“全過程人民民主”走到家門口

“在家門口就能議國家大事?！痹陔x北京人民大會堂直線距離1675公里的廣西壯族自治區(qū)柳州市三江侗族自治縣冠洞村，村干部石廣迪聽到了村民這樣的說法。

村民口中的國家大事，是指參與立法。

2019年11月，習(xí)近平總書記在考察上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。

2020年，三江縣被確定為第二批全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點，也是目前國家級基層立法聯(lián)系點中唯一的民族自治縣。

目前，全國人大常委會法工委已設(shè)立45個基層立法聯(lián)系點。這些基層立法聯(lián)系點給立法機關(guān)提供了大量的意見，推動人民有序參與國家立法，豐富了全過程人民民主的生動實踐。

不是一蹴而就的事

如何解釋“基層立法聯(lián)系點”？2015年7月，上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處成為首批基層立法聯(lián)系點后，很快就遇到了第一個困難。

用長寧區(qū)人大虹橋街道工委專職干部梁穎燕的話說，“如果不知道聯(lián)系點是干什么的，根本就提不出意見”。

在征集立法意見前，虹橋街道干部走進社區(qū)，先就如何解釋基層立法聯(lián)系點征集了一次民意。

有居民畫了幅漫畫，后來被貼在基層立法聯(lián)系點展示廳墻上：一側(cè)是街道的標(biāo)志性建筑廣播大廈，另一側(cè)是人民大會堂，中間畫了座彩虹橋，一只鴿子嘴里叼著封信。

梁穎燕說：“基層群眾對立法的意見建議，可以通過聯(lián)系點，直接帶到最高立法機關(guān)?！?/p>

當(dāng)然，設(shè)立基層立法聯(lián)系點后，想充分傾聽民意也不是一蹴而就的事。

2020年7月，廣東省江門市江海區(qū)人大常委會被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。

聯(lián)系點工作人員李艷華說，工作剛起步時，因人大常委會辦公地設(shè)在機關(guān)大院，“老百姓沒地方發(fā)表意見”。而在微信公眾號發(fā)布征求意見的通知，一般只有幾十個閱讀量，反饋人數(shù)經(jīng)常為零。

通過實踐，她得出結(jié)論，涉及切身利益的法律，群眾參與的積極性更高。因此方案制定尤為重要，需要根據(jù)法律法規(guī)草案或立法項目的特點，確定意見征集的對象、范圍、開展方式等。

在江海區(qū)人大常委會征集對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）的意見時，討論很熱烈。這部規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟的法律，涉及股東成員的資格認定。爭論的焦點之一是，不在農(nóng)村生活的農(nóng)村戶籍人口，是否能享受集體經(jīng)濟分紅。

這次意見征集活動中，江海基層立法聯(lián)系點共收集到165條意見建議，經(jīng)過梳理，最終上報69條，推動該法制定出臺，為更好發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、維護群眾合法權(quán)益提供堅實的法治保障。

直報機制保證“原汁原味”

建立基層立法聯(lián)系點是中共十八屆四中全會提出的要求。

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度?！?/p>

一位參與起草《決定》的學(xué)者回憶，當(dāng)時秉持的重要觀點是“擴大立法的民主性，讓立法聯(lián)系人民”，在起草文件時，要求從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等角度，列出各地創(chuàng)新舉措。

2015年，全國人大常委會法工委在上海市長寧區(qū)虹橋街道等地設(shè)立首批4個基層立法聯(lián)系點。

5年后，全國人大常委會法工委又增設(shè)廣西三江侗族自治縣人大常委會等5家單位為基層立法聯(lián)系點。

三江縣人大常委會副主任邱陽軍介紹，同三江縣競爭的幾個縣市，“條件都比我們好”。之所以最終入圍，是全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研后，考慮到當(dāng)?shù)孛褡搴蛥^(qū)位特點。地處桂湘黔三省交界地帶的三江縣，是全國最早成立的侗族自治縣，也是侗族人口最多的自治縣。

