政策工具視角下兒童友好型社區(qū)政策分析

摘要：創(chuàng)建兒童友好型社區(qū)是回應(yīng)社會(huì)需求的創(chuàng)新實(shí)踐，也是兒童服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容。文章聚焦中央和地方兒童友好型社區(qū)政策，采用政策工具視角，結(jié)合政策工具和政策目標(biāo)的二維分析框架，對(duì)相關(guān)兒童友好型社區(qū)政策進(jìn)行深入分析。通過(guò)深入分析政策內(nèi)容、實(shí)施效果，促進(jìn)兒童友好型社區(qū)政策的不斷改進(jìn)和提升，為我國(guó)兒童的健康成長(zhǎng)和發(fā)展?fàn)I造更加有利的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：兒童友好型社區(qū)；政策工具；兒童社會(huì)工作

兒童群體是處于偏弱勢(shì)的社會(huì)群體，個(gè)體的心理與生理尚在發(fā)育階段，需要良好的外部環(huán)境促進(jìn)其成長(zhǎng)和發(fā)展。目前，許多社區(qū)存在兒童權(quán)益受損、兒童福利不足等問(wèn)題，使兒童在社區(qū)中的成長(zhǎng)環(huán)境受到威脅，需要政策和行動(dòng)來(lái)創(chuàng)造兒童適宜環(huán)境。1996年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)聯(lián)合提出了 “兒童友好型城市”概念，隨之，兒童友好型社區(qū)被提出并逐漸得到認(rèn)可。兒童友好型社區(qū)注重兒童參與和發(fā)展，為兒童提供安全、健康、教育和文化資源，倡導(dǎo)關(guān)注兒童權(quán)益的政策和實(shí)踐。

我國(guó)對(duì)兒童友好型社區(qū)政策的研究還相對(duì)有限，本文旨在從政策工具視角對(duì)兒童友好型社區(qū)政策進(jìn)行深入分析，并提出相關(guān)政策建議，希望為兒童創(chuàng)造更友好、健康、安全和有利于其全面發(fā)展的社區(qū)環(huán)境。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

（一）國(guó)外文獻(xiàn)回顧

聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì) （UNICEF）積極倡導(dǎo)兒童友好型社區(qū)發(fā)展，并通過(guò)兒童友好型城市 （CFCI）倡議推動(dòng)全球社區(qū)建設(shè)。國(guó)外常提及兒童友好型城市，其概念與兒童友好型社區(qū)相近。多個(gè)國(guó)際知名城市如哥本哈根、慕尼黑等已實(shí)施相關(guān)政策和計(jì)劃，構(gòu)建兒童友好型城市。

在理論研究方面，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)發(fā)布手冊(cè)，明確國(guó)際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)社區(qū)推進(jìn)兒童權(quán)利。國(guó)際兒童觀察組織和兒童基金會(huì)研究中心研發(fā)評(píng)估工具，通過(guò)兒童視角評(píng)估社區(qū)友好性。例如，蒂姆·吉爾提出 “中心輻射”模型，旨在促進(jìn)政策制定和在地實(shí)踐。

實(shí)踐研究則聚焦于政策本土化、空間創(chuàng)設(shè)與賦權(quán)倡導(dǎo)。各國(guó)政府根據(jù)國(guó)情探索政策實(shí)施途徑，如澳大利亞制定行動(dòng)導(dǎo)則、芬蘭建立新機(jī)構(gòu)體制。在城市空間建設(shè)方面，國(guó)外學(xué)者關(guān)注城市環(huán)境與兒童成長(zhǎng)的關(guān)系，完善社區(qū)設(shè)施，促進(jìn)兒童與社區(qū)互動(dòng)。

（二）國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)回顧

在CNKI上用 “兒童友好型社區(qū)”作為主題搜索得出356篇相關(guān)文章，通過(guò)可視化分析發(fā)現(xiàn)，從2014年起文章數(shù)量呈現(xiàn)出緩慢上升的趨勢(shì)。

