晚明黃淮歲修河費的創(chuàng)設與維持

張葉

關鍵詞：晚明；歲修；河工；潘季馴；財政管理

明中葉以降，隨著賦役征收手段從實物、勞役向白銀轉(zhuǎn)移，官府內(nèi)部財政運作的核算技術提高，法定的國家財政收入逐漸定額化，形成可以量化、預算的正額財政。但明清國家財政經(jīng)制所限定的經(jīng)費支出范圍和額度，并不能給中央和地方各項事務提供足夠的財源，尤其當各級政府面臨緊急且臨時性的財政開支時，只能依賴于經(jīng)制外的經(jīng)費籌措和報銷渠道。明代后期，日益膨脹的軍費、大工營建等預算外開支，給國家財政管理和運作帶來極大的危機和挑戰(zhàn)。其中，黃河、淮河、運河等大河治理與維護的費用越來越高昂，也占據(jù)了各級財政支出的相當大部分。

河工經(jīng)費包括平時維護的常態(tài)開支和臨時大工的非常態(tài)開支，與軍費具有相似性。晚明河臣常將治河比作邊防，所謂“防河如防虜，守堤如守邊”，既希望河務能夠像九邊軍事一樣得到重視，也力圖使河費如同軍餉一般，建立常態(tài)化財政管理機制，以應對日常和突發(fā)工程的需要。明代中后期，由于黃河全流奪淮入海，河患集中于徐州以下河段，尤其是黃、淮、運交匯的南河、中河地區(qū)。萬歷時期，以潘季馴為首的河道官員在黃淮下游河道兩岸興筑長堤，并開始建立每年改筑或加幫堤壩、添筑馬頭埽、修閘、栽柳及挑浚淤泥的歲修制度，以加強常規(guī)性維護的方式，穩(wěn)固河道，防范河決。此即所謂“黃、運二河冬春之交，有歲修三法，曰疏、筑、?！?/p>

河道工程及維護具有多重管理的特征，其經(jīng)費涉及官府諸多部門，定額化的河費體系經(jīng)歷了長時間的形成過程。學術界關于明代河工經(jīng)費的討論，或從河夫征調(diào)的角度，提及河役裁革折銀后的賦役負擔，或分類羅列運河建設專項資金與非專項資金的主要來源。但前賢學者對明代河道歲修創(chuàng)設的財政意義、歲修工程的實質(zhì)，以及河工資源分配與供應的邏輯并未展開深入考察。本文從明代河工經(jīng)費的征派、貯存、支用等環(huán)節(jié)出發(fā)，以歲修銀來源的變化為核心，分析在河工大興的萬歷年間創(chuàng)設歲修制度的目的和意義，討論歲修的維持和實際作用，并借此管窺晚明河道衙門調(diào)撥資源的方式，及其財政管理的手段與機制。

一、量用征派與總貯府州：萬歷以前的河工經(jīng)費

河道維護所需要的資源主要包括人力和物力，即閘夫、壩夫、淺夫等夫役和樁草、苘麻等工料。明初，河工夫役屬于雜役，就近僉派沿河州縣里甲人戶親身應役、辦納工料，作為徭役負擔的一部分，“歲用樁草、苘麻就令閘、淺人夫采辦”；修理閘壩之類的應急工程所需物料則“取給有司庫藏，或概征于民”。明代中葉，隨著賦役銀納化的展開，運河徭役逐漸改為折銀雇募，工料也多以銀錢征派，構成了官府掌握的日常性河工經(jīng)費。

在賦役貨幣化的最初階段，河工專項經(jīng)費以“量用征派”為原則，由工部分司預先會計、編派，州縣官府征收并貯存。成化年間，工部開始在運河關鍵地點設立都水分司，分段管理河工事務，“始分河道為三節(jié)，北自通州至德州、南自沛縣至儀真，各屬郎中一員，中自德州至濟寧，屬山東按察司官一員”，形成由中央外派官員與地方官府共同負責的河務管理體系。當時，工部郎中郭升以有司出辦修理閘壩的工料困難為由，將河工夫役應辦樁草中的半數(shù)折收銀錢。其后，由于各年工程量不一，實物工料征收多則易致腐朽，折征銀錢多則民力不堪，故該郎中“不拘常額，量用多寡，定擬征派”，根據(jù)河工物料實際使用需要，調(diào)節(jié)實物、貨幣形態(tài)的征收，實物物料足用便可。于是，“銀錢積有羨余，樁草不致朽腐”，州縣官府開始存積河工專項經(jīng)費。

河工資源的配置傾向于工程重點區(qū)域，受到河道變遷的影響，以黃河與運河的關系為轉(zhuǎn)移，在“量用征派”理念的指導下，河工經(jīng)費呈現(xiàn)出區(qū)域間不均衡的特點。明代中前期，黃河中游多次決口，向東北或東南輻射，河患主要集中在山東、河南。故二省僉派大量淺夫、堤夫、堡夫等河夫，苘麻、磚石等物料的征收數(shù)量也較其他地方更多。從萬歷《大明會典》記載的河道錢糧額征之數(shù)來看，北河郎中所屬山東府縣征收的樁草銀、裁革夫役銀合計達31，106兩，占“運河錢糧”總數(shù)的近一半，山東、河南二省管河道所征黃河錢糧亦為數(shù)頗多?？梢?，河工經(jīng)費的征收集中于特定地域而形成定額，如后人所言：“河道錢糧，山東、河南額派原多。”

