探路輕罪治理

最近一年來，84歲的訴訟法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)樊崇義十分忙碌，他在北京、湖北、廣東、安徽等多地召開的學(xué)術(shù)研討會(huì)上圍繞輕罪治理作了主題演講。在樊崇義看來，針對(duì)輕罪的積極治理既必要也迫切，是犯罪治理的重中之重。

實(shí)務(wù)中也確實(shí)如此。2023年以來，江蘇、浙江、江西、安徽、吉林等地的基層檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)成立了輕罪治理中心，探索對(duì)輕罪進(jìn)行專門、特別的治理，與重罪治理加以區(qū)分。

2023年8月，最高檢印發(fā)《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《改革規(guī)劃》），提出“構(gòu)建治罪與治理并重的輕罪治理體系”。2024年，輕罪治理首次被寫進(jìn)最高檢工作報(bào)告，報(bào)告指出，針對(duì)輕罪數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)、占比持續(xù)上升，協(xié)同各方推進(jìn)輕罪治理。

輕罪案件占比大幅上升

什么叫輕罪？我國(guó)的法律尚未對(duì)此做出明確規(guī)定，不過，學(xué)術(shù)研究和司法實(shí)踐普遍將三年有期徒刑作為輕罪、重罪的分界線。

最近這些年里，我國(guó)刑事犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變動(dòng)——嚴(yán)重暴力犯罪的數(shù)量不斷下降，輕微犯罪的占比大幅上升。樊崇義總結(jié)，“犯罪總量持續(xù)遞增”“內(nèi)部輕、重犯罪加速分化”是當(dāng)前刑事犯罪的總體特征。

根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù)，1999年至2019年，檢察機(jī)關(guān)起訴嚴(yán)重暴力犯罪從16.2萬人降至6萬人，年均下降4.8％，被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件占比則從54.4％上升至83.2％。

這種犯罪結(jié)構(gòu)的變動(dòng)仍在持續(xù)中。2023年的最高檢工作報(bào)告顯示，2022年受理審查起訴殺人、放火、爆炸、綁架、搶劫、盜竊犯罪為近20年最低。

與此同時(shí)，危險(xiǎn)駕駛罪、幫信罪等典型輕罪案件的數(shù)量激增。根據(jù)2024年最高法工作報(bào)告，2023年刑事一審案件中數(shù)量居首位的是危險(xiǎn)駕駛罪，并且從2018年起，此類犯罪占比就高居首位，且呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

輕罪案件為何激增？其中一個(gè)原因是輕罪罪名的增加，比如危險(xiǎn)駕駛罪、幫信罪、冒名頂替罪等都是最近十余年新增的輕罪。根據(jù)東南大學(xué)法學(xué)院教授梁云寶的梳理，自1997年《刑法》修訂以來，以“法定最高刑三年”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，輕罪的罪名從1997年的79個(gè)上升到如今的106個(gè)。

中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授朱光星對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，輕罪案件增加帶來了一些問題。首先是“案多人少”的問題愈發(fā)突出，法官人均辦案數(shù)量居高不下；其次，行為人一旦有犯罪記錄，無論犯罪行為的輕重，都會(huì)留下案底，會(huì)受到開除公職、從業(yè)禁止、限制積分落戶等一系列后續(xù)懲罰，家庭成員的考公、入伍等也有可能會(huì)受到影響。梁云寶也認(rèn)為，輕微犯罪的附隨性后果與刑罰之間出現(xiàn)了“倒掛”現(xiàn)象，這成為當(dāng)前被關(guān)注的問題。

在此背景下，樊崇義指出，有必要對(duì)犯罪進(jìn)行更加精細(xì)化的分類，精準(zhǔn)施策，不能“一刀切”，籠統(tǒng)地加以治理。

輕罪治理的提出，就是為了解決這些方面的問題。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、刑事法律科學(xué)研究中心主任時(shí)延安對(duì)《中國(guó)新聞周刊》總結(jié)說，一是減少刑事案件數(shù)；二是化解司法機(jī)關(guān)壓力，“主要通過調(diào)整訴訟程序等，將輕罪案件的處理時(shí)間和司法成本降下來”；三是減輕輕罪犯罪人的刑事負(fù)擔(dān)，包括改變羈押方式、減輕定罪附隨后果等；四是化解社會(huì)矛盾，促使這類犯罪人盡快回歸社會(huì)，防止由此形成的社會(huì)對(duì)立等。

