江津農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目遺留問題產(chǎn)生原因及處置建議

摘 要 通過深入調(diào)研和分析江津農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因破產(chǎn)倒閉等原因形成的遺留問題的現(xiàn)狀，揭示了遺留問題處置中的問題，提出了一系列針對性的策略和建議，旨在加速遺留問題的妥善處置，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)向著更高質(zhì)量的發(fā)展邁進(jìn)。此外，研究成果不僅對解決江津農(nóng)業(yè)園區(qū)的問題具有指導(dǎo)意義，也可作為其他地區(qū)在處理類似難題及推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)方面的重要經(jīng)驗(yàn)借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)園區(qū)；遺留問題；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；重慶市江津區(qū)

中圖分類號：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.11.029

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是人類社會的衣食之源、生存之本，是關(guān)系到國計(jì)民生的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)?！叭r(nóng)”問題一直以來都是國家和政府重點(diǎn)關(guān)注的問題，近15 年來，每年的中央一號文件都會聚焦“三農(nóng)”，凸顯了農(nóng)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展地位。在這一背景下，農(nóng)業(yè)企業(yè)作為該領(lǐng)域的重要組成部分，其健康發(fā)展態(tài)勢被視為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)企業(yè)作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其平穩(wěn)有序地發(fā)展能夠促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展[1]。但是因市場、技術(shù)、消費(fèi)者需求和環(huán)境等因素都在不斷變化，農(nóng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，在此過程中，因自身發(fā)展和經(jīng)營管理不善，又受條件、政策、主觀原因所限，當(dāng)時(shí)沒有解決或者沒有完全解決，就形成了農(nóng)業(yè)企業(yè)遺留問題[2]。本研究所指的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目遺留問題為：攜帶社會資本的農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過規(guī)模流轉(zhuǎn)土地開展種植、養(yǎng)殖或相關(guān)的二三產(chǎn)業(yè)活動，卻因多種復(fù)雜因素停產(chǎn)（包括破產(chǎn)），并已連續(xù)一年以上無力支付土地租金，由此帶來了一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患。

江津農(nóng)業(yè)園區(qū)自2008年9月成立以來，通過引進(jìn)120家農(nóng)業(yè)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，培育350家規(guī)?；霓r(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，展現(xiàn)了蓬勃的發(fā)展勢頭。然而，農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨的不穩(wěn)定生命周期，尤其是企業(yè)倒閉或?yàn)l臨倒閉所帶來的一系列遺留問題，已成為制約園區(qū)持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。本研究深入分析江津農(nóng)業(yè)園區(qū)所面臨的遺留問題及其成因，并探討解決方案，這對于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和營造穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境具有重要意義。

1 遺留問題基本情況

通過采取多種形式，全面查清遺留問題項(xiàng)目情況，截至2023年底，園區(qū)累計(jì)產(chǎn)生遺留問題項(xiàng)目涉及土地面積3 097.15 hm2，其中，已完成處置和即將完成處置的項(xiàng)目共計(jì)2 349.17 hm2。在遺留問題項(xiàng)目中，種植業(yè)項(xiàng)目占比最高，為總遺留問題項(xiàng)目的46.15%，其次是養(yǎng)殖業(yè)，占23.08%（見圖1）。在處置過程中，主要采取了再招商和退回土地2種方式，分別占69.08%和30.92%。

2" 遺留問題產(chǎn)生原因

2.1" 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目內(nèi)部原因

2.1.1" 片面追求規(guī)模

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路是生產(chǎn)規(guī)模大，資本規(guī)模大，用大攤子做大發(fā)展，這也體現(xiàn)在園區(qū)初期招引落地的項(xiàng)目上面，其中，流轉(zhuǎn)33.35 hm2以上的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的遺留問題，占據(jù)總遺留問題處置的60%。以亨嘉公司項(xiàng)目為例，公司規(guī)劃初期提出的建設(shè)占地1 334 hm2的“德國亨嘉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園”項(xiàng)目，包括擬在龍華燕壩和白沙芳陰的867.10 hm2高標(biāo)準(zhǔn)柑橘示范園和在先鋒的466.90 hm2德國小鎮(zhèn)，建設(shè)規(guī)模及投資都很大。一方面，在項(xiàng)目發(fā)展方向上，一味追求高大上，對后續(xù)發(fā)展趨勢及實(shí)際需求沒有充分論證，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模效益沒有進(jìn)行全面分析；另一方面，在招商引資時(shí)，對項(xiàng)目綜合實(shí)力考察不夠，對項(xiàng)目前瞻性分析也不夠，導(dǎo)致該項(xiàng)目最終因破產(chǎn)或倒閉而產(chǎn)生一系列遺留問題。