隨著河工夫役、物料折征的增多，地方官府所收貯的河道銀兩也漸成規(guī)模，從征收到出納環(huán)節(jié)都歸有司負責，而缺乏稽查，以致被挪用于其他財政開支。起初，河工經(jīng)費“散貯于臨河州縣，云以便支放，河南者或徑發(fā)工所，以便分給”，3銀兩輕便、易于支用，反而“遂致那（挪）借侵欺，無從查考”。成化年間，朝廷已經(jīng)制定禁例，規(guī)定非河工之事不得擅支河銀，“凡漕河所征樁草，并折征銀錢，以備河道之用，毋得以別事擅支及無故停免”。至正德十五年（1520），皇帝又下詔：“沿河軍衛(wèi)有司貯庫樁草、夫價銀，非關河道急務，不得擅用?！北M管如此，也難以避免州縣所征收、貯存的河工經(jīng)費被挪作他用，并未用于河道專項開支。

嘉靖年間，河道官員加強了對河銀出納的監(jiān)管和稽查，并提高銀兩收貯層級，從散貯于州縣改為總貯于府州，以達到專供河道支用的目的。嘉靖十五年（1536），總河李如圭指出，河道銀兩“若積貯年久數(shù)多，稽考未至，未免仍為各衙門那（挪）借侵欺，不得實用，今查已有二十余萬兩尚未查明”，因而要求“慎出納而嚴稽考”。7經(jīng)北河、南河郎中和河南管河道副使建議，在劉天和、李如圭兩任總河的推動下，河道銀兩收貯的地點提升至府州一級衙門，“北直隸、山東則總貯于東、兗、滄、德四府州，南直隸則總貯于淮、揚、徐三府州，河南則總貯于開封一府，余所屬州縣不得有分毫積，且置循環(huán)簿各二，一赴都御史，一赴郎中、副使，各按季倒換稽查”，通過兩級河道官員監(jiān)管河銀收納和支放，希望杜絕挪用侵欺之弊。

于是，河道經(jīng)費形成了由地方有司分級分工負責出納、工部郎中主管稽查簿籍的管理制度，如北河郎中轄境內(nèi)，“出納之制則有司存，征科于州縣有司，總貯于府有司，支發(fā)于掌印有司，給領于佐貳有司，郎中惟驗估繩費，度力信直，省成計弊”。也就是說，在河道經(jīng)費總貯于府級銀庫后，銀兩支放、給領的權力也上升到府級衙門，分別由掌印官和佐貳官負責。這既是為了匹配工部分司的行政層級，便于稽查和核算；也是以此應對逐漸擴大的河道工程規(guī)模，便于調(diào)配經(jīng)費，集中財力辦大工。

簡言之，成化時期，夫役、物料等河工資源開始部分地折征，構成了貨幣化的常規(guī)河道經(jīng)費，由州縣官府收貯，工部都水分司則掌握征派、調(diào)撥之權，根據(jù)河工實際需要編派征收之數(shù)。隨著地方有司存貯河工銀兩數(shù)量的日益積累，而支用層面缺乏監(jiān)管，河工經(jīng)費難免被挪用于官府其他開支。因此，嘉靖年間，河道衙門將河銀從散貯于州縣變?yōu)榭傎A于府州，試圖通過提高庫貯層級，嚴格冊籍稽查，保證河銀能夠用于河工正項開支。

二、萬歷前期的歲修之法與歲修之費

嘉靖中期以后，黃河開始固定地從徐州、邳州奪淮、泗入海，泥沙淤積迅速，決口多發(fā)，治河重點區(qū)域從山東、河南轉(zhuǎn)移到黃、淮、運交匯的徐州至淮安段河道。隆慶時，翁大立、朱衡等先后治河，而成效不顯。萬歷六年（1578），黃河又于淮安府桃源縣西北決口并北流，清河口淤塞，淮水南徙，淮揚一帶皆遭水淹。潘季馴被任命為總理河漕都御史兼工部右侍郎，經(jīng)略兩河，重修高家堰，在徐、邳之間的黃河兩岸筑縷堤、遙堤、格堤，構筑起嚴密的堤岸防護體系，通過抬高洪澤湖水位，束水攻沙，蓄清刷黃，將黃河河道基本穩(wěn)定下來。層層大堤須用大量人力看守和定期維護，河道疏浚的頻次也有所增強，河道官員們開始建立日常維護的歲修制度，以此鞏固大工成果。而歲修所需的河工夫役和物料遠遠超出了州縣有司歲額征收河費的供應范疇，經(jīng)費來源成為突出問題。

