我國反壟斷法為什么保護競爭

摘 要：美國新布蘭迪斯學派提出《謝爾曼法》反對大企業(yè)，即便它們沒有違法的行為，其存在也會構成對社會民主和正義的威脅。我國反壟斷法作為國家歷經(jīng)40 多年計劃經(jīng)濟制度后的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟體制需要競爭機制配置資源和調節(jié)社會供求的內在要求。我國反壟斷法是保護競爭過程，而不是保護競爭者。為了使這部法律能夠全面和有效地維護市場競爭秩序，國家應深化經(jīng)濟體制改革。

關鍵詞：反壟斷法 市場經(jīng)濟體制 保護競爭

近年來，隨著美國新布蘭迪斯學派的出現(xiàn)，“反壟斷法到底保護什么”再次成為世界各國競爭法學界爭論的熱門話題。這個學派認為，美國《謝爾曼法》譴責經(jīng)濟力量的不平等，大企業(yè)即便沒有不合理地提高價格、減少產(chǎn)出或者損害創(chuàng)新，它們的存在也會構成對社會民主和正義的威脅。例如，新布蘭迪斯學派的主要代表莉娜·汗（Lina Kahn） 認為，反壟斷就是反對大企業(yè)，因此她批評美國反壟斷行政執(zhí)法機構和法院此前的反壟斷執(zhí)法中過度關注“消費者福利”，即便消費者福利可以導致消費者獲得價格低廉的產(chǎn)品。從法哲學的角度看，為了避免陷入一些虛假和抽象的無用之爭，我們應當用歷史和比較法的觀點看問題。世界各國之所以存在不同的法律制度，或者對同一法律制度的價值有著不同的理解，很大程度是出于不同的國情。

我國《反壟斷法》2007 年8 月頒布，2008 年8 月實施，2022 年進行首次修訂，迄今已走過15 個年頭。第1 條規(guī)定了立法宗旨，即“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，鼓勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法。”這說明，盡管我國反壟斷立法目的多元化，但毫無疑問，“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”是其直接目的和動因。我國《反壟斷法》為什么保護競爭？圍繞這個問題，本文第一部分討論我國反壟斷法的直接目的，第二部分分析其多元化的間接目的，第三部分指出我國反壟斷法保護競爭是出于基本的國情，第四部分討論我國反壟斷法當前實施中的兩個熱點，最后是全文結論。

一、反壟斷立法直接目的是保護競爭

現(xiàn)代社會是一個有著高度分工的社會。為了合理地分配緊缺的生產(chǎn)資料和消費資料，國家必須確立一個分配原則，或者稱為經(jīng)濟政策，以維護一個有秩序的經(jīng)濟制度。在實行計劃經(jīng)濟體制的國家，這是依靠中央計劃；在實行市場經(jīng)濟體制的國家，則是依靠國家的競爭政策。發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，市場經(jīng)濟是一種由競爭來指揮和監(jiān)督微觀經(jīng)濟過程的經(jīng)濟制度。市場經(jīng)濟必須要與競爭相聯(lián)系，因為市場經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)者必須將其產(chǎn)品帶到市場上，接受消費者的檢驗和評判，這個檢驗和評判的過程就是市場競爭。為了保護市場競爭的過程，國家需要制定和實施反壟斷法。

（一）市場經(jīng)濟需要市場競爭

市場機制本質上就是市場競爭機制，因為沒有市場主體之間的競爭，消費者就沒有選擇產(chǎn)品或服務的可能性，這種社會事實上沒有市場。我國《反壟斷法》為什么要預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭？這個答案不外乎來自幾百年來的市場經(jīng)濟經(jīng)驗，即市場機制和競爭機制可以帶給人們期待的兩種效率，一是資源配置效率，二是生產(chǎn)效率，這兩種效率都會提高消費者的社會福利。

首先，市場競爭可以提高資源配置效率。與我國經(jīng)濟體制改革前實施的計劃經(jīng)濟不同，市場經(jīng)濟下的資源配置不是依靠政府的行政命令，而是由市場主體根據(jù)市場上各種變化不定的因素決定的，其中價格因素對其生產(chǎn)經(jīng)營活動起著決定性的影響。即價格上漲是鼓勵企業(yè)向產(chǎn)品進行投資的信號；相反，價格下降則促使企業(yè)將其資本轉移到其他的產(chǎn)品或服務。然而，價格機制發(fā)揮調節(jié)市場供求和優(yōu)化配置資源的功能至少需要兩個條件，一是企業(yè)自由定價，二是市場的開放性，即經(jīng)營者之間相互能夠開展競爭。

第二，市場競爭有助于提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。馬克思在其“資本論”分析資本運行時指出過競爭的激勵機制。他說，“資本主義生產(chǎn)的發(fā)展，使投入工業(yè)企業(yè)的資本有不斷增長的必要，而競爭使資本主義生產(chǎn)方式的內在規(guī)律作為外在的強制規(guī)律支配著每一個資本家?！边@表現(xiàn)在“價值由勞動時間決定的規(guī)律，既會使采用新方式的資本家感受到，他必須以低于商品的社會價值出售自己的商品，又會作為競爭的強制規(guī)律，迫使他們的競爭者也采用新的生產(chǎn)方式”。這說明，在競爭的作用下，企業(yè)為了至少在一段時間取得壟斷地位，獲得額外的利潤，它們勢必得努力降低成本，以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，由此推動企業(yè)不斷地開發(fā)新技術、新產(chǎn)品、改善經(jīng)營管理。市場競爭是個生氣勃勃的過程，一旦有企業(yè)因為開發(fā)新產(chǎn)品獲得了競爭優(yōu)勢，其他企業(yè)為了獲得同樣的市場地位和取得同樣豐厚的利潤，便會仿照新產(chǎn)品或者研制新產(chǎn)品。這正如熊彼特指出的，“在競爭的作用下，富有朝氣的企業(yè)家如同開路先鋒?！?/p>

第三，市場經(jīng)濟體制下的資源配置效率和生產(chǎn)效率都是通過個人主義的方式。但正如亞當·斯密指出的，市場競爭如同一只看不見的手，它在為個人創(chuàng)造財富的同時也創(chuàng)造了社會福利。這即是說，市場競爭的偉大功能之一是提高消費者社會福利，即競爭可以指揮經(jīng)營者在產(chǎn)品的質量、數(shù)量、規(guī)格、品種等各方面盡可能地滿足消費者的需求。而且，出于競爭的壓力，他們也不敢將其產(chǎn)品價格定得過高，由此便使一些大眾產(chǎn)品可以形成適當?shù)膬r格水平。因此， 我們可以說，競爭使消費者成為“上帝”，競爭給消費者帶來了巨大的社會福利。

