雙軌共治：過渡型社區(qū)的治理實(shí)踐

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.005

作者簡介：韓慶齡，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系的嵌入性發(fā)展研究”（20CSH013），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：韓慶齡；濟(jì)南市哲學(xué)社會科學(xué)課題重點(diǎn)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的困境與對策研究”（JNSK23B26），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：韓慶齡。

摘" 要：過渡型社區(qū)是高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新社區(qū)類型，探討與其社會基礎(chǔ)相匹配的治理模式，對于推進(jìn)我國基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化有重要意義。江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，立足過渡型社區(qū)的社會基礎(chǔ)、治理環(huán)境和制度體制，形成了技術(shù)規(guī)則之治應(yīng)對“城”特征行政事件，傳統(tǒng)關(guān)系治理應(yīng)對“鄉(xiāng)”特征自治事件的“雙軌共治”格局。雙軌共治是立足鄉(xiāng)村本位的過程治理，主要通過社區(qū)干部職業(yè)化與治理體系行政化改革、公共服務(wù)與項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)等推動行政軌道運(yùn)行；通過自治單元下沉與社會精英動員、正式制度規(guī)則引入與自治規(guī)則重塑等來完善自治軌道建設(shè)。由此，行政體系建設(shè)與村居自治制度實(shí)踐共同構(gòu)成整體性的基層治理結(jié)構(gòu)，有效回應(yīng)了過渡型社區(qū)兼具鄉(xiāng)村內(nèi)核與城鎮(zhèn)化發(fā)展的復(fù)合治理訴求。不過，雙軌共治是與治理資源和治理事務(wù)雙密集型社會基礎(chǔ)相匹配的復(fù)雜治理模式， 不能脫離實(shí)際盲目照搬。

關(guān)鍵詞：過渡型社區(qū)；雙軌共治；鄉(xiāng)村本位；治理；村民自治；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D669.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）03-0053-13

一、 過渡型社區(qū)的界定與治理脈絡(luò)

當(dāng)前我國正處于高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，過渡型社區(qū)作為一種新的社區(qū)類型，近年來逐漸成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。藍(lán)宇蘊(yùn)用“都市村社型共同體”來指稱與“城中村”相伴生、具有鮮明過渡性意涵的農(nóng)民城市化空間，認(rèn)為這一新型社會空間是弱勢的非農(nóng)群體“小傳統(tǒng)”得以依托、鄉(xiāng)土行動邏輯得以體現(xiàn)的社會場域［1］。折曉葉等通過對長三角、珠三角地區(qū)村莊發(fā)展模式的個案研究，發(fā)現(xiàn)“超級村莊”作為一種新的社區(qū)形態(tài)，表現(xiàn)出諸多傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)”與現(xiàn)代意義上的“城”之間的中間性特征［2］。毛丹則把中國農(nóng)村30年的變遷放在村莊與市場、國家、城市社會三大關(guān)系轉(zhuǎn)變中加以考察，認(rèn)為村莊正在通過農(nóng)村和城市的中間形態(tài)來實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)共同體向弱質(zhì)自治社區(qū)的大轉(zhuǎn)型［3］。此外，還有學(xué)者直接用“過渡型社區(qū)”［4］、“半城半鄉(xiāng)”［5］等概念來指稱中國特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既包含著城市社區(qū)空間形態(tài)的特征，又延續(xù)著一定的農(nóng)村社區(qū)屬性的特定社區(qū)演進(jìn)形態(tài)。簡言之，學(xué)界普遍認(rèn)為過渡型社區(qū)呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)性、人員組成異質(zhì)性和不穩(wěn)定性的典型特征［6］，是隨著中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生的一種新社區(qū)類型。

與社區(qū)類型和形態(tài)研究相對應(yīng)，當(dāng)前學(xué)界對過渡型社區(qū)的治理問題研究也逐步提上日程，主要圍繞過渡型社區(qū)的產(chǎn)生原因展開相應(yīng)的治理困境探討。學(xué)者們認(rèn)為，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)分治的二元管理體制［7］、政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷是過渡型社區(qū)及其治理問題產(chǎn)生的根本原因，由此衍生出地域空間轉(zhuǎn)變、身份價值認(rèn)同、行為方式適應(yīng)、生產(chǎn)生活變遷等諸多結(jié)構(gòu)性問題［8］。對此，從以下具體層面提出治理之道：一是個體層面，認(rèn)為通過外部賦能與自身增能［9］，使農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化角色的建構(gòu)與認(rèn)同，從而適應(yīng)城市生產(chǎn)和生活方式［10］，成為合格的新市民。二是社區(qū)層面，通過激活社區(qū)的組織體系、公共文化服務(wù)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，培育社區(qū)自主性，重視公民參與［11］，激發(fā)社區(qū)發(fā)展和治理活力。其中，學(xué)者們認(rèn)為與原有村莊的“共同體關(guān)聯(lián)”是過渡型社區(qū)走向現(xiàn)代公民社區(qū)的強(qiáng)有力的黏合劑與推動力［6］，主張重視村社集體記憶對社區(qū)治理的整合功能［12］。三是國家政策層面，學(xué)者們主要從推進(jìn)政策制度設(shè)計入手，認(rèn)為應(yīng)該完善過渡型社區(qū)中對失土農(nóng)民、流動人口等邊緣群體的社會支持體系［13］，打破城鄉(xiāng)二元對立的關(guān)系結(jié)構(gòu)，建立“農(nóng)村—城市”的連續(xù)體結(jié)構(gòu)［14］，采取城鄉(xiāng)兩種治理因素相互融合與滲透的混合治理模式［15］，或是消弭過渡型社區(qū)多元空間張力的包容性治理［16］，才能助推過渡型社區(qū)順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

綜上，學(xué)界對過渡型社區(qū)發(fā)展前景的定位與治理策略的研判，主要從它向成熟城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的角度展開，即從結(jié)果型的城市社區(qū)治理模式出發(fā)，對其治理基礎(chǔ)、治理體制、手段資源等對標(biāo)找差，導(dǎo)致了這一研究路徑下的治理策略相對泛化，難以形成與過渡型社區(qū)社會結(jié)構(gòu)的吻合與匹配。同時，過渡型社區(qū)亦城亦鄉(xiāng)的“中間特征”到底是一種“過渡形態(tài)”，還是一種“可持續(xù)形態(tài)”，抑或是一種新型的結(jié)構(gòu)要素問題，學(xué)者們認(rèn)為還有待時間驗(yàn)證和理論探討［2］。由此，我們不能簡單將城市社區(qū)的治理模式直接套用于過渡型社區(qū)，而應(yīng)采取不同的治理路徑。根據(jù)系統(tǒng)治理理論，不管城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)的未來走向如何，都需深入其發(fā)展的社會環(huán)境系統(tǒng)中進(jìn)行深度考察，探索與此類社區(qū)基礎(chǔ)相匹配、可持續(xù)發(fā)展的治理機(jī)制，避免用城市社區(qū)的治理模式對當(dāng)前轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理實(shí)踐進(jìn)行“一刀切”式的應(yīng)然判斷和錯位指導(dǎo)。過渡型社區(qū)治理是立足鄉(xiāng)村生活方式城市化轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)方式非農(nóng)化轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。這一立足鄉(xiāng)村本位的過程治理，需要兼顧靜態(tài)結(jié)構(gòu)層面的鄉(xiāng)村內(nèi)核與動態(tài)變遷層面的城鎮(zhèn)化旨趣，深入過渡型社區(qū)自身的社會系統(tǒng)和復(fù)雜結(jié)構(gòu)中探索過程主義的治理之道，才能走出以城市社區(qū)治理為導(dǎo)向的誤區(qū)，切實(shí)推進(jìn)過渡型社區(qū)的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