2.1.2" 發(fā)展定位不清

通過統(tǒng)計(jì)江津農(nóng)業(yè)園區(qū)遺留問題發(fā)生的因素，不少項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，如騰能、乾象等；因氣候不適應(yīng)或技術(shù)不足而產(chǎn)生問題的項(xiàng)目也有所體現(xiàn)，如恒萊西村百香果基地等；此外，園區(qū)內(nèi)集生產(chǎn)、加工、銷售一體的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不多，產(chǎn)業(yè)上下端存在脫節(jié)現(xiàn)象。深入分析其原因：1）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位不清。項(xiàng)目入駐初期，對本地特色資源挖掘不充分，了解情況不透徹，導(dǎo)致總體規(guī)劃過于側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施，而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往盲目跟風(fēng)，缺乏前瞻性，沒有為未來的產(chǎn)業(yè)升級留出空間。2）產(chǎn)業(yè)選擇不合理。部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目過于集中在傳統(tǒng)的果品產(chǎn)業(yè)和蔬菜產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品初級化、粗放化，沒有科技含量，隨著市場同質(zhì)化現(xiàn)象的加劇，這些項(xiàng)目的競爭力逐漸下降。同時(shí)，由于沒有有效地延伸和開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品附加值低，價(jià)值形態(tài)單一，產(chǎn)品滯銷，資金鏈斷裂，從而形成了遺留問題，園區(qū)躍新柑橘園、中維種植園等項(xiàng)目便是此類問題的代表。3）產(chǎn)業(yè)營銷方式欠缺。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的生存和發(fā)展離不開有效的市場營銷策略。然而，部分項(xiàng)目管理者營銷定位意識不強(qiáng)，未能把握市場時(shí)機(jī)，沒有充分考慮市場的變化和消費(fèi)者的需求，營銷手段還停留在傳統(tǒng)市場批發(fā)層面，導(dǎo)致產(chǎn)品流通不暢，效益不高，最終使項(xiàng)目失去持續(xù)經(jīng)營信心。

綜上所述，江津農(nóng)業(yè)園區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、選擇和營銷等方面的不足，是導(dǎo)致遺留問題形成的主要原因。因此，未來的發(fā)展策略需要更加注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前瞻性和合理性，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建和延伸，以及創(chuàng)新營銷方式，以促進(jìn)園區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的健康發(fā)展。

2.1.3" 組織結(jié)構(gòu)不健全

在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理中，應(yīng)當(dāng)追求更加扁平化、靈活化和特殊化的運(yùn)作模式。從處置遺留問題過程中可以發(fā)現(xiàn)，那些從房地產(chǎn)、工業(yè)制造等非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)行而來的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，往往帶來了諸多問題。這些轉(zhuǎn)行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理者（領(lǐng)導(dǎo)者）通常缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)，導(dǎo)致在生產(chǎn)過程中問題矛盾逐漸凸顯。具體來說，這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）信息傳達(dá)不暢。在遺留問題處置時(shí)，發(fā)現(xiàn)不少項(xiàng)目管理者（領(lǐng)導(dǎo)者）仍抱有“囤地圈地”的心態(tài)，他們多數(shù)時(shí)間并沒有投身于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是將精力分散在其他領(lǐng)域。當(dāng)問題爆發(fā)時(shí)，溝通和協(xié)調(diào)工作往往受阻，無法有效解決問題。2）決策效率低下。在任何組織中，如何選人用人、如何分配資源是核心且基礎(chǔ)性的影響因素。然而，在產(chǎn)生遺留問題的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，多數(shù)項(xiàng)目運(yùn)營管理機(jī)制不健全，人事財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)決策過程隨意，最終導(dǎo)致項(xiàng)目從業(yè)人員敷衍了事，項(xiàng)目所屬基地荒廢，形成巨大虧損。3）自欺欺人文化。在對外宣傳中，很多項(xiàng)目都顯得一片大好，不斷夸大其詞，追求政府補(bǔ)助、希望尋找融資，而沒有真正從自身找到長久可持續(xù)發(fā)展的道路。不用說，這種浮躁的心態(tài)往往導(dǎo)致項(xiàng)目很快就破產(chǎn)倒閉，這樣的例子在遺留問題處置中屢見不鮮。4）上層建筑影響。統(tǒng)計(jì)顯示，很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是由其他行業(yè)投資而成，其母公司可能因?yàn)榉蓡栴}、決策影響、資金斷裂等原因，造成這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目破產(chǎn)倒閉，成為遺留問題，如香積園、鄉(xiāng)情園項(xiàng)目便是此類案例之一。

