日菲達(dá)成《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》，防務(wù)關(guān)系再升級(jí)

7月8日，日本與菲律賓在外長(zhǎng)和防長(zhǎng)2+2會(huì)晤中正式簽署《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》（RAA）。這是日本首次與東南亞國(guó)家達(dá)成此類(lèi)協(xié)定，同時(shí)也是菲律賓繼與美國(guó)和澳大利亞之后，達(dá)成的第三份有關(guān)軍事準(zhǔn)入安排的協(xié)定。

日菲防務(wù)關(guān)系新突破

所謂《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》，指的是協(xié)議雙方允許對(duì)方軍隊(duì)更自由、更便捷地進(jìn)入和利用本國(guó)軍事基地和軍事設(shè)施，從而密切兩國(guó)軍事交流、強(qiáng)化雙方在聯(lián)合軍事演習(xí)等軍事安全領(lǐng)域的合作。日菲此次達(dá)成的RAA共包含29個(gè)條款，涉及定義、目的、適用性、對(duì)法律法規(guī)的尊重，訪問(wèn)部隊(duì)人員、艦艇、飛機(jī)和車(chē)輛的進(jìn)入、活動(dòng)、離開(kāi)，對(duì)駐在國(guó)設(shè)施、區(qū)域和相關(guān)服務(wù)的使用等。它將使日本自衛(wèi)隊(duì)和菲律賓武裝部隊(duì)能夠更便捷地在對(duì)方領(lǐng)土上開(kāi)展訓(xùn)練和行動(dòng)，簡(jiǎn)化日菲兩國(guó)在演習(xí)、巡邏、救災(zāi)等聯(lián)合行動(dòng)期間人員、裝備、彈藥等在入境方面的手續(xù)。協(xié)定還對(duì)軍事人員在聯(lián)合行動(dòng)時(shí)的犯罪行為和意外事故的管轄權(quán)做出法律規(guī)定。

日菲早在2022年4月首次外長(zhǎng)和防長(zhǎng)2+2會(huì)晤中就同意對(duì)RAA展開(kāi)探討。2023年2月，菲律賓總統(tǒng)馬科斯訪日期間，兩國(guó)就簡(jiǎn)化日本向菲律賓派遣自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行災(zāi)害救援和人道主義援助的程序達(dá)成一致，為建立互惠準(zhǔn)入機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。同年11月，日本首相岸田文雄訪問(wèn)菲律賓，雙方商定正式啟動(dòng)RAA談判。此后，日菲很快在東京舉行了首次正式磋商。由于日菲均與別國(guó)達(dá)成過(guò)類(lèi)似協(xié)議，有前例可循，加之雙方合作意愿強(qiáng)烈，談判進(jìn)展較快，僅半年左右就達(dá)成協(xié)議。也可以說(shuō)，這是兩國(guó)戰(zhàn)略和防務(wù)關(guān)系進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)不斷推進(jìn)的結(jié)果。

早在本世紀(jì)初阿羅約擔(dān)任菲律賓總統(tǒng)期間，日菲就決定建立“近鄰間全面合作伙伴關(guān)系”。阿基諾三世上任后，菲日關(guān)系更是突飛猛進(jìn)，其中防務(wù)關(guān)系成為重要組成部分，甚至是主要驅(qū)動(dòng)力。2011年9月，阿基諾三世訪問(wèn)日本，雙方發(fā)表《關(guān)于全面推進(jìn)由特殊友誼紐帶相連的近鄰間“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”聯(lián)合聲明》，將雙邊關(guān)系提升為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。聲明提出，雙方領(lǐng)導(dǎo)人決定加強(qiáng)海洋安全部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，如日本向菲律賓派遣海上保安廳巡邏船，向菲海岸警衛(wèi)隊(duì)提供培訓(xùn)以及能力建設(shè)支持等。雙方還決定加強(qiáng)防務(wù)機(jī)構(gòu)之間的交流，如舉行日本海上自衛(wèi)隊(duì)幕僚長(zhǎng)和菲律賓海軍參謀長(zhǎng)之間的互訪，推動(dòng)日本海上自衛(wèi)隊(duì)艦艇對(duì)菲港口進(jìn)行訪問(wèn)等。2015年6月阿基諾三世再次訪日，雙方簽署了《為推進(jìn)地區(qū)內(nèi)外和平、安全和增長(zhǎng)的共同原則和目標(biāo)而加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》及其附件《加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》，明確了菲日未來(lái)可能共同開(kāi)展的活動(dòng)，包括救災(zāi)、安全對(duì)話、能力建設(shè)、聯(lián)合演習(xí)、海上安全合作、打擊海盜和海上武裝搶劫等。訪問(wèn)期間，菲律賓與日本還正式簽署了為菲海岸警衛(wèi)隊(duì)采購(gòu)十艘巡邏艇的合同。杜特爾特就任總統(tǒng)后，盡管與美國(guó)的軍事關(guān)系一度陷入緊張，但在菲日關(guān)系方面卻延續(xù)阿基諾三世政府的基調(diào)，繼續(xù)強(qiáng)化與日本的軍事安全合作。

