié)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各方面的活動(dòng)，會(huì)影響公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。1982 年《憲法》在恢復(fù)1954 年《憲法》規(guī)定的基礎(chǔ)上建構(gòu)和完善了國(guó)家權(quán)力之間的監(jiān)督機(jī)制，形成了以憲法為統(tǒng)帥的科學(xué)、統(tǒng)一的法律監(jiān)督規(guī)則體系。1982 年《憲法》在配置國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力時(shí)，一方面充分契合監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法組織定位，另一方面，也充分考慮了它們的功能優(yōu)勢(shì)。行文至此，本文的一個(gè)結(jié)論是，《憲法》規(guī)定中的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)不僅包含了與憲法、法律相抵觸、內(nèi)容不合理性，還應(yīng)當(dāng)涵蓋政治上不正確。

三、與行政規(guī)范性文件備案審查相關(guān)法律中的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，一直以來學(xué)界就有不同觀點(diǎn)。如不少學(xué)者認(rèn)為不適當(dāng)包含了不合法和不合理，是“不合法與不合理結(jié)合的一個(gè)綜合的概念”。也有學(xué)者認(rèn)為：“備案審查就是對(duì)制定規(guī)則的行為進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)行合法性和適當(dāng)性的檢驗(yàn)?！边€有學(xué)者認(rèn)為，除了不合法與不合理，不適當(dāng)還應(yīng)該包括違憲?！安贿m當(dāng)”其實(shí)就是合理性或適當(dāng)性監(jiān)督是否排斥合憲性監(jiān)督、合法性監(jiān)督的問題。另外，將不適當(dāng)僅作“不合理”使用的也不在少數(shù)。綜合既有學(xué)術(shù)研究成果，在對(duì)不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)理解上的主要分歧在于：一是不適當(dāng)是否包含不合憲，二是不適當(dāng)是否僅是不合憲、不合法之外的不合理，即狹義的不適當(dāng)。其實(shí)，在本文看來，法學(xué)界在認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一很大程度上與相關(guān)立法對(duì)《憲法》確立的“不適當(dāng)”之具體規(guī)定不統(tǒng)一有很大關(guān)系。

在規(guī)范層面上，不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的具象化與規(guī)范性文件備案審查制度的建立和發(fā)展是同步的，兩者之間有著不可分割的關(guān)系。1990 年國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》是首部關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的行政法規(guī)，也是首次對(duì)《憲法》中“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化的立法。它在規(guī)定規(guī)章的備案審查時(shí)，明確要審查規(guī)章是否同法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章相互之間是否矛盾，規(guī)章的制定是否符合法定程序及規(guī)范化要求。可見，《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》將內(nèi)容不合法（與上位法相抵觸）、規(guī)章之間不協(xié)調(diào)和制定程序不合法以及立法技術(shù)上的不規(guī)范等都?xì)w入“不適當(dāng)”的內(nèi)容，與《憲法》規(guī)定的立憲原旨相當(dāng)。令人遺憾的是，這一規(guī)定內(nèi)容并未在之后其他立法中一以貫之。