本研究立足江蘇蘇州吳中區(qū)、浙江寧海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的實(shí)證調(diào)研，從社區(qū)田野經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在征地拆遷和區(qū)域工業(yè)化驅(qū)動的典型過渡型社區(qū)中，縣鄉(xiāng)村等基層治理主體根據(jù)過渡型社區(qū)“城”“鄉(xiāng)”社會性質(zhì)兼具的轉(zhuǎn)型實(shí)踐，進(jìn)行治理力量和治理事務(wù)的分類梳理與匹配，形成了雙軌運(yùn)行的復(fù)合治理模式，實(shí)踐出一條不同于單向城市現(xiàn)代化治理導(dǎo)向的創(chuàng)新路徑，筆者將其總結(jié)為“雙軌共治”，為我國具有多元發(fā)展前景的過渡型社區(qū)治理提供了重要經(jīng)驗(yàn)。本研究主要對該模式的治理脈絡(luò)進(jìn)行宏觀層面的運(yùn)行基礎(chǔ)分析和中觀層面的實(shí)踐機(jī)制探討，以期理順過渡型社區(qū)的治理之道，助力轉(zhuǎn)型社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

二、雙軌共治的理論基礎(chǔ)與田野經(jīng)驗(yàn)

（一）理論基礎(chǔ)

國家與社會的互動關(guān)系一直是政治社會學(xué)的經(jīng)典分析框架，“雙軌政治”的概念則來自費(fèi)孝通對傳統(tǒng)國家與社會的關(guān)系研究。他認(rèn)為，一個健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)、來往自如的“雙軌形式”［17］379，包括由官員與知識分子圍繞中央集權(quán)實(shí)施社會治理的上層政治軌道，以及由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英借助薄弱的基層組織展開治理的下層自治軌道［17］381-383。并且，傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的自治軌道因依托無形的組織和士紳社會關(guān)系，并非常常有效 ［17］396。簡言之，雙軌政治重在結(jié)構(gòu)層次指出了傳統(tǒng)中央集權(quán)和地方自治分權(quán)之間的分工關(guān)系，但國家層面的行政管理與社會層面的鄉(xiāng)村自治處于相對分隔的獨(dú)立領(lǐng)域，這一分立的研究傳統(tǒng)成為20世紀(jì)早期中國鄉(xiāng)村中社會與國家關(guān)系的主流認(rèn)識。

鑒于國家與社會二元分立的研究范式在解釋鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性方面的諸多現(xiàn)實(shí)局限，學(xué)界逐漸出現(xiàn)了“官僚與士紳共治地方”的新研究傳統(tǒng)。比如黃宗智發(fā)現(xiàn)，清代在解決民間糾紛時，許多問題的解決既不依賴社群的非正式方式和親屬的調(diào)解，也非依賴正式的法庭調(diào)解，而是借助國家與社會之間的“第三領(lǐng)域”來調(diào)節(jié)，在此領(lǐng)域中，正式的和非正式的制度共同參與并相互影響，呈現(xiàn)出“集權(quán)的簡約治理”［18］。與此類似，李懷印基于對晚清和民國時期華北村莊基層行政的研究，用“實(shí)體治理”來闡釋基層治理中國家治理目標(biāo)與地方非官方制度之間的融合，在該領(lǐng)域中國家與社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起［19］。由此，開啟了基層社會中國家與社會相互依賴的新型雙軌治理之路。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著我國綜合國力的增強(qiáng)，基礎(chǔ)性國家能力發(fā)展進(jìn)入新階段。上層國家層面的治理能力和行政能力顯著提升，國家與農(nóng)民的利益關(guān)系由緊張轉(zhuǎn)為一致［20］，這些轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣卫硖峁┝诵聞幽?。同時，基層社會層面，社會基礎(chǔ)的變革直接影響鄉(xiāng)村的治理體制，使特定治理體制呈現(xiàn)出迥異的治理效果［21］。過渡型社區(qū)處于城鄉(xiāng)一體化變革的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，其社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的變遷亦產(chǎn)生新的治理需求。在國家治理能力提升和基層社會變革的雙重背景下，區(qū)別于傳統(tǒng)雙軌治理中國家與社會的獨(dú)立與分立，延續(xù)國家與社會相互依賴的新型雙軌治理思路，本研究用“雙軌共治”來概括過渡型社區(qū)的治理實(shí)踐?！半p軌共治”中的行政與自治雙重嵌入基層社區(qū)，并直達(dá)最基層的治理單元，共同應(yīng)對和回應(yīng)過渡型社區(qū)帶有半城半鄉(xiāng)性質(zhì)的治理事務(wù)（見圖1）。該治理模式中，國家不再懸浮于基層社會，行政體系建設(shè)與村居自治制度實(shí)踐相輔相成，共同構(gòu)成了整體性的基層治理結(jié)構(gòu)，有效推動了過渡型社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

在傳統(tǒng)雙軌治理中，國家建設(shè)和社會自主性的發(fā)育發(fā)展相對區(qū)隔，兩者之間以縣域社會作為連接點(diǎn)來進(jìn)行必要的上層國家政策轉(zhuǎn)譯和基層社會重大治理事件的向上傳遞，以行政軌道主導(dǎo)的國家大傳統(tǒng)治理和以自治軌道主導(dǎo)的地方小傳統(tǒng)治理形塑出兩種相對獨(dú)立的治理場域。其中，傳統(tǒng)皇權(quán)的無為主義是出于客觀情勢的限制，包括技術(shù)和行政的條件。這些限制使得加強(qiáng)中央對地方權(quán)力的改革難以實(shí)踐。值得注意的是，費(fèi)孝通“雙軌政治”的概念，雖然側(cè)重強(qiáng)調(diào)自上而下政治軌道和自下而上自治軌道的平行而非分層運(yùn)行，但是他本人也意識到依靠無形組織和紳士社會關(guān)系的自下而上的軌道之薄弱，所以他又提出了“中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是有中央集權(quán)和地方自治兩層”［17］的觀點(diǎn)。雙軌共治模式則是強(qiáng)國家時代的基層治理實(shí)踐，上層國家和基層社會直接打通，農(nóng)村基層治理程度越來越大地被納入國家治理的整體范疇中，國家治理與基層治理相互強(qiáng)化［22］，行政和自治軌道形塑出整體性的治理格局，兩者縱向通達(dá)并橫向合作。雙軌共治模式為國家與社會之間的良性和協(xié)同互動提供了新可能，是緩解上層國家政權(quán)建設(shè)與基層社會治理之間內(nèi)在張力的有效路徑。同時，只有國家與社會從傳統(tǒng)的統(tǒng)治—反抗、競爭—博弈關(guān)系轉(zhuǎn)為協(xié)同治理的關(guān)系，“國家能力”才得以轉(zhuǎn)化為“國家治理社會”的能力［23］。從該角度講國家與社會協(xié)同建設(shè)的雙軌共治模式是助推過渡型社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要實(shí)踐。

（二）田野經(jīng)驗(yàn)

