歐盟供應(yīng)鏈法生效，如何影響中國(guó)企業(yè)出海

7月25日，歐盟《公司可持續(xù)性盡責(zé)指令》（簡(jiǎn)稱《公司盡責(zé)指令》）正式生效。該指令要求各成員國(guó)在未來(lái)兩年內(nèi)完成轉(zhuǎn)化立法。這是歐盟層面首部跨行業(yè)強(qiáng)制適用的公司盡責(zé)法，也是近期歐盟出臺(tái)的最重要的供應(yīng)鏈法。它將人權(quán)和環(huán)境保護(hù)等價(jià)值目標(biāo)嵌入經(jīng)貿(mào)規(guī)則，通過(guò)公司實(shí)施盡責(zé)，確保在公司治理和全球供應(yīng)鏈管理中遵守歐盟單方面指定的人權(quán)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

公司盡責(zé)：從自愿實(shí)施到法定義務(wù)

《公司盡責(zé)指令》要求在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的特定大型公司實(shí)施人權(quán)和環(huán)境盡責(zé)，以預(yù)防、識(shí)別、降低和消除公司經(jīng)營(yíng)及其供應(yīng)鏈上的“不利影響”。根據(jù)法案，盡責(zé)范圍應(yīng)涵蓋特定公司自身經(jīng)營(yíng)，及其子公司等全球附屬實(shí)體和供應(yīng)鏈上商業(yè)伙伴的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。法案以公司雇員人數(shù)和年度營(yíng)業(yè)額為適用標(biāo)準(zhǔn)。原則上，平均雇用人數(shù)超過(guò)1000人且上一財(cái)政年度全球凈營(yíng)業(yè)額超過(guò)4.5億歐元的歐盟本土公司，以及上一財(cái)政年度在歐盟境內(nèi)的凈營(yíng)業(yè)額超過(guò)4.5億歐元的第三國(guó)公司須履行盡責(zé)義務(wù)。對(duì)于被識(shí)別為違反法案設(shè)定的人權(quán)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公司應(yīng)及時(shí)采取盡責(zé)措施，主動(dòng)應(yīng)對(duì)其中可能或?qū)嶋H存在的風(fēng)險(xiǎn)。不履行盡責(zé)義務(wù)的公司需承擔(dān)行政處罰和民事問(wèn)責(zé)等法律責(zé)任。

強(qiáng)制適用的公司盡責(zé)義務(wù)和公司問(wèn)責(zé)制是法案的最主要特征。不同于過(guò)去通常以自愿實(shí)施為基礎(chǔ)的公司社會(huì)責(zé)任或“軟法”性質(zhì)的行業(yè)盡責(zé)指南，法案強(qiáng)制要求特定大型跨國(guó)公司制定和實(shí)施公司盡責(zé)程序。換言之，這些公司未來(lái)不僅應(yīng)對(duì)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)負(fù)有直接責(zé)任，而且對(duì)其全球經(jīng)營(yíng)的子公司等附屬實(shí)體，以及上下游供應(yīng)商的人權(quán)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也承擔(dān)所謂的盡責(zé)義務(wù)。

“盡責(zé)”這一概念反映了工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的最新發(fā)展。傳統(tǒng)意義上，“盡責(zé)”或“盡職調(diào)查”通常指公司投融資和兼并購(gòu)法律實(shí)務(wù)中為發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)隱藏交易風(fēng)險(xiǎn)而開(kāi)展的法律調(diào)查程序。2008年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)工商業(yè)與人權(quán)問(wèn)題特別代表魯格將“盡責(zé)”概念引入工商業(yè)與人權(quán)法領(lǐng)域，并在規(guī)則層面將“人權(quán)盡責(zé)”寫入《聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》。此后，“盡責(zé)”被廣泛運(yùn)用于公司社會(huì)責(zé)任和“環(huán)境、社會(huì)和公司治理”（ESG）政策和實(shí)踐中。

