鄉(xiāng)村治理精細(xì)化視野下包村干部走村不漏戶的制度優(yōu)化路徑

張書滔 劉綺妍 李國棟 梁蕤

摘要：包村干部制度是我國在鄉(xiāng)村治理過程中實(shí)施的一種治理機(jī)制，在鄉(xiāng)村治理工作中發(fā)揮過重要作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，鄉(xiāng)村治理格局也發(fā)生了相應(yīng)變化，新農(nóng)村發(fā)展要求鄉(xiāng)村治理工作向著縱深化、精細(xì)化方向發(fā)展，包村干部制度在這個過程中暴露出了淺顯性、粗糙性的不足。在精細(xì)化治理視野下看包村干部制度應(yīng)進(jìn)行制度優(yōu)化，使得治理制度更科學(xué)，治理主體更豐富，治理方法更人性化。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，基層治理實(shí)踐也出現(xiàn)了新情況，對鄉(xiāng)村治理方式提出了新挑戰(zhàn)。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善和人民生活水平的提高，原有的鄉(xiāng)村治理方式已經(jīng)漸漸不再適應(yīng)變化發(fā)展著的實(shí)際，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐呼喚著治理方式向精細(xì)化方向發(fā)展。包村干部制度作為鄉(xiāng)村治理過程中長期實(shí)行的重要制度，應(yīng)該首先實(shí)現(xiàn)自身精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從原有的粗放化表面化工作向著精細(xì)化縱深化發(fā)展。走村不漏戶方式作為包村干部制度精細(xì)化發(fā)展的成功案例對鄉(xiāng)村治理全局實(shí)現(xiàn)精細(xì)化建設(shè)具有重要借鑒意義，有利于現(xiàn)代管理模式和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)同鄉(xiāng)村復(fù)雜多變的治理實(shí)踐相結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

文獻(xiàn)綜述和案例基本情況

文獻(xiàn)綜述

一是從宏觀層面對駐村干部制度進(jìn)行研究。重點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行的邏輯及特征。學(xué)者謝小芹（2017）[1]認(rèn)為，包村干部制度在組織架構(gòu)上具有相當(dāng)?shù)膹椥裕心芰υ卩l(xiāng)村治理過程中有效調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村治理過程中公共服務(wù)的多元性問題與干部科層的統(tǒng)一性問題。二是對駐村工作成效的研究。諸多學(xué)者對此持肯定態(tài)度，例如，王亞華、舒全峰（2021）[2]指出，駐村干部制度改善基層治理的關(guān)鍵是將領(lǐng)導(dǎo)力注入薄弱村莊；劉建生（2023）[3]指出包村干部制度改善村莊治理的運(yùn)行邏輯為包村干部和村干部發(fā)揮各自的長處，雙方整合資源形成合力共同作用于鄉(xiāng)村工作全局。三是對村莊層面的微觀研究。聚焦于駐村干部與村干部的互動。例如，李勝藍(lán)、江立華（2018）[4]基于角色理論的研究認(rèn)為，駐村干部是各方力量博弈的交叉點(diǎn)，其發(fā)揮角色能動性的自主空間受到限制；郭小聰、吳高輝（2018）[5]則從互動式治理模式出發(fā)，指出駐村干部只有與村干部良性互動，才能產(chǎn)生實(shí)際影響。

案例基本情況

山東省B村戶籍人口有176戶，654人，常住人口150戶400人左右，該村轄區(qū)面積17km2，住戶比較集中。包村干部制度有九年的歷史，制度建立初期收效明顯，村莊治理狀況有明顯改善，但長期實(shí)行過程中結(jié)構(gòu)變遷緩慢，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理工作中出現(xiàn)的新變化、新情況，包村制度漸漸走向僵化。

A村位于四川省東北部，現(xiàn)有人口134戶，村民480人，常住人口100戶，300人左右。A村轄區(qū)面積15km2，住戶比較分散，主要發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好。A村近年來在實(shí)踐中創(chuàng)新“走村不漏戶”治理方式，由粗放走向精細(xì)，并取得了良好成效，被評為“縣級模范村”。