1.國(guó)內(nèi)外對(duì)比研究

國(guó)外研究起步較早，為我國(guó)學(xué)者提供了豐富的對(duì)比研究素材。國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合國(guó)外案例，從空間、政策、服務(wù)等多個(gè)維度探討可借鑒之處，并總結(jié)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示。孟雪、李玲玲等對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的兒童友好城市相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行了要點(diǎn)梳理與概括；[1]陳天、王佳煜等總結(jié)國(guó)內(nèi)外社區(qū)公共空間兒童友好導(dǎo)向的理論研究進(jìn)展與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；[2]魏義方探討國(guó)際上兒童友好城市建設(shè)的主要模式做法；[3]文若予、巫筱媛等根據(jù)全球范圍內(nèi)兒童友好城市與社會(huì)構(gòu)建的實(shí)踐，從空間條件、功能內(nèi)涵、實(shí)施機(jī)制三個(gè)角度研究建立兒童友好型社會(huì)的基本要求；[4]賀藝菲、呂飛等選擇國(guó)際案例，從活動(dòng)過(guò)程、參與工具、活動(dòng)結(jié)果展開(kāi)分析。[5]

2.實(shí)踐探索研究

我國(guó)兒童友好型社區(qū)的建設(shè)涉及制度建設(shè)、空間營(yíng)造、兒童參與、服務(wù)供給、評(píng)估體系等多個(gè)方面。在研究?jī)?nèi)容上，國(guó)內(nèi)研究逐漸深入，涵蓋兒童友好型社區(qū)的類(lèi)型劃分、鄉(xiāng)村地區(qū)兒童友好型社區(qū)的構(gòu)建機(jī)制、兒童活動(dòng)空間設(shè)置、兒童利益維護(hù)以及兒童社會(huì)公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)供給等方面。如唐曉容探討了鄉(xiāng)村地區(qū)兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的利益多元化供給機(jī)制。[6]然而，政策層面對(duì)于兒童參與的必要性和有效機(jī)制仍缺乏明確規(guī)定和指導(dǎo)。

國(guó)內(nèi)多數(shù)研究集中在建筑、城市規(guī)劃、社會(huì)工作等學(xué)科，并出現(xiàn)了跨機(jī)構(gòu)合作研究。但研究方法上，理論或規(guī)范探討較多，而多案例比較和實(shí)證研究相對(duì)較少，這限制了研究成果的政策產(chǎn)出潛力。

二、資料與方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

以 “兒童友好型社區(qū)”為檢索詞，通過(guò)地方政府官網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等搜索兒童友好型社區(qū)相關(guān)政策。2006年是聯(lián)合國(guó)兒童友好型城市方案提出的10周年。時(shí)間節(jié)點(diǎn)選取2006年1月1日至2024年2月7日。篩選原則：政策文本必須是由中央及地方相關(guān)部門(mén)層面發(fā)布；主要選取法律法規(guī)通知、意見(jiàn)等形式政策文本；政策內(nèi)容與兒童友好型社區(qū)密切相關(guān)。

（二）研究方法

文章采用內(nèi)容分析法，借助Nvivo 11.0軟件對(duì)兒童友好型社區(qū)政策文本進(jìn)行人工編碼，以句為分析單元。根據(jù)編碼內(nèi)容形成兒童友好型社區(qū)文本內(nèi)容分析編碼表，將編碼結(jié)果歸類(lèi)并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。

（三）二維分析框架

采用政策內(nèi)容和政策工具的二維分析框架，其中X軸代表政策工具維度，Y軸代表政策內(nèi)容維度。

1.X軸：政策工具維度

本文運(yùn)用政策工具分類(lèi)法，在兒童友好型社區(qū)政策文本內(nèi)容分析過(guò)程中采用供給型、需求型及環(huán)境型三種政策工具進(jìn)行分類(lèi)歸納。[7]政策工具類(lèi)型及其解釋如下：（1）供給型工具：政府為推動(dòng)兒童友好型社區(qū)發(fā)展所制定的供給型層面的政策，主要通過(guò)直接提供資源推動(dòng)兒童友好型社區(qū)的探索和發(fā)展；（2）需求型工具：政府對(duì)兒童友好型社區(qū)的拉動(dòng)力，通過(guò)創(chuàng)造領(lǐng)域內(nèi)的需求來(lái)拉動(dòng)發(fā)展，降低市場(chǎng)不確定性，減少外部不穩(wěn)定性因素的干擾，拉動(dòng)兒童友好型社區(qū)政策的應(yīng)用及實(shí)踐落地；（3）環(huán)境型工具：政策的影響力及外部影響，通過(guò)政府提供良好的外部政治環(huán)境維持兒童友好型社區(qū)的持久性和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。