（二）市場經(jīng)濟需要保護競爭

根據(jù)市場經(jīng)濟的實踐經(jīng)驗，競爭總是同限制競爭聯(lián)系在一起。為了保護競爭，反對不合理的限制競爭，我國借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，《反壟斷法》的實體法包括禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和控制經(jīng)營者集中等三大支柱，此外還根據(jù)國情，禁止行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除限制競爭。 2022 年修訂后《反壟斷法》的最大亮點是強調“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”，此外還引入了公平競爭審查制度，即“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應當進行公平競爭審查”。這些規(guī)定都說明，作為規(guī)范市場競爭秩序的法律制度，我國《反壟斷法》的直接目的是預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭。隨著《反壟斷法》的實施，為了細化執(zhí)法原則、分析思路和認定標準，國務院反壟斷委員會迄今發(fā)布了9 部反壟斷指南，國家市場監(jiān)管總局全面修訂了《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》等5 部反壟斷配套規(guī)章，國務院反壟斷委員會2024 年年初還修訂了《關于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》，最高人民法院當前也在修訂反壟斷民事訴訟的司法解釋。

上述法律規(guī)定都說明，保護競爭和制止壟斷行為是一個問題的兩個方面，即推動市場競爭必須反對各種排除和限制競爭的行為。即是說，在保護市場競爭的經(jīng)濟體制下，任何市場主體，不管它們是國營、集體還是私營企業(yè)，也不管它們是本國企業(yè)還是跨國公司，一般不得最終和長期地成為市場壟斷者，以至可以單方脅迫行為代替協(xié)調市場各方利益的合同機制，這就為推動經(jīng)濟民主和社會民主創(chuàng)造了條件。這也正如亞當·斯密指出的，“一種事業(yè)若對社會有益，就應當任其自由，廣其競爭。競爭愈自由，愈普遍，那事業(yè)就愈有利于社會。”

（三）我國《反壟斷法》應增加保護“自由競爭”

我國《反壟斷法》第1 條作為立法宗旨，提出了“保護市場公平競爭”。這沒有錯，但不夠全面。因為反壟斷法和反不正當競爭法不一樣，后者反對經(jīng)營者通過不正當手段攫取他人的競爭優(yōu)勢，違反市場交易的誠實信用原則和商業(yè)道德，其理念主要是反對不正當競爭，保護公平競爭。反壟斷法則是從維護市場的競爭性出發(fā)，禁止經(jīng)營者之間的共謀行為，控制企業(yè)間的并購活動，禁止占市場支配地位企業(yè)濫用市場勢力，其目的是預防和制止壟斷行為，保護消費者在市場上有選擇產(chǎn)品或服務的權利。這說明，反壟斷法的價值理念主要是保護自由競爭。美國1890 年頒布的《謝爾曼法》是世界上最早的反壟斷法。國會議員謝爾曼對這部以其名字命名的法律進行說明時指出，“如果我們不能忍受作為政治權力的皇帝，我們就不能忍受統(tǒng)治我們各種生活必需品的生產(chǎn)、運輸和銷售的皇帝。如果我們不屈服皇帝，我們就不能屈服以其經(jīng)濟勢力妨礙競爭和固定各種商品價格的貿(mào)易大亨?！庇纱丝闯?，美國反托拉斯法當初立法的主要目的是抵制托拉斯控制經(jīng)濟的各種勢力，保護市場上的自由競爭。

簡言之，幾百年的市場經(jīng)濟經(jīng)驗說明，只有在市場競爭存在的條件下，人們才能限制經(jīng)濟勢力以及由此產(chǎn)生的社會勢力和政治勢力；也只有在市場競爭存在的條件下，一種經(jīng)濟勢力才不會成為壟斷勢力永久地存在下去。因此，保護競爭的法律制度在維護經(jīng)濟自由和經(jīng)濟民主方面發(fā)揮著極其重要的作用。馬克斯·韋伯（Max Weber）曾把人們對經(jīng)濟利益的追求稱為是一種機會。他指出，一個社會如果將經(jīng)濟勢力集中在少數(shù)人手中，這會導致市場壟斷或者市場勢力，其結果就是市場交易條件的不平等；因此，國家應當賦予人人有自由追求經(jīng)濟利益的機會，這種社會就是民主和自由的社會。然而，要給人們提供自由追求經(jīng)濟利益的機會，前提條件是市場上不應當存在不合理限制競爭的行為。正是從這個目的出發(fā)，歐盟競爭法不允許成員國對其國有企業(yè)以及享有特權或者專有權的企業(yè)采取違反歐盟運行條約中競爭規(guī)則的措施，特別是不允許成員國采取國家補貼的措施，對其個別企業(yè)或者個別生產(chǎn)部門給予特殊優(yōu)惠，以致妨礙其他企業(yè)參與公平自由競爭的機會。

需要指出的是，我國《反壟斷法》立法宗旨沒有提及保護“自由競爭”，這不是說這部法律不保護自由競爭，而是說明“自由競爭”的理念目前在我國還沒有普遍被人們所接受，即可能還有很多人對它不熟悉，甚至一提“自由競爭”就會與意識形態(tài)相聯(lián)系，會想到生產(chǎn)的“無政府狀態(tài)”。其實，法治國家的“自由”是一種“秩序”，因為法律賦予自由的前提條件是任何人不得損害他人的自由。在經(jīng)濟生活中，自由秩序是指人們自由參與競爭的權利，因此需要國家預防和制止壟斷行為，反對限制競爭，由此也需要國家制定和實施反壟斷法。簡言之，反壟斷法和反不正當競爭法所追求的價值理念是不一樣的。如果反壟斷法和反不正當競爭法一樣僅僅保護市場公平競爭，而不是保護自由競爭，那其實沒有必要出于一個相同目的而制定兩個實體法上存在重大差異的法律制度。

事實上，即便我國《反壟斷法》沒有提及保護自由競爭，反壟斷執(zhí)法機構在審案中也不能不考慮限制競爭對自由競爭的損害。例如，國家工商行政管理總局2016 年關于利樂公司濫用市場支配地位行為的行政處罰一案中，如果不是因為利樂公司的“忠誠折扣”嚴重地排除和限制了競爭對手，損害市場競爭，誰敢說這個行為“不公平”？鑒于反壟斷法的主要任務是反對限制競爭，保護自由競爭，德國反壟斷法的名稱是“反對限制競爭法”。這些事實也都說明，我國反壟斷法不提及保護自由競爭在理論上存在問題。此外還有必要指出，黨的十八大提出的社會主義核心價值觀有“自由”二字，這毫無疑問包括人的意志自由、存在和發(fā)展的自由以及追求經(jīng)濟民主和經(jīng)濟競爭的自由?？紤]到自由競爭體現(xiàn)了人類社會的美好向往，是馬克思主義追求社會價值的重要目標之一，我國反壟斷法增加“自由競爭”的保護在理論上應當沒有問題。