（一）萬歷八年兩河歲修之定制、定額

萬歷七年（1579）十月，兩河大工宣告完成，工科給事中尹瑾隨即受命踏勘檢驗工程，核查經(jīng)費開支情況。萬歷八年（1580）初，尹瑾、潘季馴先后奏陳河工善后事宜，除了繼續(xù)大工未盡的工程，即石砌高家堰、修筑徐北堤壩之外，還從創(chuàng)設制度、積貯經(jīng)費兩方面著手，建立長效的河道維護機制。

一方面，尹、潘二人規(guī)定每年開展修筑堤壩、疏浚河道的工程，即黃淮兩河歲修的主要內(nèi)容。尹瑾提出“定法制以核歲修”，具體來說，“行令管河司道等官，每歲嚴督各該管河官，率領守堤官夫，務將各遙堤覓取真淤老土，定限加高五寸、加厚五寸，柳葦歲加栽植，勿令稀疏，閘壩歲加修葺，勿令圮壞，年終管河郎中會同該道躬親核驗”。據(jù)《水部備考》所記載的河道疏浚程期，自濁河口到清河縣的黃河縷堤、遙堤“歲歲修治”，南河所轄儀真、瓜洲至清河縣河道原本三年挑浚一次，改為“每年調(diào)集儀真、江都、高郵、寶應、山陽、清河六州縣原編堤淺閘壩等夫，分工修治”。

另一方面，他們特別強調(diào)積貯河工經(jīng)費的重要性，均提出“備積貯以裕經(jīng)費”，實施歲修必須要有足夠的經(jīng)費作為保障。尹瑾認為，河工物料“寧備而不用，毋寧用而不備”，顯示出同樣是日常性河工開支，大工之后的經(jīng)費征派理念與成化時期的“量用征派”有著顯著不同。潘季馴也指出，與其等到河道潰防之時請發(fā)內(nèi)帑，不如未雨綢繆提前預備工料，“歲修之工必不可缺，則工料之費必不可少，故積貯實治河第一義也”

相比山東、河南額派河道錢糧足夠使用，南直隸淮、揚、徐等府州歲額樁草銀僅有2，000余兩，實征在庫不滿數(shù)百兩。據(jù)查，上年黃淮大工支銷后余剩24萬余兩，已解還戶部12萬兩，此番善后工程已不敷支用，則每年歲修堤防之費無從支取。于是，尹瑾提出了經(jīng)費籌措方案：“或河南、山東河道銀兩，或運司挑河鹽銀，或徐、淮各處鈔稅，或撫按贓罰，或多方措處。大約每歲共湊銀三萬兩，歲為定額，解貯淮安府庫，專備兩河修守之費”，即定額每年調(diào)撥3萬兩，貯存于淮安府庫，將之作為修理黃淮兩河的專項經(jīng)費。在這四類款項中，題請余鹽、贓罰未得到戶部允許，故潘季馴與巡鹽御史商議，將兩淮運司的90萬鹽引每引帶鹽四斤，每斤征銀五厘，計征18，000兩，“解淮安府貯庫，聽兩河歲修之用”。另外，議于河南河夫銀撥6，000兩，淮安、揚州兩鈔關及徐州倉分司商稅各留2，000兩，“共足三萬之數(shù)，俱解淮庫，以濟河工”。工部則對此做了些許調(diào)整，淮、揚、徐三處商稅銀各減一千，即共支給3，000兩，河南河夫銀增加三千，即支與9，000兩。

萬歷八年底，上述歲修銀每年定額調(diào)撥方案正式得到了皇帝的批準：“萬歷八年十一月內(nèi)，蒙本院題奉欽依，歲修銀三萬兩內(nèi)，該鹽運司帶征鹽引銀一萬八千兩，河南協(xié)濟銀九千兩，淮揚兩鈔關并徐州戶部稅銀三千兩，每年征解淮庫，專備各工支用?！?/p>

最終組成歲修經(jīng)費的3種來源中，除了河南河夫銀之外，另兩項都屬于對戶部財政收入的題留，涉及河道衙門與戶部之間的財政關系。尹瑾擔心動用鹽銀、鈔稅會與戶部發(fā)生沖突，在奏疏中特意強調(diào)河漕的重要性，稱“臣非不知鹽銀、鈔稅關系邊儲，但河漕關系京儲，較之邊儲，似尤緊要，況河道通而后鹽船通，有河漕而后有鈔稅也”。潘季馴則直接澄清，運司所帶征的鹽銀與邊儲無關，“往歲原供挑河之用，不系解部濟邊之數(shù)，委應征解河工備用”，同樣以修河是為了轉(zhuǎn)運漕糧為由，“戶、工二部似屬一體”，希望戶部準許河道題留鹽銀和鈔關稅銀。

從地域來看，運司帶征鹽銀和鈔關、徐倉稅銀都屬于南直隸江北范圍內(nèi)的調(diào)用，河南河夫銀雖然來自于河役折征，但因跨省調(diào)撥，被視為“協(xié)濟”。隨著河道工程重心的轉(zhuǎn)移，江北地區(qū)的原額征派顯然無法適應河工歲修的要求，通過跨省協(xié)濟來彌補河工經(jīng)費的地域差異性，亦是資源配置的合理手段。從歸屬來看，上述銀兩源自于地方府縣、兩淮鹽運司、淮揚鈔關、徐州倉戶部分司等諸多衙門，亦被稱作“各衙門協(xié)濟歲修銀兩”?？绲赜?、跨部門協(xié)濟而來的歲修銀兩，涉及多重財政關系，導致了其供應的不穩(wěn)定。

