某地區(qū)政府投資項目工程結(jié)算審核方法的策略研究

摘 要：通過某地區(qū)多年政府投資項目的工程結(jié)算審核經(jīng)驗及結(jié)算復(fù)審問題發(fā)現(xiàn)，從審核的充分性、規(guī)范性、準確性等三個方面進行總結(jié)歸納分類，梳理共性問題和常規(guī)問題并提出一些有效的防控方法。提出的對策是在具體審核過程中的實踐總結(jié)，具有較強的可操作性，為相關(guān)崗位提供借鑒。

關(guān)鍵詞：工程結(jié)算；問題發(fā)現(xiàn)；對策措施文章編號：2095-4085（2024）06-0184-04

0 引言

政府投資項目的工程結(jié)算環(huán)節(jié)已納入到公共投資項目審計的重點內(nèi)容，除計算精準、現(xiàn)場踏勘全面等基本要求外，還要求造價變動內(nèi)容是否合理、程序是否履行，這也是區(qū)別企業(yè)項目審核的特點之一。除造價審核人員應(yīng)具備專業(yè)性、發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性和較強的責(zé)任心外，主管部門的管理手段也尤為重要。

1 日常審核容易發(fā)現(xiàn)的問題

政府投資項目工程結(jié)算審核容易發(fā)現(xiàn)的問題主要是依據(jù)招標文件、合同條款、政策文件、計價規(guī)則及當(dāng)?shù)叵鄬?yīng)的政府投資項目管理辦法等出發(fā)，分別在程序?qū)徟闆r、現(xiàn)場施工到位情況、工程量準確計算情況、價格計取情況等進行全面審核?，F(xiàn)從評審依據(jù)的充分性、評審結(jié)果的準確性、評審結(jié)果的規(guī)范性等角度出發(fā)，歸納問題發(fā)現(xiàn)。

1.1 審核充分性問題

指審核造價的依據(jù)是否充分完整、無瑕疵，既要符合合同要求，又要符合當(dāng)?shù)卣顿Y項目管理辦法和委托單位的相關(guān)要求。歸納主要是五個方面：

（1）合同中要求的內(nèi)容且在造價核定范圍內(nèi)的，需提供資料加以佐證卻未落實的。如：驗收證書上明確的需要整改且影響造價結(jié)算的，未有相關(guān)資料體現(xiàn)且未經(jīng)建設(shè)單位核實；施工合同中要求土方經(jīng)第三方測量復(fù)測或市政工程單價合同下的原地面復(fù)測記錄，審核資料中無相關(guān)資料；根據(jù)招標文件要求，管道均要求做CCTV檢測，費用計入相應(yīng)管道綜合單價中，送審資料未見檢測報告。

（2）圖紙、施工合同、清單、簽證單等資料之間互相矛盾的，未核實。如：三方簽證工程量與附圖工程量計算結(jié)果不一致，評審單位按三方簽證工程量計入未向建設(shè)單位核實；開工報告與驗收證書的開工日期不一致，未經(jīng)核實；聯(lián)系單部分內(nèi)容未體現(xiàn)具體做法，評審單位按常規(guī)做法套取，未經(jīng)建設(shè)、施工單位核實。

（3）清單、圖紙、簽證單中不明確的且影響計價的，未核實。如：部分苗木清單為暫定工程量且無相關(guān)的圖紙描述，業(yè)主對此項未簽證或者說明，評審單位按施工送審結(jié)算量計取。

（4）不符合當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)管理辦法相關(guān)程序或委托單位相關(guān)要求的。如，審核資料中有工程簽證單，但未有履行政府投資項目審批的資料，評審單位未在審核過程中提出或經(jīng)建設(shè)單位核實；單價合同，清單編制漏項，無建設(shè)單位簽證，評審單位未提醒業(yè)主簽證履行相關(guān)程序直接按竣工圖紙計取。

