社會組織參與城市社區(qū)養(yǎng)老服務的路徑優(yōu)化

摘要：在我國人口快速老齡化、失能失智人口快速增長、照護需求大量增加和家庭結(jié)構變遷的現(xiàn)實下，傳統(tǒng)以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式已無法滿足現(xiàn)實需求。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會組織在社會治理中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，成為社區(qū)養(yǎng)老服務供給的重要力量。本文以福利三角理論、新公共服務理論為指導，對北京市西總布社區(qū)暖夕陽助老福利社參與社區(qū)養(yǎng)老的具體措施和過程進行實證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前存在資金不足、獨立性弱、監(jiān)督缺位等問題，并分別從政府、社區(qū)、社會組織角度提出優(yōu)化路徑對策，構建社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系，為社會組織充分發(fā)揮其優(yōu)勢提供良好的參與環(huán)境，以優(yōu)化城市社區(qū)養(yǎng)老服務，應對我國人口老齡化問題。

關鍵詞：社會組織；社區(qū)；養(yǎng)老服務

人口老齡化是人類社會發(fā)展必然經(jīng)歷的問題，世界各國正共同面臨老齡化帶來的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，2000年我國正式進入老齡化社會，老年人口基數(shù)大、增速快，老年問題日益凸顯。2022年末，我國65歲及以上人口達21 035萬人，占比14.90%，老年撫養(yǎng)比達21.8%。在人口快速老齡化、失能失智人口快速增長、照護需求大量增長和家庭結(jié)構變遷的背景下，我國急需一種化解風險的新型養(yǎng)老模式選擇和制度設計?！丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出要健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系。社區(qū)養(yǎng)老作為一種服務多樣化、成本低的養(yǎng)老模式，近年來已成為我國養(yǎng)老服務供給的主要模式之一，但其目前存在服務主體限制、專業(yè)度不足等問題。養(yǎng)老服務的社會化對于滿足養(yǎng)老需求、提高養(yǎng)老服務質(zhì)量、緩解政府供給壓力具有重要意義，是解決養(yǎng)老問題的必經(jīng)之路。[1]

一、文獻回顧

“社會組織”這一規(guī)范概念最早出現(xiàn)于2006年十六屆三中全會，并在2007年黨的十七大報告中取代原來 “民間組織”的概念。王名 （2009）認為，社會組織泛指由公民自發(fā)成立，具有非政府性、非營利性的各種組織形式和其網(wǎng)絡形態(tài)。結(jié)合本文研究所需，將社會組織的概念延伸到社區(qū)養(yǎng)老服務中。本文 “參與城市社區(qū)養(yǎng)老服務的社會組織”是指以政府政策引導為方向，以社區(qū)平臺為依托，以社區(qū)中老年群體為服務對象，利用各種資源在社區(qū)中開展各種形式的養(yǎng)老活動，以滿足老年人多樣化養(yǎng)老需求的社區(qū)社會組織。

相較于國外，我國對于社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的研究起步較晚，但目前學術界已充分認識到社會組織參與的重要性。在作用功能方面，曹宇寧和葉民英 （2019）認為社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務供給是養(yǎng)老服務社會化和社會轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也能夠在相當程度上彌補因政府失靈、市場失靈而導致的公共服務供給不當?shù)惹闆r。杜婧 （2019）則關注特定類型的社會組織，認為社區(qū)社會組織、基金會、培育孵化組織在養(yǎng)老服務中能夠發(fā)揮特定作用。[2]

對以往文獻進行回顧可知，社會組織在滿足城市社區(qū)老人多樣化養(yǎng)老需求方面能夠發(fā)揮重要作用，但現(xiàn)有強調(diào)政府、社區(qū)、社會組織主體間關聯(lián)性的研究較少。因此，筆者決定以福利三角理論、新公共服務理論為理論工具，通過對北京市東城區(qū)參與社區(qū)養(yǎng)老服務的典型代表性社會組織進行實證調(diào)查與數(shù)據(jù)分析，找出目前實踐探索中存在的實際問題，并在整體性視角下提出構建社區(qū)養(yǎng)老綜合服務體系的建議。

