土地管理視角下完善土地利用規(guī)劃的相關(guān)策略

目前土地利用與規(guī)劃存在的主要問題

編制目的不清晰 目的清晰的土地利用規(guī)劃能夠為土地管理工作的開展提供明確的參照，在提高土地資源管理水平上具有顯著作用。然而，部分區(qū)域并未基于土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域土地利用狀況、區(qū)域發(fā)展目標等方面設(shè)置土地利用目標，造成土地利用與實際需求脫離，難以有效應對目前存在的違建、亂占耕地、土地破壞等問題；且土地利用目標模糊，難以為土地開發(fā)、利用、建設(shè)工作的開展提供參照，土地利用成效并不理想。

利用與規(guī)劃銜接不足 為了保障土地利用規(guī)劃的成效，應確保規(guī)劃的可行性，并依托土地管理促進土地利用與土地規(guī)劃相銜接，主動適應現(xiàn)階段的新形勢與新特征。然而，由于目前部分區(qū)域土地利用規(guī)劃難以有效落實，并不注重在“多規(guī)合一”理念的指導下推進土地利用規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)開展，導致各部門難以根據(jù)土地利用規(guī)劃共同參與土地開發(fā)、保護、利用格局的優(yōu)化；且各部門主體功能凸顯不足，土地利用規(guī)劃設(shè)計工作相對割裂，導致土地利用規(guī)劃不科學、不合理，影響了土地資源的高效利用。

基礎(chǔ)支撐不充足 為了保障土地利用規(guī)劃的成效，各區(qū)域應加強土地規(guī)劃基礎(chǔ)支撐體系的建設(shè)，不斷提高土地資源管理水平，推動信息化管理、動態(tài)管理的實現(xiàn)，以便根據(jù)實際情況變化對土地利用規(guī)劃的工作方向進行及時的調(diào)整。然而，部分區(qū)域忽視了土地法規(guī)政策、土地監(jiān)測評價體系、土地管理信息化建設(shè)、土地執(zhí)法監(jiān)管制度等方面的建設(shè)，導致土地利用規(guī)劃工作難以有效落實，影響了土地利用規(guī)劃的實效性，不利于土地資源的可持續(xù)利用。

從土地管理角度完善土地利用與規(guī)劃途徑的意義

優(yōu)化土地規(guī)劃整體布局 土地是國民經(jīng)濟發(fā)展中與民生息息相關(guān)的資源，土地管理是一項圍繞土地開發(fā)、利用、保護、改造等方面開展的綜合性工程，土地管理對我國經(jīng)濟建設(shè)有著重大的影響和制約，其需要相關(guān)部門采取有效的行政、經(jīng)濟、法律以及工程技術(shù)等調(diào)整土地關(guān)系，保證土地資源的有效利用，改善土地資源的利用架構(gòu)，這樣才有利于我國經(jīng)濟的發(fā)展和提高，提升土地可持續(xù)利用上的顯著作用。基于土地管理角度進行土地利用規(guī)劃需要相關(guān)區(qū)域用系統(tǒng)化、整體化的視角分析目前區(qū)域土地開發(fā)、利用與建設(shè)中存在的問題與不足，并立足實際情況加強土地利用的整體設(shè)計，在優(yōu)化土地規(guī)劃整體布局上具有顯著的作用，有利于促進土地資源的可持續(xù)利用。

加強土地資源保護利用 在新時期，土地管理工作的開展應促進土地資源的保護與開發(fā)，實現(xiàn)土地資源的合理利用?；谕恋毓芾斫嵌韧晟仆恋乩靡?guī)劃則應堅持尊重自然、順應自然、保護自然的原則，加快綠色發(fā)展理念的融入滲透，推動“綠水青山就是金山銀山”理念的有效落實，并有效處理好發(fā)展和保護的關(guān)系，實現(xiàn)全域土地的綜合整治，切實加強土地保護與修復，促進生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，在加強土地資源保護和利用上具有顯著作用。