綜上所述，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理需要更加注重實(shí)效和規(guī)范，避免浮躁和盲目樂觀的心態(tài)，同時(shí)，也需警惕上層建筑帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，才能真正推動農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的健康發(fā)展，避免遺留問題的出現(xiàn)。

2.1.4" 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對不力

農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中經(jīng)常會受到自然氣候、市場環(huán)境及自身技術(shù)問題等多重因素的影響。如果對這些挑戰(zhàn)應(yīng)對不力，項(xiàng)目就可能逐漸走向衰退。1）風(fēng)險(xiǎn)防控重視不足。部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對于自身風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識有滯后性，沒有提前采取相關(guān)措施，例如五舉醬菜項(xiàng)目，就是由于沒有及時(shí)規(guī)避自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和有限空間風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了巨大損失和最終破產(chǎn)。2）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。部分遺留問題項(xiàng)目在初期面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，并沒有第一時(shí)間采取措施應(yīng)對挑戰(zhàn)，缺乏轉(zhuǎn)型升級的策略，未能抓住時(shí)機(jī)減輕風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響，從而使得風(fēng)險(xiǎn)后果不斷加劇，最終難以避免倒閉的命運(yùn)。

2.2" 外部環(huán)境原因

2.2.1" 土地要素制約

1）用地指標(biāo)收緊。受國家收緊建設(shè)用地政策影響，綜合用地指標(biāo)無法落實(shí)到位，使得原來規(guī)劃的許多建設(shè)項(xiàng)目無法啟動。此外，有些項(xiàng)目受母公司的影響，當(dāng)母公司的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)無法有效支持旗下的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，如金之燦、晉愉等項(xiàng)目，就會遇到嚴(yán)重的發(fā)展障礙。同時(shí)，由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的直接經(jīng)濟(jì)效益相對較低，并受建設(shè)用地指標(biāo)的限制，休閑農(nóng)業(yè)所需的用地難以滿足，萬年海項(xiàng)目便是一個(gè)典型案例。2）土地剛性政策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要包括倉庫、場地和管理用房等設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，栽培模式的創(chuàng)新和智能化農(nóng)業(yè)設(shè)施的廣泛使用也常常需要對部分土地硬化處理。然而，一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因?qū)φ甙盐詹粔颍跊]有取得相關(guān)手續(xù)的前提下變更了土地現(xiàn)狀，導(dǎo)致如大棚房被清理拆除的情況，不僅造成了資金損失，還影響了環(huán)境風(fēng)貌，導(dǎo)致項(xiàng)目的口碑下滑，使得園區(qū)一些融合了農(nóng)業(yè)、文化和旅游的項(xiàng)目，如藤暢、銀河莊園等，面臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。隨著政策的變化，對非農(nóng)化和非糧化用地的嚴(yán)格管控，及三區(qū)劃定政策的實(shí)施，導(dǎo)致一些涉及水產(chǎn)、果樹、文旅用地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目無法按原計(jì)劃運(yùn)營，進(jìn)而使項(xiàng)目停產(chǎn)或經(jīng)營困難，奔象和和山四季等項(xiàng)目就是典型例子。3）土地成本偏高。在傳統(tǒng)小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的模式下，土地不能說沒有成本，而是一種“影子成本”。然而，一旦土地被流轉(zhuǎn)，這種隱形的成本就會顯性化。當(dāng)前的土地租金標(biāo)準(zhǔn)，驅(qū)使農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不得不從事高附加值產(chǎn)業(yè)或者轉(zhuǎn)向非農(nóng)化用途，這無疑增加了市場和政策的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明，農(nóng)民自己耕種土地的效益遠(yuǎn)低于把土地流轉(zhuǎn)出去。因此，一旦農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去，享受定期收取租金的權(quán)益，就不愿意重新收回土地，并且會以各種理由拒絕收回土地。當(dāng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因各種原因無法經(jīng)營而需要退回土地時(shí)，會產(chǎn)生重重矛盾，從而留下復(fù)雜的遺留問題。