基于高層的重視和規(guī)劃，日菲防務(wù)合作迅速推進(jìn)，相關(guān)合作機(jī)制日漸完善，外長(zhǎng)和防長(zhǎng)2+2會(huì)晤、副防長(zhǎng)會(huì)議、海洋與海事安全對(duì)話、年度防務(wù)對(duì)話是雙方合作的主要制度性框架。此外，日菲還利用東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議、東京防務(wù)會(huì)議等多邊機(jī)制進(jìn)行雙邊交流。日菲務(wù)實(shí)性防務(wù)合作的內(nèi)容與形式也漸趨多樣化，日本為菲律賓海警提供巡邏艇、教練機(jī)、運(yùn)輸機(jī)等裝備，雙方還在信息情報(bào)共享、聯(lián)合演練、艦艇互訪等方面拓展合作空間。日菲還展開(kāi)更多聯(lián)合演訓(xùn)。2015年5月，日菲進(jìn)行了《海上意外相遇規(guī)則》聯(lián)合演練。同年6月，日菲再次舉行聯(lián)合軍演，日本派出P-3C巡邏機(jī)進(jìn)入菲西部瀕臨南海的巴拉望島普林塞薩港。2016年4月，日本首次以觀察員身份參與美菲“肩并肩”聯(lián)合演習(xí)。近年來(lái)，日菲雙多邊演習(xí)頻度進(jìn)一步加大。2023年11月，美菲聯(lián)合日韓軍隊(duì)在鄰近臺(tái)灣的巴丹群島和近南海的巴拉望島等菲律賓戰(zhàn)略要點(diǎn)，實(shí)施了“海上勇士合作”演習(xí)。2024年4月，美日澳菲海上力量在菲所謂“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)舉行了首次“海上合作活動(dòng)”演練。6月，美國(guó)、日本、菲律賓、加拿大四國(guó)艦艇又在南海開(kāi)展“海上合作活動(dòng)”。

日菲推進(jìn)防務(wù)合作的動(dòng)因

單就《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》本身來(lái)看，雖然該協(xié)定不像美菲《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》那樣允許日本在菲基地輪換部署人員，但日本自衛(wèi)隊(duì)人員和裝備卻可以在今后的行動(dòng)中，簡(jiǎn)化手續(xù)進(jìn)入菲律賓境內(nèi)，這為日本以更大力度開(kāi)展與菲律賓的聯(lián)合演習(xí)或參與美菲聯(lián)合演習(xí)提供了法律支撐。例如，近年來(lái)日本都是作為觀察員加入美菲“肩并肩”演習(xí)，但達(dá)成RAA后，日本便可以作為正式參演國(guó)參加演習(xí)。

從軍事層面看，日菲簽署RAA，雙方聯(lián)合演訓(xùn)規(guī)模、頻次很可能進(jìn)一步擴(kuò)大，加之日菲還正在就一般軍事情報(bào)共享協(xié)議進(jìn)行探討，這些舉措都將加強(qiáng)兩國(guó)互操作性，增強(qiáng)集體威懾能力。由于美日、美澳、美菲之間均有同盟條約，日菲達(dá)成RAA后，可與日澳RAA形成南北策應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)美日菲澳在危機(jī)或沖突事態(tài)下開(kāi)展聯(lián)合軍事行動(dòng)。此外，菲律賓還可以從日本獲得先進(jìn)裝備，推進(jìn)其軍事現(xiàn)代化建設(shè)，日本則將實(shí)現(xiàn)軍事足跡進(jìn)一步滲透到東南亞。

從戰(zhàn)略安全層面看，日本和菲律賓均與中國(guó)存在海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端，兩國(guó)深化安全和軍事合作，有聯(lián)手在東海和南海應(yīng)對(duì)中國(guó)的考慮。作為一個(gè)海洋國(guó)家，日本高度重視經(jīng)過(guò)南海的海上交通線安全，并認(rèn)為中國(guó)海上力量的崛起會(huì)改變“第一島鏈”的力量平衡。在這一點(diǎn)上，它與菲律賓的利益是一致的。因此，日本著力強(qiáng)化與菲律賓的合作，并逐漸拓展到東南亞其他國(guó)家。從菲律賓角度來(lái)看，更希望積極引入域外力量，將南海問(wèn)題變成多邊問(wèn)題，在多方勢(shì)力的交錯(cuò)中尋求所謂自身海上安全的立足點(diǎn)。此外，美國(guó)拜登政府竭力打造“印太小多邊機(jī)制”，繼美日印澳、美英澳、美日韓等機(jī)制后，美日菲機(jī)制成為美國(guó)著力的重點(diǎn)，三國(guó)今年已經(jīng)舉行了首次峰會(huì)。美日菲三邊關(guān)系中，美日合作較為緊密，美菲關(guān)系近年來(lái)也逐漸加強(qiáng)，若將日菲這一短板補(bǔ)齊，將助推美日菲這一“印太”最新的小多邊機(jī)制成形。而且鑒于日菲兩國(guó)距離臺(tái)灣較近，日菲還有可能在臺(tái)灣問(wèn)題圖謀合作，兩國(guó)在美國(guó)的臺(tái)海作戰(zhàn)體系中將具有越來(lái)越重要的地位。因此，美日菲機(jī)制將是美國(guó)主導(dǎo)的“印太”小多邊防務(wù)網(wǎng)絡(luò)又一重要節(jié)點(diǎn)。