少捕慎訴慎押

盡管輕罪治理新近才進(jìn)入大眾視野，但我國(guó)對(duì)于輕罪治理的探索其實(shí)已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年，而且最初是通過司法實(shí)踐影響司法解釋。

例如，前些年，多地發(fā)生的買賣鸚鵡案都曾引發(fā)過罪刑不均衡的討論，多個(gè)案件中的犯罪嫌疑人因構(gòu)成非法收購(gòu)、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，被判五年以下有期徒刑。

周穎是南京市玄武區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)，她對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，早些年，玄武區(qū)檢察院辦過一批買賣鸚鵡的案件，有的當(dāng)事人買鸚鵡是為了讓鸚鵡陪伴獨(dú)居患癌癥的父親聊天，有的當(dāng)事人買鸚鵡是希望鸚鵡能陪患自閉癥的孩子說話，“這些鸚鵡大概率是人工繁殖的，當(dāng)事人的目的也不是為了破壞環(huán)境，追究這類當(dāng)事人的刑事責(zé)任，承辦人是于心不忍的”。

2021年，江蘇檢察機(jī)關(guān)辦理了一起特殊的鸚鵡案。河南商丘的王某從2019年養(yǎng)殖費(fèi)氏牡丹鸚鵡，到2020年賣了30只，總價(jià)不到400元，案發(fā)后，她于年底被移送徐州鐵路運(yùn)輸檢察院審查起訴。由于費(fèi)氏牡丹鸚鵡屬于國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，非法交易10只，法定刑即為十年以上有期徒刑。經(jīng)過調(diào)研，徐州鐵路運(yùn)輸檢察院了解到，商丘市對(duì)費(fèi)氏牡丹鸚鵡的人工繁育已有20余年歷史，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。他們認(rèn)為費(fèi)氏牡丹鸚鵡人工種群已具規(guī)模、技術(shù)成熟，對(duì)人類和野外種源未發(fā)現(xiàn)有危害性，終端買家為養(yǎng)寵觀賞，不宜作為刑事犯罪予以打擊。2021年11月，徐州鐵路運(yùn)輸檢察院對(duì)王某等三人作絕對(duì)不起訴公開宣告。

這一案件的辦理，助推了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺(tái)。該解釋規(guī)定，涉案動(dòng)物人工繁育技術(shù)成熟、已成規(guī)模，作為寵物買賣、運(yùn)輸?shù)模瑢?duì)所涉案件一般不作為犯罪處理；需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法從寬處理。

周穎指出，包括非法收購(gòu)、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，危險(xiǎn)駕駛罪等在內(nèi)，近幾年，越來越多輕罪案件的入罪標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，通過司法實(shí)踐影響司法解釋。

到了2021年，司法機(jī)關(guān)有了辦理輕微犯罪案件的具體工作要求。當(dāng)年4月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)在有關(guān)文件中明確提出少捕慎訴慎押。根據(jù)最高檢第一檢察廳的總結(jié)，少捕慎訴慎押是指，對(duì)社會(huì)危害不大的輕微犯罪以及其他具有法定從輕、減輕處罰情節(jié)的犯罪嫌疑人、被告人，在刑事訴訟中要嚴(yán)格把握逮捕、起訴、羈押標(biāo)準(zhǔn)，依法審慎適用逮捕羈押措施、作出審查起訴或不起訴決定。

根據(jù)最高檢的數(shù)據(jù)，2023年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪但無逮捕必要的，決定不批捕26.6萬人，對(duì)犯罪情節(jié)輕微，依法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，決定不起訴49.8萬人，同比分別上升22.5％和12.6％。會(huì)同公安部制定羈押必要性審查工作規(guī)定，對(duì)不需要繼續(xù)羈押的犯罪嫌疑人，依法變更強(qiáng)制措施2.9萬人。