（一）法律規(guī)定中的“不適當(dāng)”：廣、狹義并存

1.《立法法》中的“不適當(dāng)”條款：邏輯不統(tǒng)一。2000 年《立法法》專設(shè)一章“適用與備案審查”。2000年《立法法》第87 條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（1）超越權(quán)限的；（2）下位法違反上位法規(guī)定的；（3）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（4）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程序的。”在2015 年、2023 年修改的《立法法》中，這一條款分別改為第 96 條、107 條，內(nèi)容原封不動(dòng)，未作修改。在 2000 年《立法法》第 88 條中，使用“ 不適當(dāng)”有5 處之多。在2015 年、2023 年修改的《立法法》中，這一條款分別改為第97 條、第108 條，內(nèi)容也原封不動(dòng)，未作修改。然而，在現(xiàn)行《立法法》中這兩個(gè)條款中的“不適當(dāng)”在內(nèi)涵上卻無法對(duì)應(yīng)。第107 條第（4）項(xiàng)的“規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的”是與該條第（1）（2）（5）規(guī)定的超越權(quán)限、下位法違反上位法規(guī)定和違背法定程序這三種不合法情形以及（3）“規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定”四種情形并列；按照體系解釋方法，這里“不適當(dāng)”應(yīng)當(dāng)作狹義解釋，即它是指這三種不合法、一種不一致情形之外的“不適當(dāng)”情形。但如果按照第107 條的狹義“不適當(dāng)”去解釋第108 條中的“不適當(dāng)”，就會(huì)出現(xiàn)體系不一致狀況。因?yàn)?，?08 條第（3）（5）（6）項(xiàng)都是針對(duì)不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，如果僅作與第107 條第（4）項(xiàng)一樣的狹義解釋，不包括超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定和違背法定程序等違法情形，那么它就無法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有不合法規(guī)章的審查監(jiān)督。另外，對(duì)于第108 條第（1）項(xiàng)和第（4）項(xiàng)中“ 不適當(dāng)”作廣義解釋也更合乎體系解釋的邏輯。要保持第107 條和第108 條之間的體系一致性，只能將第108 條第（1）項(xiàng)“不適當(dāng)”作目的性擴(kuò)張解釋，但這樣做又會(huì)導(dǎo)致與第107 條第（4）項(xiàng)中“不適當(dāng)”（狹義）的體系違背。這種對(duì)“不適當(dāng)”作廣、狹義解釋的并存狀況，只能通過修法方式加以解決。

2.《監(jiān)督法》中“違法+ 其他不適當(dāng)”的解釋路徑。2006 年《監(jiān)督法》專設(shè)一章“規(guī)范性文件備案審查”，對(duì)憲法中國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的原則規(guī)定進(jìn)行了具體化，其中將“不適當(dāng)”情形列舉為，“（1） 超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（2）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（3）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。因《監(jiān)督法》未使用“其他不合法的情形”之類的表述作為兜底條款，“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍笨梢越忉尀椤笆侵赋饲笆鲆?guī)定的兩種撤銷情形以外的其他應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形”。因此，這些情形應(yīng)該既包括《監(jiān)督法》所未列舉的其他不合法情形，也包括合法性以外的不合理情形。《監(jiān)督法》這種“違法+ 其他不適當(dāng)”的廣義解釋路徑，應(yīng)該說是符合《憲法》規(guī)定中“不適當(dāng)”的立憲原旨的，也與確保國(guó)家權(quán)力正確性的憲法意蘊(yùn)相吻合。

因《監(jiān)督法》《立法法》對(duì)“不適當(dāng)”概念采取了不同的解釋路徑，所以，這些不同規(guī)定本身在一定程度上已經(jīng)影響了國(guó)家法制統(tǒng)一。如2001 修訂的《法規(guī)規(guī)章備案條例》采用了《立法法》第107 條的立法技術(shù)，使用了狹義的“不適當(dāng)”概念，規(guī)定國(guó)務(wù)院對(duì)法規(guī)、規(guī)章備案審查的內(nèi)容與《立法法》第107 條所列情形別無二致，而一些省、自治區(qū)和直轄市制定的《監(jiān)督法》實(shí)施辦法或監(jiān)督條例又基本上都是秉承了廣義的“不適當(dāng)”概念，還有一些省既有地方立法條例，又有規(guī)范性文件備案審查條例，分別采用《立法法》或《監(jiān)督法》的立法技術(shù)，導(dǎo)致所規(guī)定的“不適當(dāng)”涵義不一樣。如《吉林省實(shí)施中華人民共和國(guó)監(jiān)督法辦法》第47 條規(guī)定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)被撤銷的情形中，有兩項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定了“不適當(dāng)”，但其涵義卻不同。該條第（3）項(xiàng)規(guī)定，“規(guī)范性文件的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的”。從該條體系上看，它與《立法法》第107 條相同，是在狹義意義上使用“不適當(dāng)”概念，而在它的兜底條款第（5）項(xiàng)“有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的”中，“不適當(dāng)”又是被作了廣義解釋。作為直接實(shí)施憲法的法律，同時(shí)也是規(guī)范性文件監(jiān)督審查最重要的兩部基本法律，《立法法》和《監(jiān)督法》對(duì)《憲法》中“不適當(dāng)”概念的解釋路徑應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，符合憲法原意。目前存在的這種狀況，應(yīng)當(dāng)盡快以修法的方式予以解決。