二、反壟斷間接目的不得影響直接目的

我國《反壟斷法》除了“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”的直接目的，還有多元化的間接目的，包括“鼓勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”?？紤]到這些多元化間接目的都是通過保護市場競爭而衍生的各種利益，它們一般不會影響反壟斷法保護競爭的直接目的。下面簡單討論“維護社會公共利益”和“鼓勵創(chuàng)新”兩個目的。

（一）維護社會公共利益

我國《反壟斷法》有很多條款涉及“社會公共利益”。例如第20 條規(guī)定，當事人可以實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、救災救助等社會公共利益為由，要求反壟斷執(zhí)法機構對排除、限制競爭的壟斷協(xié)議給予豁免。第34條規(guī)定，經(jīng)營者能夠證明集中符合社會公共利益的，執(zhí)法機構可以對經(jīng)營者集中作出不予禁止的決定。需要指出的是，在反壟斷案件中，企業(yè)為取得豁免而提出的“社會公共利益”在很多情況下都是短期利益。例如，1829 年當鐵路作為一種新運輸工具問世的時候，美國紐約州州長Martin Van Buren 曾以社會公共利益為由，上書杰克遜總統(tǒng)，反對鐵路與運河相競爭。他說，“如果允許鐵路取代運河中的船舶，這會導致嚴重的失業(yè)問題。船長、廚師、駕駛員、小旅館老板、修理工等很多人都將因沒有生計被迫離開運河，更不用說被雇來為馬匹種植飼草的無數(shù)農(nóng)民。”現(xiàn)在的人們一般不會同意上述觀點。因為競爭作為優(yōu)勝劣汰機制，雖然可能導致低效率的企業(yè)減少工作崗位，甚至破產(chǎn)，但它同時可以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。總體上，競爭可以降低產(chǎn)品和服務價格，其結果就會提高消費者的實際收入。消費者收入增長了，他們就會擴大對商品和服務的需求，這反過來可以增加社會產(chǎn)出，進而提高社會就業(yè)率。簡言之，反壟斷法保護的社會公共利益、消費者利益以及致力提高的經(jīng)濟效率，其本質是一致的，相互間沒有原則性的沖突。

當然，在理論上，保護競爭和保護社會公共利益兩個不同目的之間也可能會出現(xiàn)沖突。歐共體委員會2005 年12 月發(fā)布的《歐共體條約第82 條適用于濫用性排他行為的討論稿》指出，“第82 條之目的是保護市場競爭作為提高消費者福利和保障資源有效配置的工具。”由此，歐盟學術界就提出了一個問題：歐共體競爭法究竟是保護競爭，還是把競爭作為一個手段或者工具，即實際上是保護消費者利益和提高經(jīng)濟效率？考慮到歐共體委員會一向嚴格執(zhí)行競爭政策，這個立法目的之爭不會影響歐共體競爭法的執(zhí)行。然而，考慮到我國反壟斷法存在產(chǎn)業(yè)政策的某些色彩，執(zhí)法機構一定程度上缺乏獨立性，當保護市場競爭與保護某些大企業(yè)提出的“保護社會公共利益”發(fā)生沖突的時候，反壟斷執(zhí)法機構能否站在維護市場競爭的立場上，這需要時間的檢驗。

我國《反壟斷法》實施以來，幾乎沒有企業(yè)以“社會公共利益”為由要求其限制競爭行為得到反壟斷法的豁免，這主要因為反壟斷法本身就是從社會公共利益的最大化出發(fā)的。實踐證明，絕大多數(shù)的壟斷包括企業(yè)壟斷和行政壟斷都是不合理的現(xiàn)象，其本質都是在限制價格機制調節(jié)社會生產(chǎn)和優(yōu)化配置資源的功能。短期看，壟斷會導致產(chǎn)品價格上漲和質量下降，損害消費者利益；長期看，壟斷會導致企業(yè)生產(chǎn)效率低下和國家經(jīng)濟短缺。盡管如此，我國反壟斷法規(guī)定“社會公共利益”還是很有必要。因為經(jīng)濟非?；顫姡磯艛喾ㄗ鳛橐粋€規(guī)范國家經(jīng)濟秩序和市場秩序的法律制度，它幾乎影響著所有的行業(yè)和所有的企業(yè)，因此應當具備一定的靈活性，以適應《反壟斷法》第4 條規(guī)定的國家“制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應的競爭規(guī)則”。鑒于我國迄今尚未出現(xiàn)以“社會公共利益”為由而豁免反壟斷法的案件，維護“社會公共利益”構不成我國反壟斷立法的重要目的。

（二）鼓勵創(chuàng)新

作為立法宗旨，修訂后的《反壟斷法》第1 條增加了“鼓勵創(chuàng)新”。筆者基于以下兩個理由對這個規(guī)定提出過質疑。第一，反壟斷法所保護的競爭自然有助于推動創(chuàng)新。舉例說，競爭迫使企業(yè)降低成本，這自然需要創(chuàng)新；或者，競爭迫使企業(yè)與競爭對手相比生產(chǎn)更好的產(chǎn)品和服務，這同樣需要它降低價格，改善質量，研發(fā)新技術和新產(chǎn)品，這個過程也是創(chuàng)新。簡言之，因為“鼓勵創(chuàng)新”涵蓋在“提高經(jīng)濟運行效率”之中，如果不是同義反復，作為立法宗旨沒有很大必要把“鼓勵創(chuàng)新”作為反壟斷法的一個特殊目的。第二，我國修訂前的《反壟斷法》不是不考慮“鼓勵創(chuàng)新”的問題。這里以企業(yè)間包括競爭者之間的研發(fā)協(xié)議為例。考慮到競爭者之間的研發(fā)協(xié)議或者技術合作協(xié)議有助它們整合或者擴大各自的研發(fā)能力，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，生產(chǎn)質量更好、價格更便宜的產(chǎn)品，特別是這種合作有助于研制新產(chǎn)品，或者縮短新產(chǎn)品進入市場的時間，《反壟斷法》修改前第15 條和修改后第20 條均規(guī)定，經(jīng)營者能夠證明所達成的協(xié)議是“為改進技術、研究開發(fā)新產(chǎn)品”的，這些協(xié)議可以從禁止壟斷協(xié)議的規(guī)定得到豁免。

