數(shù)字政府建設(shè)政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制模式

張敏

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府建設(shè);政企合作;法律風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制;結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制

中圖分類號(hào)：DF31文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.03.12 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

數(shù)字政府建設(shè)以算法、AI、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為基礎(chǔ)，普遍采取政企合作方式進(jìn)行。企業(yè)搭建基礎(chǔ)設(shè)施，提供平臺(tái)、技術(shù)和服務(wù)，政府履行公共責(zé)任，通過數(shù)字要素與行政管理的融合提升政府治理效能。但正如硬幣有兩面，技術(shù)資本介入公共事務(wù)管理，企業(yè)在一定程度上成為新興治理主體，在技術(shù)賦能的同時(shí)也易引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐中，存在政企合作中斷、非正常終止等問題，導(dǎo)致合作結(jié)果與目標(biāo)存在差距。2013 年，武漢經(jīng)開區(qū)與微軟及其授權(quán)的某勝公司簽訂了《戰(zhàn)略合作備忘錄》共同開發(fā)智慧城市項(xiàng)目。2016 年，該項(xiàng)目被中華人民共和國(guó)住建部評(píng)估為“微軟提供的智慧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在較大問題……無(wú)法達(dá)到使用目的與效果”，1. 75 億元智慧城市項(xiàng)目隨之爛尾，政企雙方經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)3 年的訴訟糾紛后，被人民法院判決宣告合作失敗。① 政企合作一旦失敗，不僅違背了合作初衷，更會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失、公共利益受損和人民政府公信力弱化，損害營(yíng)商環(huán)境?；诹己贸踔缘暮献黜?xiàng)目為何以失敗告終？ 5 年合作期為何未能有效防控風(fēng)險(xiǎn)？ 數(shù)字政府建設(shè)政企合作存在哪些法律風(fēng)險(xiǎn)？ 如何更好規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)智慧便捷、公平普惠的政務(wù)服務(wù)？ 基于上述疑問，本文根據(jù)合作行政法理論與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論，探討數(shù)字政府建設(shè)政企合作的法律風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制模式更新問題，以期促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中數(shù)字化與法治化的融合。

一、數(shù)字政府建設(shè)政企合作的法律風(fēng)險(xiǎn)

“合作的本質(zhì)是共享裁量權(quán)”②，對(duì)享有一定裁量權(quán)的私人合作者的依賴會(huì)帶來(lái)公共利益被漠視的風(fēng)險(xiǎn)。③ 風(fēng)險(xiǎn)是某種行為導(dǎo)致特定危害發(fā)生的可能性，具有不確定性。相較于基礎(chǔ)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的風(fēng)險(xiǎn)更具廣泛性、系統(tǒng)性和擴(kuò)散性。數(shù)字政府建設(shè)中，民營(yíng)企業(yè)參與度更高且呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)④，公私價(jià)值沖突導(dǎo)致公共利益的受損風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用更為普遍，政府對(duì)企業(yè)技術(shù)的高度依賴所致的監(jiān)管難題加大了風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作主要存在數(shù)字技術(shù)侵權(quán)、政府權(quán)力遷移、行政優(yōu)益權(quán)履行不能和責(zé)任虛化等法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）數(shù)字技術(shù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字政府建設(shè)存在法治與效能的張力，并引發(fā)了技術(shù)工具理性和人權(quán)價(jià)值理性的緊張關(guān)系，在法律約束不足時(shí)就會(huì)產(chǎn)生數(shù)字技術(shù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府建設(shè)對(duì)效能提出了更高要求，強(qiáng)調(diào)“全面提升政府履職效能”，甚至“效能優(yōu)先”。⑤ 數(shù)字政府建設(shè)的效能提升以AI 技術(shù)發(fā)展為前提，強(qiáng)人工智能和一些算法程序通過深度學(xué)習(xí)技術(shù)自我更新迭代，可能會(huì)背離設(shè)計(jì)者的預(yù)設(shè)，出現(xiàn)算法權(quán)力異化與人的主體性地位弱化現(xiàn)象。效能至上可能會(huì)對(duì)人身自由權(quán)、隱私權(quán)和平等權(quán)造成侵害，甚至出現(xiàn)技術(shù)資本操縱數(shù)字政府侵害人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。① 與傳統(tǒng)領(lǐng)域的個(gè)體權(quán)益受損不同，數(shù)字政府建設(shè)政企合作侵害的法益主要體現(xiàn)為數(shù)字弱勢(shì)群體的平等權(quán)，以及其他市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