二、理論基礎

（一）福利三角理論

對于社會福利供給主體的分類，羅斯于1986年提出了福利多元主義，認為社會福利是國家、市場、家庭三種主體多元化的產(chǎn)物。在此基礎上，伊瓦斯提出了 “福利三角”分析范式。之后，派斯特奧弗又在 “福利三角”的范式中加入了營利部門與非營利部門的概念，認為福利供給的主體中還存在第四領域團體—非營利組織，并且非營利組織處于國家、市場、家庭中間位置，承擔著重要的媒介作用 （詳見圖1），可以成為社會服務公共與私人供給的補充選擇。社會組織與三主體間的相互關聯(lián)、良性互動能夠促進福利供給體系的完善。

（二）新公共服務理論

新公共服務理論是以美國丹哈特夫婦為代表的一些公共管理學者提出的公共行政管理的一種新理論和模式。新公共服務理論的主要觀點包括政府的核心職能是服務而非掌舵、以實現(xiàn)公共利益為最終目標、公共服務應貫徹人本理念而不只是效率、政府的服務對象是公民而非顧客、公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。[3]

三、西總布社區(qū)社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的實踐探索

（一）北京市東城區(qū)西總布社區(qū)概況

西總布社區(qū)位于東城區(qū)建國門街道的西部，轄區(qū)面積0.19平方公里，屬于典型的老居民區(qū)。社區(qū)常住人口7 800人，常住流動人口2 200人，老年人口比例為23%，養(yǎng)老服務需求較大。在社區(qū)養(yǎng)老組織成立之前，社區(qū)內(nèi)老年人大多依靠家庭養(yǎng)老，養(yǎng)老負擔較重。隨著政府政策的完善、社會組織的蓬勃興起和養(yǎng)老服務社會化趨勢的發(fā)展，社區(qū)先后成立10余個社會組織，包括暖夕陽助老福利社、社區(qū)食品安全監(jiān)督志愿隊等，在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。西總布社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，已形成較為完整的養(yǎng)老服務體系，但在為其他社區(qū)提供養(yǎng)老經(jīng)驗借鑒的同時也暴露出一些潛在問題。[4]

（二）暖夕陽助老福利社概況

1.組建過程

2013年，北京市東城區(qū)政府提出了 “1113”養(yǎng)老工作思路，在政府政策、隊伍組織和社會參與等方面都為養(yǎng)老服務提供全面保障。隨著東城區(qū)對養(yǎng)老服務健康發(fā)展的大力推進，西總布社區(qū)積極響應政策號召，開展 “為老服務綠色通道”等服務項目，并涌現(xiàn)出一批志愿者組織。在參與社區(qū) “為老服務通道”服務的過程中，社區(qū)居民王先生受到啟發(fā)，希望能夠創(chuàng)建一個社會組織來規(guī)范社區(qū)內(nèi)零散的為老服務組織。經(jīng)過提議和討論，王先生聯(lián)合居委會及部分社區(qū)居民于2014年2月正式成立 “暖夕陽助老福利社”，以整合各方為老服務資源、緩解家庭養(yǎng)老壓力，對社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老模式進行嘗試和探索。福利社一經(jīng)成立便獲得社區(qū)的支持，得到迅速發(fā)展。

2.組織運作機制

暖夕陽助老福利社由社區(qū)居委會馬主任擔任名譽隊長，王先生為副隊長，20名成員主要由居委會人員構成，依托社區(qū)場地開展活動。

福利社成立之初先就已有的社區(qū)養(yǎng)老服務向社區(qū)老人展開調(diào)查，摸清老年人的具體服務需求，調(diào)研以往是否存在志愿組織冗雜、服務資源供需錯配、服務質(zhì)量不到位等問題，并以 “動態(tài)巡老”的方式主動發(fā)現(xiàn)目前仍存在的服務空缺等情況。在以上信息的基礎上，福利社將自身組織活動內(nèi)容定位為：通過社區(qū)敬老福利社的靜態(tài)福利敬老、動態(tài)巡老，緩解部分社區(qū)老人日常無人照料、訴求無人接管、看病無人陪同等情況，對社區(qū)老人出行、醫(yī)療、購物等方面展開針對性的服務，并在整合社區(qū)已有資源的基礎上尋求更多專業(yè)組織合作，利用多元化手段解決社區(qū)養(yǎng)老問題。