周穎說，前些年，檢察院對(duì)輕罪案件作出不起訴決定相對(duì)較少，“員額制改革之后，檢察官對(duì)于案件要終身負(fù)責(zé)，所以檢察官作出不起訴決定時(shí)，面對(duì)的壓力會(huì)很大”，但是，“畢竟檢察官是一線辦案人員，他們看到這些沒有犯罪前科的人因?yàn)檩p罪案件被劃到犯罪分子的行列，將心比心，檢察官會(huì)思考能不能給他們一個(gè)機(jī)會(huì)”。

不過，刑事案件不訴率持續(xù)提高，也引發(fā)了公眾對(duì)于輕罪案件寬松處理的擔(dān)憂。對(duì)此，梁云寶認(rèn)為這種擔(dān)憂不是多余的，但并非沒有解決辦法，“在我國(guó)社會(huì)治安走向良性化的可持續(xù)發(fā)展背景下，刑罰的重心應(yīng)逐步由嚴(yán)酷性轉(zhuǎn)向必定性，在此基礎(chǔ)上，一旦行為人再次犯罪，則相應(yīng)的懲處會(huì)從重，這樣對(duì)涉案人員通常能起到警示作用。如果行為人不再犯罪，這一處理恰恰凸顯了案件處理的法律價(jià)值和社會(huì)價(jià)值”。

從“治罪”到“治理”

不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于輕罪的治理，已經(jīng)出現(xiàn)了從“治罪”到“治理”的變化。朱光星解釋說，“治罪”強(qiáng)調(diào)的是事后懲罰，而“治理”是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了事后懲治，還要重視事前預(yù)防，“我們常說刑法是最后的手段，也是代價(jià)最高的手段，無論對(duì)個(gè)人還是對(duì)國(guó)家都是如此”。

目前，包括江蘇、四川、湖北在內(nèi)，多地的基層檢察機(jī)關(guān)在探索“社會(huì)公益服務(wù)+不起訴”模式。在多位受訪專家看來，將社會(huì)公益服務(wù)納入輕罪治理體系，能夠教育和改造輕罪人員，促使他們更好地回歸社會(huì)，也能在一定程度上起到預(yù)防犯罪的效果。

從“治罪”到“治理”的變化，也意味著在辦理輕罪案件中促進(jìn)訴源治理。對(duì)于“超市盜”的治理是其中一個(gè)比較典型的案例。近幾年，多地頻發(fā)“超市盜”問題，即行為人在自助結(jié)賬的超市里不掃碼、漏掃碼盜竊超市商品的現(xiàn)象。以南京市玄武區(qū)檢察院為例，2022年至今，該院共辦理12件某高端超市盜竊案，行為人基本都是臨時(shí)起意，一般沒有前科劣跡，均以相對(duì)不起訴處理。

最近，玄武區(qū)檢察院對(duì)此初步撰寫了一份檢察建議。建議指出，該超市設(shè)置了人臉識(shí)別系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人首次盜竊行為后，本可以當(dāng)天鎖定嫌疑人，但是該超市未及時(shí)報(bào)警處理，而是將該人在系統(tǒng)上標(biāo)記，等其再次進(jìn)入超市時(shí)實(shí)時(shí)跟蹤，等到盜竊金額達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，再進(jìn)行報(bào)警。檢察院建議該超市完善防盜管理，盡早對(duì)嫌疑人進(jìn)行提醒和追責(zé)。

北京市人民檢察院第一檢察部副主任劉哲在2023年發(fā)表的一篇文章中指出，輕罪案件既有個(gè)體化的原因，也有社會(huì)化的原因，發(fā)現(xiàn)并治理好社會(huì)化的原因，就相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)了訴源治理，“治理‘超市盜’不僅要治理犯罪，還要治理背后的道德風(fēng)險(xiǎn)，需要通過科技、市場(chǎng)機(jī)制的完善來實(shí)現(xiàn)‘不能偷’的效果，最終實(shí)現(xiàn)‘不想偷’的道德自律，讓‘超市盜’消失于無形”。

確保不會(huì)形成“尋租空間”

多位學(xué)者對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，對(duì)于輕罪治理，從理論到實(shí)踐，仍有一系列需要研究和解決的問題。