一方面，數(shù)字政府合作建設(shè)存在算法歧視防范不力風(fēng)險(xiǎn)，可能侵犯數(shù)字弱勢(shì)群體平等權(quán)?！爱?dāng)AI 系統(tǒng)依賴于從人類歷史活動(dòng)軌跡中獲取的數(shù)據(jù)作出判斷時(shí)，算法歧視容易出現(xiàn)?！雹谒惴ㄆ缫暤姆婪兑蕾囉诤Ａ康母哔|(zhì)量數(shù)據(jù)，以促進(jìn)算法客觀中立。數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等高成本投入與企業(yè)效益目標(biāo)相沖突，企業(yè)投入不足就可能導(dǎo)致高質(zhì)量數(shù)據(jù)缺乏，從而加劇算法歧視風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而侵犯特定群體的平等權(quán)。美國(guó)印第安納州政府與IBM 公司合作建立的福利資格自動(dòng)化處理系統(tǒng)導(dǎo)致大量申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^（以下簡(jiǎn)稱“福利資格自動(dòng)化處理案”），失聰、失明、殘疾的福利申請(qǐng)者所受到的打擊最嚴(yán)重，被認(rèn)為是“對(duì)印第安納州貧困和工人階層進(jìn)行的一種數(shù)字分流形式，否定了他們的福利補(bǔ)助、正當(dāng)程序、人格尊嚴(yán)乃至生命”。③ 當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)還存在“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象，弱勢(shì)群體因資金或技術(shù)缺乏而難以獲得充分的數(shù)字公共服務(wù)。一些數(shù)字政府服務(wù)平臺(tái)未充分考慮殘障人士的特殊需求，使用率較低，未能提供普惠性的公共服務(wù)。

另一方面，數(shù)字政府建設(shè)因數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用存在合作準(zhǔn)入壁壘風(fēng)險(xiǎn)，可能侵犯市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。與公共衛(wèi)生、交通建設(shè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域不同，數(shù)字政府建設(shè)中政企合作投資的可替代性弱，合作關(guān)系的排他性更強(qiáng)。④ 一旦某企業(yè)介入數(shù)字政府建設(shè)，搭建了基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，該企業(yè)就對(duì)數(shù)字政府的后續(xù)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)項(xiàng)目具有天然優(yōu)勢(shì)，即使其在履約過程中出現(xiàn)了一些問題，政府因前期的巨額投資和高度技術(shù)依賴而難以撤退，無(wú)法吸納新企業(yè)替代現(xiàn)有合作伙伴。同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)還出現(xiàn)了超低價(jià)中標(biāo)的新問題，企業(yè)通過價(jià)格戰(zhàn)搶占市場(chǎng)，事實(shí)上排除了其他企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等一系列活動(dòng)，產(chǎn)生政企合作準(zhǔn)入的壁壘風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上引致壟斷風(fēng)險(xiǎn)，侵犯市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。⑤ 當(dāng)政府不能與企業(yè)正常分享權(quán)力時(shí)，就有可能受制于企業(yè)，形成公權(quán)私化現(xiàn)象。

（二）政府權(quán)力遷移風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字政府建設(shè)以AI 和大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，政府因技術(shù)依賴出現(xiàn)“權(quán)力遷移”⑥的風(fēng)險(xiǎn)。算法權(quán)力和行政權(quán)力并存的二元結(jié)構(gòu)改變了傳統(tǒng)政府管理的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，平臺(tái)承擔(dān)了部分政府專屬職能，“逐步消解和轉(zhuǎn)移了政府的權(quán)力，成為社會(huì)新的權(quán)力中心”。⑦ 企業(yè)的信息技術(shù)嵌入政府運(yùn)行機(jī)制，人力要素融入政府組織，這就減縮了作為政府“創(chuàng)造性的主要來(lái)源”①的裁量空間。數(shù)字政府建設(shè)中，企業(yè)成為隱形主導(dǎo)者，決定項(xiàng)目分包、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等核心問題。