3.主要服務形式及成效

一是成立各類別志愿者小組開展服務。福利社針對老人不同需求建立了各類志愿者小組，聯(lián)系對應的社區(qū)志愿者及第三方愛心群體為社區(qū)老人開展服務。志愿者小組包括 “快樂從心開始”心理疏導小組、“老年人服務小幫手”小組、“常到家看看”志愿者巡老小組等。

二是與政府及第三方機構合作，解決老人需求問題。福利社就實際問題向區(qū)政府反映意見，解決老人需求。如西總布社區(qū)內(nèi)部蔬菜店數(shù)量較少，且周邊部分商店蔬菜價格較高，福利社了解到社區(qū)老人買菜難問題后，向東直門有關部門說明情況，并聯(lián)系東城區(qū)商務委員會，為社區(qū)爭取到建立菜站的機會。

三是提供免費醫(yī)療服務。為了讓社區(qū)老人享受到更便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務，福利社在社區(qū)內(nèi)成立了一間 “健康門診室”，為老人提供量血壓等檢查服務，大大節(jié)省了老人去醫(yī)院做常規(guī)項目的時間。對于患病老人，福利社進行跟蹤檢查，并根據(jù)老人身體情況指導用藥；對于健康老人，也可以定期進行身體檢查，及時發(fā)現(xiàn)病癥開展治療。[5]

四、社會組織參與城市社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)存問題

（一）資金供給不足

非營利社會組織的資金來源主要包括政府補貼及購買服務、會員會費、有償服務收費、社會捐贈四個途徑。在訪談過程中，暖夕陽助老福利社負責人王先生表示，福利社助老服務都是無償、免費的，目前舉行活動的大部分支出來源于會員義務集資，社區(qū)也會提供資金支持但數(shù)量較為有限，受資金的限制，福利社只能選擇性地開展一些成本較低、便于組織的養(yǎng)老服務活動。

目前，我國的募捐事業(yè)并不普及，且社會組織在社會的影響力有限、公信力不高，很難取得大量社會捐贈。此外，相較于規(guī)模更大、專業(yè)化水平更高的大型注冊社會組織，社區(qū)社會組織由于規(guī)模較小，較難獲得承接政府購買服務的機會，自身造血能力也較弱。

（二）外部依附性較強

當提及福利社活動流程時，王先生表示，福利社部分活動資金來自于社區(qū)撥款，開展活動需要向社區(qū)報備，大型活動還需要得到居委會的場地審批?？梢姡＠缭陂_展某項活動之前需要社區(qū)進行審批、授權等多項流程，活動開展受到社區(qū)的一定制約，且福利社與社區(qū)居委會工作人員高度重疊，無法完全脫離行政化色彩。這一現(xiàn)象在我國社區(qū)范圍內(nèi)十分普遍，不利于社區(qū)社會組織獨立發(fā)展。此外，在我國長期以來實行的雙重管理體制下，社會組織需找到相應的政府業(yè)務主管部門進行掛靠，與政府關系較為緊密，尋求業(yè)務指導的同時也無法完全擺脫對政府的依賴，影響其自身組織能力的提升。