（二）地方立法中的“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)涵不清晰、不統(tǒng)一

目前，31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市人民政府都制定了有關(guān)行政規(guī)范性文件備案審查的地方政府規(guī)章，它們規(guī)定的行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)，整體上不甚明確和統(tǒng)一。其中11 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的地方政府規(guī)章明確規(guī)定行政規(guī)范性文件的備案審查，除了合法性審查之外，還要進(jìn)行合理性或適當(dāng)性審查；其他地方政府規(guī)章一般都是在列舉若干合法性審查事項(xiàng)之后，以“其他需要審查的事項(xiàng)”作為兜底款項(xiàng)，至于這一兜底事項(xiàng)是指其他合法性事項(xiàng)，還是也包括合法性之外的合理性或者適當(dāng)性內(nèi)容并不明確；有的省、直轄市地方政府規(guī)章將行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定為不是適當(dāng)性（廣義）審查，還有的地方政府規(guī)章從其列舉的審查事項(xiàng)來看也是局限于合法性審查。之所以地方政府規(guī)章對(duì)于行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在上述現(xiàn)象，究其原因，一方面，在國(guó)家層面缺乏行政規(guī)范性文件備案審查的統(tǒng)一立法；另一方面，與中共中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)依法行政和法治政府建設(shè)的一系列文件中強(qiáng)調(diào)行政規(guī)范性文件的合法性建設(shè)有關(guān)。在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件基本上是實(shí)行公文化管理，法治化程度普遍較低。從行政體系內(nèi)部行政規(guī)范性文件備案審查制度的起源和發(fā)展史觀察，該制度始于1987 年地方政府的自發(fā)自覺，之后主要是由國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件的方式來推進(jìn)。2004 年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次提出了行政法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件備案監(jiān)督的要求?！蛾P(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17 號(hào)）要求“嚴(yán)格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（ 國(guó)發(fā)〔2010〕33 號(hào)）強(qiáng)化了健全規(guī)范性文件制定程序，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015 － 2020 年）》（2015 年）也重申了規(guī)范性文件制定權(quán)限和程序的合法性。這些國(guó)務(wù)院重要文件都強(qiáng)調(diào)行政規(guī)范性文件的合法性建設(shè)，對(duì)于合法性之外的適當(dāng)性或合理性問題基本上都未予提及，這也在很大程度上導(dǎo)致了地方政府規(guī)章體系在行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)上只注重合法性問題，而未體現(xiàn)合法性之外的適當(dāng)性要求。對(duì)于這個(gè)偏差性問題，部分地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修法，與《憲法》《監(jiān)督法》的規(guī)定保持一致。

四、行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)新發(fā)展

行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的原則性規(guī)定源于憲法，《立法法》《監(jiān)督法》等法律、法規(guī)對(duì)此作了較為具體化的不同規(guī)定，一些省、自治區(qū)和直轄市的地方立法也依據(jù)上位法作出了相應(yīng)的、不盡相同的規(guī)定。盡管如此，對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的基本含義還是可以有共識(shí)的，即它不僅指超越職權(quán)、與上位法相抵觸等不合法情形，而且還包括不合理、不正當(dāng)?shù)惹樾危菑V義上的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。

2019 年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《備案審查工作辦法》，它標(biāo)志著我國(guó)規(guī)范性文件備案審查工作更加制度化、規(guī)范化。在立法技術(shù)上，《備案審查工作辦法》專節(jié)用了4 個(gè)條款從合憲性、政治性、合法性、明顯不適當(dāng)四個(gè)方面分別進(jìn)行具體化規(guī)定，對(duì)“違背法律規(guī)定”“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)賦予了新的內(nèi)涵。在立法史上，《備案審查工作辦法》對(duì)備案審查標(biāo)準(zhǔn)作出如此細(xì)致規(guī)定是首次，與《立法法》和《監(jiān)督法》相關(guān)規(guī)定相比，它更加系統(tǒng)、全面。雖然《備案審查工作辦法》的審查對(duì)象是法規(guī)和司法解釋，但在其附則中規(guī)定，“地方各級(jí)人大常委會(huì)參照本辦法對(duì)依法接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查”。也就是說，地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件開展備案審查時(shí)要參照適用《備案審查工作辦法》。2023 年12 月底全國(guó)人大常委會(huì)通過的《備案審查決定》，對(duì)“提高備案審查能力和質(zhì)量”具有十分重要的法律意義。《備案審查決定》第11 條規(guī)定的“重點(diǎn)審查內(nèi)容”分為合憲法、政治性、合法性和合比例性四個(gè)方面。第22 條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法開展備案審查工作。”從這一規(guī)定看，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查時(shí)，《備案審查決定》也應(yīng)當(dāng)參照適用?？梢?，無論是《備案審查工作辦法》還是《備案審查決定》，對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)都具有重述性意義，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）增加合憲性審查的內(nèi)容