（5）送審資料及事實的真實性判斷和分析，不屬于合理范圍之內(nèi)。如：提供的材質(zhì)檢查報告有明顯修改且未蓋章確認，評審單位未經(jīng)各方核實；結(jié)算階段一次性補辦簽證，監(jiān)理單位未能起到監(jiān)管作用，簽證資料存在失真，審核單位未經(jīng)判斷分析按證單計入。

1.2 審核規(guī)范性問題

指在審核過程中的規(guī)范操作，包括審核行為及審核成果的規(guī)范。行為上主要是內(nèi)控程序的執(zhí)行、細部對賬、現(xiàn)場踏勘等過程中人員的委派等，成果上主要是報告書內(nèi)容的完整性、規(guī)范性、合理性。歸納主要是兩個方面：

（1）內(nèi)控執(zhí)行過程中的規(guī)范性，復(fù)核時間先后是否錯位，企業(yè)內(nèi)部三級人員安排上是否重復(fù)。如：工程咨詢報告審定單中評審單位經(jīng)辦人未簽字，咨詢報告書技術(shù)負責(zé)人未蓋造價師執(zhí)業(yè)章；評審單位內(nèi)控流程中，三級復(fù)核項目負責(zé)人和技術(shù)負責(zé)人為同一人。

（2）報告描述是否詳細、是否符合行業(yè)要求。如：報告書工程概況等基本內(nèi)容描述不夠完善，核增減原因描述簡單；總價合同項目合同部分未附明細。

1.3 審核準確性問題

指造價核定是否準確無誤，是否執(zhí)行合同結(jié)算口徑及計量計價規(guī)則。主要歸納為七個方面：

（1）應(yīng)按投標價執(zhí)行的卻重新組價，應(yīng)組價的卻按投標價執(zhí)行。如：合同約定，投標文件中有相同綜合單價的，按投標價執(zhí)行，在新增量不超過一定范圍內(nèi)等無特殊情況下，評審單位卻重新組價計??；某聯(lián)系單增加鐵藝欄桿735m，招標控制價176元/m，投標價313元/m，審核單位未向建設(shè)單位反饋且按投標價313元/m結(jié)算。

（2）未按合同要求調(diào)差、組價。如：新增項目組價合同約定按2018版定額計取，評審單位按2010版定額計??；材料調(diào)差信息價取值有誤；合同約定措施費包死，新增項目不做調(diào)整，評審單位未按此規(guī)定執(zhí)行。

（3）行業(yè)政策調(diào)整導(dǎo)致造價調(diào)整而未執(zhí)行。如：建筑業(yè)增值稅調(diào)整后引起工程價款的調(diào)整，評審單位未按實際調(diào)整。

（4）工期審核不夠嚴謹。如：延期報告中延期原因內(nèi)容顯示為臺風(fēng)，但經(jīng)后期核實該臺風(fēng)等級未達到合同要求的10級以上臺風(fēng)，不屬于延期的條件，評審單位未認識查證相關(guān)氣象資料。

（5）現(xiàn)場踏勘不夠到位。如：雨水口井深圖紙要求1.5m， 實際只有1.2m，但評審單位未認真踏勘按招標圖紙1.5m記取。

（6）計量不夠全面，變更部分配套的工程量未按實調(diào)整。如：某變更簽證單顯示排水溝工程量較少，未扣除配套實施的防水土工布、透水土工布和拆除路面工程量。

（7）招標文件、清單說明、圖紙說明理解不夠透徹。如：清單說明規(guī)定，路面修復(fù)按清單工程量計價，實際修復(fù)與清單工程量有差異的不做調(diào)整，評審單位按工程量確認單調(diào)整。

2 有效措施

2.1 環(huán)節(jié)控制措施

制定審核流程控制圖（見圖1），將審核過程分為送審階段、初稿階段、對賬踏勘階段、調(diào)整階段、定稿階段等五個環(huán)節(jié)，對每個環(huán)節(jié)制定審核控制要點，就審核的依據(jù)性、規(guī)范性、準確性進行把控。其中主管部門的作用類似于PDCA模式中的Check的作用，在整個執(zhí)行過程中起監(jiān)督檢查反饋的作用。