首年度的兩河歲修工程于萬歷八年冬季興工，次年三月中旬前完成。具體工程包括加筑淮揚運河“年例歲修之堤”及改建減水壩等，共需銀23，653兩，從“見請歲修積貯銀兩”及大工余剩銀動支。至于歲修經(jīng)費的支銷流程，則于萬歷九年（1581）兩淮運司、鈔關等衙門將銀兩解運到淮安后，管河官員前往銷算并領銀。潘季馴令運司“自萬歷九年為始”帶征鹽引銀，解淮安府貯庫；6淮安府萬歷十六年（1588）查核歲修銀往年賬目時，“自萬歷九年起至十五年止”，均表明萬歷八年度的歲修銀，實際上于次年撥解至淮安貯庫。

在首年度歲修開始之前的萬歷八年九月，潘季馴就任南京兵部尚書。次年，工部規(guī)定了歲修銀的核算和奏銷程序，使得河道衙門積貯錢糧的愿望受制于中央財政的分配。萬歷九年七月，工部奏稱：“河道歲修錢糧宜敕督臣照各邊年餉事例，歲費若干，存留若干，悉解工部貯庫，遇河工缺乏，通融請給，”并得到皇帝同意。也就是說，工部不僅要求掌握河道歲修的支出賬目，而且要將每年工程花費所剩余的銀兩銷算后收回，并重新分配。

工部官員對潘季馴的兩河大工和歲修之法給予了高度評價：“潘公殫智畢慮，兩載奏功，而又定為歲修之法，后此者善循之，雖百世可也。”創(chuàng)設兩河歲修的主要意義，在于確立了年例修理堤壩、疏浚河道的規(guī)制，以及每年從各衙門收解歲修銀的定額數(shù)量和調(diào)撥方式。而實際上，歲修制度下每年具體工程量仍有所不同，3萬兩歲修銀的定額難以匹配具體支出需求，“歲額銀不過三萬兩，而歲修銀至有六七萬者”，歲修工程的實施仍然受困于經(jīng)費不足。另外，如果站在勞役負擔者的立場，地方州縣及百姓并不愿意每年投入重復性勞動，更傾向于一勞永逸地解決河道水患。如高郵湖運堤的歲修被當?shù)厝艘暈樨摾?，萬歷十三年（1585）南河郎中許應逵利用開鑿寶應越河的余剩物料，調(diào)集各州縣河道銀，包磚修砌了高郵城西運堤，使“郵民永免歲修之苦”

（二）萬歷十六年歲修銀來源變化

定額3萬兩的歲修銀來自于各衙門的協(xié)濟，于萬歷九年開始征解后，實際交到淮安的銀兩多有拖欠。萬歷十四年（1586），巡鹽御史稱，因掣鹽缺額，運司只能以開荒銀來供給河工歲修，導致正鹽壅滯，故提出停止加帶鹽銀。于是，運司“奉文蠲免四千五百兩”，即僅支給河道13，500兩，管河司道官提出，“將山東河夫銀四千五百兩”補充缺額。因此，萬歷十五年成書的《水部備考》記載，“淮安府庫歲修銀三萬兩”由“兩淮運司鹽銀一萬三千五百兩、淮揚徐三鈔關銀三千兩、河南河夫銀九千兩、山東徭夫銀四千五百兩”構成，3年終時支銷情況須造冊奏繳。隨后，歲修銀中淮安、揚州鈔關和徐州戶部分司的3，000兩稅銀，亦被停止供應河工，仍然解交戶部。司道官又“撥瓜儀盤壩腳米銀、徐屬派剩麥銀，系原議解給徐呂二洪、靈璧等處夫銀之數(shù)，共二千陸百余兩，抵補前額”，意味著河道官員只能從其掌握的河工經(jīng)費內(nèi)部盡量調(diào)撥。

潘季馴的兩河大工僅維持了數(shù)年安瀾，至萬歷十五年，黃河中游河道又開始屢被沖決，朝中治河之議紛亂不一。在此背景下，工科都給事中常居敬被派往河道巡視，次年四月潘季馴被重新起任為右都御史總督河道。潘季馴追查其離任期間歲修銀的收支情況，發(fā)現(xiàn)實際征解多寡不定，尤其是跨地域協(xié)濟的河銀，無法保證供應，支出層面也較為混亂，并未在年度內(nèi)按時買料、雇夫修河。因此，潘、常二人再度強調(diào)積貯歲修錢糧，進一步嚴格行政程序，推動歲修工程的制度化。