2.2.2" 環(huán)保因素受限

從全國范圍來看，很多地方對農(nóng)業(yè)環(huán)保工作的理解和對農(nóng)業(yè)污染源的認(rèn)定，都存在一定的認(rèn)知誤區(qū)。盡管各地的發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，但環(huán)保檢查、督查與監(jiān)測卻趨于一致，導(dǎo)致問題處理上存在“一刀切”的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）環(huán)保約束較為嚴(yán)格。在遺留問題中，重點(diǎn)表現(xiàn)在養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域。畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖等在環(huán)保治理中常遭“詬病”，其生產(chǎn)過程中不可避免產(chǎn)生的氣味和廢棄物易受投訴檢舉。由此導(dǎo)致的頻繁整改、限制、禁止、關(guān)停甚至取締，使得許多畜禽養(yǎng)殖業(yè)難以為繼，最終不得不走向破產(chǎn)程序，園區(qū)內(nèi)的怡灝蚯蚓有機(jī)肥項(xiàng)目便是其中一例。2）養(yǎng)殖空間布局不合理。實(shí)際上，通過科學(xué)合理的空間規(guī)劃，有效利用畜禽糞污制成的有機(jī)肥，不但不會造成環(huán)保問題，還可以變廢為寶，成為農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展和綠色發(fā)展的重要支撐。然而，園區(qū)內(nèi)招商落地的畜禽養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目較為分散，有些項(xiàng)目落地比較偏遠(yuǎn)，難以統(tǒng)一建立污染物處理設(shè)施和糞污循環(huán)利用管網(wǎng)。養(yǎng)殖業(yè)主靠自身力量建設(shè)和處理，成本過高，這也影響了養(yǎng)殖業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2.2.3" 農(nóng)業(yè)成本居高

中國農(nóng)業(yè)成本已經(jīng)不可避免地進(jìn)入了“高成本”階段，然而，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率還沒有實(shí)現(xiàn)突破式跨越。1）科技創(chuàng)新還有差距。盡管農(nóng)業(yè)科技在某些基礎(chǔ)性、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域取得了進(jìn)步，但在化肥、農(nóng)藥、農(nóng)資、運(yùn)輸、物流等方面的成本不斷上漲。雖然現(xiàn)實(shí)中有水肥一體化設(shè)施解決施肥澆水的問題，無人機(jī)或打藥機(jī)解決打藥難題，山地軌道車解決運(yùn)輸問題，但實(shí)際操作中常常出現(xiàn)機(jī)械運(yùn)行不暢、機(jī)械故障不斷、后續(xù)維護(hù)服務(wù)不夠等一系列問題。2）機(jī)械化水平不高。由于園區(qū)丘陵區(qū)域面積較廣，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)基地坡度大、地形復(fù)雜，使得機(jī)械化操作變得困難。因此，許多生產(chǎn)作業(yè)不得不依賴人工，而在農(nóng)忙時(shí)期，招聘勞工往往困難重重，并且，可用的勞動力年齡較大，合適的工人成本較高。一旦市場發(fā)生波動，項(xiàng)目無法盈利，倒閉在所難免。園區(qū)內(nèi)嬌王花椒基地項(xiàng)目遺留問題便是一個(gè)典型例子。3）農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展不足。目前，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，存在服務(wù)不完善、碎片化嚴(yán)重及缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等問題。這些問題使得農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成本難以降低。