2.Y軸：政策內(nèi)容維度

“兒童友好型社區(qū)建設(shè)”包括四方面的倡導(dǎo)內(nèi)容：完善社區(qū)基本建設(shè)；建設(shè)安全、益智的兒童游戲場(chǎng)所和設(shè)施；健全社區(qū)兒童和家庭的服務(wù)體系；創(chuàng)新社區(qū)兒童參與工作機(jī)制。結(jié)合我國(guó)兒童友好型社區(qū)政策的特征，確定政策內(nèi)容維度主要為：兒童參與、兒童保護(hù)、兒童健康、兒童教育、兒童心理、兒童友好基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。

三、政策分析

通過(guò)篩選，獲取了22份直接涉及兒童友好型社區(qū)的文件。分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)兒童友好型社區(qū)政策呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，特別是2019年后增長(zhǎng)顯著。例如，2021年國(guó)家 “十四五”規(guī)劃綱要明確了兒童友好城市示范建設(shè)任務(wù)，同年 《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了試點(diǎn)城市建設(shè)目標(biāo)。此外，《中國(guó)兒童友好城市發(fā)展報(bào)告》 （2023）為城市建設(shè)提供了政策性、專(zhuān)業(yè)性和實(shí)操性指導(dǎo)。政策內(nèi)容從模糊的目標(biāo)意見(jiàn)逐漸細(xì)化為具體規(guī)劃和地方標(biāo)準(zhǔn)，有利于政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，推動(dòng)兒童友好型社區(qū)的落地推廣 （詳見(jiàn)表1）。

本文對(duì)18份兒童友好型社區(qū)政策文件進(jìn)行了內(nèi)容分析，通過(guò)逐條逐句編碼，共提取出184條與兒童友好型社區(qū)緊密相關(guān)的政策條目。分析結(jié)果顯示，政策內(nèi)容在多個(gè)維度上呈現(xiàn)不均衡分布。具體而言，基礎(chǔ)設(shè)施 （27%）、兒童教育 （23%）、兒童健康 （19%）、兒童保護(hù) （15%）、兒童參與 （14%）和兒童心理 （2%）是政策內(nèi)容的主要構(gòu)成部分。其中，基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)政策最為突出，這體現(xiàn)在 《〈城市兒童友好空間建設(shè)導(dǎo)則 （試行）〉實(shí)施手冊(cè)》等政策文本中，明確要求通過(guò)適兒化改造來(lái)保障兒童的安全環(huán)境。

統(tǒng)計(jì)分析顯示，供給型政策工具在整體政策工具中占據(jù)主導(dǎo)地位，而需求型和環(huán)境型政策工具則相對(duì)較少。這一發(fā)現(xiàn)揭示了當(dāng)前兒童友好型社區(qū)政策在工具選擇上的傾向性。

四、政策評(píng)價(jià)

我國(guó)關(guān)于兒童群體的法律政策豐富，但社區(qū)層面的政策相對(duì)匱乏。20世紀(jì)主要關(guān)注兒童生存和特殊群體保障，而 “兒童友好”這一普惠理念在21世紀(jì)才被正式提出和實(shí)踐。綜觀地方省份，各省份兒童友好型社區(qū)政策發(fā)展情況不一。我國(guó)目前尚未有通過(guò)認(rèn)證的兒童友好型城市，最早積極響應(yīng)兒童友好城市的是長(zhǎng)沙和深圳。2016年長(zhǎng)沙提出建設(shè)兒童友好型城市戰(zhàn)略構(gòu)想，深圳率先啟動(dòng)我國(guó)首個(gè)兒童友好型城市建設(shè)，并將其納入 《深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，成為先行建設(shè)示范區(qū)。[8]2018年深圳發(fā)布全國(guó)首個(gè)建設(shè)兒童友好型城市的戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。[9]2019年成都市入選首批 “中國(guó)兒童友好型社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”中最多的城市。如何根據(jù)城市特色整合資源、普及兒童權(quán)利、提升兒童社區(qū)參與能力，仍需構(gòu)建更系統(tǒng)和精準(zhǔn)的政策體系。[10]