萬歷十六年時，山東河夫銀4，500兩被撫按“仍留彼處募夫挑?！保⑽磪f(xié)濟至江北；河南河夫銀9，000兩也因災傷拖欠甚多，而暫時免于起解，由該年輕赍二升河工銀內(nèi)“量留九千兩抵作河南應解之數(shù)”。因此，原本3萬兩歲修銀的調(diào)撥來源中，只剩13，500兩的鹽引銀，而當年修河所支已有4萬余兩，“所出之數(shù)浮于所入之額已三倍”，寶應、邵伯二湖筑堤的緊急工程則另需費26，228兩。5這也說明，歲修工程在運作過程中，實際上是冬季興工之前先支領庫存銀兩，再于次年收納各衙門解淮的年例銀兩后核銷。

河道官員此時只能再次議處歲修錢糧的來源，工部郎中、兵備道等提出，將因瓜洲建閘而蠲免六升的過江腳米再恢復征收二升，即5，688兩；并將本為河工正項錢糧而近年解濟邊餉的輕赍二升銀歸還河工一半，即13，750兩，“通收淮庫，作歲修支用”。潘季馴與總漕舒應龍認為不應再將過江米加派于江南百姓，而應把輕赍二升銀都存留河工支用，三年之后，再將其中一半解部濟邊，一半作為河工歲修銀兩。但當時該項銀兩已經(jīng)解部，故潘季馴等提出，“先于漕庫或淮安府庫借支別項銀兩應用，俟輕赍米銀解到之日，照數(shù)補還”。對此，戶部允許從淮庫借支26，228兩，以支付修砌湖堤工程，至于以半數(shù)輕赍二升銀補充歲修河費的申請，戶部則稱可不拘泥于半數(shù)之分，“以后凡遇有應修工程，不妨照數(shù)再行奏留。如無工程，即以濟邊，隨時通融，不必各分其半，以致臨時支用不敷，又煩瀆請”。因此，在來源于各衙門協(xié)濟的歲修之費無法保證供應的情況下，河道衙門能夠留用的只有輕赍二升銀，使其具有了河工錢糧備用金的性質(zhì)，隨時奏留，就近從淮庫中調(diào)撥。

萬歷十八年（1590），中河所屬的徐邳段黃河修筑長堤需添募夫役，潘季馴再次申請奏留輕赍二升銀，證明歲修銀日益無法滿足實際支用需要，河道衙門在可支配范圍內(nèi)動用儲備資金，作為兩河歲修的補充財源?；窗哺畮靺f(xié)濟中河的歲修銀兩僅供買辦樁草、磚灰等物料，而隨著原本里甲僉派的河役逐漸逃亡，中河夫役只能采取召募形式，雇夫工食和犒賞銀共9，600兩，超出了河工經(jīng)費的預算范圍。于是河臣札行司道，轉(zhuǎn)行淮安府，要求從其奏留的輕赍二升銀中每年支給。由此，中河的歲修銀分為兩部分，均從淮安調(diào)撥，買辦物料的支出由歲修銀供給，雇募夫役的工食銀從輕赍二升銀中動支。

另一方面，從支出情況來說，定額3萬兩的歲修銀“系供淮、揚、徐、邳一帶浚筑河防夫工、物料之用”，其中“每年支給高堰等處堤閘夫役工食一千七百余兩，止存銀二萬八千二百余兩，以為中、南兩河買料雇夫之需”。潘季馴第四次治河期間，又將各類堤壩閘座工程重加修葺，其經(jīng)費多使用歲修銀，例如包砌淄溝至姜家橋的漕河石堤，用銀9，440兩，“于歲修并輕赍米銀內(nèi)動支”；徐州段增砌石堤的工程耗費，“以二十一年為始，應用錢糧俱于歲修銀內(nèi)剖處”。

常居敬、潘季馴先后制定了經(jīng)費支領和工料買辦的程序，嚴格時間限制，強化冊籍稽查，落實官員責任，進一步推進歲修工程的制度設計。鑒于此前河道衙門動支錢糧的數(shù)目并未奏報中央，常居敬作為中央監(jiān)察系統(tǒng)派駐河道的官員，要求河道諸臣每年底將歲修經(jīng)費的支出款項逐條開列奏明，“一切歲修經(jīng)費，年終明開條件，具疏奏聞，奏冊、青冊部科備照”?？频拦偻ㄟ^掌握冊籍賬目，介入并規(guī)范歲修經(jīng)費的年終審計，稽查支銷狀況，以期減少支出環(huán)節(jié)的虛冒浮費。

潘季馴則詳細規(guī)定了歲修工程買辦工料、動工興修的具體進度，重點在于強調(diào)提前預備，“虜至而后為治兵繕甲之計，則必為虜所乘，河漲而后為鳩工聚材之計，則必為河所乘”。7根據(jù)季風性氣候特點，黃淮兩河水漲泛濫多發(fā)生在夏秋時節(jié)，故潘季馴設計的完整歲修流程起始于十月秋防結束，完成于四月夏汛之前，共分為4個階段，從踏勘堤防該修之處、預算物料和夫役數(shù)目，到上報、核準冊籍，再到支領歲修銀、買辦工料，均設定相應時限，尤其是給予前期買辦物料充足的準備時間，“應辦物料即行各掌印官支領歲修銀兩，如數(shù)買辦”。工部最終規(guī)定的程序是：“動支錢糧，選委員役，通限十一月內(nèi)計議停當，類報總河衙門批允；正月內(nèi)辦完物料，隨即興工；四月初工程告竣。每年著為定規(guī)，后期者參處?！狈采婕敖?jīng)費開銷的環(huán)節(jié)，都要求掌印官親自操辦，司道官和總河衙門掌管冊籍，在過程中核查并監(jiān)督。如同漕運各個環(huán)節(jié)有程限制度，河道官員也希望真正以年為周期，通過控制各程序完成時間，形成每年按時修浚的規(guī)范性管理制度。