精細(xì)化與包村干部面臨的困境

黨的十九大報告提出了構(gòu)建社會共建共治共享的新理念，這對鄉(xiāng)村治理提出了新的發(fā)展方向。其中精細(xì)化治理作為關(guān)鍵舉措，包含兩個重要方面，一方面是由原來的粗糙化轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳珳?zhǔn)化、細(xì)致化；另一方面是由原來的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韀6]。在長期治理實(shí)踐中，精細(xì)化治理逐漸發(fā)展出了以下特征：科學(xué)管理，多方共治以及以人為本。

考核標(biāo)準(zhǔn)不完善

走村不漏戶方式在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮了顯著作用，但在實(shí)踐中也存在考核機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)不完善的問題。首先缺乏全面的評價指標(biāo)，考核評價體系中可能只側(cè)重于某些可量化的指標(biāo)，忽視了難以量化但同樣重要的指標(biāo)，如群眾滿意度、工作創(chuàng)新能力等。其次缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制，考核評價體系缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制，無法根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行及時更新，使得評價體系逐漸失去時效實(shí)效性。

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，B村所在地區(qū)存在考核標(biāo)準(zhǔn)不完善的問題，在評價包村干部工作情況情況是時往往只關(guān)注了一些可量化的指標(biāo)，如政策宣傳的次數(shù)、項目資金的投入等，而忽視了群眾滿意度、工作創(chuàng)新能力等難以量化的關(guān)鍵指標(biāo)。這導(dǎo)致包村干部在實(shí)際工作中可能過于關(guān)注短期、易量化的成果，而忽視了與群眾關(guān)系建立、村莊長遠(yuǎn)發(fā)展等同樣重要的方面。同時，隨著B村的不斷發(fā)展，評價標(biāo)準(zhǔn)也沒有進(jìn)行及時的更新，例如，在全面脫貧之后，包村干部對一些村民的扶持方式幫扶措施就應(yīng)當(dāng)及時改變，但B村仍然停留在過去的指標(biāo)，極大地的影響了村莊的整體發(fā)展。

干部培養(yǎng)不精細(xì)

選拔優(yōu)秀青年干部是黨和國家一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，而發(fā)現(xiàn)和掌握年輕干部的成長規(guī)律是做好新形勢下培養(yǎng)選拔年輕干部工作的前提和基礎(chǔ)。通過調(diào)查B村發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近期的干部新舊交替、崗位變動，B村目前存在年輕干部經(jīng)驗不足，知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)欠缺，理論和實(shí)際經(jīng)驗難以結(jié)合等問題。部分年輕干部解決實(shí)際問題的基本功不夠扎實(shí)，難以將理論和具體的村莊實(shí)際情況結(jié)合起來分析解決；這些問題都在制約著一些年輕干部的成長和進(jìn)步，制約著B村整體的發(fā)展與前進(jìn)。

對一個地區(qū)而言，老年干部隊伍是堅守力量，在干部隊伍中有著巨大推動力，老年干部的能力強(qiáng)弱在一定程度上影響著地區(qū)戰(zhàn)略決策的執(zhí)行結(jié)果。B村所在的縣（以下簡稱B縣）從2012年開始通過國考、省考等公開遴選、高層次引進(jìn)人才，干部隊伍有所年輕化，干部學(xué)歷也有所提升。但總體上來說，B縣在干部年齡、工作水平、專業(yè)知識技能等方面依然難以適應(yīng)新形勢的需要。在精細(xì)化治理視域下，B縣目前還存在干部年齡偏大、老干部知識結(jié)構(gòu)老化問題嚴(yán)重、專業(yè)技術(shù)人才缺失、解決機(jī)關(guān)干部隊伍知識老化和機(jī)關(guān)干部干事乏力等問題。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，B縣從年齡結(jié)構(gòu)來看，35歲以下的年輕干部占比不到三分之一，50歲以上干部占比超過四分之一，并有逐步擴(kuò)大的趨勢，年齡老化趨勢凸顯，制約了B縣的發(fā)展前景。