從功能意義上看，行政規(guī)范性文件是實(shí)質(zhì)意義的“法”，是以憲法為統(tǒng)帥的國(guó)家法體系中不可或缺的組成部分。因此，基于國(guó)家法制統(tǒng)一原則，行政規(guī)范性文件不得違反憲法原則、憲法規(guī)定和憲法精神。行政規(guī)范性文件備案審查的不適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)當(dāng)包括行政規(guī)范性文件是否違反憲法，但這一點(diǎn)，以前法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定一直不明朗，甚至是被忽視的。正如有學(xué)者所言：“至于作為其審查判斷標(biāo)準(zhǔn)的‘是否適當(dāng)’是否包括‘違憲’在內(nèi)，憲法文本中沒有作出明確的界定，實(shí)踐中人們的理解也不甚一致?！比缭凇读⒎ǚā芬?guī)定“下位法違反上位法規(guī)定”中的“上位法”是否包括憲法一直是不明確的，更沒有權(quán)威性的定論；而在《監(jiān)督法》規(guī)定的“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸”中顯然也沒有包括憲法。在地方立法中，有若干個(gè)省、市、直轄市政府規(guī)章規(guī)定了備案審查機(jī)關(guān)要對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)容是否符合憲法進(jìn)行審查，但絕大多數(shù)地方立法一般都僅僅規(guī)定行政規(guī)范性文件備案審查“是否符合法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定”或者“是否符合上位法規(guī)定”。可見，在規(guī)范層面上對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查是否包含合憲性內(nèi)容不甚統(tǒng)一。對(duì)此，2023 年修改的《立法法》增加了對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“存在合憲性”問題的處理程序，增加了合憲性審查內(nèi)容。《備案審查決定》第5 條規(guī)定：“在備案審查工作中注重審查法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉憲性問題，及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件?！边@一規(guī)定表明在規(guī)范層面上將合憲性審查加入了備案審查內(nèi)容。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，這是對(duì)近幾年來規(guī)范性文件備案審查實(shí)踐需求的一種準(zhǔn)確回應(yīng)。

本文認(rèn)為，盡管《審查工作規(guī)定》《備案審查決定》并沒有直接規(guī)定將合憲性審查納入行政規(guī)范性文件備案審查的不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)之中，但是，基于憲法作為國(guó)家根本大法的地位和國(guó)家法制統(tǒng)一原則，在行政規(guī)范性文件備案審查不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)中增加合憲性審查內(nèi)容，是《審查工作規(guī)定》《備案審查決定》相關(guān)規(guī)定邏輯上的一種必然。在行政規(guī)范性文件備案審查涉及合憲性問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：（1）行政規(guī)范性文件具有執(zhí)行性、政策性的特點(diǎn)，其內(nèi)容往往有法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政規(guī)范性文件依據(jù)，因此，在備案審查中需要依據(jù)法規(guī)范對(duì)某項(xiàng)行為作出判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“法律適用優(yōu)先”“窮盡法律適用”原則，即把合法性審查作為合憲性審查的一項(xiàng)重要的“過濾”機(jī)制。換言之，在有法律規(guī)定的情況下，必須優(yōu)先適用法律進(jìn)行審查判斷，只有在窮盡法律適用之后仍然無法作出判斷時(shí)，才有必要適用憲法作出是否合憲的判斷。（2）在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建成的情況下，有法可依問題已經(jīng)基本解決。一般情況下，備案審查能夠發(fā)現(xiàn)、糾正行政規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定的問題。行政規(guī)范性文件備案審查要把好合憲性審查關(guān)，并不是說每一件行政規(guī)范性文件備案審查必然涉及合憲性審查，因?yàn)?，作為行政?guī)范性文件上位法的法律、法規(guī)和規(guī)章都是憲法的具體化，行政規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)通過合法性審查可以實(shí)現(xiàn)合憲性審查目的。（3）對(duì)于通過備案審查發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在涉憲性爭(zhēng)議或合憲與否判斷問題，備案審查機(jī)關(guān)無權(quán)限作出處理的，應(yīng)當(dāng)參照《立法法》等規(guī)定的程序向有權(quán)機(jī)關(guān)提請(qǐng)合憲性審查。