總之，萬歷八年，潘季馴等在黃淮交匯地區(qū)創(chuàng)立歲修之法和歲修之費，以積貯資金、早辦工料為目的，試圖加強河工資源儲備，建立黃河兩岸堤壩的常態(tài)化維護機制，形成專項經(jīng)費的固定征解和支銷程序。歲修銀定額3萬兩，每年從兩淮鹽運司、鈔關及山東、河南二省調(diào)撥，解貯于淮安府庫。但協(xié)濟而來的各衙門經(jīng)費多有欠解，無法保證定額供應，使得潘季馴在萬歷十六年第四次總河時，只能就近題留輕赍二升銀等戶部收入，與漕運衙門共享淮庫的儲備資金。

三、明末黃淮歲修的維持與困境

萬歷中期以降，江北地區(qū)的河費越來越匱乏，在黃淮南徙、水勢漲溢的背景下，潘季馴雖然給后人留下了嚴密的黃河兩岸堤防體系，但是不斷增筑的堤壩也加劇了歲修的工程量，導致“雖萬歷八年曾題請歲修河道銀三萬兩，而歲出每浮于歲額，東那西借，朝給暮空，即有緊急工程，亦多以匱乏而輟”。不僅3萬兩歲修銀常年缺額，實際入不敷出，而且河道大工、急工也因缺少經(jīng)費而無法實施。明末，國家財政中各類臨時性開支大增，歲修之法的常規(guī)性逐漸被打破，歲修銀的定額變得有名無實。

萬歷二十一年（1593），巡鹽御史要求停止加帶鹽引銀，“將歲解淮安修河鹽銀一萬三千五百兩自二十二年停止免解”，得到戶部同意。自萬歷十四年蠲免4，500兩之后，至此兩淮運司不再向河道衙門協(xié)濟經(jīng)費，歲修銀失去了最大的一筆經(jīng)費來源。巡鹽御史提出，“其修河銀于淮揚二鈔關并儀真閘船稅、徐呂逃夫扣銀通融濟用”。然而，儀真閘船稅“向系河道見支錢糧，與歲修銀相兼支用，未可作為新增之數(shù)”；“淮安鈔稅俱無浮額，揚州關鈔又浮缺不?！?，難以預計浮額；“逃夫銀”即徐呂洪夫逃亡所扣發(fā)的工食銀，本就該用于雇募夫役。所以，商稅浮銀、逃夫銀等不能預算數(shù)額的稅項，無法成為河工年例專項經(jīng)費的來源。

于是，萬歷二十三年（1595），河漕諸臣又只能重新尋找歲修銀的來源，彌補鹽引帶征銀的缺口。司道官提出，鑒于此前兩年歲修所欠缺并借支官銀之數(shù)分別達19，121兩、16，861兩，因而在原額3萬兩之外，再須1萬兩左右，才能滿足一年修筑之費，建議將歲修銀額數(shù)增至每年4萬。他們希望擴大江北河費的協(xié)濟范圍，分攤到整個運河沿線地區(qū)，“以天下之全力經(jīng)理天下公共之漕河”。也就是按漕糧加征附加稅，將江南、浙江的過江腳米恢復征收三升，即210余萬石漕糧每石折銀一分五厘，可得31，574.25兩；江西、湖廣82萬石漕糧，每石加征二升河工米，可得8，200兩，共計可獲得39，774.25兩。其中13，500兩抵補停免的鹽銀，1萬兩作為歲修銀增額，3，240兩支付徐州鎮(zhèn)口閘溜夫工食銀及其他開支，余下13，034.25兩留作河工五年大修經(jīng)費?？備铖倚u支持了司道官的建議，奏請將歲修銀定額增加1萬兩，從長江以南的有漕州縣加征近4萬兩，“俱隨糧交付運官，過淮交納漕庫收貯”，作為兩河歲修和大修之費。但是，當年底，戶部酌議：“以江、湖二省民力困敝，不堪加增，止以江南、浙江原免腳米量復二升”，即只同意復征江南、浙江的過江腳米二升，也就是21，049.5兩，給付河工支用，而未準加征于江西、湖廣。

此后，江南過江腳米成為江北歲修河費的主要來源，作為固定解發(fā)淮安府的項目，在地方志中多有記載。如萬歷《重修常州府志》的過江腳米條目下記載：“（萬歷）二十三年，每石再復二升，折銀一分，解江北河工之用，該銀一千七百五十兩，至今照派?！边@延續(xù)了明代中后期漕費轉(zhuǎn)化為財政公用的趨勢，繼輕赍二升扣留銀之后，再次將重新加征的漕糧附加稅用作河工之費，達到了以漕治河，使江北河費重負轉(zhuǎn)嫁到財賦資源發(fā)達地區(qū)的目的。