反映問題渠道不健全

在提升鄉(xiāng)村治理效能方面，村民們的政治參與度和理解度存在提升空間。首先，村民們對于如何有效地參與政治生活缺少一定了解。例如，在B村的調(diào)研中，部分村民反映自身的政治訴求以及問題時對于反映渠道、反映部門不夠明確，在一定程度上影響了村民在遇到問題時尋求解決辦法的積極性。其次，村民們對于問題反映后的處理流程和受理情況了解不足，且問題受理過程耗時較長導(dǎo)致村民對反映渠道信心受影響，進(jìn)而影響了他們參與反饋的積極性。最后，存在村民反映反映后政府處理結(jié)果反饋不夠及時和進(jìn)度查詢等問題，這也減弱了村民們對政府問題處理的信任。這些問題在一定程度上影響了村民對反映渠道的信心，因此完善與健全對于村民反映問題的渠道的完善與健全是十分必要的。

包村干部走村不漏戶方式優(yōu)化路徑

評價考核體系精細(xì)化

包村治理體現(xiàn)的是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村莊自治權(quán)力結(jié)合形成的“共治”，因此作為行政權(quán)力代表的包村干部必須受到制度約束[7]。細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)可以使干部工作趨于精細(xì)化，制度上更加科學(xué)合理。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)A村所在地區(qū)制定了完備的干部工作考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定包村干部每周至少下鄉(xiāng)調(diào)研兩次且工作必須留痕，在制度層面對干部下鄉(xiāng)工作情況進(jìn)行考核，保證了干部入村工作的時長。在制度考核之外，A村還積極采用了技術(shù)手段輔助對干部考核評價的工作，使考核更加公平公正。A村豐富的考評機(jī)制，如日常打卡簽到、工作日志的檢查以及村內(nèi)成立的專門工作組對干部形成了極大的監(jiān)督作用。

通過借鑒A村的有效經(jīng)驗，針對B村工作過程只用照片記錄，考評也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)這一問題提出優(yōu)化建議。首先要加強(qiáng)對干部各方面的考評，不僅有對干部的實(shí)績考核，還要有干部自身素質(zhì)的考核，并且考試公平公正，讓干部用真實(shí)的成績說話；除了定期的考試，村民們反饋的評價也應(yīng)作為考核干部的一項標(biāo)準(zhǔn)，通過村民的反饋，了解干部在工作中的工作效率和工作態(tài)度，完善對干部考核的同時可以有效地避免干部只恭上不親下的問題。其次，從每日工作的打卡簽到情況、請假次數(shù)以及是否及時銷假等方面入手，將干部的考評變成量化檢驗[8]。最后，要加強(qiáng)對考評結(jié)果的運(yùn)用，干部的考評結(jié)果反映的是干部的工作質(zhì)量，只有重視干部的考評結(jié)果，才能真正發(fā)揮干部考核的價值。

干部培養(yǎng)精細(xì)化

培養(yǎng)干部隊伍，培養(yǎng)是前提與基礎(chǔ)。因此要培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部隊伍，理論知識教育更是重中之重[9]。A村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)際落實(shí)“走村不漏戶”過程中加強(qiáng)干部理論知識教育，進(jìn)一步提高干部自身思想覺悟和專業(yè)知識技能。A村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)著重通過干部會議、黨課等形式加強(qiáng)老干部的先進(jìn)性知識。第一，在學(xué)習(xí)過程中，既緊密結(jié)合新時代新實(shí)踐，又緊密結(jié)合思想和工作實(shí)際，有針對性地重點(diǎn)學(xué)習(xí)，多思多想、學(xué)深悟透，知其然又知其所以然。第二，在授課過程中，注重采取運(yùn)用新穎的視角、鮮活的素材、生動的語言開展宣傳，讓老干部聽得懂，聽得明白，例如，宣講黨的基本理論、基本路線、基本方略等，善于用“小環(huán)境”說明“大形勢”、用“身邊事”說明“大政策”、用“小故事”說明“大道理”，努力增強(qiáng)宣講的親和力、吸引力和感染力，不斷加強(qiáng)老干部專業(yè)知識技能的同時進(jìn)一步推動理論宣講工作的不斷創(chuàng)新發(fā)展，緊跟新時代的步伐，聯(lián)系村莊實(shí)際。