然而，必須指出，即便競爭者之間的研發(fā)協(xié)議可以從反壟斷法得到豁免，但不是說這種協(xié)議都必須得到豁免。在實踐中，競爭者之間的研發(fā)協(xié)議可能存在激勵創(chuàng)新的機制，例如合作企業(yè)可以分擔風險、節(jié)省成本、增加投資、整合技術秘密、提升產(chǎn)品質量、增加產(chǎn)品的多樣性和加快創(chuàng)新速度等。但在另一方面，競爭者之間的研發(fā)協(xié)議也可能會引發(fā)限制競爭的問題，例如當事人約定固定價格、 產(chǎn)量或者分割市場，或者有助于當事人取得、維持甚至增強其市場勢力。因此，反壟斷執(zhí)法機構對這種協(xié)議促進競爭的效果和反競爭的效果應當進行權衡和評估。美國和歐盟針對競爭者之間的橫向合作協(xié)議都制定了細則性規(guī)定或者指南。38這說明，反壟斷法雖然承認競爭者之間的橫向合作可能有助于提高企業(yè)的經(jīng)濟效率和推動創(chuàng)新，但這種合作得到豁免的前提條件是其能夠確保市場上的有效競爭，即不會導致市場上出現(xiàn)嚴重的限制競爭。簡言之，如果這種協(xié)議產(chǎn)生的限制競爭效果大于其促進競爭的效果，這種協(xié)議是違法的，不能得到反壟斷法的豁免。

當然，我國也有學者認為，反壟斷立法宗旨增加“鼓勵創(chuàng)新”是順應數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，即在數(shù)字經(jīng)濟的背景下，“執(zhí)法部門應從靜態(tài)效率與價格變化向強調動態(tài)效率與鼓勵創(chuàng)新轉變。”有人甚至認為“鼓勵創(chuàng)新”和“保護競爭”同等重要，甚至前者比后者還重要。40這里的問題是，如果“鼓勵創(chuàng)新”不是作為通過保護競爭而衍生的利益，那就可能會出現(xiàn)“保護競爭”和“鼓勵創(chuàng)新”哪個立法目的更重要的問題。另一方面，“鼓勵創(chuàng)新”如果成為反壟斷法的直接目的，它就不僅僅是個口號，國家還應當為鼓勵創(chuàng)新而采取相應的法律或者政策措施。例如，企業(yè)創(chuàng)新需要成本和承擔很大風險，政府是否由此應當對參與創(chuàng)新的企業(yè)（一般是大企業(yè)）給予競爭保護？為了提高企業(yè)的創(chuàng)新力，政府是否應當采取產(chǎn)業(yè)政策，例如為創(chuàng)新性企業(yè)提供財政補貼？筆者認為，與“鼓勵創(chuàng)新”最直接相關的法律制度是知識產(chǎn)權法，因為在知識產(chǎn)權得不到保護的情況下，企業(yè)會失去創(chuàng)新的動力。因此，《反壟斷法》第1 條提出的“鼓勵創(chuàng)新”應當和該條中“提高經(jīng)濟運行效率”“維護消費者利益”和“社會公共利益”一樣，是這部法律可以實現(xiàn)的一個間接目的。也即是說，在市場開放即存在競爭的情況下，因為競爭是推動企業(yè)創(chuàng)新最重要的驅動力，也是企業(yè)通過創(chuàng)新提高其經(jīng)濟效率和市場競爭力的關鍵，當反壟斷案件出現(xiàn)“保護競爭”和“鼓勵創(chuàng)新”嚴重沖突的情況時，反壟斷執(zhí)法機構應當將保護競爭置于第一位和優(yōu)先適用的地位，而不應當以“鼓勵創(chuàng)新”為由，豁免那些嚴重限制競爭的市場行為。

三、保護競爭是出于我國國情

前面指出，國際上就反壟斷立法目的一直存在著學派之爭。美國最近出現(xiàn)的新布蘭迪斯學派認為，美國《謝爾曼法》譴責所有的經(jīng)濟勢力和不平等，即便它們沒有不合理地提高價格、減少產(chǎn)出或者損害創(chuàng)新，它們的存在也是對社會民主和正義的威脅。然而，因為各國法律制度包括反壟斷法都是建立在歷史的和現(xiàn)實國情的基礎上，它們的立法目的應當允許有不同的解釋。

（一）我國反壟斷法關注經(jīng)濟問題

我國反壟斷法產(chǎn)生于國家實施了40 多年的計劃經(jīng)濟體制之后，其立法背景是國家頂層設計者認識到市場競爭是企業(yè)提高效率和提高消費者福利不可缺少的推進器，是國家經(jīng)濟發(fā)展的動力。也即是說，我國反壟斷法關注經(jīng)濟問題，而不是政治和社會問題。簡言之，我國幾十年的計劃經(jīng)濟雖然取得過不少成績，特別是建國之初對恢復生產(chǎn)和推動經(jīng)濟發(fā)展起過積極的作用。但隨著時間推移，計劃經(jīng)濟普遍存在的低效率和官僚主義的弊端越來越明顯。人們普遍承認，計劃經(jīng)濟體制下的企業(yè)是國家大機器的組成部分，沒有經(jīng)營自主權，相互間缺乏競爭，從而也缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的主動性和創(chuàng)新精神。這種情況下，1978 年黨的十一屆三中全會提出要把黨和國家的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上以來，國家隨之就實行了一系列對內經(jīng)濟體制改革和對外開放的經(jīng)濟政策。

1980 年10 月國務院發(fā)布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》首次提出了反壟斷特別是反對行政壟斷的任務。《暫行規(guī)定》指出，“在經(jīng)濟生活中，除國家指定由有關部門和單位專門經(jīng)營的產(chǎn)品外，其余的不得進行壟斷，搞獨家經(jīng)營?！薄伴_展競爭必須打破地區(qū)封鎖和部門分割，任何地區(qū)和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售?！边@說明，競爭的偉大功能開始在我國得到了承認，“競爭”這個傳統(tǒng)上被視為資本主義的“洪水猛獸”成為一股“擋不住的洪流”，進入我國社會主義體制下的經(jīng)濟生活。

1984 年《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》第一次以黨的決議形式，肯定了競爭對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用?！稕Q定》指出，“馬克思主義的創(chuàng)始人曾經(jīng)預言，社會主義在消滅剝削制度的基礎上，必然能夠創(chuàng)造出更高的勞動生產(chǎn)率，使生產(chǎn)力以更高的速度向前發(fā)展。我國建國三十五年來發(fā)生的深刻變化，已經(jīng)初步顯示出社會主義制度的優(yōu)越性。但是必須指出，這種優(yōu)越性還沒有得到應有的發(fā)揮。其所以如此，除了歷史的、政治的、思想的原因之外，就經(jīng)濟方面來說，一個重要的原因，就是在經(jīng)濟體制上形成了一種同社會主義生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應的僵化的模式。”