自2019年啟動(dòng)首個(gè)兒童友好型社區(qū)試點(diǎn)工作后，全國(guó)近百個(gè)城市都在探索兒童友好型社區(qū)模式。各地區(qū)制定了精準(zhǔn)特色政策內(nèi)容，如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童友好關(guān)注快樂(lè)幸福的精神環(huán)境的營(yíng)造，中西部地區(qū)則更強(qiáng)調(diào)兒童友好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[11]例如，成都在兒童友好型社區(qū)建設(shè)上積極探索，提出到2025年，要建立一個(gè)以品質(zhì)為主導(dǎo)、持續(xù)發(fā)展、富有生機(jī)的兒童友好型社區(qū)。[12]

目前，我國(guó)與兒童友好城市相關(guān)的監(jiān)測(cè)評(píng)估數(shù)據(jù)的收集依賴(lài)于城市現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。[13]因此，建立科學(xué)的評(píng)估和監(jiān)測(cè)體系對(duì)推動(dòng)兒童友好型社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

五、政策建議

（一）政策工具角度

我國(guó)兒童友好型社區(qū)政策數(shù)量波動(dòng)大，反映出政策出臺(tái)缺乏穩(wěn)定性和系統(tǒng)性規(guī)劃，這影響了政策的連貫性和整體發(fā)展。政策工具的優(yōu)化可以取長(zhǎng)補(bǔ)短。[14]優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)、綜合發(fā)揮不同政策工具特性是提升政策效果的關(guān)鍵。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的投入，同時(shí)確保環(huán)境型和供給型政策工具的合理使用。

（二）政策內(nèi)容角度

兒童友好型社區(qū)政策需兼具普適性與特殊性，以適應(yīng)我國(guó)社區(qū)發(fā)展實(shí)際。當(dāng)前，政策內(nèi)容應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注兒童心理健康等軟環(huán)境建設(shè)，社區(qū)管理、人文環(huán)境及公共服務(wù)亦是關(guān)鍵。特別是在現(xiàn)代高壓社會(huì)環(huán)境下，建立兒童心理健康服務(wù)體系尤為緊迫。社會(huì)工作應(yīng)積極參與，為兒童提供心理支持，促進(jìn)其健康成長(zhǎng)。

（三）政策實(shí)踐角度

兒童社工專(zhuān)業(yè)能力的不足制約我國(guó)兒童人才隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)以人才培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)探索、待遇標(biāo)準(zhǔn)建立等為主要內(nèi)容來(lái)構(gòu)建我國(guó)兒童人才隊(duì)伍政策框架。只有保障兒童人才隊(duì)伍權(quán)益，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)價(jià)值，才能保障兒童友好型社區(qū)開(kāi)展的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

六、結(jié)束語(yǔ)

為推進(jìn)優(yōu)質(zhì)兒童友好型社區(qū)的建設(shè)，未來(lái)必須出臺(tái)更為精細(xì)化的政策，以滿足兒童全面發(fā)展的多元化需求。本研究也存在一定局限。第一，受限于兒童友好型社區(qū)政策的數(shù)量和質(zhì)量，研究資料相對(duì)匱乏，可能導(dǎo)致政策收集不夠全面。第二，政策分析框架尚待完善，特別是在政策工具的分類(lèi)和兒童友好型社區(qū)的具體分析上，需要進(jìn)一步細(xì)化和精準(zhǔn)。為此，未來(lái)的研究應(yīng)努力克服這些局限，以更全面地揭示兒童友好型社區(qū)政策的發(fā)展?fàn)顩r及其面臨的挑戰(zhàn)，為政策制定和實(shí)踐提供更為科學(xué)有效的指導(dǎo)。

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