河南省高速公路投融資模式分析

趙瑞瑞

摘 要：文章通過(guò)總結(jié)河南省高速公路投融資模式的發(fā)展歷程，分析總結(jié)投融資面臨的造價(jià)高、收益水平低、補(bǔ)助資金有限、財(cái)政配套能力不足等問(wèn)題。結(jié)合目前新機(jī)制的相關(guān)政策文件，提出后續(xù)采用新機(jī)制和專(zhuān)項(xiàng)債模式的要求，并提出爭(zhēng)取各類(lèi)資金支持、探索政策創(chuàng)新、開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與等相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：投融資 新機(jī)制 專(zhuān)項(xiàng)債 政策創(chuàng)新 市場(chǎng)測(cè)試

中圖分類(lèi)號(hào)：F127? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）06-135-02

引言

我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，取得了重大的成就，路網(wǎng)規(guī)模不斷完善擴(kuò)大，公路等級(jí)不斷提高，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平不斷提升。高速公路作為綜合交通體系中的骨干路網(wǎng)，更是從無(wú)到有，快速發(fā)展，目前路網(wǎng)規(guī)模全球第一。受宏觀經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境等因素的影響，土地等外部剛性約束逐步增強(qiáng)，高速公路造價(jià)水平不斷提升，項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，資金缺口不斷加大，高速公路發(fā)展面臨較大阻礙和考驗(yàn)。筆者旨在通過(guò)對(duì)河南省高速公路投融資模式進(jìn)行分析，指導(dǎo)推動(dòng)投融資體系的優(yōu)化與發(fā)展。

一、投融資發(fā)展歷程

從連霍高速開(kāi)封至鄭州段1994年底建成通車(chē)開(kāi)始，河南省高速公路已發(fā)展近30年，投融資模式可分為三個(gè)階段。

（一）傳統(tǒng)模式階段（2014年及以前）

2014年以前，河南省高速公路建設(shè)主要采用傳統(tǒng)的BOT模式和政府收費(fèi)還貸模式實(shí)施。

1.傳統(tǒng)的BOT模式。根據(jù)河南省政府出臺(tái)的《關(guān)于深化交通建設(shè)管理體制改革的通知》（豫政[2003]10號(hào)），由省轄市政府負(fù)責(zé)實(shí)施，選擇投資主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

2.收費(fèi)還貸模式。河南省共建設(shè)收費(fèi)還貸高速公路3034.9公里，其中河南省收費(fèi)還貸中心（現(xiàn)為河南交通投資集團(tuán)有限公司）管理建設(shè)2944.7公里、洛陽(yáng)市政府50公里、河南省交通事業(yè)發(fā)展中心40.2公里。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十五條，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，除此之外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，政府收費(fèi)還貸模式終止。

（二）PPP和專(zhuān)項(xiàng)債券階段（2015——2019年）

1.PPP模式。從2015年開(kāi)始，河南省依托PPP政策（2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前的PPP模式）實(shí)施高速公路項(xiàng)目。由于當(dāng)時(shí)的待建項(xiàng)目幾乎全部位于“三山一灘”等貧困地區(qū)，項(xiàng)目建設(shè)投資高、車(chē)輛通行費(fèi)收入低，財(cái)務(wù)效益較差、社會(huì)效益好。經(jīng)研究分析，采用“凈地+20%”的可行性缺口補(bǔ)助模式，由中標(biāo)社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)，并獨(dú)自承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.專(zhuān)項(xiàng)債券。依據(jù)《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)）[1]，從2017年起河南省政府累計(jì)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券252億元，其中：2017年50億元、2018年52億元、2019年150億元。

（三）創(chuàng)新模式階段（2020——2023年）

隨著PPP和專(zhuān)項(xiàng)債模式的實(shí)施，省本級(jí)及各地市財(cái)政空間不斷壓縮，繼續(xù)采用原模式推進(jìn)難度較大，河南省探索提出采用特許經(jīng)營(yíng)（BOT或BOT+EPC）模式，創(chuàng)新體制機(jī)制，精簡(jiǎn)工作流程，撬動(dòng)社會(huì)資金參與高速公路項(xiàng)目建設(shè)。

二、投融資面臨問(wèn)題

（一）項(xiàng)目收益水平降低

隨著區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，項(xiàng)目交叉工程多、工程量不斷增大，主要材料價(jià)格、征地拆遷費(fèi)用等不斷提高，項(xiàng)目建設(shè)成本大幅攀升。目前，河南省平原地區(qū)雙向四車(chē)道高速公路單位造價(jià)超1.1億元/千米，相同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的山區(qū)項(xiàng)目單公里造價(jià)則更高。但是，收費(fèi)年限、政府定價(jià)的車(chē)輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年來(lái)一直沒(méi)有調(diào)整，項(xiàng)目收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，存在資金缺口。

（二）可爭(zhēng)取補(bǔ)助資金有限

依據(jù)《車(chē)輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2021〕50號(hào)），目前河南省可申請(qǐng)補(bǔ)助資金的新建高速公路僅有一條，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為建安費(fèi)30%且不高于4000萬(wàn)元/千米。項(xiàng)目建設(shè)成本1.9億元/千米，扣除補(bǔ)助資金后建設(shè)成本為1.5億元/千米，造價(jià)水平仍然很高。從補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)量和補(bǔ)助資金規(guī)模占比看，河南省可爭(zhēng)取的補(bǔ)助資金是有限的。