2.2.4" 補(bǔ)助支持影響

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著多種制約因素，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，如生產(chǎn)便道、排水溝渠、蓄水池、灌溉管網(wǎng)、大棚設(shè)施等，因此，希望依托上級項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的愿望非常強(qiáng)烈。然而，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)屬于免稅行業(yè)，對地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)行業(yè)的政策支持相對于其他行業(yè)較少，且落實(shí)上有不足。具體問題如下：1）金融配套政策落實(shí)不到位。地方政府希望能夠通過補(bǔ)貼政策引導(dǎo)金融服務(wù)進(jìn)入傳統(tǒng)畜牧業(yè)和種植業(yè)，并制定了一系列的金融配套服務(wù)政策和目標(biāo)。但由于農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的特殊性，如生命性、鮮活性、地域性，使其難以像固定資產(chǎn)那樣用于融資。銀行對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的授信額度低、門檻高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目融資困難，這也是影響經(jīng)營發(fā)展及后續(xù)產(chǎn)生遺留問題的原因之一。2）補(bǔ)貼政策調(diào)整周期滯后。養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)存在很強(qiáng)的周期性，豬牛等牲畜及種植產(chǎn)物價(jià)格受到自然風(fēng)險(xiǎn)和市場波動影響明顯，而相應(yīng)補(bǔ)貼政策往往缺乏針對性，不能與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)同步，很難根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)動態(tài)調(diào)整。3）對口補(bǔ)貼政策沒有全覆蓋。上級政策補(bǔ)貼主要集中在大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目由于缺乏對口政策支持或?qū)ι暾堈卟磺逦?，最終無法獲得相關(guān)政策扶持。4）地方財(cái)政支出壓力增大。在后疫情時(shí)代，隨著國際國內(nèi)大環(huán)境變化及房地產(chǎn)市場的蕭條，依賴土地政策的財(cái)政造血功能出現(xiàn)不足，財(cái)政支出日漸困難，久拖不決的遺留問題資金越滾越大，加劇了處理難度。

2.2.5" 機(jī)制和法規(guī)欠缺

在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村矛盾處理中，可以清晰感覺到，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，確實(shí)存在一些機(jī)制和法規(guī)更新不夠及時(shí)的情況。這些情況可能導(dǎo)致在農(nóng)村農(nóng)業(yè)管理、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)處置等過程存在無據(jù)可依現(xiàn)象，這在不同程度上阻礙農(nóng)業(yè)進(jìn)程，并可能引發(fā)糾紛或矛盾。具體來說：1）利益鏈接機(jī)制有待進(jìn)一步完善。目前，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地通常都采取流轉(zhuǎn)形式，每年支付租金，這使得農(nóng)民收益和項(xiàng)目經(jīng)營狀況長期捆綁在一起。與工商業(yè)用地一次性獲取土地使用權(quán)的方式不同，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營的好壞與土地所有權(quán)無關(guān)。加上與農(nóng)戶之間沒有真正形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均沾”的運(yùn)行機(jī)制，這種模式容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理困難，并可能出現(xiàn)農(nóng)民阻工、偷盜、占地等問題。一旦項(xiàng)目經(jīng)營困難，無法兌付租金，可能引起農(nóng)民不滿，向集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和政府討要租金，加劇矛盾沖突，形成不穩(wěn)定因素。2）相關(guān)法律阻礙。在資產(chǎn)處置和企業(yè)破產(chǎn)等方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)更多適用于界定清晰或權(quán)限明顯的資產(chǎn)。然而，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)具有生命性、時(shí)間性和界定不明顯性，在處置過程中可能出現(xiàn)不符合實(shí)際的情況。例如園區(qū)內(nèi)的土母項(xiàng)目，因資產(chǎn)扣押4年，導(dǎo)致設(shè)備損毀、房屋倒塌、果樹死亡、林木亂長，最終變得一文不值。因此，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目處置的久拖不決或法律法規(guī)程序繁雜，最后債權(quán)人、債務(wù)人、農(nóng)民和政府都是受害者。3）入駐和退出機(jī)制不完善。在園區(qū)發(fā)展初期，由于相關(guān)工作都處于摸索階段，可能導(dǎo)致項(xiàng)目入駐協(xié)議中退出機(jī)制不完善，相關(guān)約定不明確。加上土地流轉(zhuǎn)（租賃）協(xié)議對項(xiàng)目退出后青苗及地面附著物等處置方式不明確，為后續(xù)處置增加了難度。同時(shí)，由于處置流程未形成快速機(jī)制，可能導(dǎo)致遺留問題處置波折不斷。