本研究將過渡型社區(qū)界定為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由國家行政主導(dǎo)、地域工業(yè)化驅(qū)動或城市化大規(guī)模擴(kuò)張以及城市輻射能力增強(qiáng)背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)在自身的鄉(xiāng)土文化和社會關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，向城市形態(tài)、半城半鄉(xiāng)形態(tài)、新村落共同體形態(tài)等多元方向轉(zhuǎn)型發(fā)展的新社區(qū)類型。其中，國家行政主導(dǎo)的拆遷安置和合村并居的村莊、地域工業(yè)化驅(qū)動的東部工業(yè)型村莊、城市化大規(guī)模擴(kuò)張以及城市輻射能力增強(qiáng)驅(qū)動的城郊村莊，都是當(dāng)前我國社會發(fā)展中過渡型社區(qū)的典型類型。

本研究的田野經(jīng)驗(yàn)來自蘇州吳中區(qū)的大馬社區(qū)和浙江寧海的祝村，大馬社區(qū)是以城市基層社區(qū)為行政區(qū)劃屬性的管理單位，而祝村是以行政村為行政屬性的單位，兩者分別代表了拆遷安置的過渡型社區(qū)和區(qū)域工業(yè)化驅(qū)動的過渡型社區(qū)類型。筆者與研究團(tuán)隊(duì)于2020年和2021年暑假（7月5日—26日）分別在兩地展開為期20天左右的駐村調(diào)研，對街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層干部、村居社區(qū)干部、普通村民等進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，關(guān)注基層社會治理、村居管理與服務(wù)、外來人口管理、鄉(xiāng)土關(guān)系與互動等方面的內(nèi)容。且根據(jù)研究需要，筆者2022年和2023年均通過電話回訪的方式進(jìn)一步補(bǔ)充完善了調(diào)研資料。

具體而言，蘇州大馬社區(qū)是征地拆遷推動農(nóng)民上樓的典型過渡型社區(qū)。該社區(qū)經(jīng)過兩次合并，由原來的大馬村和周邊幾個村莊合并而成，于2006年正式建立，目前總戶數(shù)約886戶，3 350人，現(xiàn)有社區(qū)兩委干部7 人，居民代表 30 人。2006年以前，大馬村一帶是典型的農(nóng)業(yè)村莊，耕地面積6 000多畝。因吳淞江科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)征地，在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，大馬村一帶在2010年基本全部完成征地拆遷工作，被納入城市社區(qū)管理體系中?，F(xiàn)社區(qū)的配套設(shè)施正處在建設(shè)之中，鄉(xiāng)民也面臨從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活向城市小區(qū)居住生活的轉(zhuǎn)型。浙江寧海一帶，則是區(qū)域工業(yè)化發(fā)展帶動本地城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型代表地區(qū)，祝村地處鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)所在地，全村157戶，共469人，現(xiàn)有村兩委干部5人。祝村原耕地面積近千畝，人均3畝左右。由于該村位于鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)旁，從2000年開始工業(yè)園區(qū)在建設(shè)的過程中多次在該村征地，導(dǎo)致該村的耕地面積現(xiàn)不足300 畝。現(xiàn)在村莊耕地由少數(shù)大戶承包，村民多在鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)就業(yè)，是典型的區(qū)域工業(yè)化推動的就地城鄉(xiāng)過渡型村莊。在兩案例地區(qū)，社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的變遷，相應(yīng)帶來“城”“鄉(xiāng)”事務(wù)兼具的治理內(nèi)容變革，呈現(xiàn)出復(fù)合治理的實(shí)踐樣態(tài)。為應(yīng)對過渡型社區(qū)的復(fù)雜治理，僅靠少數(shù)正式社區(qū)干部難以應(yīng)對，因此在政府行政體系進(jìn)行下沉和動員的同時，亦需對社會力量和村莊積極分子等進(jìn)行充分吸納，形成行政事務(wù)和自治事務(wù)的分類匹配與雙軌共治。

簡言之，在國家公共服務(wù)下沉和基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，過渡型社區(qū)的發(fā)展亦伴隨著城市公共服務(wù)體系向農(nóng)村社會的延伸，具有城市社區(qū)治理特點(diǎn)和高度行政化的治理事務(wù)需要通過技術(shù)治理來實(shí)現(xiàn)。但是過渡型社區(qū)終究沒有轉(zhuǎn)變成完全的城市社區(qū)，還保持著諸多傳統(tǒng)農(nóng)村社會的特質(zhì)，這些具有農(nóng)村社區(qū)治理特點(diǎn)和自治化的治理事務(wù)則依靠傳統(tǒng)鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的簡約治理來實(shí)現(xiàn)?；鶎由鐓^(qū)內(nèi)部形成了行政化與國家技術(shù)體系延伸結(jié)合、自治化與農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用相匹配的雙軌路徑，形成了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家行政與社區(qū)自治之間“二元共治”的新銜接機(jī)制，其運(yùn)行基礎(chǔ)和實(shí)踐機(jī)制值得探討。

三、雙軌共治的運(yùn)行基礎(chǔ)

（一）社會基礎(chǔ)：半熟人社會與公共性生產(chǎn)

過渡型社區(qū)既不是完整的城市陌生人社會，也不是費(fèi)孝通筆下“生于斯、死于斯”的傳統(tǒng)熟人社會，而是兼具城鄉(xiāng)社會性質(zhì)。拆遷安置和區(qū)域工業(yè)化帶動的過渡型社區(qū)多是就近集中安置，原來村莊里的左鄰右舍、親朋好友并沒有在地理空間上拉開距離，因此生活生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型并沒有徹底斷掉村莊生活里的人際關(guān)系。并且，東部沿海的過渡型社區(qū)成員普遍分享了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的土地增值收益，經(jīng)濟(jì)水平普遍提升，社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)沒有出現(xiàn)明顯的分化。蘇州大馬社區(qū)按照當(dāng)?shù)氐牟疬w政策，平均每戶居民會分配2～3套住房，居民滿足自住需求之外，多將剩余房屋出租給工業(yè)園區(qū)的外地務(wù)工者，房租收益極大提高了家庭收入。寧海祝村則因鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展，村莊土地征用率達(dá)到70%以上，95%的適齡村民均購買了政策保障性的失地保險，人均每年有約2萬元的保險收益。由此，形成了半熟人社會的扁平社會結(jié)構(gòu)。在這一較高的經(jīng)濟(jì)均衡結(jié)構(gòu)下，社區(qū)精英沒有外流，中老年人均有相對充足的經(jīng)濟(jì)保障和閑暇時間，他們構(gòu)成了社區(qū)生活的完整主體。該背景下，社區(qū)配套的活動空間以及小區(qū)內(nèi)部鄉(xiāng)民自發(fā)集聚聊天形成的公共空間較多，且在社區(qū)精英的帶動下各類文化活動組織逐步發(fā)育，社區(qū)公共性逐步滋養(yǎng)起來。