三江縣基層立法聯(lián)系點授牌啟動會上，再次強調(diào)了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》中明確的直報機制。邱陽軍解釋說，所謂“直報機制”即在征集到意見、建議后，抄送一份給柳州市和廣西壯族自治區(qū)人大常委會，但“不是征得同意后才上報，而是直報國家立法機關(guān)”。這樣的直報機制，可以保證把群眾訴求“原汁原味”反饋給國家立法機關(guān)作研究吸納的參考。

居民與立法“很親近”

曾擔(dān)任十二屆全國人大主席團成員的朱國萍，多次受到習(xí)近平總書記接見。而在朱國萍工作了30多年的虹橋街道，總書記來考察調(diào)研時，曾與她三次握手，這讓朱國萍每每想起，都感到“很激動、很難忘”。

最令她難忘的是第三次握手?！拔覀€子比較小，總書記離開社區(qū)時，我站在了隊伍后排，沒想到總書記穿過人群，專門來與我再次握手道別?！币舱沁@次握手之際，朱國萍又一次收獲了總書記的親切勉勵：“基層很重要。”簡短的5個字猶如千鈞，也成為她日后始終牢記在心，并不斷向新一代社區(qū)干部、基層立法點信息員們傳遞的重要精神內(nèi)涵。

如今，虹橋街道古北社區(qū)市民中心作為“全過程人民民主”重大理念的首提地，也與另外17個站點一同組成了虹橋街道基層立法聯(lián)系點的18個聯(lián)系站，遍布街道每個角落。

鄰里發(fā)生矛盾，以往社區(qū)干部都用兩種辦法解決：一種是用情，懇請老百姓給居委會干部“一個面子”；一種是用法，“上法院打官司”?！坝辛嘶鶎恿⒎?lián)系點，現(xiàn)在我們通過老百姓參與立法來開展普法宣傳，哪怕一家只有一個人來參與，哪怕只參與修改了一個標(biāo)點符號，但一傳十、十傳百，法律就能真正走近老百姓身邊，有力保障群眾權(quán)益?！敝靽颊f。

“派單”改“點單”

隨著全過程人民民主的提出，全國人大常委會法工委對聯(lián)系點工作有了進一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。

2020年9月，反食品浪費法（草案）尚未公開征求意見，李艷華所在的廣東省江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點，就收到全國人大常委會法工委派去的制止餐飲浪費調(diào)研任務(wù)。

調(diào)研提綱中列了3個問題：本地區(qū)食品浪費的基本情況，本地區(qū)防止食品浪費的做法、經(jīng)驗和問題，對制止餐飲浪費專項立法工作的意見建議。

最終，江?；鶎恿⒎?lián)系點形成了15頁、共7000多字的調(diào)研報告。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍看來，就體制機制而言，基層立法聯(lián)系點屬于立法制度，但從根本性質(zhì)的角度看，又帶有很強的基層治理和基層民主的屬性。

2022年，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”被寫進黨的二十大報告，具體章節(jié)在“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”板塊中。

2023年，修改后的立法法明確了“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點”。馮玉軍認為，寫進法律有助于基層立法聯(lián)系點的合法化和規(guī)范化。

經(jīng)過近10年發(fā)展，眾多基層立法聯(lián)系點目前面臨一個共性的問題：如何讓基層群眾對國家立法工作一直保持新鮮感，有很高的參與熱情？

三江縣的做法是，在當(dāng)?shù)氐貥?biāo)性廣場，將經(jīng)過比對被采納的意見建議和提出者照片張貼在宣傳欄，以鼓勵大家的積極性。邱陽軍認識的一個人，就拉著朋友到廣場看他提出的建議，“我有這水平的喔”。

全國人大也一改以往做法，從“派單”改為由各地“點單”。2024年初，全國人大常委會將立法計劃發(fā)給基層立法聯(lián)系點，由各地根據(jù)實際情況自行選擇。在邱陽軍看來，這將更有針對性，真真切切地調(diào)動老百姓參與立法工作的積極性。

（摘自《南方周末》）