綜上所述，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展，有必要進(jìn)一步完善利益鏈接機(jī)制、優(yōu)化相關(guān)法律法規(guī)，并建立健全項(xiàng)目入駐和退出機(jī)制，以減少糾紛和矛盾，保障農(nóng)民權(quán)益，推動農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2.6" 服務(wù)幫扶有差距

農(nóng)業(yè)被視為一個(gè)薄弱的行業(yè)，制約其發(fā)展的因素較多，不僅投入大風(fēng)險(xiǎn)高，人才與技術(shù)的短缺，還要不斷處理與村社農(nóng)民的關(guān)系。從處理園區(qū)遺留問題相關(guān)案例中可以發(fā)現(xiàn)，在優(yōu)化營商環(huán)境、提升服務(wù)幫扶上還需要持續(xù)發(fā)力。1）服務(wù)意識不強(qiáng)。相關(guān)行業(yè)服務(wù)人員更多的是根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的具體需求提供幫助，對整體發(fā)展出謀劃策不多，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)不夠，解決配套產(chǎn)業(yè)鏈上下游的問題不夠。2）服務(wù)能力不足。相關(guān)人員在金融、科技、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的能力有限，難以有效支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目把握電商發(fā)展機(jī)遇、規(guī)劃出口策略、提升科技水平或創(chuàng)建高端品牌。

3" 遺留問題處置建議

3.1" 加強(qiáng)項(xiàng)目服務(wù)，增強(qiáng)產(chǎn)出效益

仔細(xì)分析遺留問題產(chǎn)生的全過程，重要的是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上、項(xiàng)目服務(wù)上持續(xù)發(fā)力。1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)特色化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。低端的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，應(yīng)持續(xù)推動傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品向特色、精細(xì)、綠色、標(biāo)準(zhǔn)、品牌等方面轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)從事者需及時(shí)掌握市場動向，針對市場需求及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，適應(yīng)市場需求。農(nóng)業(yè)行業(yè)部門應(yīng)對調(diào)整經(jīng)營、轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目優(yōu)先安排相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目。2）強(qiáng)化科技支撐，助力鏈條延伸。通過聚焦科技平臺技術(shù)研發(fā)推廣和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，把優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)突破性品種落地推廣，推進(jìn)智能型適用性復(fù)合機(jī)械的應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合。同時(shí)，聚焦數(shù)字化、大數(shù)據(jù)等新興科技在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)用，充分搭上互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)口幫助實(shí)施網(wǎng)上產(chǎn)業(yè)營銷。不斷加強(qiáng)建立以生態(tài)、觀光、康養(yǎng)等為融合的產(chǎn)業(yè)體系，建立以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科普與農(nóng)事教育、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)為一體的生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需。3）及時(shí)精準(zhǔn)幫扶，多舉措保駕護(hù)航。建立項(xiàng)目清單，動態(tài)監(jiān)測農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對有困難的項(xiàng)目提出有針對性的幫扶措施，包括在財(cái)政、金融、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面給予集中支持。4）控制流轉(zhuǎn)土地成本，兼顧各方利益。對涉及種植業(yè)流轉(zhuǎn)土地，要把流轉(zhuǎn)租金控制在合理范圍，根據(jù)區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施和土壤質(zhì)量，適時(shí)調(diào)整價(jià)格。對規(guī)劃為基本農(nóng)田的項(xiàng)目，要優(yōu)先進(jìn)行土地整治，如果基本農(nóng)田不符合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，將基本農(nóng)田退給農(nóng)民或集體耕種。5）積極維護(hù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目權(quán)益。通過加強(qiáng)對村民的法律法規(guī)教育，使其自覺維護(hù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目合法權(quán)益，不得侵犯其利益。公安機(jī)關(guān)和基層組織對盜竊、破壞、侵占農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資產(chǎn)的行為要堅(jiān)決依法從快打擊。