寧海祝村專門修建了“聊天長廊”，蘇州一帶則基于地域社會蘇劇的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)，各種民間社團(tuán)在政府牽頭和文化精英的帶動下逐漸繁榮。與以往學(xué)界對過渡型社區(qū)中成員交往的陌生化和身份認(rèn)同的內(nèi)卷化危機(jī)認(rèn)識不同［7］，當(dāng)?shù)卦谏鐓^(qū)公共活動的參與中，原來同村但不熟悉的居民之間也逐步建立互動關(guān)聯(lián)，新的居住空間里的地緣關(guān)系不斷織進(jìn)原來的社會關(guān)系脈絡(luò)，社區(qū)公共性的成長又進(jìn)一步增益了過渡型社區(qū)半熟人社會的性質(zhì)。在此環(huán)境中，社區(qū)成員之間容易產(chǎn)生社區(qū)共同生活的“我們感”和“自己人”意識，逐漸樹立起社區(qū)互動中正向的價值評判和正義倫理。這些彌散在社區(qū)公共空間中的社會評價，構(gòu)成了日常治理中規(guī)約越軌邊緣人和搭便車行為的重要軟約束力量，如社區(qū)成員所言“閑言碎語比憲法還好使”，這種凝聚共識的能力為過渡社區(qū)實(shí)現(xiàn)有效治理提供了重要的社會條件。

簡言之，過渡型社區(qū)半熟人社會的性質(zhì)與社區(qū)公共性的生產(chǎn)機(jī)制，在很大程度上提升了社區(qū)成員與社區(qū)整體的社會資本，激活了基層治理的內(nèi)生力量，為雙軌治理提供了有效的自治資源和環(huán)境場域。

（二）治理環(huán)境：密集的治理事務(wù)與社會風(fēng)險

伴隨農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的快速轉(zhuǎn)型，社區(qū)內(nèi)部滋生出密集型的治理事務(wù)，主要有三方面的表現(xiàn)：一是過渡型社區(qū)是城市小區(qū)的居住模式與農(nóng)村村民的居住主體之間的錯位。具體表現(xiàn)在拆遷安置小區(qū)村民搬遷上樓后，人口的城鎮(zhèn)化、市民化往往有一個滯后延續(xù)的過程，原先與單家獨(dú)戶的自家院落相適應(yīng)的生活方式，在城市壓縮密集的空間格局中變得不合時宜，衍生出負(fù)外部性效應(yīng)。比如，蘇州大馬社區(qū)中樓道里面養(yǎng)狗、門口放多個腌咸菜的罐子、門口堆放廢品等，給社區(qū)協(xié)調(diào)工作增加了很大難度。在寧海區(qū)域工業(yè)化推動的過渡社區(qū)中，以城市小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)中老年村民的生活方式，亦有很大的難度，比如正在推行的垃圾分類工作就步履維艱。

二是過渡型社區(qū)因其行政主導(dǎo)性強(qiáng)，政府對多元社會問題具有較強(qiáng)的兜底邏輯，這在一定程度上增加了治理事務(wù)的密度。農(nóng)民在適應(yīng)和應(yīng)對過渡型社區(qū)生活的過程中，一旦遇到問題，很容易天然地溯源并歸結(jié)為被動失地，從而將本應(yīng)由其他社會主體承擔(dān)的社會責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府層面。蘇州大馬社區(qū)服務(wù)中心的工作人員表示，拆遷安置小區(qū)不同于商品房小區(qū)，與社區(qū)居住相關(guān)的生活事宜以及樓頂漏水、門窗墻面滲水等與房屋質(zhì)量相關(guān)的建筑問題，居民不是第一時間向物業(yè)和開發(fā)商反映，而是習(xí)慣向社區(qū)干部反映，新安置小區(qū)的業(yè)主投訴與維權(quán)就成為社區(qū)工作的重大難題。

三是過渡型社區(qū)多處于人口流入的勞動力市場高地，本地人口與外來流動人口之間的關(guān)系處理，以及對外來流動人口的社會管理和公共服務(wù)等均構(gòu)成社區(qū)工作的重要任務(wù)。大馬社區(qū)工作人員表示：“本地人口與外來人口之間的矛盾以居住方面的糾紛為主，比如有一個租房戶在陽臺上安裝馬桶，樓下居民意見很大，這種租房戶和本地住戶的糾紛調(diào)解就很難處理。出租房的流動人口，每月都要定期檢查，看看他們有沒有亂拉電線、陽臺有沒有住人、電瓶車有沒有上樓充電，等等。”與蘇州大馬社區(qū)的外來人口管理類似，寧海C鎮(zhèn)有一個數(shù)控機(jī)械產(chǎn)業(yè)園，外地職工1 600余人，祝村作為這個鎮(zhèn)域工業(yè)園附近的小村莊，外來務(wù)工人員就達(dá)到90人，占本村常住人口的20%左右，他們集中居住在8戶出租房內(nèi)，由社區(qū)網(wǎng)格員定期走訪與服務(wù)。

由此，居住空間壓縮與生活方式之間的沖突、群眾對社區(qū)多元問題的政府指向性、外來流動人口的綜合管理等均構(gòu)成了轉(zhuǎn)型社區(qū)密集型治理事務(wù)的來源。過渡型社區(qū)的人口密度高，空間集聚，事物繁瑣，不僅面臨著維系底線秩序和底線安全的小微問題治理，還有宏觀上的生產(chǎn)、居住、消防、人口管理等方面的安全問題，均需進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈C(jī)預(yù)警與科學(xué)防控，以應(yīng)對多元復(fù)雜和密集型治理事務(wù)帶來的不確定性風(fēng)險。雙軌治理能夠針對事務(wù)與風(fēng)險的類型進(jìn)行分類管控和精準(zhǔn)對接，與復(fù)雜的治理環(huán)境之間能形成有效契合。

（三）體制支持：強(qiáng)政府統(tǒng)籌與制度輸入

面對過渡型社區(qū)中的多元治理事務(wù)，國家對社會的適度介入，是維系社會運(yùn)行秩序的重要保障。蘇南地區(qū)以土地為核心抓手的強(qiáng)政府統(tǒng)籌能力是雙軌共治的政治基礎(chǔ)。2010年以后，蘇州吳中區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，通過整村征地、以土地?fù)Q社保的形式完成土地整合，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來招商引資，形成了以地租為中心的利益統(tǒng)籌機(jī)制。該過程中，基層社區(qū)與土地脫鉤，資源分配權(quán)上移，由區(qū)政府統(tǒng)一分配。由此，區(qū)政府和街道辦與基層社區(qū)之間形成了以資源下移為核心的連接機(jī)制，基層社區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出由社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)和區(qū)政府、街道辦共同承擔(dān)，保證了基層社區(qū)運(yùn)行資源的充足，為雙軌共治體系的運(yùn)行提供了充分的組織資源。

相較于蘇南地區(qū)處于完成時的整體性統(tǒng)籌規(guī)劃，浙江地區(qū)以鎮(zhèn)域?yàn)榛締挝坏墓I(yè)發(fā)展一直處于持續(xù)的進(jìn)程之中，在工業(yè)化和市場化持續(xù)深入發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間圍繞資源的提取與分配一直有比較密切的制度性關(guān)聯(lián)。在積極有為的鄉(xiāng)政村治模式下，靈活的制度輸入機(jī)制就構(gòu)成了當(dāng)?shù)刂卫眢w系有效運(yùn)行的重要特色。縣鄉(xiāng)基層政府在資源下鄉(xiāng)和征地開發(fā)的進(jìn)程中，面臨加強(qiáng)對基層社會監(jiān)管和服務(wù)的雙重需要，而在這個過程中相應(yīng)的匹配制度規(guī)范下鄉(xiāng)，才能形塑基層社會對資源的分配能力和糾紛的調(diào)節(jié)能力。比如，為規(guī)范資源下鄉(xiāng)中的基層小微權(quán)力運(yùn)作，寧海制定了“三十六條”；為引導(dǎo)村級重大事務(wù)民主自決，該縣推行“五議決策法”等。在制度下鄉(xiāng)的過程中，村莊基層的村級組織體系不是單純對上負(fù)責(zé)的流程邏輯，而是根據(jù)村莊基礎(chǔ)和利益有適度的變通，使得自上而下的制度輸入在一定程度上兼顧了村莊社會的需要，呈現(xiàn)出對基層社會的嵌入性特征。富有彈性和靈活性的制度輸入，給雙軌共治體系的運(yùn)行提供了體制性支持，促使上行行政軌道與下行自治軌道之間可以有機(jī)協(xié)同。