政府權(quán)力的遷移使得政府對(duì)企業(yè)難以進(jìn)行有效監(jiān)管，企業(yè)在缺乏約束時(shí)就會(huì)怠于投入資金和技術(shù)提升服務(wù)質(zhì)量，引發(fā)權(quán)力異化和企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)。在“福利資格自動(dòng)化處理案”中，IBM 公司在2016 年被印第安納州高等法院判決實(shí)質(zhì)違約。因公司違約導(dǎo)致合作失敗，納稅人繳納的稅款被大量用于支付合同費(fèi)用和訴訟費(fèi)用，公共服務(wù)體系與民主程序遭到削弱。② 為克服企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家往往通過嚴(yán)格的監(jiān)管立法加以規(guī)制。對(duì)此，企業(yè)逐利的本性導(dǎo)致其采取對(duì)抗或者“俘獲”行動(dòng)，在“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，某些具有尋租動(dòng)機(jī)的地方政府工作人員就可能被“俘獲”，公私合謀并最終損害公共利益。

（三）行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)

政企合作協(xié)議被認(rèn)為“既存在民事合作法律關(guān)系，又存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的行政關(guān)系”。 ③這在一定程度上體現(xiàn)了由民事合同嬗變?yōu)樾姓f(xié)議的混合契約說④，反映了行政法私法化傾向和公私法融合的趨勢(shì)⑤，但是，強(qiáng)調(diào)合作協(xié)議的私法性或混合性不利于政企合作的法律規(guī)制。雖然政企合作協(xié)議具有私法和公法雙重性質(zhì)，并受合法性和合約性雙重審查，但是“規(guī)制存在于公法疆域之中”⑥ ，凸顯合作協(xié)議的公法性質(zhì)更有利于法律規(guī)制和公共利益保障?；谛姓f(xié)議識(shí)別要素和《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，數(shù)字政府合作建設(shè)協(xié)議的屬性應(yīng)為行政協(xié)議。在傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域的合作協(xié)議履行中，政府依法享有行政優(yōu)益權(quán)，在一定條件下可單方變更、解除協(xié)議，可積極預(yù)防履約風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域不同，數(shù)字政府合作建設(shè)面臨行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)。

（ 四）責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)

合作行政中政府與私主體分享決定權(quán)，可能導(dǎo)致責(zé)任歸屬不明，主體的多元化和行為過程的靈活性可能導(dǎo)致監(jiān)督與司法審查難題。⑦ 傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域中的政企邊界相對(duì)明晰，公共責(zé)任轉(zhuǎn)移不突出。數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)授權(quán)致使政企雙方在公共事務(wù)管理中的邊界更為模糊。⑧ 一旦發(fā)生侵權(quán)行為，難以確定責(zé)任主體與責(zé)任比例，且雙方利益訴求差異大，容易產(chǎn)生責(zé)任推諉和責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公共利益受損。在“福利資格自動(dòng)化處理案”中，德雷爾法官認(rèn)為，福利資格自動(dòng)化處理的問題不在于IBM&ACS 聯(lián)合公司未能交付合同所需內(nèi)容，而在于州政府和其私營(yíng)伙伴相互推諉責(zé)任，均拒絕估測(cè)或處理當(dāng)?shù)鼐用駷樵撟詣?dòng)化系統(tǒng)付出的代價(jià)，損害了公眾利益。①