（三）缺乏專業(yè)人才引入機制

暖夕陽福利社活動組織人員主要采取 “組織會員+志愿者隊伍”模式，組織的會員進行需求調(diào)查、組織策劃及志愿者招募工作，志愿者隊伍則負責相對應的服務供給。暖夕陽福利社組織成員多由居委會成員、社區(qū)退休人員組成，會員服務的動力來自自身的熱情和愛心，社工專業(yè)知識水平不高。而志愿者隊伍中的大部分社區(qū)居民、愛心人士、高校學生是利用自身課余、閑暇時間進行服務，參與的次數(shù)及時長均具有不確定性。且社區(qū)社會組織一般人員流動性大、管理結(jié)構松散，增加了管理的難度，很難吸引到優(yōu)秀的管理人才長期工作，造成了專業(yè)人才缺乏、組織結(jié)構松散的局面。

（四）多方主體監(jiān)管缺位

2015年，西總布社區(qū)所在的北京市東城區(qū)建國門街道成立社會組織聯(lián)合會，涵蓋社區(qū)自管會、文體團在內(nèi)街道的149個社區(qū)社會組織，以居民自發(fā)組織的團隊為主，在專業(yè)指導、共享資源、聯(lián)動工作等方面取得了良好的反饋。但聯(lián)合會主要負責信息整合與活動指導，并未對各組織的運作程序進行監(jiān)督，沒有起到監(jiān)管各社會組織的作用。在社會組織的運作過程中，其財務狀況、服務方式、對接流程往往存在不專業(yè)、不規(guī)范等問題。對于已經(jīng)參與社區(qū)養(yǎng)老服務的社會組織，政府與社區(qū)并未建立起有效的評估與監(jiān)督機制，影響組織提供養(yǎng)老服務的整體質(zhì)量和效率。

五、社會組織參與城市社區(qū)養(yǎng)老問題原因分析

（一）外部干預過度，缺乏造血能力

一方面，對于內(nèi)生于社區(qū)、提供養(yǎng)老服務的社區(qū)社會組織，其組成人員與社區(qū)居委會人員高度重疊，雖具有形式上的獨立性，但其活動內(nèi)容許多都圍繞社區(qū)的工作目標展開，同時在場地授權、資金獲取等方面均會受到社區(qū)一定程度的限制；另一方面，我國許多公益性社會組織就是由政府發(fā)起成立，一部分發(fā)起部門即其主管部門，其發(fā)展依賴于政府的財政支持，并且許多組織中的主要領導由政府人員擔任，這種特定關系會導致社會組織的行政化傾向，影響了社會組織獨立自主性的提高及其功能的發(fā)揮。

（二）社區(qū)社會組織培育體系不健全

目前，我國社會組織所處的制度環(huán)境仍比較模糊，現(xiàn)行的 《社會團體登記管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 《基金會管理條例》僅對社會組織的合法性以及登記管理做出說明，沒有明確社會組織參與社會治理過程中的地位、程序性規(guī)范等問題，相對制約我國社會組織的發(fā)展。2018年，民政部公布 《社會組織登記管理條例 （征求意見稿）》，并宣布待該條例正式實施后，之前的三大條例將同時廢止。在此后的2019—2023年，民政部連續(xù)五年將 《社會組織登記管理條例》列入當年立法工作計劃，如今仍在推動正式條例的制定。

社會組織準入方面，我國 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》建立了業(yè)務部門主管、各級民政部門登記的雙重管理體制。隨著全面深化改革的部署和地方實踐創(chuàng)新的不斷展開，許多省市對原有的雙重管理體制進行改革，開展直接登記工作試點。雖有以上改革創(chuàng)新，但目前還有大量社會組織難以找到歸屬部門。社區(qū)社會組織只能在街道或居委會進行備案，而這種登記備案不具有法人效力，其成員也不屬于正規(guī)就業(yè)人員范疇，缺乏相應的法律地位和保障。社會組織在參與社區(qū)養(yǎng)老過程中沒有明確的地位、角色，且對于政府向社會組織購買服務沒有完善詳盡的法律支撐，制約社會組織在社會養(yǎng)老中開展更深入、廣泛的合作。