綜上，過渡型社區(qū)中城與鄉(xiāng)的雙重屬性交相碰撞，半熟人社會性質(zhì)與社區(qū)公共性的成長為雙軌共治提供了社會基礎(chǔ)條件，密集型的治理事務(wù)與不確定性的社會風(fēng)險使精細(xì)化治理模式不至于空行空轉(zhuǎn)，強(qiáng)政府統(tǒng)籌能力與靈活的制度輸入體系則使雙軌共治能夠在基層社區(qū)落地扎根。

四、 雙軌共治的運(yùn)行實(shí)踐

雙軌共治模式的實(shí)踐機(jī)制，是國家與基層社會互動過程中對基層治理結(jié)構(gòu)的重塑。傳統(tǒng)雙軌政治以“縣”域?yàn)殂暯狱c(diǎn)，行政與自治分別在國家上層與基層社會兩個獨(dú)立的領(lǐng)域中運(yùn)行。本研究中的“雙軌”則直通下沉到社區(qū)層面，行政與自治軌道在社區(qū)具體治理單元中協(xié)同互動與分工合作，實(shí)現(xiàn)“雙軌共治”。

（一）行政軌道的運(yùn)行實(shí)踐

1.社區(qū)干部職業(yè)化與基層行政化改革

在地方政府強(qiáng)有力的財政支持下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的過渡型社區(qū)中，社區(qū)干部完成了職業(yè)化和規(guī)范化改革，通過坐班制和工資制的形式實(shí)現(xiàn)對社區(qū)居民的全面服務(wù)和社會管理。村居社區(qū)管理體系納入到上層鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層面的科層管理中，人員招聘任用、工作安排和晉升考核等，都遵守政府行政體系內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的統(tǒng)一要求。具體而言，蘇州大馬社區(qū)作為村改居類型的過渡型社區(qū)，社區(qū)干部大多需要通過街道及上級部門的統(tǒng)一招聘，學(xué)歷、年齡、基層工作經(jīng)驗(yàn)等構(gòu)成基本選拔條件，符合并通過招聘要求的人員，就以聘用干部的身份參與社區(qū)中接觸群眾較多的管理服務(wù)工作，經(jīng)過一段時間的接觸后再參加居民選舉，完成從聘用干部到正式定工干部的轉(zhuǎn)型。具有正式體制性身份的職業(yè)社區(qū)干部，主要完成上級政府圍繞國家政策和資源服務(wù)下鄉(xiāng)分配的行政任務(wù)。這些行政任務(wù)主要轉(zhuǎn)化成條線職能部門的常規(guī)性工作任務(wù)下沉到基層社區(qū)，并構(gòu)成村居社區(qū)兩委會的主要工作內(nèi)容。在蘇州大馬社區(qū)7個在職的正式社區(qū)干部向上對接的街道條線共有36 項(xiàng)，每個社區(qū)干部平均負(fù)責(zé)五六個條線工作，每個條線都有微信群，由街道部門的分管領(lǐng)導(dǎo)和各基層社區(qū)的基層干部組成。科層體系內(nèi)的條線工作構(gòu)成基層社區(qū)干部的主要工作內(nèi)容，且每個條線每月都會排名考核，與社區(qū)干部的年終績效掛鉤。職責(zé)清晰的工作任務(wù)、規(guī)范化的行政流程與考核機(jī)制，使基層社區(qū)的行政化改革既能完成上級政府的工作任務(wù)，又能滿足群眾精準(zhǔn)的服務(wù)需求。

除了常規(guī)性的條線工作任務(wù)，聯(lián)動公單是基層社區(qū)干部的另一主要工作內(nèi)容。為打破科層體系內(nèi)部“條強(qiáng)塊弱”的管理傳統(tǒng)，克服傳統(tǒng)層級治理體系內(nèi)部不同條線、塊塊之間的隔閡和行政惰性，在過渡型社區(qū)常規(guī)性和非常規(guī)性治理事務(wù)均比較密集的情況下，蘇州吳中區(qū)依托網(wǎng)格化治理和聯(lián)動中心體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效下鄉(xiāng)和基層行政化改革。即“市區(qū)—街道辦—基層社區(qū)”中的各級力量在市區(qū)聯(lián)動中心的平臺上形成聯(lián)動整合機(jī)制，通過該聯(lián)動機(jī)制，市區(qū)層面的聯(lián)動中心將上層國家的治理需要和公共服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)化成為基層實(shí)踐中可操作的標(biāo)準(zhǔn)性事物指標(biāo)，然后以聯(lián)動公單形式分類劃歸相關(guān)部門，再具體下沉到各社區(qū)干部管理的職責(zé)范圍和地域范圍內(nèi)，自上而下實(shí)現(xiàn)了各種治理性、管理性、服務(wù)性工作在基層社區(qū)的有效下沉與分類治理。聯(lián)動中心以“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則重塑了基層治理的科層管理體系，實(shí)現(xiàn)行政軌道建設(shè)的提質(zhì)增效。

2.公共服務(wù)與密集項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)

伴隨著我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的增強(qiáng)，國家治理能力因豐富資源支撐而得到巨大提升。國家通過取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等一系列惠農(nóng)舉措，打破了圍繞著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提取建立的相對緊張的國家與農(nóng)民的關(guān)系，開啟了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的資源下鄉(xiāng)新進(jìn)程。資源汲取政治轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源分配政治，國家對基層治理的重心相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸?guī)劃地對基層社會進(jìn)行規(guī)范管理和公共服務(wù)。

當(dāng)下，居住空間獲得高質(zhì)量的公共物品與公共服務(wù)日益成為農(nóng)民治理需求的核心［24］ 。伴隨過渡型社區(qū)生產(chǎn)生活方式的類城市化轉(zhuǎn)型，加之東部發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)財政支持，案例社區(qū)中的公共安全、環(huán)境衛(wèi)生、休閑設(shè)施等相關(guān)項(xiàng)目資源密集。比如，在村莊城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中，寧海大祝村在2000年以來配合鎮(zhèn)政府征地500多畝，圍繞村莊環(huán)境綠化、道路硬化、健身休閑公園、人居環(huán)境整治等展開了一系列的項(xiàng)目建設(shè)（詳見表1）。在過渡型社區(qū)發(fā)展過程中，基層治理不是對社會進(jìn)行單向的監(jiān)督管控，而是以改善民生為主的資源和服務(wù)下鄉(xiāng)，公共服務(wù)建設(shè)和密集的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)成為基層行政軌道運(yùn)行的重要內(nèi)容。