為了確保公司履行盡責(zé)義務(wù)，歐盟《公司盡責(zé)指令》專門引入包括行政處罰和民事問(wèn)責(zé)在內(nèi)的雙重問(wèn)責(zé)機(jī)制，要求未能按照法案履行盡責(zé)義務(wù)的公司承擔(dān)不利法律后果。一方面，由歐盟成員國(guó)指定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)違反盡責(zé)義務(wù)的公司施加罰款等行政處罰；另一方面，因公司未能履行盡責(zé)而導(dǎo)致人權(quán)、環(huán)境損害的，受有損害的當(dāng)事人可以直接在相關(guān)歐盟成員國(guó)法院向違反盡責(zé)義務(wù)的公司提起民事訴訟，要求涉案公司承擔(dān)民事責(zé)任。民事問(wèn)責(zé)機(jī)制突破了傳統(tǒng)意義上民事責(zé)任的相對(duì)性，要求違反盡責(zé)義務(wù)的公司直接對(duì)其附屬企業(yè)和上下游供應(yīng)商造成的人權(quán)和環(huán)境損害承擔(dān)民事責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，面對(duì)高度不確定的訴訟成本和賠償金額，這一機(jī)制使得歐盟《公司盡責(zé)指令》真正具備了“利齒”，倒逼公司盡最大努力對(duì)上下游供應(yīng)鏈實(shí)施盡責(zé)義務(wù)，以規(guī)避可能產(chǎn)生的高昂民事賠償。

立法過(guò)程爭(zhēng)議不斷

《公司盡責(zé)指令》立法在歐盟內(nèi)部引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議，爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一是強(qiáng)制適用的盡責(zé)義務(wù)和問(wèn)責(zé)程序使公司承擔(dān)了過(guò)重的合規(guī)責(zé)任和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。早在歐委會(huì)正式提出立法提案前，歐委會(huì)內(nèi)部負(fù)責(zé)監(jiān)督立法質(zhì)量的規(guī)制審查委員會(huì)罕見(jiàn)地兩度否決該提案。審查委員會(huì)認(rèn)為，歐委會(huì)未能充分說(shuō)明《公司盡責(zé)指令》立法的必要性，以及政策選項(xiàng)的影響和法律的相稱性。公司盡責(zé)義務(wù)對(duì)于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、中小企業(yè)，以及第三國(guó)工商企業(yè)和產(chǎn)業(yè)等方面的負(fù)面影響仍不清晰。盡管法案始終未能獲得規(guī)制審查委員會(huì)的支持，但歐委會(huì)最終以政治決定的方式繞開(kāi)了內(nèi)部審查程序，批準(zhǔn)啟動(dòng)《公司盡責(zé)指令》立法。

除了立法醞釀階段，《公司盡責(zé)指令》的立法談判和表決也一波三折，法案文本經(jīng)多方妥協(xié)才勉強(qiáng)闖關(guān)通過(guò)。歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)在去年12月便完成談判并達(dá)成臨時(shí)政治協(xié)議。然而，今年2月，在歐盟理事會(huì)進(jìn)行最終表決之際，由于德國(guó)執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部自由民主黨的反對(duì)，德國(guó)政府臨時(shí)改變一貫的支持立場(chǎng)，選擇棄權(quán)。德國(guó)的轉(zhuǎn)向使得本就立場(chǎng)搖擺的意大利和保加利亞等國(guó)也不再支持這一立法。最終，德國(guó)和意大利等國(guó)決定棄權(quán)，加之瑞典、奧地利和芬蘭等近半數(shù)成員國(guó)本就對(duì)法案持不同立場(chǎng)，法案未能在歐盟理事會(huì)投票中獲得所需的特定多數(shù)支持。對(duì)此，歐盟理事會(huì)不得不進(jìn)一步考慮德國(guó)等國(guó)的要求及工商業(yè)的利益訴求，最終以壓縮版文本才勉強(qiáng)在成員國(guó)間獲得足夠票數(shù)，并趕在本屆歐洲議會(huì)任期屆滿前最后一次全體會(huì)議上闖關(guān)通過(guò)。

《公司盡責(zé)指令》立法的坎坷反映了法案持續(xù)面臨的合理性赤字困境。除了歐盟共同立法者間的爭(zhēng)論，來(lái)自歐盟本土和第三國(guó)的工商企業(yè)和投資者也擔(dān)憂強(qiáng)制性盡責(zé)義務(wù)將對(duì)公司施加過(guò)重負(fù)擔(dān)。歐洲商業(yè)組織在聲明文件中稱，該指令對(duì)公司盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍過(guò)于模糊，或?qū)p損歐盟企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)歐盟商會(huì)及其會(huì)員也表示，法案“或增加行政成本，給企業(yè)帶來(lái)不平衡、不合理和不明確的義務(wù)”。部分商會(huì)會(huì)員企業(yè)認(rèn)為，法案“要求受影響企業(yè)在其整個(gè)價(jià)值鏈中直接或間接開(kāi)展盡職調(diào)查，這超出企業(yè)控制范圍和能力水平”。

警惕對(duì)全球供應(yīng)鏈的負(fù)面域外效應(yīng)