（三）服務內(nèi)容、結(jié)構與老人實際需求存在偏差

第一，部分老年居民對福利社活動缺乏了解，因而雖有此項需求卻未參加活動；第二，福利社提供的服務結(jié)構與實際需求存在偏差，醫(yī)療服務資源與健身活動場次無法滿足老人實際需求；第三，各項活動開展成本不一，受資金和人力成本限制，日常照料、醫(yī)療服務無法保證服務質(zhì)量與持續(xù)性；第四，福利社工作人員專業(yè)性不足，所提供養(yǎng)老服務質(zhì)量無法滿足老年居民需求，致使其參與積極性不高。

六、社會組織參與城市社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)化路徑

（一）政府—政策制定與制度構建的主導責任

新公共服務理論要求政府以實現(xiàn)公共利益為最終目標，貫徹人本理念。政府作為建立社區(qū)養(yǎng)老服務體系的責任中心，可運用政策工具完善相關制度體系。

第一，在社會組織準入層面，民政部可著力進一步推進 《社會組織登記管理條例》的制定和頒布工作，進一步推進雙重管理體制改革，擴大直接登記試點工作范圍，降低社會組織準入門檻。此外，應進一步完善社會組織備案制度，出臺相關配套措施，統(tǒng)籌各社區(qū)建立專門機構，對社區(qū)社會組織進行統(tǒng)一登記管理，進一步梳理和監(jiān)督社區(qū)社會組織的登記信息、人員流動、政策落實等情況。第二，強化資金政策保障。為了提高有限財政資金的利用效率，可以將對養(yǎng)老社會組織的資金支持納入公共財政預算，明確資金支持的具體組織和項目，以預算的制度化形式保證資金供給的穩(wěn)定。各級政府需優(yōu)化財政支出結(jié)構，提高養(yǎng)老服務資金投入的比重，支持養(yǎng)老領域社會組織的發(fā)展。第三，政府需摒棄以往 “包攬全局”的觀念，擴充養(yǎng)老社會組織的活動范圍，積極與社會組織展開合作，共同建立社區(qū)養(yǎng)老服務體系。此外，還可以積極引導社會力量支持社會組織養(yǎng)老公益事業(yè)，如運用大力宣傳參與資助的企業(yè)和個人、頒發(fā)榮譽獎勵等方式來提高社會組織關注度，促進社會組織展開良好的運作。[6]

（二）社區(qū)—資源整合與支持引導的載體責任

社區(qū)一直以來是政府治理結(jié)構中的重要一環(huán)，承載著政府政策執(zhí)行和基層服務提供的任務，是建立社區(qū)養(yǎng)老服務體系和社會組織開展養(yǎng)老服務的平臺和載體。

第一，提高認識，加強支持與合作。社區(qū)應了解和正視社會組織在社區(qū)養(yǎng)老中可發(fā)揮的重要作用，大力支持和培育社會組織的發(fā)展。在培育方面，社區(qū)可成立專門部門對接和孵化社區(qū)社會組織；在管理方面，社區(qū)可整合資源，為政府與社會組織的對接提供平臺，促進社會組織承接購買服務；在宣傳方面，社區(qū)可以通過海報、活動站、宣講等形式增強老年人對社會組織的信任。

第二，建立社會組織管理機構，提高管理規(guī)范性。社區(qū)應為社會組織建立一個專業(yè)、獨立的管理機構，機構可以由居委會牽頭，聘請1—2名專業(yè)管理人員，并主要由有威望有能力的社區(qū)居民組成，協(xié)助社區(qū)內(nèi)各社會組織進行前期孵化培育、規(guī)范登記備案、整合資源對接政府、活動程序監(jiān)督等。綜合性社會組織管理平臺不僅可以提高社會組織管理的規(guī)范性，而且可以將社會組織從 “延續(xù)居委會職能”中剝離出來，沖破行政化束縛，更好地發(fā)揮補充社區(qū)養(yǎng)老服務的功能。