一方面，存在企業(yè)責(zé)任逃避風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府合作建設(shè)對(duì)企業(yè)侵權(quán)行為的追責(zé)仍存在法律制度障礙，導(dǎo)致算法溢出監(jiān)管。首先，數(shù)字技術(shù)自動(dòng)化決策與裁量的責(zé)任主體認(rèn)定模糊。AI 尚未具有獨(dú)立法律地位，AI 不能自我擔(dān)責(zé)時(shí)一般應(yīng)由程序設(shè)計(jì)者或算法運(yùn)營(yíng)者擔(dān)責(zé)，但程序可能由多人開發(fā)，也可能會(huì)自我更新，AI 的侵權(quán)責(zé)任難以具體落實(shí)到個(gè)人或組織。其次，違法行為認(rèn)定難。因“算法黑箱”的不透明，對(duì)數(shù)字企業(yè)違法行為認(rèn)定存在故意或重大過失的界定，以及違法行為與損害事實(shí)的因果關(guān)系認(rèn)定均存在困難，導(dǎo)致追責(zé)評(píng)價(jià)和客觀后果錯(cuò)位。② 最后，司法追究難。人民法院缺乏掌握AI 系統(tǒng)技術(shù)的專家，算法和大數(shù)據(jù)信息的獲取難，信息能力缺乏或無(wú)力解釋相關(guān)后果③，難以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)算法和企業(yè)責(zé)任的司法追究，也難以通過個(gè)案裁判對(duì)算法追責(zé)并形成有效指引。

另一方面，存在人民政府責(zé)任虛置風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府多推行“區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用，區(qū)塊鏈多中心化的特點(diǎn)體現(xiàn)為區(qū)塊鏈應(yīng)用中所有主體的地位平等，導(dǎo)致無(wú)單一機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)法律上的責(zé)任。④ 因數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)管理的權(quán)責(zé)不清，不同行政部門的責(zé)任和權(quán)限不明晰，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露等安全事故，難以確定哪個(gè)具體部門為責(zé)任主體，產(chǎn)生責(zé)任追究難題。

如何在審慎包容監(jiān)管政策下最大限度遏制技術(shù)擴(kuò)張所致的政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)？ 這是數(shù)字政府建設(shè)面臨的重大挑戰(zhàn)。對(duì)此，學(xué)界主要有三種對(duì)策研究進(jìn)路。其一，強(qiáng)調(diào)高度關(guān)注政府自主性及其能力建設(shè)，以國(guó)家能力提升制約技術(shù)擴(kuò)張。⑤ 其二，突出法律、政策和監(jiān)管工具的作用，打破私主體強(qiáng)化技術(shù)權(quán)力的循環(huán)。⑥ 其三，主張依托專業(yè)性力量消除供需不匹配、推動(dòng)數(shù)據(jù)信息共通共享、劃清政企邊界、提升政府管控能力等舉措，消除履約風(fēng)險(xiǎn)、抑制風(fēng)險(xiǎn)和信息風(fēng)險(xiǎn)。⑦ 當(dāng)前我國(guó)行政立法和行政執(zhí)法中缺少數(shù)字化的規(guī)制⑧，通過立法難以有效約束數(shù)字技術(shù)，故此，對(duì)策研究難以有效防控?cái)?shù)字政府建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)。而“風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制具有重要的規(guī)范意義，能夠影響法律形態(tài)的塑造”。⑨ 因此，本文旨在超越對(duì)策研究的固有路徑，在冷靜檢視現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式的基礎(chǔ)上，探尋更具實(shí)用價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式，以形塑數(shù)字政府建設(shè)政企合作法律制度。

二、數(shù)字政府建設(shè)政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有規(guī)制模式檢視

在公共行政背景下，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)“規(guī)制性”的概念，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)界定公共管理者和規(guī)制者的活動(dòng)是架構(gòu)公共行政的重要方式。① 現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式主要是以行政監(jiān)管為核心的政府規(guī)制，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體自我約束的自我規(guī)制，突出市場(chǎng)作用先行、政府規(guī)制為保障的元規(guī)制，并呈現(xiàn)為“政府規(guī)制—自我規(guī)制—元規(guī)制”的發(fā)展歷程。以上規(guī)制模式在處理傳統(tǒng)的政企合作關(guān)系時(shí)各有優(yōu)劣，但面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的特定適用場(chǎng)景時(shí)則均呈現(xiàn)出捉襟見肘之勢(shì)。