對(duì)“印太”安全的影響不容忽視

首先，加劇南海地區(qū)緊張局勢(shì)。當(dāng)前南海形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，菲律賓不僅派出海警船、海軍艦艇等在南海采取過(guò)激行動(dòng)，還積極拉攏美國(guó)、日本等域外國(guó)家介入南海爭(zhēng)端。日本此次高調(diào)與菲律賓簽署《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》，可能會(huì)使菲在南海采取冒險(xiǎn)性行動(dòng)時(shí)更為大膽。此外，日本通過(guò)新的“政府安全援助”（OSA）機(jī)制來(lái)持續(xù)強(qiáng)化菲律賓等南海沿岸國(guó)的海上安保能力，這不僅嚴(yán)重干擾南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，還可能誘發(fā)地區(qū)內(nèi)軍備競(jìng)賽，而且日本作為域外國(guó)家，在軍事上深度地介入南海爭(zhēng)端會(huì)推動(dòng)南海形勢(shì)進(jìn)一步復(fù)雜化。

其次，影響地區(qū)安全穩(wěn)定。實(shí)際上，自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，日本通過(guò)戰(zhàn)略性運(yùn)用“政府開(kāi)發(fā)援助”（ODA）不斷強(qiáng)化在東南亞的經(jīng)濟(jì)影響力。近年來(lái)，日本在東盟整體“布局”，把各種力量整合起來(lái)，特別是2022年以來(lái)，隨著“政府安全援助”（OSA）的推出，日本強(qiáng)化了8SzleakrsOa6Ya1VbTWHF/KJuLJmRNE7HU7mJ8hPEtM=軍事安全能力的對(duì)外輸出，在東南亞地區(qū)的軍事影響力得到進(jìn)一步提升，成為影響地區(qū)安全穩(wěn)定的重要因素。

再次，強(qiáng)化了南海問(wèn)題國(guó)際化和地區(qū)安全陣營(yíng)化趨勢(shì)。菲律賓與日本達(dá)成《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》，也是菲律賓打造與“志同道合”國(guó)家伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的一部分。除日本外，菲早在2012年就與澳大利亞簽署《訪問(wèn)部隊(duì)地位協(xié)定》，近期正加快拓展與更多國(guó)家的安全關(guān)系，借此增強(qiáng)其在南海問(wèn)題上的國(guó)際支撐。菲總統(tǒng)馬科斯就曾表示，“僅僅與日本簽署這樣的協(xié)定是不夠的。我們需要與更多的國(guó)家簽署此類(lèi)協(xié)定。”菲律賓正在與法國(guó)、加拿大、新西蘭探討達(dá)成《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》或類(lèi)似安排。這些舉措會(huì)使南海問(wèn)題的國(guó)際化趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化，并可能助推形成挑動(dòng)陣營(yíng)對(duì)抗、鼓動(dòng)“新冷戰(zhàn)”的小圈子。

基于各自戰(zhàn)略利益需求，日菲加強(qiáng)防務(wù)合作的整體趨勢(shì)難以改變。但也要看到，日本與菲律賓在南海問(wèn)題上的戰(zhàn)略目標(biāo)并非完全一致，日本在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)根本上是由日本對(duì)華意圖以及戰(zhàn)略利益決定的。通過(guò)以南海聯(lián)動(dòng)?xùn)|海給中國(guó)造成全面的海上安全壓力，同時(shí)動(dòng)搖東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略信任才是日本的真正目的。在南海問(wèn)題上與菲律賓展開(kāi)合作不過(guò)是日本總體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中的一環(huán)。而對(duì)菲律賓來(lái)說(shuō)，遏制中國(guó)并非其首要目標(biāo)。巧用大國(guó)平衡，借助外部力量的支持來(lái)維護(hù)其海上利益才是菲律賓的戰(zhàn)略訴求核心。同時(shí)，兩國(guó)國(guó)內(nèi)的政治決策核心更迭、社會(huì)反對(duì)力量地位提升以及大國(guó)的南海政策變化等也是影響日本和菲律賓在南海問(wèn)題上互動(dòng)的重要變量。例如，日本仍然面臨法律上的制約、岸田政府支持率低迷、菲律賓馬科斯和莎拉政治聯(lián)盟走向破裂等國(guó)內(nèi)政治因素，這些都可能給日菲合作帶來(lái)影響。

（作者為中共中央黨校〈國(guó)家行政學(xué)院〉國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員）