促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展 土地資源的合理配置對經(jīng)濟增長具有重要意義?；谕恋毓芾硗晟仆恋乩靡?guī)劃需要地方根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃優(yōu)化土地資源配置，誘導土地要素向重點地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、項目傾斜，并主動探索土地利用的新模式，實現(xiàn)生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地的有機統(tǒng)籌，促進土地生態(tài)優(yōu)勢向資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)型，最終有效支持地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

完善土地利用規(guī)劃的相關(guān)策略

加強土地利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 第一，相關(guān)部門應清晰認識到現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃面臨的新形勢與新問題，在協(xié)調(diào)發(fā)展、集約發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、綠色發(fā)展等理念的指導下進行土地利用規(guī)劃，努力提升土地資源基礎(chǔ)支撐與保障能力，確保土地利用規(guī)劃能夠與新的發(fā)展格局構(gòu)建要求相契合；第二，相關(guān)部門應加強對區(qū)域土地利用實際情況、地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的分析研討，并主動結(jié)合土地利用總體規(guī)劃制定土地利用規(guī)劃目標，明確土地利用規(guī)劃的方向與目標，以期統(tǒng)籌土地資源的保護和利用，切實提升土地資源供給質(zhì)量與效益，為地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐；第三，相關(guān)部門應保障土地利用規(guī)劃內(nèi)容的全面性，使其有效覆蓋耕地利用與保護、生態(tài)保護、建設(shè)用地、綜合整治等方面的內(nèi)容，切實保障土地利用規(guī)劃的整體成效。

有效銜接不同部門政策 “多規(guī)合一”是指在一級政府一級事權(quán)下，強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致。其需要地方政府在專業(yè)部門的牽頭編制下促進專項規(guī)劃的落地實施，在提高土地利用規(guī)劃編制水平，推動土地資源全域、全要素、全生命周期管理上具有顯著的作用。因此，為了保障土地利用規(guī)劃的成效，應深化“多規(guī)合一”，做好土地利用的全面、詳細規(guī)劃，主動銜接不同部門、不同時期的政策與規(guī)劃，提升土地利用規(guī)劃編制的整體性與系統(tǒng)性。一方面，相關(guān)部門要完善國土空間規(guī)劃編制體系，主動統(tǒng)籌國土資源規(guī)劃、經(jīng)濟社會規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及生態(tài)保護規(guī)劃，切實從地方利益出發(fā)進行土地利用規(guī)劃，有效覆蓋多個層面內(nèi)容，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)以及城鎮(zhèn)等功能空間；另一方面，相關(guān)部門要健全完善監(jiān)督實施體系，依托健全的評估調(diào)整機制、規(guī)劃管理機制等對土地規(guī)劃進行監(jiān)測、預警與評估，確保土地規(guī)劃能夠與實際情況相契合，不斷提高土地規(guī)劃的整體水平。

推動資源利用的高效化 為了提高土地資源利用效率，相關(guān)部門在土地利用規(guī)劃工作中應自覺落實集約、節(jié)約用地的原則，全方位、多層次推進土地集約、節(jié)約利用的實現(xiàn)，切實促進區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。具體要做到以下幾點：

第一，要基于資源環(huán)境承載能力嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，并加強耕地資源保護，推動“人地掛鉤”“增減掛鉤”的實現(xiàn)，有效優(yōu)化土地資源空間配置，避免盲目擴張導致的土地資源浪費現(xiàn)象，促進土地資源利用精細化的實現(xiàn)，有效提高集約、節(jié)約利用水平；第二，相關(guān)部門要主動盤活存量，加強土地利用動態(tài)巡查，并主動清理處置閑置土地、排查整治低效用地，處理好土地資源供給錯配、劣配、低效配等問題，并通過轉(zhuǎn)讓盤活、整合開發(fā)、復合利用以及改變土地用途等形式保障土地資源的高效利用；第三，相關(guān)部門要優(yōu)化增量，從土地資源利用的全生命周期管理出發(fā)進行土地規(guī)劃，主動貼合國家相關(guān)土地使用標準，推動土地資源的高效利用、復合利用的實現(xiàn)，保障土地資源利用的整體效率，切實滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及鄉(xiāng)村建設(shè)等用地需求。