（一）政府規(guī)制面臨監(jiān)管失靈困境

政府規(guī)制主張由特定行政機(jī)構(gòu)，通過剛性標(biāo)準(zhǔn)或制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段消減風(fēng)險(xiǎn)。②政府規(guī)制以立法規(guī)范為指引，以行政監(jiān)管為核心手段，衡量政府規(guī)制的有效性應(yīng)側(cè)重考察這兩種規(guī)制手段。當(dāng)前各國(guó)數(shù)字政府建設(shè)基本采取了公私合作模式，但是關(guān)于數(shù)據(jù)使用的公私合作立法卻幾乎是空白。③ 我國(guó)相關(guān)數(shù)字立法未規(guī)定數(shù)據(jù)使用的政企合作制度，而《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》則缺乏數(shù)字政府的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致政府對(duì)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用缺乏有效管控措施。與政府直接給付受到權(quán)力機(jī)制的約束不同，私營(yíng)企業(yè)在法律約束缺失時(shí)就會(huì)以盈利至上利用數(shù)據(jù)而產(chǎn)生侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。政府規(guī)制因傳統(tǒng)行政體制的某些不足而難以滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的規(guī)制彈性、靈活性和動(dòng)態(tài)性④，對(duì)于數(shù)字政府合作建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的立法指引不足。

那么，行政監(jiān)管可否對(duì)數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制起到充分有效的作用呢？ 這需要就監(jiān)管過程和監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行雙重考察。行政監(jiān)管過程體現(xiàn)為事前許可、事中監(jiān)督和事后處罰等手段的運(yùn)用。近年來(lái)，告知承諾制、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制等以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制被納入行政監(jiān)管，一定程度上促進(jìn)了政府規(guī)制，但其制度運(yùn)行也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，并引起學(xué)者的擔(dān)憂。⑤ 當(dāng)然，這并不否認(rèn)信用監(jiān)管在一定條件下可以成為有效的工具。總體而言，面對(duì)數(shù)字政府合作建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)，行政監(jiān)管面臨過程和結(jié)果雙重失靈的窘?jīng)r。

一方面，行政監(jiān)管的過程規(guī)制難以有效防控?cái)?shù)字政府合作建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)。首先，事前許可面臨技術(shù)難題，難以有效規(guī)避侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府涉及的算法、代碼等復(fù)雜AI 技術(shù)或系統(tǒng)應(yīng)有嚴(yán)格的上市前許可。政策制定者可能缺乏開展充分科學(xué)調(diào)查所需的專業(yè)知識(shí)、資源和信息，難以作出恰當(dāng)?shù)臎Q定。其次，事中監(jiān)督難以規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府建設(shè)中，政府的主導(dǎo)性地位被削弱，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并采取止損措施等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段。最后，事后處罰以“控制—命令”為特征，不適合AI 嵌入公共治理的特征。數(shù)字政府建設(shè)中，AI 嵌入公共治理具有去中心化、開放性和不確定性等特點(diǎn)，AI 算法的規(guī)制也不適合上下指令式、強(qiáng)制性的事后監(jiān)管。①

一方面，行政監(jiān)管應(yīng)對(duì)數(shù)字政府合作建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果欠佳。另一方面，信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈。政府因技術(shù)依賴難以準(zhǔn)確了解數(shù)字化服務(wù)的成本、標(biāo)準(zhǔn)、履行等必要的監(jiān)管信息，對(duì)規(guī)制信息的獲取成本高，在政企溝通中缺乏話語(yǔ)權(quán)。反之，企業(yè)則可利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)規(guī)避政府監(jiān)管，甚至提前發(fā)難對(duì)抗政府監(jiān)管。② 另一方面，監(jiān)管能力不足導(dǎo)致政府難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管?？萍脊窘槿刖W(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)門檻較低，意味著政府合作對(duì)象較多，數(shù)字領(lǐng)域政企合作相對(duì)較低的門檻增加了政府規(guī)制難度。而行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)復(fù)雜的AI 技術(shù)進(jìn)行有效監(jiān)管的人才，即使擁有大數(shù)據(jù)與AI 技術(shù)和監(jiān)管能力的公務(wù)員，其學(xué)習(xí)速度也難以跟上AI 自我更新的速度。此外，政府規(guī)制的高成本帶來(lái)的財(cái)政壓力實(shí)際上也削減了規(guī)制效果。