反映渠道精細(xì)化

為了促進(jìn)村民積極參與政治生活中，第一，可以運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立數(shù)字化的群眾參與平臺，設(shè)立專用熱線，以便不同文化受教育水平程度的村民都能方便地反映自身政治訴求，設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)管理數(shù)字平臺和熱線，審核及處理反饋內(nèi)容，確保及時數(shù)字化處理反饋信息并給予并向反映人提供反饋答復(fù)。通過系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化的方式管理反饋信息及處理結(jié)果，可以準(zhǔn)確、及時地解決群眾反映的問題。另外加大，這也需要對數(shù)字監(jiān)督平臺和熱線的進(jìn)行廣泛宣傳，以便讓所有村民都了解新的反映途徑和程序。例如，在A村的實(shí)踐中，村民委員會和村干部深入農(nóng)戶，宣傳數(shù)字監(jiān)督平臺和反映熱線，讓村民熟悉參與平臺，并收集他們的意見和建議，從而使相關(guān)部門能夠更科學(xué)、細(xì)致地完善解決策略。第二，可以設(shè)立反饋信箱等，村民通過信件等方式反映問題、提交意見，村民委員會委會或相關(guān)部門負(fù)責(zé)收集收集和這些信息信息并采取相應(yīng)措并督促問題能夠被及時解決施。同時政府相關(guān)部門應(yīng)定期公布問題解決進(jìn)度以提高政府工作透明度，增強(qiáng)村民對對于政府權(quán)威信任和政治參與積極性。

展望與思考

“精細(xì)化治理”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深落實(shí)的發(fā)展方向，是現(xiàn)代化治理格局深入發(fā)展的結(jié)果?！熬?xì)化治理”是大勢所趨，實(shí)施需要科學(xué)的制度作保障，現(xiàn)行的許多制度還有一定的精細(xì)化空間，因此對現(xiàn)有制度的精細(xì)化改良是鄉(xiāng)村治理走向精細(xì)化的重中之重。

在鄉(xiāng)村治理過程中以包村干部制度為代表的一大批經(jīng)過實(shí)踐檢驗的土辦法，在特定歷史時期發(fā)揮了積極作用。但隨著時代發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我國鄉(xiāng)村治理格局已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，以包村干部為代表的一些曾經(jīng)行之有效的制度也應(yīng)該與時俱進(jìn)，順應(yīng)精細(xì)化發(fā)展大勢及時進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)治理方式的革新。

包村干部制度具有一定的彈性空間，干部本身的目標(biāo)和行為也存在一定的差異，因此治理效果大有不同。有部分地區(qū)的包村干部在村民與村民委員會的共同配合下解決了實(shí)際問題，改善了村莊面貌，但其他一些地區(qū)的包村干部可能沒有很好地根據(jù)地方特點(diǎn)落實(shí)包村干部制度，因此包村干部制度需要“因地制宜”，不能把一個地區(qū)的方法當(dāng)成萬能良藥。

在精細(xì)化治理視野下，包村干部應(yīng)完善“走村不漏戶”治理方式，在建立科學(xué)的管理制度基礎(chǔ)上，動員多方主體，形成治理合力，多措并舉，以人為本，規(guī)范治理模式的同時使得治理更加人性化。

經(jīng)過深入地研究和分析，文章對于包村干部走村不漏戶的制度有了更深入地理解。在鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的視野下，這一制度的優(yōu)化對于提升鄉(xiāng)村治理效能具有重要意義。通過優(yōu)化包村干部走村不漏戶的制度，可以更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化。包村干部直接面對村民，負(fù)責(zé)解決村民的問題和困難，他們的行動直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效果。通過評價考核體系精細(xì)化、干部培養(yǎng)精細(xì)化、反映渠道精細(xì)化三種優(yōu)化方式，可以提高包村干部的工作效率，確保他們能夠真正走到村民中，了解村民的需求，解決村民的問題。最后，期待文章的研究能夠為包村干部制度進(jìn)一步發(fā)展提供一些有益的參考和建議。

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2023年山東省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目“鄉(xiāng)村治理精細(xì)化視野下包村干部走村不漏戶的制度優(yōu)化研究”（項目編號為S202311688094）。

（作者單位：山東工商學(xué)院）