（二）彰顯政治性審查的地位

政治性審查為《備案審查工作辦法》首創(chuàng)，而《備案審查決定》也明確把“是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向”作為備案審查重點(diǎn)內(nèi)容之一，彰顯政治性審查在備案審查中的地位。政治性審查與備案審查制度的政治功能密切相關(guān)?！霸趥浒笇彶楣ぷ髦袌?jiān)持政治性審查是中國(guó)政治體制的當(dāng)然要求，也是其承擔(dān)的首要功能?！比珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)在《關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報(bào)告》中第一次正式提出備案審查制度的政治功能。該報(bào)告指出：“備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實(shí)施，同時(shí)對(duì)提高地方立法質(zhì)量也具有積極作用。”之后，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)每年在關(guān)于備案審查工作情況報(bào)告中都會(huì)重申備案審查工作在為確保黨中央決策部署的貫徹落實(shí)、推動(dòng)和保障憲法法律實(shí)施、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用。其實(shí)，行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)貫徹黨中央的重大方針政策，保證黨中央令行禁止，這是國(guó)家立法工作一貫秉持的基本政治原則。早在上個(gè)世紀(jì)80年代初，彭真同志在一次關(guān)于地方人大常委會(huì)工作的座談會(huì)上明確指出地方性法規(guī)的制定，“限制只有一條，就是同國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸”，并強(qiáng)調(diào)“這里講的政策，是中央總的方針、政策，而不是一些具體的政策，具體政策要根據(jù)具體的情況具體解決”。中央總的方針、政策就是黨在治國(guó)理政上的重大決策部署和重大改革方向的體現(xiàn)與反映，是憲法所規(guī)定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的體現(xiàn)，而對(duì)執(zhí)政黨而言，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。這方面全國(guó)人大常委會(huì)法工委已經(jīng)有若干備案審查案例，為行政規(guī)范性文件備案審查提供了經(jīng)典范例。全國(guó)人大常委會(huì)法工委2020 年備案審查工作情況報(bào)告顯示，以本地戶籍作為從事出租車司機(jī)職業(yè)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查后認(rèn)為這些規(guī)定“不符合黨中央關(guān)于‘引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)’‘營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利’的改革要求”，要求制定機(jī)關(guān)作出修改。

在規(guī)范層面上，雖然立法沒有明確將“是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向”列入行政規(guī)范性文件備案審查內(nèi)容，但部分地方政府規(guī)章都規(guī)定行政規(guī)范性文件管理工作需堅(jiān)持正確的政治方向，或者審查內(nèi)容中都包含是否符合國(guó)家政策的要求，這都表明了行政機(jī)關(guān)在開展行政規(guī)范性文件備案審查工作時(shí)要踐行保證黨中央令行禁止的政治原則。我們知道，在以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法規(guī)范體系中，行政規(guī)范性文件數(shù)量巨大，影響廣泛，尤其在基層治理中，行政規(guī)范性文件具有法律、法規(guī)和規(guī)章無法替代的作用，行政規(guī)范性文件已然成為了法律、法規(guī)和規(guī)章的“手腳”，沒有行政規(guī)范性文件，有時(shí)法律、法規(guī)和規(guī)章甚至難以落地；另外，與立法相比，行政規(guī)范性文件制定程序具有快速、簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，因此，行政規(guī)范性文件在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署方面比法律、法規(guī)和規(guī)章更加高效、直接，是不可替代的貫徹執(zhí)行黨的方針、政策的有效工具?！盀榱朔?wù)國(guó)家工作大局，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)就不能僅僅是憲法法律，而是包括黨中央不同時(shí)期的重大戰(zhàn)略、重大部署、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作，還要有‘中央精神’‘改革方向’‘現(xiàn)實(shí)情況’等。”也就是說，行政規(guī)范性文件如果與中央精神不相符、與改革方向不一致以及明顯滯后于發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)情況，都是屬于政治性審查的內(nèi)容?！吨袊?guó)銀保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件備案審查辦法》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕40 號(hào)）第13 條的規(guī)定，可以說是對(duì)行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)作政治性審查的一種回應(yīng)。