3.2" 探索用地制度改革，強(qiáng)化政策保障

1）改革流轉(zhuǎn)機(jī)制。由于土地和農(nóng)戶的直接關(guān)聯(lián)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一旦發(fā)生經(jīng)營困難，農(nóng)戶利益就會受損。因此，可嘗試“確權(quán)確股不確地”的改革模式，將土地流轉(zhuǎn)形式轉(zhuǎn)變?yōu)榧w持股或者集體流轉(zhuǎn)，以減少農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與農(nóng)戶直接聯(lián)系。同時(shí)，通過持股方式增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，并探索“村委會+公司+農(nóng)戶”（村委會資源入股參與合作社管理，公司以技術(shù)、種苗、資金入股，農(nóng)戶以土地入股、務(wù)工參與）經(jīng)營模式。針對現(xiàn)有的龍頭企業(yè)帶動型、種養(yǎng)能手帶動型和吸納社會資本帶動型等流轉(zhuǎn)形式，應(yīng)予以鞏固、完善和提升，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)朝著種養(yǎng)規(guī)模化、生產(chǎn)品種特色化、經(jīng)營主體專業(yè)化方向發(fā)展。2）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金。2016年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試行履約保證保險(xiǎn)制度，即農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)戶共同購買土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)。然而，在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目業(yè)主對繳納土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)金的積極性不高。對于經(jīng)營較好的項(xiàng)目，按時(shí)支付租金不存在問題，土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)反而增加了運(yùn)營成本；對于經(jīng)營不好的項(xiàng)目，雖然保險(xiǎn)可以延緩租金繳納，但并不能從根本上解決問題。因此，可以探索由政府預(yù)算相關(guān)資金設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，直接應(yīng)對土地租金支付困難的問題，為再招商贏得時(shí)間。3）建立管理臺賬。為了確保流轉(zhuǎn)土地的有效監(jiān)管，需對流轉(zhuǎn)土地統(tǒng)一登記，并建立分類臺賬。將流轉(zhuǎn)土地落實(shí)到戶、落實(shí)到地塊，實(shí)行動態(tài)管理。同時(shí)，有效監(jiān)督雙方租地協(xié)議書或轉(zhuǎn)包租賃合同。此外，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，對規(guī)模用地實(shí)施分級監(jiān)測和重點(diǎn)監(jiān)測，避免矛盾糾紛的發(fā)生。

3.3" 加大招商力度，把好招商關(guān)口

再招商是解決遺留問題最重要的途經(jīng)，必須高度重視招商引資這一源頭活水。1）保證招商力量。把招商工作納入處置專班的主要工作中，安排專人負(fù)責(zé)招商信息的搜集、跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度及談判簽約等環(huán)節(jié)。2）明確招商重點(diǎn)。圍繞經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、科技含量高、技術(shù)支撐到位的項(xiàng)目，以及市場渠道有保證、經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)品，加大力度提升這些項(xiàng)目的吸引力。3）確保對遺留問題再招商項(xiàng)目的政策支持。在農(nóng)業(yè)設(shè)施用地和建設(shè)用地方面，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施配套方面都要優(yōu)先考慮遺留問題再招商項(xiàng)目，加快審批流程，安排相關(guān)政策，確保各項(xiàng)政策資金落實(shí)到位。4）嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)土地規(guī)模。項(xiàng)目初期如果“盤子”鋪得過大，那么投入會較大，風(fēng)險(xiǎn)較高，要積極協(xié)調(diào)項(xiàng)目穩(wěn)扎穩(wěn)打，適時(shí)推進(jìn)，如果項(xiàng)目確實(shí)需要較大的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，可以采取“公司+專業(yè)合作社”（集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場）的形式。5）完善入駐和退出機(jī)制。在簽訂入駐協(xié)議和土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)，明確履約保證金的繳納及退還、違約責(zé)任的追償、地面附著物處理方式、破產(chǎn)的界定及清退機(jī)制等。如與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)合同中明確界定拖欠租金一年以上，仍未有接盤的，進(jìn)行退地，并細(xì)化退地方式等，各種協(xié)議原則上采取仲裁形式解決糾紛，避免久拖不決，損失擴(kuò)大。