這里特別應當提及鄧小平先生對國家經(jīng)濟體制改革所起的關鍵性作用。1979 年，鄧小平首次提出了社會主義也可以搞市場經(jīng)濟的論斷。他說，“說市場經(jīng)濟只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經(jīng)濟，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經(jīng)濟？這個不能說是資本主義，我們是計劃經(jīng)濟為主，也結合市場經(jīng)濟?！?991 年初，鄧小平在視察上海的談話中再次指出，“不要以為，一說計劃經(jīng)濟就是社會主義，一說市場經(jīng)濟就是資本主義，不是那么回事。兩者都是手段，市場也可以為社會主義服務?！?992 年初，鄧小平在南巡談話中更系統(tǒng)地闡述了社會主義市場經(jīng)濟的思想。他說，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃，市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經(jīng)濟手段。”這說明，鄧小平認為計劃和市場不能直接反映出社會基本制度的性質，它們本質上是社會化大生產(chǎn)條件下實現(xiàn)資源配置的兩種不同方式，是經(jīng)濟調節(jié)的兩種不同手段。隨著鄧小平南巡談話充分肯定了社會主義社會可以利用市場經(jīng)濟這個手段發(fā)展經(jīng)濟，從根本上解除了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟理論對人們的束縛，使人們不再為“計劃”與“市場”究竟是“資本主義”還是“社會主義”而爭論不休，這就從思想上和理論上為我國建立一個有利于解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力的社會主義市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造了條件。

1992 年10 月，黨的十四大正式把建立社會主義市場經(jīng)濟體制確立為我國經(jīng)濟體制改革目標。報告指出，“我們要建立的社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經(jīng)濟活動遵循價值規(guī)律的要求，適應供求關系的變化；通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)上去，并給企業(yè)以壓力和動力，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；運用市場對各種經(jīng)濟信號反應比較靈敏的優(yōu)點，促進生產(chǎn)和需求的及時協(xié)調。”這就充分肯定了市場機制、價格機制和競爭機制都是社會主義市場經(jīng)濟的基本范疇，肯定了價格調節(jié)和市場競爭也是社會主義市場經(jīng)濟下一種本能的經(jīng)濟秩序，從而肯定了保護競爭和引入競爭機制對深化經(jīng)濟體制改革和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大意義。1993 年黨的十四屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確了我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，這標志著社會主義市場經(jīng)濟體制建設的正式開啟。

為進一步完善社會主義基本經(jīng)濟制度，構建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，中共中央國務院2020 年5 月印發(fā)了《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確提出建設高標準的市場體系，強調要全面完善產(chǎn)權、市場準入、公平競爭等制度，筑牢社會主義市場經(jīng)濟有效運行的體制基礎；要以要素市場化配置改革為重點，加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。隨著國家作出這樣的戰(zhàn)略決策，2022 年修訂后的《反壟斷法》在第4 條還增加了“國家堅持市場化、法治化，強化競爭政策基礎地位”的規(guī)定。

上述一系列的國家戰(zhàn)略決策和立法說明，我國制定和實施反壟斷法是源于國家頂層設計承認了市場競爭機制的優(yōu)越性。實踐證明，任何計劃無論是企業(yè)的全球發(fā)展計劃還是經(jīng)營規(guī)模計劃，它們都是以未來的設想為前提。相反，市場經(jīng)濟是堅持市場的競爭性，即不管什么企業(yè)，它們的市場發(fā)展都是一個未知數(shù)，因此需要它們靈活地適應不斷變化的市場條件。這就正如哈耶克指出的，“市場競爭就是一個尋求未知問題解決方案的過程?！币驗橹挥薪柚@個過程，生產(chǎn)者之間的信息才能得以傳遞，企業(yè)的生產(chǎn)能力才能根據(jù)市場的需求得以調整，市場勢力得到制約，企業(yè)的各種利益和決策得到相互協(xié)調。也即是說，市場本身是個不斷糾正錯誤的過程，盡管個別經(jīng)營者在市場上難免犯錯誤，但個別人的錯誤不會影響整個社會經(jīng)濟發(fā)展的進程。因此，保護競爭作為一個發(fā)現(xiàn)市場上最低價格、最好質量和最大物資進步的過程，就成為市場經(jīng)濟秩序中一個不可或缺的核心內容。

進而言之，我國制定和實施反壟斷法的決定性因素是國家的經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟條件下，制定反壟斷法不可想象。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，鑒于市場機制和競爭機制在配置資源中起著基礎性作用，是調節(jié)市場供求的根本手段，反壟斷法在我國法律體系就有著極其重要的地位，被稱為“經(jīng)濟憲法”，是經(jīng)濟法的核心。頒布《反壟斷法》不僅是我國法制建設中的大事，而且也是經(jīng)濟建設中的大事，是我國經(jīng)濟體制改革的里程碑。鑒于反壟斷法是市場經(jīng)濟體制特有的法律制度，《反壟斷法》的頒布和實施有力地說明，我國配置資源和調節(jié)供求的手段已經(jīng)從政府行政命令改變?yōu)槭袌鰴C制和競爭機制，我國已經(jīng)建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。

（二）反壟斷法不是一味反對大企業(yè)

我國反壟斷法產(chǎn)生的歷史說明，盡管這部法律名稱為“反壟斷”，但它并不認為大企業(yè)的“大”或者壟斷企業(yè)的“壟斷”本身違法。這一方面因為憲法規(guī)定，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，特別在電力、石油、電信、鐵路、民航等領域，一般都是國家授權某些企業(yè)壟斷經(jīng)營，它們的經(jīng)營活動包括其產(chǎn)品和服務的價格會受到政府的監(jiān)管，而且與政府有著長期的、穩(wěn)定的和堅不可摧的密切聯(lián)系。另一方面，除了國家授權的壟斷性企業(yè)，我國反壟斷法也不會認為那些具有創(chuàng)新精神和遠見卓識的企業(yè)通過競爭取得的市場支配地位甚至壟斷地位是違法的。道理很簡單：如果國家一方面通過所有權保護制度承認企業(yè)在競爭中通過效益而增大的財產(chǎn)，另一方面又通過反壟斷法譴責其因為經(jīng)濟效益而取得的市場支配地位或者壟斷地位，這些法律制度之間就會產(chǎn)生矛盾，這種做法與市場經(jīng)濟體制不協(xié)調。

除了現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在著合法壟斷的企業(yè)，新布蘭迪斯學派關于企業(yè)“大就是壞”的觀點在理論上也不具合理性。誠然，反壟斷法有控制企業(yè)并購的規(guī)定，目的是避免和減少企業(yè)通過并購導致規(guī)模過大的問題，因為企業(yè)并購實現(xiàn)的規(guī)模優(yōu)勢雖然可以為整體經(jīng)濟帶來一定成本優(yōu)勢，但有時候也會產(chǎn)生與整體經(jīng)濟利益不相協(xié)調的優(yōu)勢，例如并購后企業(yè)可能基于其優(yōu)越的市場地位或者財力在競爭中獲得不公平的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢也被成為“財政地位上的優(yōu)勢”，例如企業(yè)可以通過漲價提高其經(jīng)濟收益。然而，即便反壟斷法控制企業(yè)的并購規(guī)模，特別是控制競爭者之間的橫向并購，但是考慮到以下因素，反壟斷法一般不會使用絕對規(guī)模作為禁止并購的實質性標準。