隨著公共財政資源大規(guī)模進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，為保證各項(xiàng)資金安全高效落地、增強(qiáng)群眾對國家的認(rèn)同感，資源下鄉(xiāng)綁定了監(jiān)管下鄉(xiāng)和制度下鄉(xiāng)的程序性要求。寧?？h推行的“三十六條”就是在該背景下應(yīng)運(yùn)而生，它通過明確村級小微權(quán)力清單，保障了項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中的規(guī)范化運(yùn)作以及其他重大村務(wù)事件的公平公開處理，也保障了村民在該過程中的知情權(quán)和參與權(quán)。過渡型社區(qū)基層行政軌道的建設(shè)呈現(xiàn)出服務(wù)和監(jiān)管一體化的典型特征。

（二）自治軌道的運(yùn)行實(shí)踐

1.自治單元下沉與社會精英的動員

在服務(wù)和資源下沉的過程中，為了避免國家政權(quán)在基層社會的脫嵌懸浮和過度干預(yù)的兩極困境，以充分激發(fā)基層社會的自治活力，案例地區(qū)通過治理單元的優(yōu)化與下沉，關(guān)鍵是通過制度性賦權(quán)和靈活多樣的信息載體實(shí)現(xiàn)對社會自治力量的動員，再造了治理主體及其權(quán)力的合法性。

過渡型社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，打破了原來傳統(tǒng)的居住邊界，社會關(guān)系面臨重組重構(gòu)。蘇州大馬社區(qū)由原來多個村莊合并而成，社區(qū)人口規(guī)模巨大，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)轉(zhuǎn)型社區(qū)的實(shí)際特征，依托網(wǎng)格治理體系，將街道部門的行政指導(dǎo)力量與社區(qū)層面的基礎(chǔ)參與力量進(jìn)行了優(yōu)化整合。即立足過渡型社區(qū)半熟人社會的扁平社會結(jié)構(gòu)，在傳統(tǒng)地域生活建構(gòu)的熟悉關(guān)聯(lián)和現(xiàn)代樓房居住帶來的空間拉近基礎(chǔ)上，以居住樓棟和原來的村莊邊界為依據(jù)重設(shè)治理單元，大多以70～100戶為一個治理網(wǎng)格/片區(qū)，在社區(qū)層面形成了街道指導(dǎo)員協(xié)助、各部門專職力量配合（多由社區(qū)在職干部擔(dān)任）、社區(qū)參與員為基礎(chǔ)的治理主體格局。其中，社區(qū)層面的專職網(wǎng)格員主要對接縣鄉(xiāng)層面各職能部門通過網(wǎng)格下沉的行政工作、社會服務(wù)和常規(guī)管理事項(xiàng)。社區(qū)參與員則分為線下參與員和線上參與員兩類，他們主要負(fù)責(zé)收集聽取并向社區(qū)反饋片區(qū)群眾的生活訴求、協(xié)調(diào)處理人員糾紛和利益資源分配等非指標(biāo)化的關(guān)系事件，與群眾做好面對面的交流與溝通等。線下的社區(qū)參與員多是村莊中的退休老干部、紅白事的記賬先生、老黨員等，案例地區(qū)通過網(wǎng)格員職務(wù)、社區(qū)干部返聘的方式給予這些社會精英正式的組織身份。線上的社區(qū)參與員以年輕人群體為主，江浙地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，處于全國就業(yè)市場的高地，當(dāng)?shù)啬贻p人多在本省就業(yè)，并傾向本地婚姻，向內(nèi)的社區(qū)發(fā)展面向決定了年輕群體相對關(guān)心基層社區(qū)的發(fā)展建設(shè)。這部分“不在村的參與員”群體，多通過微信群等方式，積極參與社區(qū)單元中的公共事務(wù)。過渡型社區(qū)中依托網(wǎng)格單元重設(shè)基層社會的自治單位，通過線下與線上方式的聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)不同年齡的社會精英群體的有效動員。

2.正式制度規(guī)則引入與自治規(guī)則的重塑

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化的高速轉(zhuǎn)型形塑出流動理性的鄉(xiāng)村社會。過渡型社區(qū)內(nèi)部建立在血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的信任、倫理、人情網(wǎng)絡(luò)等非正式治理資源，在日常公共性的交往中仍然存在規(guī)約作用，但是這種社會性規(guī)約延伸到基層治理中，往往因群眾日益多元的利益訴求、社會精英個體家庭和家族的利益影響而難以單向發(fā)揮作用。在這種情況下，國家正式制度規(guī)則的輸入與引導(dǎo)，成為基層自治實(shí)踐中形成民主共識和集體決策的重要保障。

具體到案例地區(qū)，2009年大祝村所在的寧海縣政府推行了“五議決策法”，為基層社區(qū)的民主自治提供了有效的規(guī)則引導(dǎo)。所謂 “五議決策法”，是指村級重大事項(xiàng)必須通過“村黨組織提議、村三委聯(lián)席會議商議、村黨員會議審議、村民代表會議決議、村民評議”的程序來進(jìn)行決策。其中村黨組織提議環(huán)節(jié)結(jié)合“黨員聯(lián)系群眾制度”，要求每個黨員都要入戶，到每戶村民家里進(jìn)行走訪和溝通。黨員入戶走訪，一方面可以傾聽群眾建議，了解他們的訴求和利益要求，另一方面也可以激發(fā)群眾對村莊公共事務(wù)的關(guān)心，建立群眾與村莊的有機(jī)聯(lián)系。同時，在村民代表或村民會議決議之前增加黨員大會審議環(huán)節(jié)，這從根本上保證了村莊公共事宜的決策方向，避免了村民代表不合理的訴求對村莊政治的捆綁。在具體實(shí)踐中，這一亮點(diǎn)進(jìn)一步演變成“黨員聯(lián)系村民代表制度”，即黨員會議與村民代表會議一起開，通過激發(fā)黨員的政治覺悟和公共身份，有效約束了基層社會中策略治理的邊界［25］。比如在祝村調(diào)研時，村書記表示“村里征地時開村民代表會議，開了三次都沒有形成統(tǒng)一意見，后來加進(jìn)去開黨員會議，黨員的覺悟很快就帶動起了村民代表，那些站在自己或家族私人利益角度考慮問題的代表很快就被邊緣化了”?！拔遄h決策法”一方面提供了基層自治正式性的規(guī)則流程，另一方面通過將基層黨建嵌入治理程序，實(shí)現(xiàn)了國家正式制度規(guī)則的輸入和正確的政治方向引領(lǐng)。

由此，國家政策層面的正式制度規(guī)則與日常生活層面中的道德倫理雙向結(jié)合，即可發(fā)揮自治軌道簡約治理和情感治理的低成本優(yōu)勢，又可保證基層治理的公平正義。在基層社區(qū)下沉的新自治單元，具備健全的治理主體和鄉(xiāng)土自治的規(guī)則程序，為村民參與社區(qū)治理提供了民主協(xié)商的有效途徑。

五、 雙軌共治的治理效能

雙軌共治模式下國家政權(quán)下鄉(xiāng)帶來的行政改革與基層社會的村居自治制度相互激活，豐富了基層社區(qū)的整體性治理結(jié)構(gòu)，同時有效回應(yīng)過渡型社區(qū)復(fù)雜治理環(huán)境和密集多元的“城”“鄉(xiāng)”治理事務(wù)，有效推進(jìn)了轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）人人參與共享和行政事務(wù)的有效治理