一個(gè)突出的問題是，關(guān)于輕重和重罪的劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)還沒有明確規(guī)定。樊崇義說，準(zhǔn)確劃分重罪與輕罪，是犯罪分層的重大問題，也是實(shí)現(xiàn)差異化治理的前提。

目前，各地對(duì)于輕罪案件的劃分普遍以三年有期徒刑為分界線，不過，究竟是法定刑還是宣告刑，仍存在較大分歧。法定刑由立法機(jī)關(guān)確定，宣告刑由人民法院審理確定。法定刑是宣告刑的基礎(chǔ)，宣告刑是法定刑的具體適用。

樊崇義說，以宣告刑的三年以下有期徒刑作為標(biāo)準(zhǔn)得到較多學(xué)者的肯定。梁云寶卻認(rèn)為，比較而言，宣告刑除了受現(xiàn)實(shí)中具體罪行的輕重影響外，還要受人身危險(xiǎn)性大小以及其他與量刑有關(guān)的法定、酌定情節(jié)的影響。而法定刑更為直觀和客觀，有利于在更短的時(shí)間內(nèi)形成最大化共識(shí)，展開輕罪治理，待立法和司法積累更多的經(jīng)驗(yàn)后，再將法定刑擴(kuò)展到宣告刑，甚至可以循序提高輕罪的標(biāo)準(zhǔn)至宣告刑五年有期徒刑。

目前，一些地方對(duì)于輕罪的劃分標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合了法定刑和宣告刑。2024年1月，武漢市武昌區(qū)人民檢察院發(fā)布了《輕罪治理白皮書（2021—2023）》，白皮書指出，對(duì)于輕罪的劃分標(biāo)準(zhǔn)，“以法定刑三年有期徒刑以下為主，結(jié)合考慮可能宣告刑三年有期徒刑以下”。

值得注意的是，輕罪治理的“公正性”也受到一些學(xué)者的關(guān)注。時(shí)延安介紹，檢察機(jī)關(guān)以完成社會(huì)公益服務(wù)作為相對(duì)不起訴的考量因素，如果有明確的法律上的根據(jù)，例如將來《刑事訴訟法》確認(rèn)這種做法，從法理上可以站得住腳。但是，一定要確保這種做法不會(huì)形成“尋租空間”。

“但凡創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)制度，如果不對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制，不設(shè)定‘門檻’條件和監(jiān)督機(jī)制，則難免會(huì)被少數(shù)人利用為自己謀取私利?！睍r(shí)延安認(rèn)為，最重要的解決方法就是規(guī)定明確的適用條件和程序，尤其是作出相對(duì)不起訴決定時(shí)，要明確標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的決定程序。

此外，也有學(xué)者在呼吁構(gòu)建前科消滅制度或是犯罪記錄消除制度。梁云寶曾在2021年發(fā)表《我國(guó)應(yīng)建立與高發(fā)型微罪懲處相配套的前科消滅制度》一文，他認(rèn)為，前科消滅制度能夠有效消除犯罪記錄以及由此產(chǎn)生的規(guī)范性評(píng)價(jià)和非規(guī)范性評(píng)價(jià)，消解社會(huì)對(duì)輕罪人員的歧視和不平等待遇，促進(jìn)后者復(fù)歸社會(huì)。

樊崇義也表示，一些國(guó)家已經(jīng)建立了體系化、切實(shí)可行的犯罪記錄消除制度，給已經(jīng)教育和改造好的輕罪罪犯以出路。他認(rèn)為，有必要借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)有犯罪記錄人員返歸社會(huì)。

實(shí)際上，地方也有探索輕罪痕跡消除的意愿。南京市玄武區(qū)委政法委常務(wù)副書記汪風(fēng)華對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，玄武區(qū)或?qū)⑻剿鹘⒁惶纵p罪評(píng)價(jià)體系，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的人員，在相應(yīng)范圍內(nèi)可以適當(dāng)?shù)仄帘屋p罪痕跡。

不過，汪風(fēng)華也說，犯罪痕跡的相對(duì)消除，不是地方政法機(jī)關(guān)可以率先邁出一步的，這需要自上而下發(fā)生改變。在這之前，地方能做的，就是盡可能多地積累和梳理輕罪案件的治理經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)考核體系。