困于“借調(diào)”的基層干部

2024年3月底，李萍退掉在縣城租住了一年的房子，和同事完成工作交接后，獨(dú)自開車回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位。

30歲的她，是西南某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。2023年3月，她被借調(diào)到縣委辦。

據(jù)李萍介紹，她所在的縣委辦，40名職工中有近一半是“借調(diào)人員”，且平均年齡不超過35歲。

2024年1月1日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出，加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜力度，縣以上機(jī)關(guān)一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員。

“借調(diào)”由來已久，原是為編制不足的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位補(bǔ)充人員，但在施行中也產(chǎn)生了一些問題。

“消失”的借調(diào)經(jīng)歷

今年初，李萍所在地的省委組織部印發(fā)了規(guī)范借調(diào)人員的通知，通知提到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或者事業(yè)編制干部必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿三年服務(wù)期，才能被借調(diào)；凡是在駐村任職期間的干部，不能被借調(diào)。

這是該省首次發(fā)布規(guī)范“借調(diào)”的指導(dǎo)意見。保險(xiǎn)起見，借調(diào)李萍的縣委辦將未滿五年服務(wù)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)干部全部退回。

離開縣委辦時(shí)，李萍主動(dòng)提出不希望借調(diào)函被放入檔案?！叭绻麤]有這段借調(diào)經(jīng)歷，我滿五年服務(wù)期就可以參加上級(jí)單位的遴選考試?！崩钇荚卩l(xiāng)鎮(zhèn)沒有待滿三年，在縣委辦借調(diào)的一年，她擔(dān)心不計(jì)入基層服務(wù)年限。

2023年，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士王文杰在中部某省縣委辦掛職一年。王文杰說，大部分長(zhǎng)期借調(diào)的干部，實(shí)際借調(diào)時(shí)間和借調(diào)函上的期限不一致，如果沒能在上級(jí)機(jī)關(guān)留用，也會(huì)影響他參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)原單位的考核提拔，那借調(diào)這段時(shí)間，相當(dāng)于他個(gè)人職業(yè)生涯一段空白頁(yè)。

與此同時(shí)，由于借調(diào)干部的人事關(guān)系在原單位，工資也由原單位發(fā)放，使得他們有時(shí)要面對(duì)派出單位和借用單位工作任務(wù)的“兩面夾擊”，很難找到歸屬感。

賈梅和李萍在借調(diào)期間都不同程度參與過原單位的工作，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到縣里開會(huì)，負(fù)責(zé)接待，大到配合完成匯報(bào)材料。

30歲的賈梅是東南沿海某省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。2022年8月，賈梅被通知到地級(jí)市市委辦“跟班學(xué)習(xí)”。在單位的OA系統(tǒng)里，她的權(quán)限只能聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同事。借調(diào)期間，與市直單位的同事有業(yè)務(wù)往來，都要線下添加對(duì)方好友。直到工作兩個(gè)月后，她配合發(fā)布群公告，才被拉入督查工作聯(lián)絡(luò)群。

和李萍不同，賈梅從來沒有爭(zhēng)取留用的想法，因?yàn)樗诘牡丶?jí)市有規(guī)定，借調(diào)干部達(dá)到副科級(jí)別，才有資格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入市直單位。

“上級(jí)機(jī)關(guān)不主動(dòng)還人，下級(jí)機(jī)關(guān)難開口要人”

據(jù)王文杰觀察，借調(diào)人員普遍有兩種心態(tài)：一種是政治激勵(lì)效應(yīng)，基層干部借調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān)，工作動(dòng)力更強(qiáng)；另一種是發(fā)現(xiàn)沒有留用機(jī)會(huì)后，評(píng)優(yōu)和晉升機(jī)會(huì)也減少，他們的工作積極性就會(huì)受挫。

自1993年10月國(guó)內(nèi)開始推行公務(wù)員制度以來，借調(diào)人員呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。在王文杰看來，借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，存在一定合理性，是上下級(jí)機(jī)關(guān)的一種溝通方式。

到了2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實(shí)施，各地也開始規(guī)范借調(diào)人員。

2021年9月，河南大學(xué)黨委宣傳部部長(zhǎng)王明欽在一篇文章中提到，借調(diào)之“亂”的根本原因在于，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)未能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致工作和人員不匹配，只能靠借調(diào)來完成任務(wù)。

王文杰掛職的縣委辦，總共有20多個(gè)行政人員，借調(diào)人員占三分之一，7個(gè)科室平均有2人承擔(dān)具體工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)小組也需要有專人負(fù)責(zé)?！耙坏┯行碌闹卫硎聞?wù)，縣級(jí)單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘借調(diào)’有基層工作經(jīng)驗(yàn)的年輕干部是最直接的招人方式?！?/p>