（三）突出明顯不當(dāng)審查的要求

符合法定權(quán)限、內(nèi)容不違反上位法規(guī)定和程序合法是合法性審查的重點(diǎn)。但適當(dāng)性審查內(nèi)容為何，國(guó)家立法一直未予以具象化，地方政府規(guī)章也不統(tǒng)一、不明確?！秾彶楣ぷ饕?guī)定》不再將“相抵觸”局限于一般意義上與憲法、法律的抵觸、違反，而是包括政治性內(nèi)容和明顯不當(dāng)，且對(duì)明顯不當(dāng)加以了具象化?！胺ㄖ蔚膶?shí)現(xiàn)方式只有一種，即依良法而治?！薄秱浒笇彶闆Q定》除了基本重申《審查工作規(guī)定》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)外，還明確將比例原則引入備案審查。這一重大變化是新時(shí)代下憲法確定的依法治國(guó)方略實(shí)施之必然，標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)水平到了全新高度，更與《憲法》確立“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)所追求的確保國(guó)家權(quán)力行使正確性的意蘊(yùn)相契合。

“明顯不當(dāng)”一直以來是法院在行政訴訟中對(duì)行政行為合法性的一個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榉ㄔ嚎梢耘袥Q撤銷或變更，旨在監(jiān)督和確保行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件也是行政權(quán)的重要表現(xiàn)形式，且有相當(dāng)大的裁量空間。正如有學(xué)者所觀察到的：“在民主法治國(guó)家，雖然法規(guī)命令的訂定原則上須有法律的授權(quán)，并須受法律的拘束，特別是受授權(quán)之內(nèi)容、目的與范圍的拘束，但訂定命令的行政機(jī)關(guān)在這種由立法者所預(yù)設(shè)的框架范圍內(nèi)，或基于法律積極的明示或消極的默示，一般而言仍都擁有一定程度依自己意志決定的自由判斷或者形成空間。這種自由，或者說裁量，除了主要包括‘如何’訂定命令的裁量外，有時(shí)也兼含‘是否’與‘何時(shí)’訂定命令的裁量。前者涉及的是命令內(nèi)容的自由形成，后者則關(guān)系到訂與不訂命令的自由選擇?！痹谝婪ㄐ姓碇?，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件要有法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)，但法律、法規(guī)和規(guī)章往往留下不同程度的裁量空間，由行政機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際情況將法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定予以具體化，以適應(yīng)地方差異性治理需求。這就要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持理性、公平觀念，尤其在涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的內(nèi)容時(shí)要適當(dāng)、合理。行政規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)審查“采取的措施與其目的是否符合比例原則”，對(duì)“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”的，應(yīng)當(dāng)通過備案審查予以糾正。從2019 年之后上海、江蘇、廣東等地制定的地方政府規(guī)章規(guī)定中可以看到，明顯不當(dāng)審查已經(jīng)有了明確規(guī)定。