（1）送審階段。主管部門應(yīng)制定政府投資項目送審清單目錄，就日常審核中經(jīng)常需要補充的資料重點列明，就資料的真實性、完整性由送審單位簽字確認。主管部門對送審資料進行初步審核，重點審核項目程序性相關(guān)資料，并結(jié)合項目特點，制定審核監(jiān)管重點。

（2）初稿階段。初稿未出具之前，禁止評審單位和建設(shè)、施工單位聯(lián)系項目相關(guān)事宜，確保審核初稿計算的獨立性，也容易確保后期的問題發(fā)現(xiàn)。初稿需說明具體核增核減原因，哪些部分是暫計的，哪些部分是不計的，并說明原因。對缺少相關(guān)資料而嚴重影響計量計價的，限定補充資料時限。

（3）對賬踏勘階段。對賬是指項目主管部門召集建設(shè)、施工、評審單位就工程結(jié)算事宜集中討論，并使相關(guān)單位形成一致意見。對賬過程中，要對每一份聯(lián)系單變更的合理性進行核實（變更原因是否屬于轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險、是否執(zhí)行變更程序、是否屬于異常報價等），需要求對初稿階段不予計入和暫予計入的相關(guān)事項給于說明，對初稿回復(fù)的異議部分給于當(dāng)面回復(fù)。踏勘是審核過程的重要節(jié)點，也是核實項目完成情況的重要手段。要結(jié)合項目特點，攜帶相關(guān)專業(yè)工具，梳理重點踏勘點，有針對性、有計劃性地開展現(xiàn)場踏勘工作。

（4）調(diào)整階段。完成對賬、現(xiàn)場踏勘后進入調(diào)整稿階段，該階段是對前期協(xié)調(diào)、資料補充等過程環(huán)節(jié)的一個初步成果，出具調(diào)整稿時另附說明與初稿變化部分的調(diào)整情況、爭議的處理情況等。調(diào)整稿階段期間，如出現(xiàn)施工資料補充不全、不配合具體審核工作等影響造價審核的因素，對不明確部分、爭議部分等以暫不考慮。

（5）審定報告階段。該階段是項目審核的成果階段，要做好造價變動原因的分析，總結(jié)經(jīng)驗提出相關(guān)管理建議。要認真核實報告書中的文字及數(shù)字是否準確無誤，相關(guān)單位名稱是否有所變更，前期對賬等環(huán)節(jié)爭議事項是否協(xié)商一致，相關(guān)佐證資料是否完備，計價依據(jù)是否充分，項目審核資料是否完整可靠。

2.2 技術(shù)控制措施

結(jié)合項目復(fù)雜程度和項目特點，綜合分析運用不同的審核方法，提高審核工作效率，并從量、價復(fù)核上選擇具體實效的方法。常用審核方法見表1。

（1）工程量的審核。要結(jié)合合同價款形式做好工程量的復(fù)核，固定總價項目要側(cè)重現(xiàn)場完成情況核實，固定單價項目除做好現(xiàn)場情況核實外，更要側(cè)重運用相關(guān)計量軟件進行工程量復(fù)算工作，重點分析量差較大的項目，做好因工程量變動引起的綜合單價調(diào)整風(fēng)險分析，該項目也是作為評定招標代理機構(gòu)工程量清單編制質(zhì)量的重要依據(jù)之一。要充分結(jié)合相關(guān)技術(shù)資料來佐證工程計量，如原始地坪現(xiàn)場測量記錄、CCTV檢查報告等。要熟悉工程量計算規(guī)則，對簽證單中附圖的相關(guān)資料進行科學(xué)的計算。要做好竣工圖、施工圖的比對工作，原則上嚴格按“竣工圖=施工圖+簽證單”這個公式進行核量。要利用單位內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，以工程量每平米含量為依據(jù)，判斷是否屬于合理區(qū)間。