雙軌共治中行政軌道的建設(shè)，主要回應(yīng)公共服務(wù)下沉和基層國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中的治理新要求。在服務(wù)指標(biāo)化和標(biāo)準(zhǔn)化、行政流程效率化的技治要求下，針對公共服務(wù)和社會治理中帶有“城”特征的標(biāo)準(zhǔn)化流程事件，行政軌道一則致力于科層體制內(nèi)的多方力量合作和信息共享的平臺打造，二則完善細(xì)化技治體系的內(nèi)容與流程，形成群眾不再缺場的精準(zhǔn)對接，促使過渡型社區(qū)的行政化治理需求得到高效回應(yīng)。

以往公共服務(wù)供給中，政府層面偏重信息提供和服務(wù)供給，深層次的政民互動、公民參與、合作治理相對式微［26］。案例地區(qū)在公共服務(wù)下鄉(xiāng)的過程中除了在村莊層面建立常態(tài)化的群眾意見征求渠道，亦在各類網(wǎng)上政務(wù)平臺開設(shè)群眾投訴窗口，提供群眾充分參與公共事務(wù)的空間渠道。比如，寧海祝村在村級層面就常設(shè)群眾辦事服務(wù)和意見征詢窗口，此外群眾還可以通過12345、網(wǎng)格系統(tǒng)以及各類政務(wù)服務(wù)的平臺軟件就村莊項(xiàng)目建設(shè)、政府社會服務(wù)、各類便民民生問題等進(jìn)行申報，且相關(guān)政府部門以群眾滿意評價為標(biāo)準(zhǔn)，對參與問題解決的基層社區(qū)干部進(jìn)行逐級考核計分，在群眾反饋與政務(wù)服務(wù)優(yōu)化之間形成有效對接。

黨的二十大報告提出，“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”，建設(shè)人人享有的社會治理共同體［27］。案例地區(qū)通過行政軌道的建設(shè)和運(yùn)行，有效回應(yīng)了國家資源下鄉(xiāng)和政權(quán)下鄉(xiāng)進(jìn)程中基層治理規(guī)范化、正式化改革的新需要，保障了基層群眾的參與權(quán)，對國家公共服務(wù)在基層社區(qū)的有序落地、基層政府為民服務(wù)能力的提升，都具有重要作用。

（二）權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建與自治事務(wù)的有效治理

過渡型社區(qū)中自治單元的下沉找到了基層自治和村居民主運(yùn)轉(zhuǎn)的合適規(guī)模范圍，不再囿于傳統(tǒng)的行政村自治組織；村居自治規(guī)則的再塑造，主要依靠國家基層政權(quán)建設(shè)帶來的制度下鄉(xiāng)，以及傳統(tǒng)熟人社會的非正式治理資源，展現(xiàn)出自治規(guī)則國家與社會層面的雙向供給。通過自治單元的下沉與自治規(guī)則的再造，鄉(xiāng)村社會以國家建構(gòu)為底色，重建起基層治理的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，有效回應(yīng)鄉(xiāng)土自治事務(wù)的協(xié)商與治理。

過渡型社區(qū)內(nèi)部，關(guān)于國家資源落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要民主協(xié)商的重大村級事務(wù)，均通過“五議決策法”的自治程序來有序推進(jìn)。同時，轉(zhuǎn)型社區(qū)發(fā)展變革的過程中，還涌現(xiàn)出諸多瑣碎性的日常生活事件，比如新居住空間里的鄰里關(guān)系磨合、上樓后傳統(tǒng)紅白事件的儀式變遷和場地轉(zhuǎn)化、物業(yè)與社區(qū)成員之間的管理糾紛等。面對此類滲透社區(qū)社會關(guān)系、傳統(tǒng)習(xí)俗和日常生活的帶有濃烈“鄉(xiāng)”性質(zhì)的轉(zhuǎn)型問題，社區(qū)成員延續(xù)村居傳統(tǒng)，第一時間習(xí)慣性向社區(qū)干部反映，這些事件多由社區(qū)中熟悉原先村莊社會關(guān)系的中老年干部和片區(qū)中的社會精英，借助熟人社會的道義倫理來進(jìn)行協(xié)商梳理和調(diào)節(jié)解決。在該過程中，社區(qū)的政治實(shí)踐與社會生活形成良性的互促循環(huán)，私人性和公共性的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活問題在社區(qū)內(nèi)部獲得就地消解的空間。

以往的村民自治運(yùn)行，主要依靠國家制度設(shè)置和熟人社會基礎(chǔ)，且制度化水平較低，具有自生自發(fā)的特點(diǎn)［28］。在過渡型社區(qū)自治軌道的運(yùn)行實(shí)踐中，依靠自治單元下沉與自治規(guī)則再造形塑的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)了村居自治制度的活力，并重構(gòu)了村居自治的運(yùn)行基礎(chǔ)，形成自治軌道與行政軌道之間的協(xié)同互動，共同回應(yīng)過渡型社區(qū)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與治理事務(wù)的變革。

（三）“雙軌共治”：城鄉(xiāng)復(fù)合治理訴求回應(yīng)與整體性治理

傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代技治的結(jié)合滲透是雙軌共治模式運(yùn)行實(shí)踐的具體表現(xiàn)，是基層場域中行政與自治互動融合的基本方式，而兩者的融合程度直接決定了基層治理的有效性［29］。具體而言，一是行政軌道上的治理主體主要是通過事業(yè)單位招聘考試的年輕群體，他們主要從事自上而下分解到社區(qū)層面的流程性行政工作，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理體系要求的精準(zhǔn)精細(xì)治理。即面對規(guī)則化和程序化的事務(wù)性治理事件，具備專業(yè)化技能的年輕干部充分利用技術(shù)化、信息化的手段來收集基層治理的有效資源和信息，對于社區(qū)發(fā)展和治理事務(wù)的科學(xué)預(yù)測提供幫助。他們運(yùn)用國家行政權(quán)力支持的正式治理方式，借助條塊科層組織和現(xiàn)代技治體系實(shí)現(xiàn)對標(biāo)準(zhǔn)性社區(qū)事物的政策對接和監(jiān)督反饋，推動過渡型社區(qū)治理中帶有“城”特質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化事件得到高效和精準(zhǔn)處理。二是自治軌道上的治理主體主要是基層社區(qū)在職中老年干部和社區(qū)內(nèi)部精英聚合產(chǎn)生的本地社會精英群體，他們在國家正式制度規(guī)則和政治方向的引導(dǎo)下，運(yùn)用鄉(xiāng)土規(guī)范支持的非正式治理方式，通過調(diào)動半熟人社會內(nèi)部的面子倫理、公共輿論、人情關(guān)系等傳統(tǒng)治理資源，發(fā)揮簡約治理和關(guān)系治理的優(yōu)勢，在合理地域范圍和治理單元內(nèi)發(fā)揮“當(dāng)家人”與“代理人”角色。他們負(fù)責(zé)需要深入群眾、與群眾打交道的面對面型治理事務(wù)處理，針對轉(zhuǎn)型社區(qū)中處于法律模糊地帶或鄉(xiāng)村人情規(guī)范中的小微事件，重塑起與轉(zhuǎn)型社會基礎(chǔ)相匹配的靈活地方規(guī)則和公共問題的解決方案，實(shí)現(xiàn)對非規(guī)則鄉(xiāng)土事物的高效回應(yīng)。