《備案審查決定》明確將比例原則引入規(guī)范性文件的備案審查之中，首先具有重要的方法論意義。雖然行政機(jī)關(guān)在是否、何時(shí)以及如何制定行政規(guī)范性文件層面都享有相當(dāng)程度的裁量權(quán)，但是，“S0PNUt4uFNZZ+O38/IwX3F1/0a8JCZEImWmkswMaSxg=裁量并沒有給予行政機(jī)關(guān)自由或任意，‘自由的裁量’是不存在的，只有‘合義務(wù)的裁量’ 或者‘受法律約束的裁量’?！毙姓C(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件，總是基于一定的目的考量，而為了達(dá)成單個(gè)或多個(gè)行政目的，都面臨如何選擇有效且合法、適當(dāng)?shù)氖侄?、措施，總要在社?huì)公共利益和潛在相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人之間徘徊、權(quán)衡；無論是對(duì)制定機(jī)關(guān)還是備案審查機(jī)關(guān)，比例原則無疑可以提供一種方法和分析框架，以精準(zhǔn)把握行政規(guī)范性文件的適當(dāng)性，從而提升其法治品質(zhì)。其次是比例原則的三個(gè)子原則在行政規(guī)范性文件備案審查中如何具體化的問題。一般認(rèn)為，比例原則由三個(gè)子原則構(gòu)成，即適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則，“目的正當(dāng)是公權(quán)力行為正當(dāng)?shù)那疤幔瑢⒛康恼?dāng)性原則納入比例原則之中而確立‘四階’比例原則，有利于限制立法者、行政者的目的設(shè)定裁量，有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，充分保障人權(quán)，還有利于促進(jìn)民主反思，改善民主質(zhì)量?！比欢?，即使將比例原則劃分為三個(gè)子原則，也沒有緩解它在適用中的具體化困境。正如有學(xué)者所言，“對(duì)于如何挑選出一個(gè)具有合比例性的手段，比例原則本身并沒有提供任何有效的工具。尤其是必要性原則和均衡性原則，適用起來更加困難?！逼鋵?shí)，這樣的“困難”在法律原則適用中是一個(gè)普遍性的問題。抽象的法律原則與具體法律適用之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是哲學(xué)意義上的抽象與具體的關(guān)系。作為方法論意義上的具體問題具體分析，一方面應(yīng)當(dāng)受蘊(yùn)含于法律原則之中的思想、價(jià)值的引領(lǐng)，另一方面應(yīng)當(dāng)充分考慮具體問題的特殊性。在行政規(guī)范性文件備案審查中，比例原則被劃分為三個(gè)子原則可以看作是方法論上具體化的第一步。既有的研究成果已經(jīng)完成了這一步，但比例原則的三個(gè)子原則在行政規(guī)范性文件備案審查中如何具體化，不僅是學(xué)理上待解之難題，更需要實(shí)踐的不斷探索。

五、結(jié)論

源于《憲法》規(guī)定的行政規(guī)范性文件“不適當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)具有根本法的地位，直接約束行政規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)的審查活動(dòng)?！秾彶楣ぷ饕?guī)定》《備案審查決定》對(duì)“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體化規(guī)定，其適用不限于法規(guī)、規(guī)章和司法解釋，還可以參照適用至行政規(guī)范性文件。然而，由于立法技術(shù)處理不當(dāng)，《立法法》《監(jiān)督法》在“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)具體化內(nèi)容上發(fā)生了不應(yīng)有的錯(cuò)位，影響了備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與實(shí)效性。地方立法在涉及行政規(guī)范性文件備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)具體化時(shí)也不盡一致。“在中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異明顯的國(guó)家，又處于社會(huì)急速變遷的時(shí)代，規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、制度的革故鼎新都不得不依賴國(guó)家機(jī)關(guān)的立法。而如何保障不同層級(jí)、不同性質(zhì)立法的品質(zhì)，滿足規(guī)范體系的公開、確定、和諧等要求，則是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！币虼?，《立法法》自身以及與《監(jiān)督法》之間需要通過立法技術(shù)加以統(tǒng)一，地方政府規(guī)章也需要保持與上位法一致，從而確立一個(gè)統(tǒng)一的“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)。《審查工作規(guī)定》尤其是《備案審查決定》從合憲性審查、政治性審查和明顯不當(dāng)三個(gè)方面發(fā)展了《憲法》規(guī)定的“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高了行政規(guī)范性文件備案審查要求，旨在確保行政規(guī)范性文件品質(zhì)與法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)要求相一致。

另外，行政規(guī)范性文件備案審查作為一種事后監(jiān)督，其實(shí)效一般都要遜色于作為預(yù)防性監(jiān)督的行政合法性（前置）審查。從審查標(biāo)準(zhǔn)一致性原則出發(fā)，行政規(guī)范性文件備案審查“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)同樣也應(yīng)當(dāng)適用于其預(yù)防性的合法性審查。近年來一些地方針對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審查工作專門制定了政府規(guī)章，它們對(duì)立法之前已經(jīng)頒行的《審查工作規(guī)定》中關(guān)于備案審查的標(biāo)準(zhǔn)體系吸收不夠充分，對(duì)立法之后出臺(tái)的《備案審查決定》新內(nèi)容則尚未開啟修法程序予以完善，這也是一個(gè)需要盡快解決的問題。