歐盟《公司盡責(zé)指令》的實(shí)施將進(jìn)一步推高全球供應(yīng)鏈合規(guī)成本，法案的落地實(shí)施仍無(wú)法擺脫合理性之爭(zhēng)。盡管歐委會(huì)一再?gòu)?qiáng)調(diào)未來(lái)公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)轉(zhuǎn)型后的中長(zhǎng)期收益，但難以掩蓋其在中短期內(nèi)可能面臨的成本激增，以及合規(guī)負(fù)擔(dān)向供應(yīng)鏈上下游特別是向第三國(guó)商業(yè)伙伴轉(zhuǎn)移，并最終轉(zhuǎn)嫁給歐盟本土消費(fèi)者和位于供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈末端第三國(guó)中小企業(yè)的可能趨勢(shì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，歐盟公司供應(yīng)鏈采購(gòu)及合規(guī)成本的上升將推高產(chǎn)品價(jià)格和通脹率，進(jìn)一步削弱歐洲企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也將加劇全球供應(yīng)鏈的多元化、區(qū)域化轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)，影響歐洲乃至全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐。

法案借助人權(quán)和環(huán)境保護(hù)等價(jià)值目標(biāo)，試圖論證歐盟單方面提高供應(yīng)鏈準(zhǔn)入門檻、建立貿(mào)易限制措施的合法性。與通常意義上的經(jīng)濟(jì)制裁措施相比，法案以單邊方式限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和干預(yù)全球供應(yīng)鏈，從而建立起了看似具備合法性依據(jù)的貿(mào)易限制措施。法案與經(jīng)貿(mào)規(guī)則的直接掛鉤將對(duì)未來(lái)貿(mào)易和投資活動(dòng)帶來(lái)負(fù)面影響，可能在實(shí)施中造成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的不合理壁壘或武斷的限制，甚至形成新的貿(mào)易保護(hù)工具。

盡管法案只要求在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的特定大型公司實(shí)施盡責(zé)，但基于公司跨國(guó)治理結(jié)構(gòu)和供應(yīng)鏈全球分布，歐盟所提出的人權(quán)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)將隨著盡責(zé)程序在事實(shí)上延伸適用于公司的附屬實(shí)體和全球供應(yīng)商，從而單方面對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的域外國(guó)家及其市場(chǎng)主體施加域外效應(yīng)。中歐互為最重要的貿(mào)易伙伴，2023年，中歐貿(mào)易總額高達(dá)7830億美元，雙向投資存量超2500億美元，經(jīng)貿(mào)合作依賴度較高。歐盟《公司盡責(zé)指令》的生效實(shí)施將對(duì)中國(guó)對(duì)歐貿(mào)易和投資產(chǎn)生不利影響。法案單方面將歐盟指定的人權(quán)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為涉歐經(jīng)貿(mào)的前提條件，這將在事實(shí)上提高中國(guó)企業(yè)及產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)及其供應(yīng)鏈的準(zhǔn)入門檻和合規(guī)成本。對(duì)此，應(yīng)盡早識(shí)別法案可能淪為貿(mào)易保護(hù)工具的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其實(shí)施過(guò)程中的變相歧視等負(fù)面域外效應(yīng)保持警惕。

人權(quán)和環(huán)境等價(jià)值理念并非西方世界的專利，單邊主義方式更不是全球性議題的最優(yōu)解。

習(xí)近平主席曾在會(huì)見(jiàn)聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員時(shí)強(qiáng)調(diào)，“人權(quán)是歷史的、具體的、現(xiàn)實(shí)的，各國(guó)國(guó)情不同，歷史文化、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，必須也只能從本國(guó)實(shí)際和人民需求出發(fā)，探索適合自己的人權(quán)發(fā)展道路?！睔W盟《公司盡責(zé)指令》所保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是人類社會(huì)共同的價(jià)值追求，這本身與中國(guó)在把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求是一致的，與中國(guó)在人權(quán)和環(huán)境方面的立場(chǎng)和努力也是一致的。然而，對(duì)于人權(quán)和環(huán)境等價(jià)值目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)方式，特別是歐盟所引入的強(qiáng)制適用的公司供應(yīng)鏈盡責(zé)立法，中國(guó)仍然需結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和國(guó)家利益予以具體分析和回應(yīng)。面對(duì)人權(quán)和環(huán)境等全球性議題，中歐之間只有以平等為基礎(chǔ)開(kāi)展政府間對(duì)話磋商，在雙邊和多邊法律框架下推動(dòng)國(guó)際規(guī)則的制定和實(shí)施，才能更有利于各方的平等參與和全球問(wèn)題的真正有效解決。

（作者為歐洲大學(xué)學(xué)院法學(xué)院博士研究生）