第一，市場競爭只能限于一定的產(chǎn)品市場或者地域市場上展開。因此，企業(yè)并購對競爭的積極影響或消極影響只能表現(xiàn)在一定的市場上。然而，以絕對規(guī)模作為禁止企業(yè)并購的標準卻存在很大的危險，因為這種做法可能會禁止一些對相關市場競爭并不產(chǎn)生限制性影響的合并。這樣的禁止不僅不會改善市場結構，而且還會影響企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟，降低企業(yè)的經(jīng)濟效益。

第二，企業(yè)的競爭優(yōu)勢完全是相對其競爭對手而言，而且往往表現(xiàn)為企業(yè)的市場份額或以其他百分比表示的相對優(yōu)勢規(guī)模，而不是以其市場銷售額或者資產(chǎn)額表現(xiàn)的絕對規(guī)模。例如，在一個產(chǎn)品平均分散在10 家企業(yè)生產(chǎn)的市場上，每家企業(yè)大約占10％的市場份額。那么，不管這些企業(yè)的年市場銷售額是100 萬元還是100 億元，這些數(shù)額對市場競爭的均衡態(tài)勢不會產(chǎn)生實質性的影響。

第三，即便每個行業(yè)可能都會存在大、中、小型企業(yè)，但不同行業(yè)的企業(yè)平均規(guī)模有很大不同。例如，服裝生產(chǎn)企業(yè)的平均規(guī)?？隙ㄐ∮阡撹F企業(yè)或者汽車生產(chǎn)企業(yè)的平均規(guī)模。這即是說，對不同的行業(yè)，人們不可能為推斷市場支配地位規(guī)定一個恰當和統(tǒng)一適用的絕對規(guī)模標準。

第四，從法律穩(wěn)定性出發(fā)，絕對規(guī)模標準應當是個較為確定的量。但是，隨著經(jīng)濟和技術發(fā)展，很多行業(yè)的企業(yè)平均規(guī)模是年復一年不斷地擴大和變化。特別在經(jīng)濟發(fā)展時期，再加上通貨膨脹的影響，企業(yè)的年銷售額或者資產(chǎn)額可能會出現(xiàn)膨脹性的增長。這種情況下，人們很難為各個行業(yè)確定一個恰當和長期適用的規(guī)模標準。如果這個標準的數(shù)額過大，門檻過高，這不利于企業(yè)并購的有效控制；如果數(shù)額過小，門檻過低，則可能對一些于市場競爭無害的并購造成人為的阻力，進而影響企業(yè)的效率和競爭力。正是考慮到全球和我國企業(yè)的規(guī)模發(fā)展以及世界各國GDP 的增長情況，《國務院關于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》經(jīng)2024 年年初修改后規(guī)定，將申報標準中參與集中的經(jīng)營者全球合計營業(yè)額標準從人民幣100 億元提高至120 億元，將中國境內合計營業(yè)額標準從20 億元提高至40 億元，將單方中國境內營業(yè)額標準從4 億元提高至8 億元。

另一方面，新布蘭迪斯學派關于“大就是壞”的觀點還會嚴重損害規(guī)模經(jīng)濟，進而損害消費者的利益。因為在很多情況下，市場高度集中對改善市場運行和提高消費者福利是必要的。一個簡單例子是互聯(lián)網(wǎng)平臺的即時通信服務。如果政府限制企業(yè)的規(guī)模，例如要求一個平臺上的用戶不得超過10 萬人，其后果就是國內需要千千萬萬個平臺提供類似騰訊公司的微信服務。顯而易見，這些相互競爭的小平臺在社會上不可能產(chǎn)生很大的影響，也不可能大幅度提高消費者的社會福利。這即是說，即便高度集中的市場可能存在限制競爭或損害潛在競爭的問題，但是如果沒有消費者受到損害的決定性證據(jù)，市場的高集中度不應當成為政府干預甚至拆分企業(yè)的正當理由。美國消費者協(xié)會主席Steve Pociask 指出，“雖然大企業(yè)的市場勢力是立法者合理的擔憂，但‘大即是壞’的理論對于審查反競爭行為來說是一種生硬且無效的工具。用‘大即是壞’的理論取代歷史上久經(jīng)考驗的消費者福利標準，這會危及國家的經(jīng)濟活力，并使消費者的福利面臨風險。”

四、我國當前反壟斷執(zhí)法的兩個熱點

我國反壟斷法保護競爭的立法目的及其社會影響力需要通過執(zhí)法實踐來說明。截至2023 年8 月，我國反壟斷執(zhí)法機構依法查處各類壟斷案件339 件，罰沒金額379 億元，審結經(jīng)營者集中案件5409 件。一批人民群眾反映強烈、具有重大影響的壟斷行為得到有力懲治，公平競爭市場秩序穩(wěn)步向好，反壟斷法在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用更加凸顯?！斗磯艛喾ā沸抻喓蟮淖畲罅咙c是強化競爭政策基礎地位，引入公平競爭審查制度，這些規(guī)定不僅說明競爭政策已經(jīng)成為國家經(jīng)濟高質量發(fā)展的內在要求，而且也說明《反壟斷法》的實施面臨挑戰(zhàn)，存在一些難點問題，從而就改進反壟斷執(zhí)法提出新的要求。這里簡單談談數(shù)字經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管和反行政壟斷的問題。

（一）強化數(shù)字經(jīng)濟反壟斷

我國是世界上第二數(shù)字大國。截至2023 年8 月，網(wǎng)民數(shù)量達10.79 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達76.4%，這些數(shù)據(jù)說明數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為國家經(jīng)濟發(fā)展和財富增長的重要源頭。盡管各種互聯(lián)網(wǎng)平臺的服務包括搜索引擎、社交網(wǎng)絡和電子商務帶給人們很多便利，但是因為互聯(lián)網(wǎng)平臺明顯存在規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡效應，平臺企業(yè)的經(jīng)營模式基于數(shù)據(jù)的收集、分析和整合，大數(shù)據(jù)是平臺經(jīng)營者提供服務的前提條件，數(shù)字市場就存在巨大的進入壁壘，出現(xiàn)了壟斷和寡頭壟斷的趨勢。例如，大平臺企業(yè)熱衷于通過并購擴張其市場勢力，電子商務出現(xiàn)了“二選一”的問題，即大平臺強制供貨商不得在其他平臺銷售其商品或服務，由此限制了平臺經(jīng)營者之間的公平競爭。鑒于平臺經(jīng)濟領域的成功企業(yè)為后來者留下的競爭空間越來越小，再加上這個領域出現(xiàn)的排除限制競爭問題，我國與歐美國家一樣，近年來強化數(shù)字經(jīng)濟反壟斷的呼聲很高。