第三，引入社會工作專業(yè)人才。社區(qū)作為資源整合的載體和服務平臺，應大力引入社會工作人才，使社區(qū)各項工作的開展更加規(guī)范化。薪酬、社會地位、職業(yè)聲望是留住社工人才的關鍵，社區(qū)應根據(jù)自身具體情況加大投入，對現(xiàn)有的居委會成員進行培訓，并引入和留住社工專業(yè)大學生，改變現(xiàn)有的社區(qū)居委會人員專業(yè)程度低、結(jié)構不合理等問題。此外，志愿者隊伍的建設也十分重要，社區(qū)應推進志愿服務的制度化和常態(tài)化，西總布社區(qū)采取的 “社會組織+專業(yè)志愿者”模式值得實踐優(yōu)化并大力推廣。

（三）社會組織—獨立運作與供給服務的主體責任

第一，制定章程規(guī)范，加強內(nèi)部管理。社會組織設立之初應制定自身管理章程，并根據(jù)當?shù)卣嫣峤煌暾馁Y質(zhì)材料，以明晰自身權利義務和組織架構，為內(nèi)部管理提供基礎和依據(jù)。社會組織應加強自我監(jiān)督，設立專門人員對組織資金流動、活動程序展開監(jiān)督，同時積極接受社區(qū)居委會和社區(qū)大眾的輿論監(jiān)督。

第二，優(yōu)化服務結(jié)構，提升服務質(zhì)量。福利社可與社區(qū)尋求合作，以社區(qū)海報、宣傳欄、公眾號等官方媒介作為載體向社區(qū)老人進行宣傳，提高在老年群體中的影響力與信任度。此外，每次為老服務結(jié)束后，福利社可邀請老人提供即時的意見反饋，并在此基礎上總結(jié)經(jīng)驗教訓改進下次活動。

第三，吸納專業(yè)人才，組織人員培訓。社會組織應提高引進專業(yè)人才的預算投入，優(yōu)先聘請具有豐富經(jīng)驗的社會工作者和社工專業(yè)大學生，并在薪資待遇、工作福利、社會保障等方面為其創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，以吸引和留住人才。在人員培訓方面，社會組織可以聯(lián)絡專業(yè)社工機構、高校學者在社區(qū)定期開展員工培訓專題活動，逐漸提高養(yǎng)老服務的水平和質(zhì)量。

第四，減少對外依賴，提高造血能力。社會組織應轉(zhuǎn)變過度依賴資助的狀況，提高服務質(zhì)量，積極尋求承接政府購買服務的機會。還可積極爭取與慈善機構、企業(yè)、基金會組織的合作，拓展資金來源渠道，提高造血能力。同時，組織對于資金也應做到來源及時公示、去向透明公開，以提高社會公眾的信任度。社區(qū)社會組織應優(yōu)化自身人員結(jié)構，提高專業(yè)管理人員占比，減少來自政府和社區(qū)對組織管理的干預，沖破行政化約束，提高自身獨立自主性。[7]

七、結(jié)束語

養(yǎng)老問題是我國社會一直以來關注的議題。目前，我國老年人口基數(shù)大，養(yǎng)老服務需求增長，以往的家庭養(yǎng)老模式無法滿足現(xiàn)有需求，而我國社會組織發(fā)展迅速，養(yǎng)老服務的社會化具有其必要性與可行性。各類社會組織進行了有益嘗試，積極參與到社區(qū)養(yǎng)老服務供給之中。但隨著實踐的探索，也暴露出資金不足、人才缺乏、缺乏保障等一系列問題。要使社會組織在社區(qū)養(yǎng)老服務中充分發(fā)揮其優(yōu)勢，需要建立社區(qū)養(yǎng)老服務體系，政府通過健全法律法規(guī)為社會組織的參與提供保障，建立良好的參與環(huán)境；社區(qū)發(fā)揮其平臺作用，傳達政府政策的同時為社會組織提供各種管理和信息資源；社會組織彌補原有傳統(tǒng)模式中政府與社區(qū)所涉及不到的服務項目。三者共同構建合作平臺機制，建立多種信息對接方式，達到最優(yōu)的資源配置，共同為社區(qū)老年人提供各類服務。

參考文獻：

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