鄉(xiāng)土實(shí)踐中，蘇州大馬社區(qū)現(xiàn)任在崗的社區(qū)干部有7名，返聘的退休干部包括原來行政村合并前各個村里的老書記、老會計、婦女主任等，有4～5人，在大馬社區(qū)陳書記看來，“退休的老干部通過返聘的方式回到社區(qū)可以發(fā)揮余熱，我們正式干部主要對接上面政府的管理和公共服務(wù)，返聘老干部則主要對接下面的群眾聲音，對現(xiàn)在的干部隊(duì)伍是很大的助力和補(bǔ)充”。在工作過程中，大馬社區(qū)形成了新老搭配的工作格局。比如，作為社區(qū)老干部的婦女主任和通過街道考試新招聘的大學(xué)生村官小陳相互配合，婦女主任初中畢業(yè)，電腦操作主要在工作中自學(xué)，不太精通；小陳精通電腦操作，卻不熟悉村莊社會關(guān)系。于是，小陳幫助婦女主任整理?xiàng)l線下來的數(shù)據(jù)、報表等行政任務(wù)，婦女主任則幫助小陳梳理夏天送清涼走訪的老人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，等等。對鄉(xiāng)村治理事務(wù)做出科學(xué)有效的分類是鄉(xiāng)村治理有效的基礎(chǔ)［30］。通過上述案例可見，根據(jù)過渡型社區(qū)內(nèi)部“城”“鄉(xiāng)”交雜的復(fù)合型治理事務(wù)，社區(qū)內(nèi)部年輕的專職干部與中老年權(quán)威群體形成了合作型的治理主體結(jié)構(gòu)。通過這兩部分群體的分工合作，現(xiàn)代技術(shù)治理方式與治理手段和傳統(tǒng)的面對面做工作的群眾工作方式實(shí)現(xiàn)對接融合，使過渡型社區(qū)中的城式性標(biāo)準(zhǔn)事件與鄉(xiāng)村性非程式性事件都能得到精準(zhǔn)回應(yīng)，確保了科層體系內(nèi)的治理事務(wù)和溢出科層體系的剩余事務(wù)均能得到有效處理，在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)了行政管理與自治管理優(yōu)勢相結(jié)合的整體性治理。

綜上，雙軌共治模式的運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅僅是國家行政力量在基層社區(qū)的輸入與扎根，更是借助這一行政改革的契機(jī)將鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會力量有效動員和組織起來，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)下鄉(xiāng)過程中對社會力量的重新整合，建構(gòu)出基層的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)?？梢哉f，雙軌共治既重視上層國家行政資源的下沉，又兼顧社會資源的動員和整合，通過兩種資源的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，一方面推動國家政權(quán)在鄉(xiāng)土社會嵌入性發(fā)展，另一方面推動了基層治理公共規(guī)則的形塑和基層民主建設(shè)的進(jìn)程，形塑出雙軌協(xié)同的整體之治，有效回應(yīng)過渡型社區(qū)的復(fù)合治理訴求。

六、結(jié)" 語

黨的二十大報告提出了堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動的要求［27］，2024年中央1號文件進(jìn)一步明確要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興［31］。在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，過渡型社區(qū)的出現(xiàn)表面上是行政主導(dǎo)、區(qū)域工業(yè)化、城市發(fā)展輻射的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動使其然。過渡型社區(qū)的發(fā)展變遷，是中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的縮影，它既延續(xù)和傳承了部分村居傳統(tǒng)和文化記憶，又不斷實(shí)踐城市社區(qū)的生產(chǎn)生活方式。該背景下，過渡型社區(qū)亦城亦鄉(xiāng)的社會結(jié)構(gòu)有較強(qiáng)的流動性和不確定性，發(fā)展前景多元多樣，衍生出復(fù)合治理的訴求，難以依靠單一的城市或鄉(xiāng)村治理模式實(shí)現(xiàn)有效治理。案例地區(qū)立足過渡型社區(qū)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)與資源稟賦，根據(jù)社區(qū)治理事務(wù)的社會屬性進(jìn)行梳理分類和精準(zhǔn)對接，形成了規(guī)范技術(shù)之治應(yīng)對具有城市特征和行政化特質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)性、程序性事務(wù)，傳統(tǒng)簡約治理應(yīng)對具有鄉(xiāng)村特征和自治性取向的非標(biāo)準(zhǔn)性、群眾性事務(wù)的分工治理格局，走出了一條與過渡型社區(qū)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)相適應(yīng)的系統(tǒng)性和整體性的過程治理之路。

具體實(shí)踐中，雙軌共治模式深入到基層社區(qū)的毛細(xì)血管，將制度監(jiān)管與基層社會的自主性融進(jìn)治理過程，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)行政化管理與村居自治制度之間的良性互動與整體性治理，創(chuàng)造出國家行政與社區(qū)自治有機(jī)銜接的新機(jī)制。不過，過渡型社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中還面臨諸多不可預(yù)測的治理難題，很多在基層各部門體系和現(xiàn)有的政策框架內(nèi)難以找到治理依據(jù)，而基層政府多從自身利益出發(fā)，以村居自治為理由，將這些超出村居自治管理范圍的復(fù)雜事件交由社區(qū)民主協(xié)商，導(dǎo)致村居自治被過度工具性利用，給基層社區(qū)治理帶來較大的合法性壓力。此外，還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型社區(qū)中，由于行政動員過于強(qiáng)大，從而限制了社區(qū)自主性和居民自治性的發(fā)展［32］?？梢姡^渡型社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不能走向過度自治或自治萎縮的兩極，雙軌之間要在治理主體的協(xié)同合作中進(jìn)一步打通，國家政權(quán)的嵌入性和鄉(xiāng)村社會的主體性之間不能失衡，國家治理與基層自治的關(guān)系是相互強(qiáng)化而非零和博弈。

雙軌共治是與復(fù)雜社會和高風(fēng)險社會相匹配的現(xiàn)代治理模式，它的有效運(yùn)行需要具備充足的治理資源以及利益密集和事物密集的社會基礎(chǔ)，在基層社會的落地成長不能一刀切。我國社會地域幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很不平衡，自上而下的現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)，需要與具體地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)相匹配，才能帶來治理體系與治理能力現(xiàn)代化的統(tǒng)一提升。雙軌共治對于我國高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理資源和治理事物雙密型地區(qū)的治理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

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Dual-track Co-governance：The Governance Practice in Transitional Community

HAN Qingling

（School of Public Administration，Shandong Normal University，Jinan 250000，China）

Abstract：Transitional community is a new type of community emerging in the process of rapid urbanization. It is of great significance to explore the governance model that matches its social foundation for promoting the modernization of grass-roots governance system and governance capacity in China. The author investigates that Jiangsu，Zhejiang and other developed areas have established a “dual-track governance” pattern based on the social foundation，governance environment and institutional system of transitional communities. This pattern employs technical rules to manage administrative events with the characteristics of “city” and traditional relationship governance to address autonomous events with the characteristics of “township”. Dual-track co-governance constitutes a process-oriented governance rooted in rural areas. It mainly promotes the administrative track operation through the professionalization of community cadres and the administrative reform of governance system，and the development of public services and project resources to rural areas. Simultaneously，it enhances autonomous track construction by decentralizing autonomous units，mobilizing social elites，introducing formal institutions，and reshaping autonomous rules. Therefore，the construction of administrative system and the practice of village autonomy system jointly constitute a comprehensive grass-roots governance structure，effectively coping with the complex governance demands of transitional communities，which combine rural core with urbanization development. However，this model needs to be matched with the social foundation of governance resources and affairs，and cannot be blindly replicated without considering reality.

Key words：transitional community；dual-track co-governance；rural standard；governance；villager autonomy；transformation

責(zé)任編輯" 高阿蕊