隨著強化數(shù)字經(jīng)濟反壟斷，人們對這個領域如何進行合理和科學的反壟斷監(jiān)管也產(chǎn)生了爭議。有人認為，大型數(shù)字平臺應作為新的公用事業(yè)進行監(jiān)管，以此實現(xiàn)競爭政策之外的社會目標，即從單純的經(jīng)濟反壟斷轉向更大范圍的社會性規(guī)制。還有人建議，我國應借鑒歐盟《數(shù)字市場法》，對超大型平臺企業(yè)實行一攬子的事先禁止。但也有很多學者認為，強化數(shù)字經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管是我國反壟斷執(zhí)法的重點，但新布蘭迪斯主義和歐盟《數(shù)字市場法》規(guī)制數(shù)字守門人的方法并不一定是我國監(jiān)管數(shù)字平臺企業(yè)的正確思路。以新布蘭迪斯學派主張的“公共承運人”理論為例，如果不區(qū)分平臺企業(yè)的經(jīng)營活動屬自然壟斷還是具有競爭性，這個理論的適用可能導致政府管制的范圍出現(xiàn)不合理的擴大化，進而抑制市場競爭活力。

筆者認為，以歐盟《數(shù)字市場法》的模式規(guī)制我國平臺大企業(yè)主要存在兩個問題。一是以量化標準認定數(shù)字守門人明顯存在不合理性。例如，我國搜索引擎市場上份額超過70% 的百度公司其市值可能低于電商平臺市場上份額不足30% 的京東集團。如果依據(jù)量化標準，市值較小的平臺可能會被排除在守門人范圍之外。這即是說，如果在具體案件中不界定相關市場，對具體市場行為不進行經(jīng)濟分析，單單依靠量化標準對某些平臺企業(yè)實施一攬子禁止性規(guī)定，這種做法明顯是基于“大即是壞”的理念。二是歐盟《數(shù)字市場法》因為考慮執(zhí)法速度，要保證歐盟委員會在短時間內根據(jù)某個事實做出決定，行使自由裁量權，所以就拋棄了傳統(tǒng)反壟斷法的經(jīng)濟分析。然而，沒有經(jīng)濟分析的反壟斷執(zhí)法在數(shù)字經(jīng)濟領域同樣會適得其反，即可能給企業(yè)、社會和消費者帶來很多錯誤成本。歐盟委員會組織過幾位在歐洲頗有影響的經(jīng)濟學家對《數(shù)字市場法》進行評析。他們雖然同意這部法律適用的事前監(jiān)管模式，但明確指出監(jiān)管機構應避免在辦案速度和辦案質量之間做出不恰當?shù)臋嗪狻Ｋ麄冞€根據(jù)該法第5 至第7 條的某些條款，指出守門人不遵守這些規(guī)定可能是濫用市場支配地位，但是執(zhí)法者還應考慮這些縱向整合可能帶來的經(jīng)濟效率。因此他們建議，一攬子的事先禁止應當區(qū)分黑色條款和灰色條款，黑色的屬本身違法，灰色的則應當許可當事人基于經(jīng)濟效率提出抗辯，例如證明某些“自我優(yōu)待”行為的合理性和合法性。歐盟委員會前首席經(jīng)濟學家莫塔（Massimo Motta） 教授也指出，“占主導地位的企業(yè)如果開發(fā)某個應用程序，它一開始就會想到這個程序應當與其核心平臺實現(xiàn)無縫互操作。但是，如果它必須通過獨立的軟件商開發(fā)這個應用程序，這個程序就不可能像它自己開發(fā)的應用程序運行得那么好。前面的做法可能被視為自我優(yōu)待，但人們很難說這個行為具有反競爭性。”出于這個考慮，國際社會有相當多的學者質疑歐盟《數(shù)字市場法》一攬子事先禁止的合理性，建議歐盟委員會根據(jù)其提出這部法律要實現(xiàn)的可競爭性和公平性，澄清該法提出的各項法律義務，目的是不僅要避免和減少這個領域的限制競爭，而且也要給這些企業(yè)提供發(fā)展和創(chuàng)新的機會，而不是因為過度監(jiān)管導致歐盟數(shù)字市場的進一步僵化。

以上說明，即便數(shù)字經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟相比，存在著規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡效應、大數(shù)據(jù)、多邊市場以及零價格等各種特征，但是這個領域仍然可以按照傳統(tǒng)反壟斷法的分析思路，包括界定相關市場、認定市場支配地位和認定濫用市場支配地位的行為。簡言之，反壟斷法在數(shù)字經(jīng)濟領域仍然有充分的應用場景。出于這個考慮，我國頂層設計者提出數(shù)字經(jīng)濟領域強化反壟斷監(jiān)管的理念是，這個領域應當和其他領域一樣，堅持“規(guī)范”和“發(fā)展”兩手并重和兩手都要硬的原則。最近國務院總理李強在平臺企業(yè)座談會上強調，“各級政府要著力營造公平競爭的市場環(huán)境，完善投資準入、新技術新業(yè)務安全評估等政策，健全透明、可預期的常態(tài)化監(jiān)管制度，降低企業(yè)合規(guī)經(jīng)營成本，促進行業(yè)良性發(fā)展?！贝送?，學術界也有很多學者提出，為了促進數(shù)字經(jīng)濟的高質量發(fā)展，這個領域的反壟斷執(zhí)法也應當精準化和專業(yè)化。這即是說，這個領域放松反壟斷監(jiān)管不對，但實施過度的監(jiān)管也不對，因為這兩種方式都會損害企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。因此，針對有些學者期待我國按照歐盟模式監(jiān)管我國數(shù)字大平臺企業(yè)的做法，我們不應當操之過急，稍作旁觀，等等《數(shù)字市場法》在其實施過程中得出的經(jīng)驗或教訓。