值得注意的是，在褚衭等人的理念中，所謂歲修工程主要是為了解決當下的緊急河患，每五年開展一次的大修才是謀求長久之計，“每年有歲修，以完目前之急，五年有大修，以垂永久之利”。河道官員希望在歲修銀之外，再積貯大修經(jīng)費，將加征過江腳米銀的三分之一積累五年可得65，100余兩，“會查大修工程，估計呈詳本院，題請動支前銀，大加修整，工完另行造冊奏繳，不入歲修之內(nèi)”。他們試圖將歲修與大修經(jīng)費統(tǒng)籌分配，分別冊籍管理，在支用環(huán)節(jié)上各自落實，反映出盡管歲修銀連年缺額，河道官員依然努力積累可支配資金。

萬歷二十八年（1600）時，淮安府所收解的河道歲修銀仍維持3萬兩的定額，分別出自河南協(xié)濟銀9，000兩、徐州倉麥銀（即派剩麥銀）1，059兩、鳳陽府堤夫銀403.2兩、漕運車盤腳米銀（即瓜儀盤壩腳米銀）1，578兩、輕赍二升銀4，459.8兩、江南和浙江各府過江腳米銀13，500兩。而實際上各衙門征解逐年拖欠，管河司道官稱，歲修銀“雖有三萬兩之名，而無三萬兩之實”。

因此，兩河歲修銀自萬歷八年創(chuàng)設，由鹽運司、鈔關及河南、山東河夫銀協(xié)濟，于萬歷九年開始解發(fā)淮安，而后在官府之間的利益博弈下，逐漸從鹽稅、鈔關稅等商稅轉(zhuǎn)而向田賦附加稅攤派。（見表一）如漕撫李三才追述：“其后鹽引壅滯，無從征解，鹽銀盡行停止，三關稅銀復還歸戶部，而河南協(xié)濟銀兩又多拖欠，乃復題留輕赍扣留二升米等銀內(nèi)支用?！弊畛踝h定的協(xié)濟款項漸次歸還原屬衙門，河漕諸臣只能從田賦收入及其他河工經(jīng)費內(nèi)調(diào)撥，甚至加征，漕糧附加稅成為較為穩(wěn)定的歲修銀供應來源。以輕赍二升銀、過江腳米銀等田賦收入抵補歲修河費的缺口，本質(zhì)上屬于戶部經(jīng)制收入對河道系統(tǒng)的進一步撥付，這也加深了河道衙門、工部與戶部之間的糾葛，使河工經(jīng)費的支用更加受制于中央朝廷的控制。

萬歷后期，國家財政的各項應急開支對財政經(jīng)制產(chǎn)生了沖擊，礦監(jiān)稅使四出，包括河道歲修銀在內(nèi)的各類存留于地方支用的經(jīng)費都遭到了內(nèi)監(jiān)的搜刮，被解入中央及內(nèi)府財政之中。萬歷二十八年，圣旨要求查解河道錢糧進內(nèi)府，以助大工，其中淮安府庫存歲修銀14，815兩“盡數(shù)動支，聽候內(nèi)監(jiān)陳增處類解進用”。萬歷三十年，工部尚書姚繼可籌措河道大工所需百萬之費，申請將此前稅使搜括的河道經(jīng)費歸還，“河道歲積錢糧近以稅使搜括五萬三千有奇，望諭令照數(shù)還給，以濟目前急用”，得到皇帝允許，及“以后不必搜括”的圣旨。如大學士沈一貫所言：“往昔河漕所以久而無敝者，實以歲修不輟之故，而所以能歲修不輟者，實以河道頗有余積之故。自稅使搜括以來，所在罄竭如洗。”可見，歲修工程依靠河道衙門積貯和調(diào)撥的經(jīng)費得以維系，而礦監(jiān)稅使竭澤而漁式收斂各類經(jīng)費，導致河道歲修無錢能用，難以落實。同時，河道系統(tǒng)內(nèi)部大工勃興，耗費甚巨，歲修銀兩亦被投入大工之中，用于各類臨時支出，逐漸失去了年例工程的常規(guī)意義。

天啟、崇禎時期，黃淮水漲，潰堤頻發(fā)，所謂歲修工程實則以筑塞決口、搶修堤壩為首要任務。同時，河工經(jīng)費連年欠解，已征的部分又被大量移解遼東兵餉、陵寢大工等開支，河帑匱乏，歲修銀無法保證3萬兩的定額，只能依賴折夫、由閘、梁頭、四稅等淮、揚二府本地商稅收入作為補充。