（三）地市財(cái)政配套能力不足

面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，同時(shí)疊加疫情、水災(zāi)等多重因素影響，河南省各地市財(cái)政收入趨緊，收支矛盾突出。同時(shí)，由于目前規(guī)劃待建的項(xiàng)目多屬內(nèi)部聯(lián)絡(luò)路線，社會(huì)效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差，需地方承擔(dān)的缺口補(bǔ)助資金規(guī)模越大，地方財(cái)政無(wú)法承擔(dān)。

（四）專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行空間受限

根據(jù)《關(guān)于河南省2023年預(yù)算執(zhí)行情況和2024年預(yù)算草案的報(bào)告》，截至2023年底，河南省專(zhuān)項(xiàng)債余額11633.1億元，其中省本級(jí)余額396億元，市縣政府余額11237.1億元。2023年河南省共發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債券2111億元，平均分?jǐn)倓t每個(gè)地市規(guī)模約100億元，相比高速公路項(xiàng)目動(dòng)輒幾十億元的投資規(guī)模，專(zhuān)項(xiàng)債空間受限。

（五）各級(jí)投資主體面臨運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

隨著PPP、專(zhuān)項(xiàng)債券、特許經(jīng)營(yíng)等各類(lèi)模式實(shí)施項(xiàng)目的推進(jìn)，大部分建設(shè)項(xiàng)目將陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目通車(chē)后需要經(jīng)歷交通量培育期，前期交通量較低，車(chē)輛通行費(fèi)收入較少，在一定時(shí)期會(huì)持續(xù)虧損，限制和壓縮了各級(jí)投資主體對(duì)新項(xiàng)目的投資空間。

三、投融資機(jī)制

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等相關(guān)政策文件要求，項(xiàng)目投融資模式包括政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制要求的特許經(jīng)營(yíng)模式和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券模式。

（一）新機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行。

經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路屬于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，要求全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，同時(shí)按照一視同仁的原則，可在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持。根據(jù)《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》，投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與;其余收費(fèi)公路項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。

同時(shí)，除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東;作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債

按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，地方政府舉債采取政府債券方式。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。高速公路項(xiàng)目作為有收益的公益性項(xiàng)目，可以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的車(chē)輛通行費(fèi)收入及其他業(yè)務(wù)作為還本付息資金來(lái)源。

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，為充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目收益償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后，仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于盤(pán)活地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額存量做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2022〕1440號(hào)）明確收費(fèi)公路屬于專(zhuān)項(xiàng)債可以用作資本金的領(lǐng)域。

四、相關(guān)建議

在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)按照投融資政策相關(guān)文件要求，選擇適合的投融資模式，同時(shí)為保障項(xiàng)目落地，可從以下幾個(gè)方面探索。

（一）爭(zhēng)取各項(xiàng)支持資金

根據(jù)中央下發(fā)的各類(lèi)文件，積極申請(qǐng)、爭(zhēng)取各類(lèi)投資支持，如車(chē)輛購(gòu)置稅補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)資金、政策性開(kāi)發(fā)性金融工具等。按照申報(bào)項(xiàng)目要求，落實(shí)各項(xiàng)申報(bào)條件。同時(shí)依據(jù)《政府投資條例》，采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等政府投資支持資金安排方式，其中政府投資項(xiàng)目，以直接投資方式為主;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。

（二）探索政策創(chuàng)新

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年發(fā)布施行，其中：關(guān)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路最長(zhǎng)30年的收費(fèi)年限規(guī)定是基于當(dāng)時(shí)的收費(fèi)公路建設(shè)成本統(tǒng)一匡算設(shè)置的;車(chē)輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)屬政府定價(jià)，近年來(lái)基本沒(méi)有調(diào)整?；谛陆ǜ咚俟讽?xiàng)目建設(shè)成本較早期大幅攀升的情況，按照現(xiàn)行收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，難以收回投資，社會(huì)資本投資意愿大幅下降?？紤]進(jìn)行政策創(chuàng)新，探索實(shí)施收費(fèi)期限延長(zhǎng)及定價(jià)機(jī)制改革等措施，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，提升對(duì)社會(huì)資本吸引力。

（三）積極開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試

項(xiàng)目落地的前提條件是社會(huì)資本愿意參與投資、金融機(jī)構(gòu)愿意參與融資，通過(guò)面向社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目關(guān)鍵條件開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試，可充分了解社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注焦點(diǎn)及參與意愿。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與意愿高的項(xiàng)目，可考慮優(yōu)先實(shí)施;對(duì)于參與意愿低的項(xiàng)目，應(yīng)完善項(xiàng)目交易機(jī)構(gòu)等相關(guān)條件后，重新進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試。

（四）鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與

一是按照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》要求，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與;二是鼓勵(lì)通過(guò)技術(shù)、管理、經(jīng)營(yíng)模式等創(chuàng)新手段降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，增加項(xiàng)目收入，由此獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有，提升項(xiàng)目收益水平，從而提高對(duì)民營(yíng)企業(yè)的吸引力;三是各級(jí)政府建立多部門(mén)協(xié)同機(jī)制，為項(xiàng)目推進(jìn)給予必要支持和便利，營(yíng)造良好制度環(huán)境。

（五）轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念

高速公路行業(yè)單純依賴通行費(fèi)收入的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式已進(jìn)入發(fā)展瓶頸，通過(guò)發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，是高速公路企業(yè)今后經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化的必然選擇。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)主動(dòng)開(kāi)拓市場(chǎng)，深挖經(jīng)營(yíng)潛力，勇于參與競(jìng)爭(zhēng)，積極創(chuàng)造新的企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，持續(xù)增強(qiáng)造血功能和反哺交通運(yùn)輸?shù)哪芰Γ纬闪夹匝h(huán)。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)編：呂尚）