（2）綜合單價的審核。要對送審的工程結(jié)算書中所列的分項工程單價是否符合招標文件約定的單價進行復(fù)核，判斷否應(yīng)該重新組價、是否應(yīng)該執(zhí)行投標價等。特別是要關(guān)注惡意不平衡報價的復(fù)核，嚴格按照當(dāng)?shù)氐墓こ塘壳鍐斡媰r規(guī)則調(diào)整。如，《2018版浙江省工程計價規(guī)則》中即有投標綜合單價異常的處理原則。涉及定額計價的，還需注意工程類別劃分是否符合實際，取費基數(shù)付否準確，人材機定額換算是否合理。新增項目的材料單價要結(jié)合招標文件的要求取值，涉及市場詢價的材料，要結(jié)合項目變更時間、以往類似項目審核單價、多家供應(yīng)商報價等綜合考慮分析。已有投標報價清單的審核，要注意項目工作內(nèi)容與竣工圖標準是否一致。

（3）簽證單的審核。對簽證單的審核過程中，真實性和合理性的審核要區(qū)分處理：因施工方原因造成的費用增加，其工程簽證原則上不予結(jié)算；對明顯矛盾的簽證，應(yīng)補充相關(guān)資料求證；對明顯不符合實際的簽證除不予結(jié)算外，還應(yīng)追究簽證各方的責(zé)任；對有疑問的簽證，根據(jù)實際情況采用技術(shù)手段檢查核實；對模糊不清的簽證，應(yīng)及時取證。

2.3 制度控制措施

（1）明確原則。要充分論證爭議事項處理的原則、方式是否合理、公平、公正，是否符合造價規(guī)則和合同要求，是否符合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理辦法等政策文件的相關(guān)要求，佐證資料是否完整、可靠、真實，要確保后期復(fù)審能說明、能解釋。特別是后期簽訂的補充協(xié)議與原合同違背的或者不符合計量計價規(guī)則導(dǎo)致爭議的，評審單位在各方協(xié)商一致后需在報告中注明。

（2）制定考核。遵循客觀、科學(xué)、合理的原則，在公開、公平、公正的基礎(chǔ)上考核評審單位的項目評審工作，獎優(yōu)罰劣，確保項目評審質(zhì)量?？己朔譃轫椖靠己撕湍甓瓤己耍謩e制定評分內(nèi)容和分值。項目考核為審核質(zhì)量、審核效率、服務(wù)質(zhì)量、廉政建設(shè)等，項目審核結(jié)束后進行賦分考核。年度考核采用項目復(fù)審機制，根據(jù)復(fù)審結(jié)果誤差率進行賦分。

（3）劃分責(zé)任。應(yīng)依據(jù)合同約定的結(jié)算方法、計價定額、取費及標準、主材價格、優(yōu)惠條款及政府投資管理辦法等進行審核，若發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)根據(jù)問題類別處理：若涉及專業(yè)領(lǐng)域的問題，需評審單位結(jié)合招標文件等資料通過內(nèi)部論證給出專業(yè)意見；涉及因招標文件矛盾、缺陷等原因的，需業(yè)主提供相關(guān)資料加以說明補充；涉及一些共性的、原則性的問題，需委托方協(xié)調(diào)組織各方共同研究。對于因施工單位未回復(fù)意見、資料不補充、不配合參與細部對賬等情況的，及時出具函，明確后續(xù)責(zé)任。

（4）建立機制。評審單位按規(guī)定的時間點向主管部門統(tǒng)計在審的項目進度情況，重點體現(xiàn)推進進度及推進困難，包括需要協(xié)調(diào)什么、需要補充什么、接下去該如何推進等。一方面督查評審單位加強項目審核進度推進，提高審核效率，另一方面也便于相關(guān)主管部門介入?yún)f(xié)調(diào)。

3 實踐案例

3.1 問題描述

某道路工程的3個路口中2個路口的交安設(shè)施信號燈控制機因業(yè)主方原因做了甩項處理（共計3套控制機， 2套做甩項）。該控制機招標控制價為8 000元/套，施工單位投標價為6 400元/套。施工送審按扣除6 400×2=12 800元結(jié)算，審核單位初步按扣除金額為6 400+64 000=70 400元結(jié)算，核減金額57 600元。