（二）反對行政壟斷

反壟斷法的傳統(tǒng)任務是預防市場勢力，禁止經(jīng)濟壟斷。因為競爭會導致壟斷，不受限制的合同自由會產(chǎn)生不合理的經(jīng)濟和社會后果。因此，國家必須在競爭中充當裁判員的角色，規(guī)范競爭，維護市場秩序，協(xié)調競爭者的個人利益和社會利益。另一方面，我國現(xiàn)實的經(jīng)濟生活表明，限制競爭的力量并不僅僅來自企業(yè)，相反有很多是來自政府的行為。而且，正如古典經(jīng)濟學家早已指出的，無論過去、現(xiàn)在還是將來，政府的限制競爭是對競爭危害最甚的行為。因此，我們既要開放市場，使盡可能多的企業(yè)感受到市場競爭的壓力，就不能把目光僅僅投向企業(yè)的限制競爭行為，還應當重視政府的限制競爭。特別在我國，由于多年來的計劃經(jīng)濟思想，或者由于尚不具備成熟的市場條件，我國經(jīng)濟生活中的限制競爭甚至主要不是來自企業(yè)，而是來自行政權力。這種情況下，監(jiān)督政府的行為，防止政府濫用行政權力限制、損害或者扭曲市場競爭，就成為我國反壟斷法基本的甚至是最重要的內容。這包括禁止強制交易、妨礙商品和要素的自由流通、排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招投標活動等。修訂后的《反壟斷法》還引入公平競爭審查制度，即行政機關出臺涉及市場主體經(jīng)營活動的規(guī)章制度必須事先進行公平競爭審查。

近年來，在新冠疫情、俄烏沖突以及某些地緣政治摩擦不斷的背景下，我國出口增速放緩，經(jīng)濟上面臨著需求收縮、供給沖擊和預期減弱的三重壓力，特別是供求不能對接，由此就凸顯了構建全國統(tǒng)一大市場的迫切性。2021 年4 月，中共中央國務院發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出要加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，指出打破地方保護和市場分割是打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關鍵性堵點，強調要促進商品和要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動我國市場由大到強的轉變。黨的二十大報告也強調，“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。”這些頂層設計強調了建設全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略意義、目標和路徑，也指出反壟斷法在推動建立全國統(tǒng)一大市場中應當發(fā)揮的核心作用。

理論上說，反壟斷法是推動和構建全國統(tǒng)一大市場的重要法律武器。然而，因為我國當前行政性限制競爭比較嚴重，特別是地區(qū)間的市場分割和企業(yè)間的差別待遇比較明顯，《反壟斷法》在這些方面的功能存在著某些體制性障礙。例如，我國相當程度上是按照行政區(qū)劃組織和管理經(jīng)濟工作。隨著中央和地方政府在財政上“分灶吃飯”，地方保護就成為地區(qū)間市場分割的主要癥結?？紤]到地方干部的提拔和晉升與其所在地區(qū)的GDP 有著比較密切的聯(lián)系，通過公平競爭審查制度消除地方政府的地方保護主義就面臨著挑戰(zhàn)。另一方面，我國當前尚處于經(jīng)濟體制轉型的過程中，市場競爭還不夠充分，企業(yè)發(fā)展和地區(qū)發(fā)展不平衡。這種情況下，為消除地方保護主義而進行的公平競爭審查中可能會出現(xiàn)很多涉及產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策沖突的問題。例如，在涉及市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購等與企業(yè)資質標準相關的政策措施進行公平競爭審查時，有人可能認為這些政策措施存在地方保護或者地區(qū)封鎖，不利于建設全國統(tǒng)一大市場；有人則可能認為它們屬于地方政府的產(chǎn)業(yè)政策，應當予以放行。為了有效解決這些沖突，提高公平競爭審查的效率和透明度，我國有必要借鑒歐盟的經(jīng)驗，通過法律制度明確我國產(chǎn)業(yè)政策的目的、實施領域以及審查它們的程序和步驟，而不應當把優(yōu)待本地區(qū)的企業(yè)或者國有企業(yè)的優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)視為“產(chǎn)業(yè)+2D6YAN1FJk8cuzh7CSKICUNy8/y9rPV6hyxtF57NMc=政策”。簡言之，為了認真落實《反壟斷法》第4 條“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”的規(guī)定，國家應當通過立法措施，明確在產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突中，競爭政策如何應被視為基礎性經(jīng)濟政策和得到優(yōu)先適用的地位。

企業(yè)間差別待遇主要表現(xiàn)在企業(yè)所有制方面。據(jù)統(tǒng)計，我國民營經(jīng)濟貢獻了國家50% 以上的稅收，60% 以上的國內生產(chǎn)總值，70% 以上的技術創(chuàng)新成果，80% 以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，并且占到全國各類企業(yè)總量的90% 以上。黨的十六大還提出要“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展”。但是，很多民營企業(yè)認為它們的生存空間在縮小，營商環(huán)境不佳。民營經(jīng)濟營商環(huán)境不佳可能有很多原因，其中一個原因是某些政府部門對不同所有制企業(yè)沒有做到競爭中立，即民營企業(yè)在市場準入、資質審查、經(jīng)營活動等很多方面存在著制度性障礙，民營經(jīng)濟與國有經(jīng)濟相當程度上是形式上平等，實質上不平等。因此，近年來國家大力強調要優(yōu)化和改善民營經(jīng)濟營商環(huán)境。2023 年7 月發(fā)布的《中共中央 國務院關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》明確提出，“健全公平競爭制度框架和政策實施機制，堅持對各類所有制企業(yè)一視同仁、平等對待。強化制止濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執(zhí)法?！焙翢o疑問，《反壟斷法》應當通過反對行政壟斷和公平競爭審查制度，為消除不同所有制企業(yè)的差別待遇而發(fā)揮重要的作用。但是，解決不同所有制企業(yè)之間的差別待遇不僅僅是個經(jīng)濟問題，而是涉及國家的政治和社會制度，需要解決政府與企業(yè)、政府與市場的關系。但很明顯，這些問題的解決不是一部《反壟斷法》能夠完全奏效的，而是需要國家像當年提出對內經(jīng)濟體制改革和對外開放的經(jīng)濟決策一樣，再進行一次思想大解放。

五、結語

我國《反壟斷法》保障企業(yè)自由和公平參與市場競爭的權利，目的是保護市場競爭，而不是保護競爭者。隨著數(shù)字經(jīng)濟成為反壟斷熱點，盡管這個領域的競爭分析與傳統(tǒng)經(jīng)濟有差別，但提高消費者社會福利仍然應當成為這個領域反壟斷監(jiān)管的最終目的。我國《反壟斷法》的制定和實施與經(jīng)濟體制改革密切相關。在行政壟斷當前仍然是我國市場上公平自由競爭巨大障礙的情況下，反壟斷執(zhí)法的難點和重點仍然是打破行政壟斷，努力使各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，即國有企業(yè)與民營企業(yè)一視同仁地適用反壟斷法。這正如《反壟斷法》第4 條規(guī)定的，“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”，這是國家為強化反壟斷、維護市場競爭秩序、建立健全統(tǒng)一大市場和優(yōu)化民營經(jīng)濟營商環(huán)境等各項任務落在實處而需要做出不懈努力的方向。