為了應對河道急工，天啟年間在任的南河郎中朱國盛對工料買辦時限進行了更嚴格的規(guī)范，相比萬歷十六年潘季馴制定的歲修流程，提早了一兩月之多，強調(diào)在固定的時限內(nèi)完成年例歲修，將經(jīng)費更快速、高效地投入買辦工料。同時，要求管河官員及時銷算歲修經(jīng)費，并于秋防告竣的九月間，“將本年歲修截算，未完者并入來年之數(shù)”，即行預估下年歲修工料；在司道官的監(jiān)督下，州縣委官赴府庫支領銀兩，“隨行申明府庫，凡河工錢糧文到即發(fā)，不許該房勒索，稽遲委官”。崇禎四年（1631）夏季，“河湖交漲，漕堤所在告決，歲修工程萬不可緩”，南河郎中徐標緊急筑塞運河河堤決口，并估算歲修工程用銀數(shù)目，經(jīng)工部批復，淮安府屬山陽、清河二縣估用工料銀2，909兩，于河道歲修銀內(nèi)動支。

總之，萬歷后期以降，兩河歲修銀已經(jīng)得不到來自鹽運司、鈔關等其他系統(tǒng)衙門的協(xié)濟，只能以輕赍二升銀、過江腳米銀等漕糧附加稅作為相對固定的來源，總河衙門將本屬于戶部經(jīng)制收入的漕費扣留在淮安，由其支銷并分配。另外，定額3萬兩的歲修銀入不敷出更加明顯，常受到河道臨時大工及其他國家應急財政開支的提取，事實上難以有效地積貯河工經(jīng)費。因此，總河衙門和工部分司都格外重視河銀的支用環(huán)節(jié)，通過提前工料買辦時限、嚴格領銀程序，以期更高效地將歲修銀用于河工。

四、結語

實物財政向貨幣財政的轉(zhuǎn)型，深刻影響了明朝政府內(nèi)部財政管理體制的改變，國家通過將財政收支定額化、預算化，劃定和分派不同層級官府之間的財政責任。從財政的角度考慮，隨著賦役折銀征收，河工物料、夫役不再依靠徭役組織自行辦理，以總河、工部分司、地方管河官為代表的河道管理機構介入河工資源和經(jīng)費的收支、貯存，建立財政儲備，以應對愈發(fā)頻繁的河工維護需要，便是萬歷時期“歲修”制度出現(xiàn)的原因。

萬歷八年潘季馴等人創(chuàng)立歲修之法，力圖在臨時性河道大工之外，設置黃淮下游河道的常規(guī)維護機制，并定額征派3萬兩，作為年例歲修的專項河工經(jīng)費。在征收層面，由于明代河道工程的重點從河南、山東向黃淮交匯的南直隸江北地區(qū)轉(zhuǎn)移，歲修經(jīng)費主要依賴跨地域、跨部門的財政調(diào)撥。歲修銀最初由鹽運司、鈔關、河南和山東河夫銀“協(xié)濟”，而后主要依賴輕赍二升銀、過江腳米銀等漕糧附加稅，從征收數(shù)額不定的商稅轉(zhuǎn)而向定額的田賦收入攤派甚至加征。至萬歷后期，歲修銀款項的來源范圍越廣，越說明征解的不穩(wěn)定，常處于權宜撥補的狀態(tài)。

但是，每年固定額度的收入實際上難以適應河道工程量和經(jīng)費開支的年際差異，入不敷出是常態(tài)，導致歲修之法的核心其實在于確立歲修銀的支用項目和定額調(diào)撥方式，以及河道衙門在地方上儲積可供調(diào)用的經(jīng)費。挪移、借支、協(xié)濟都是官府資源調(diào)撥和財政運作的常見手段，故河道衙門更重視支用層面的管理，希望通過嚴格管控會估、領銀、買辦等環(huán)節(jié)的時間，規(guī)范冊籍奏報和銷算程序，快速高效地使用經(jīng)費。自潘季馴兩河大工后創(chuàng)設歲修制度，歲修銀的籌措和維持就一直是河道衙門賴以積貯經(jīng)費的手段，逐漸形成了相對固定的征解路徑和支銷程序。因此，可以認為，歲修工程的財政運作邏輯，本質(zhì)上是通過每年定額調(diào)撥并按需分配歲修銀，確定運河沿線地區(qū)（特別是淮、揚、徐地區(qū)）各級各類官府供給河工的財政負擔分配比例，利用核算、奏銷等行政程序及冊籍審查，形成自上而下、中央集權式的財政管理方式。

事實上，須區(qū)別對待“歲修”的工程意義與財政意義，隨著時間的推移，歲修工程反而更大程度上是在應急修補，而非日常維護，于歲修中寓搶修之意。如崇禎時南河郎中徐標所述，“雖二三年內(nèi)，間一歲修，不過補塞罅漏之術”。一旦在實際運作中，工程開支需求超過了定額征派的規(guī)模，歲修的夫役、物料無法足額征調(diào)和辦納，難免產(chǎn)生額外之征，勢必突破一條鞭法后所形成的正額財政結構，以及官府內(nèi)部的財政調(diào)撥體系，從而削弱了歲修工程按時限年例運作的可能性。至清代，經(jīng)制化的“河工歲修”亦包括歲修和搶修兩方面內(nèi)容。