施工單位表示有異議，原因是：根據(jù)建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范“9.3.1已標價工程量清單中有適用于變更工程項目的，應(yīng)采用該項目的單價；但當(dāng)工程變更導(dǎo)致該清單項目的工程數(shù)量發(fā)牛變化，且工程量偏差超過15%時，該項目單價應(yīng)按照本規(guī)范第9.6.2條的規(guī)定調(diào)整”、“9.6.2對于任一招標工程量清單項目，當(dāng)因本節(jié)規(guī)定的工程量偏差和第9.3節(jié)規(guī)定的工程變更等原因?qū)е鹿こ塘科畛^15%時，可進行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15%以上時，增加部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)低；當(dāng)工程量減少15%以上時，減少后剩余部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)高”。所以，不應(yīng)核減，而應(yīng)該核增。

3.2 問題處理

（1）變更合理性審核。因此項變更為交通主管部門臨時要求，信號燈及監(jiān)控設(shè)施由后期統(tǒng)一實施，屬業(yè)主方風(fēng)險事件，故非施工方責(zé)任事情或規(guī)避風(fēng)險，且已履行當(dāng)?shù)卣顿Y項目管理辦法中的變更程序，故變更原因合理、程序合規(guī)。

（2）市場詢價。運用經(jīng)驗審核法，對此類控制機的價格有初步了解，便于發(fā)現(xiàn)問題，并通過市場詢價、比價，得出合理價格。該信號控制機無信息價，評審單位通過詢價發(fā)現(xiàn)，在施工單位報價和施工期間設(shè)備的價格均在63 000元/套-65 500元/套之間波動。

（3）研究討論。投標報價6 400元/套低于正常價格30%以上，屬于異常單價。建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)則中的價格調(diào)整是基于正常價格，而對于此類異常單價的處理在浙江省建設(shè)工程計價規(guī)則中也有明確規(guī)定。甩項的2套，其中一套在本項工程量0～33.33%，因無法拆分，又因是業(yè)主方風(fēng)險事件甩項，按15%以內(nèi)6 400扣減，另外一套則根據(jù)合同條款，有類似的參照類似，且該設(shè)備無信息價，參照同類同時間同地區(qū)的該設(shè)備價格記取，并按照投標口徑組價。

3.3 結(jié)果與總結(jié)

各方均認可審核結(jié)果，項目完成結(jié)算。此次變更中，監(jiān)理作為投資控制的監(jiān)管方，在變更意見中描述情況屬實，工程量無誤，未嚴格履行價款復(fù)核義務(wù)。該變更單在履行變更程序前，建設(shè)單位已委托第三方評審單位初審，但評審單位未發(fā)現(xiàn)該不平衡報價問題，缺少對審核事項問題發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗，需要加強學(xué)習(xí)。

4 結(jié)語

評審單位要充分認識政府投資項目審核的特點及上級對審核的最新要求，加強教育培訓(xùn)，落實責(zé)任，注重單位內(nèi)部管理，落實三級復(fù)核，嚴格工作要求，加強溝通協(xié)作，加強現(xiàn)場踏勘力度，客觀公正、實事求是、廉潔公正，時刻保持嚴謹、穩(wěn)健、負責(zé)的職業(yè)態(tài)度，本著對政府負責(zé)、對納稅人負責(zé)、對自己負責(zé)的態(tài)度真實反映評審結(jié)果、客觀評價評審事項。業(yè)主單位在招投標階段，應(yīng)對簽訂的合同文本仔細審查，對合同不嚴謹?shù)膬?nèi)容進行修正，做好過程投資控制，項目負責(zé)人要熟悉招標意圖，嚴格控制變更，前期和施工分開的，要做好技術(shù)交底。主管部門要積極吸取各方意見，做到公平公正。

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