但事實(shí)上，由于上下級(jí)機(jī)關(guān)的不對(duì)等，“借調(diào)”往往有借難還。華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授張強(qiáng)表示，上級(jí)機(jī)關(guān)以借調(diào)、抽調(diào)、跟班學(xué)習(xí)等名義將下級(jí)機(jī)關(guān)的干部“借”過來，在專項(xiàng)工作、臨時(shí)性、重要工作結(jié)束時(shí)，原則上應(yīng)把人還回去。但如果上級(jí)機(jī)關(guān)不主動(dòng)還人，下級(jí)機(jī)關(guān)也很難開口要人。

賈梅“跟班學(xué)習(xí)”滿6個(gè)月后，科室負(fù)責(zé)人希望她能延長(zhǎng)時(shí)間，于是給她所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記打了通電話，她“跟班學(xué)習(xí)”的時(shí)間便延長(zhǎng)至9個(gè)月。

“長(zhǎng)期借調(diào)”一定程度上增加了基層單位業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力。張強(qiáng)在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)骨干被借調(diào)支持上級(jí)單位的工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手不足的情況普遍存在。

年度考核的“邊緣人”

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》第十九條規(guī)定：公務(wù)員晉升職級(jí)所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次，其間每有1個(gè)年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年；每有1個(gè)年度考核結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計(jì)算為晉升職級(jí)的任職年限。

賈梅所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核優(yōu)秀等次20%左右。與她同期入職的10人中，有6人2022年度考核“優(yōu)秀”，有3人2023年度考核“優(yōu)秀”，唯獨(dú)她連續(xù)兩個(gè)年度都是“稱職”。在獎(jiǎng)金分配和晉升職級(jí)方面，與同期入職的同事相比，處于劣勢(shì)。

賈梅說，和她同樣被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“稱職”。賈梅記得，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)討論年度考核時(shí)稱：“如果把‘優(yōu)秀’給借調(diào)出去的人，怎么對(duì)得起在單位里累死累活的人?！?/p>

2022年考核結(jié)果出來的那天晚上，賈梅反復(fù)翻看自己的社交媒體賬號(hào)，上面記錄了很多次她加班到凌晨的經(jīng)歷。“我上班不是為了躺平或者晉升，只是希望得到肯定?！?/p>

某市直部門副局長(zhǎng)提道：“有位同志在我單位借調(diào)時(shí)間一年，表現(xiàn)很優(yōu)秀，但是原單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)其工作事跡并不了解，我向其單位溝通過，但是考慮到其他在崗工作同志的情緒，一等還是沒有給到他，我看工作人員情緒比較低落?！?/p>

王文杰說：“民意是影響考核、提拔的重要因素?！?023年，在他掛職期間，一名在縣委辦借調(diào)了一年多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部申請(qǐng)回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)還有半年舉行領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，他的領(lǐng)導(dǎo)建議他早點(diǎn)回去適應(yīng)工作，加強(qiáng)與同事的交流，便于參加新一輪的換屆。”

“借調(diào)”如何規(guī)范？

清退借調(diào)人員，并非今年開始執(zhí)行。

據(jù)報(bào)道，2014年，湖南省僅清理省直機(jī)關(guān)一年以上借調(diào)人員就達(dá)1100多人；山西省機(jī)關(guān)事業(yè)單位清退借調(diào)人員1632人。

全國(guó)政協(xié)委員胡衛(wèi)指出：“有的政府機(jī)關(guān)借調(diào)下級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的干部，并不是用來完成臨時(shí)性任務(wù)的，而是長(zhǎng)期從事一般性的工作，也使這部分被借調(diào)人員在工資晉級(jí)、職務(wù)晉升、考核獲獎(jiǎng)、職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性上受到影響?！?/p>

對(duì)此，國(guó)家也多次強(qiáng)調(diào)“非必要不借調(diào)”的導(dǎo)向。

在張強(qiáng)看來，規(guī)范借調(diào)是一個(gè)復(fù)雜的課題，還有許多需要厘清和研究的問題?！叭绻浴枵{(diào)’名義借上來的人員被清退回去，那么以‘專班’‘抽調(diào)’的形式借上來的人員是否也要退回去？”

王文杰建議要規(guī)范借調(diào)時(shí)限，借調(diào)到期后若無特殊情況，借調(diào)干部必須返回原單位工作。如有特殊情況，需按規(guī)定報(bào)請(qǐng)組織人事部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，補(bǔ)齊手續(xù)后方可繼續(xù)借調(diào)。

關(guān)于借調(diào)干部的考核痛點(diǎn)，王文杰補(bǔ)充道，“借調(diào)期限滿6個(gè)月以上的，年度考核在借入單位進(jìn)行”這樣的管理辦法，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)和監(jiān)督。不能讓借調(diào)干部陷入“爹不疼，娘不愛”的尷尬處境。

（摘自《解放日?qǐng)?bào)》）