3.4" 建立快速處理機(jī)制，強(qiáng)化組織保障

1）優(yōu)化流程。持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)項(xiàng)目破產(chǎn)倒閉后的處置流程，并形成快速處理機(jī)制，特別是地上附著物處置的法律運(yùn)用問題，通過固定的、快速的處置流程，可有效避免小問題拖成大問題，有效保障多方利益。2）分類處置。分析困難項(xiàng)目的具體情況，并提出針對性方案。對沒有資金實(shí)力支撐，又沒有產(chǎn)品、技術(shù)、市場的項(xiàng)目，應(yīng)迅速啟動處置程序；對有資金實(shí)力支撐或有產(chǎn)品、技術(shù)、市場優(yōu)勢的項(xiàng)目，可給予一定期限的自我救贖機(jī)會，原則上不超過一年；對有臨時(shí)困難的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)提出有針對性的幫扶措施。3）成立處置專班。政府應(yīng)牽頭組建由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成的處置專班，全面負(fù)責(zé)遺留問題的統(tǒng)籌處理。4）形成全方位政策支持包。政府應(yīng)整合并出臺一系列支持政策，確保在項(xiàng)目處置和招商引資時(shí)能夠迅速實(shí)施，減少溝通協(xié)調(diào)時(shí)間，提高處置效率。

3.5" 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，引導(dǎo)金融支持

1）整合補(bǔ)貼資金。持續(xù)解決補(bǔ)貼資金多頭管理的矛盾，同時(shí)，構(gòu)建全過程績效管理系統(tǒng)，提升財(cái)政資金的使用效率。2）提高政策補(bǔ)助針對性。通過前期的深入調(diào)研和科學(xué)論證，精準(zhǔn)把握政策扶持的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確保政策紅利更多地流向可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而推動整體農(nóng)業(yè)的穩(wěn)健前行。3）加強(qiáng)金融服務(wù)引導(dǎo)與資金扶持。政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，適時(shí)協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，推出相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)體系。創(chuàng)新性地開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款產(chǎn)品，拓寬項(xiàng)目融資渠道。同時(shí)，建議金融機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有線下網(wǎng)點(diǎn)，強(qiáng)化銀企對接，積極整合普惠金融、便民服務(wù)、農(nóng)資農(nóng)技等資源，加快涉農(nóng)場景建設(shè)與推廣，進(jìn)一步提升網(wǎng)點(diǎn)的綜合化服務(wù)能力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有力支持。

3.6" 創(chuàng)造良好營商環(huán)境

1）加強(qiáng)走訪調(diào)研和政策宣傳。通過持續(xù)的走訪調(diào)研，緊密關(guān)注農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)民的實(shí)際需求，定期開展農(nóng)技服務(wù)下鄉(xiāng)活動，及時(shí)解決在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到的問題。此外，加大政策宣傳力度，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主充分利用政策資源，確保生產(chǎn)活動在政策允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，避免因不了解政策而引發(fā)后續(xù)問題。2）做好群眾工作。要切實(shí)了解群眾所思所想所憂，問計(jì)于民，要善于發(fā)現(xiàn)并及時(shí)妥善處理矛盾。通過有效的宣傳教育和動員，妥善協(xié)調(diào)處置各種社會矛盾，防止群體性上訪事件的發(fā)生。同時(shí)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)內(nèi)的插花地和違章建筑，協(xié)調(diào)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)墳?zāi)?、房屋搬遷等工作，保護(hù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目良好生產(chǎn)環(huán)境。發(fā)現(xiàn)遺留問題顯現(xiàn)，要積極探索多種解決方案，如變賣項(xiàng)目資產(chǎn)、依法追償、重新招商接地、退還土地等措施，努力盤活地塊，努力保障各方面權(quán)益。

3.7" 積極改革突破

諸多遺留問題案例告訴我們，在新的形勢下，特別是在農(nóng)村勞動力不斷萎縮、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等政策管控越來越嚴(yán)格的情況下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，特別是習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，用黨的創(chuàng)新理論指導(dǎo)實(shí)踐，積極探索農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，探索農(nóng)業(yè)資產(chǎn)收儲制度，探索農(nóng)業(yè)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)投資公司，盤活閑置農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，優(yōu)化政府職能職責(zé)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制等，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，助力鄉(xiāng)村振興。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）