促進利用與保護相協(xié)調(diào) 第一，相關(guān)部門要落實耕地保護制度，從耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)與效益等層面出發(fā)加強耕地保護，推動耕地占補平衡的實現(xiàn)，促進耕地保護與耕地利用的有效協(xié)調(diào)；第二，相關(guān)部門應做好土地綜合整治與土地修復工作，對閑置、退化與被破壞的耕地區(qū)域進行綜合治理，有效處理土地污染，提高土地質(zhì)量，并借助土地利用方式的轉(zhuǎn)變促進土地的可持續(xù)利用，切實依托水土流失治理、林地建設(shè)、草地建設(shè)等手段加強生態(tài)修護，保障土地整體質(zhì)量，推動開發(fā)與保護的有效協(xié)調(diào)；第三，相關(guān)部門應促進生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，加強對生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)，實現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)利用，充分發(fā)揮土地資源保障發(fā)展、服務民生的作用，形成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

加強土地動態(tài)管理規(guī)劃 隨著信息技術(shù)與土地管理領(lǐng)域融合程度的不斷加深，土地動態(tài)管理、信息化管理、精細化管理水平也得到提升。地方要想提升土地利用規(guī)劃成效，就應主動完善基礎(chǔ)支撐，利用信息技術(shù)賦能土地利用規(guī)劃，推動動態(tài)管理的實現(xiàn)，有效提高土地利用規(guī)劃水平。在土地利用規(guī)劃工作中，一方面，相關(guān)部門要健全、完善土地資源監(jiān)測評價體系，加強對土地資源利用、規(guī)劃狀況的調(diào)查、評價與監(jiān)測，切實依靠一體化監(jiān)測技術(shù)及時把握土地資源的應用狀況，為土地資源監(jiān)理工作的開展提供制度支持與保障；另一方面，相關(guān)部門要加大資金投入進行土地資源管理的信息化建設(shè)，依托土地資源管理數(shù)據(jù)庫、信息管理系統(tǒng)以及信息化管理平臺，加強對各類土地資源信息的收集、整合、分析與應用，推動全業(yè)務、全流程信息化管理的實現(xiàn)，提升土地資源管理的信息化、精細化程度，為土地資源的動態(tài)管理規(guī)劃提供真實、全面、客觀的數(shù)據(jù)支持；此外，相關(guān)部門還應構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務平臺，推動線上服務、信息公開等便民利企服務的實現(xiàn)，有效提高土地資源服務水平，并依托“世界地球日”“全國土地日”“世界濕地日”等吸引公眾參與土地利用規(guī)劃工作，為土地利用規(guī)劃工作的高效開展提供有力支持。

發(fā)揮人才支撐保障作用 高質(zhì)量、專業(yè)化的土地管理隊伍能夠為土地利用規(guī)劃工作的開展提供人才保障與智力支撐。因此，相關(guān)部門應加強人才隊伍建設(shè)，不斷優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，提升高質(zhì)量、專業(yè)化、復合型人才的占比，使其能夠更加清晰地認識到科學用地、節(jié)約集約用地、保護開發(fā)相結(jié)合的重要性，以高度負責、嚴謹認真的態(tài)度參與土地利用規(guī)劃工作中。相關(guān)部門還要注重構(gòu)建常態(tài)化的人才培養(yǎng)機制，依托“線上+線下”模式開展培訓教育工作，積極組織土地規(guī)劃專題講座、生態(tài)修復技能競賽、土地管理線上課程、信息化管理專題研討會等培訓教育活動，提升土地管理人員的綜合素養(yǎng)。同時，相關(guān)部門還應健全考核評價機制，將重要指標、任務進行分解，通過階段性評估分析管理人員的工作質(zhì)量與成效，切實基于考核評價結(jié)果開展人才激勵工作，促進薪酬激勵、獎金激勵、培訓激勵、晉升激勵、表彰激勵等形式的綜合應用，有效滿足人才的多元需求，激活人才自我成長與發(fā)展的內(nèi)在動能，自覺提高土地利用規(guī)劃質(zhì)量。

作者單位：遼寧省大連金普新區(qū)自然資源事務服務中心