（二）自我規(guī)制難以解決規(guī)制沖突問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，凸顯市場(chǎng)主體地位的自我規(guī)制受到廣泛關(guān)注。英國(guó)學(xué)者朱莉亞·布萊克（Julia Black）認(rèn)為：“自我規(guī)制是指?jìng)€(gè)體規(guī)范自身行為的情形，既可以體現(xiàn)為企業(yè)自我規(guī)制，也可以是集體組織對(duì)自身成員和他人行為的規(guī)制?！雹圩晕乙?guī)制主體具有較高的專業(yè)水平，其制定的規(guī)則容易被執(zhí)行，且其規(guī)則制定因無(wú)需遵守嚴(yán)格法定程序而具有修改、完善靈活，成本低等優(yōu)勢(shì)，可減輕國(guó)家規(guī)制負(fù)擔(dān)。數(shù)字化時(shí)代，技術(shù)賦能是自我規(guī)制的重要手段。技術(shù)由傳統(tǒng)的被規(guī)制對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制工具，拓展了規(guī)制理論和法治范疇，法治不僅包括以法典為核心的法律原則之治和凸顯政治過程的政策之治，還包括以代碼為基礎(chǔ)的技術(shù)之治。④ 在新興領(lǐng)域立法相對(duì)滯后時(shí)，自我規(guī)制可作為政府規(guī)制的有益補(bǔ)充。正如學(xué)者所言，“數(shù)字化中出現(xiàn)的新的法律問題也極有可能通過技術(shù)發(fā)展得以化解，而不是單純地依靠法律制度變革來(lái)解決?！雹菽敲矗约夹g(shù)為核心工具的自我規(guī)制能否有效應(yīng)對(duì)數(shù)字政府合作建設(shè)中的法律風(fēng)險(xiǎn)呢？

公私合作中政企雙方因價(jià)值目標(biāo)和角色定位不同，存在合作收益分配不可預(yù)測(cè)等情形，在法律不完備時(shí)就會(huì)產(chǎn)生公共利益與私主體權(quán)益、行政權(quán)與契約自由、公權(quán)力與私權(quán)利等規(guī)制沖突問題。⑥數(shù)字政府合作建設(shè)中，數(shù)字技術(shù)可能受企業(yè)私益驅(qū)動(dòng)引發(fā)算法歧視、算法濫用或誤用等問題，依靠企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)行自我規(guī)制難以解決規(guī)制沖突問題，自我規(guī)制對(duì)數(shù)字政府合作建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有局限性。

其一，自我規(guī)制存在技術(shù)工具理性與合作公益性的價(jià)值沖突，難以規(guī)避數(shù)字技術(shù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府合作建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)公共福祉，而企業(yè)以逐利為目的，缺失倫理價(jià)值的技術(shù)自制難以解決公益與私益的規(guī)制沖突。過度依賴企業(yè)自我規(guī)制會(huì)導(dǎo)致公職人員被數(shù)字技術(shù)所控制，偏離公共倫理價(jià)值，損害政府公信力。① 況且自我規(guī)制機(jī)構(gòu)可能不愿意懲罰業(yè)內(nèi)人員，也可能服務(wù)于行業(yè)或職業(yè)利益而非公共利益。② 就主觀方面而言，作為被規(guī)制者的企業(yè)因成本考量而缺乏動(dòng)力進(jìn)行自我規(guī)制。其二，自我規(guī)制缺乏政府規(guī)制所要求的程序公開和強(qiáng)制執(zhí)行手段，難以規(guī)避算法逃逸的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。通過算法正當(dāng)程序自我規(guī)制因程序合法性可能會(huì)受到“某些算法治理體系不透明性的阻礙”③，不透明的自我規(guī)制程序難以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）元規(guī)制對(duì)合作互動(dòng)關(guān)注不夠

為彌補(bǔ)政府規(guī)制與自我規(guī)制的不足，學(xué)界提出元規(guī)制（meta-regulation）或“元風(fēng)險(xiǎn)管理”，認(rèn)為規(guī)制的首要任務(wù)不再是政府通過行政監(jiān)管直接規(guī)制企業(yè)行為，而是鼓勵(lì)企業(yè)自行設(shè)置內(nèi)部框架與風(fēng)險(xiǎn)管理體系，規(guī)制者通過間接參與實(shí)現(xiàn)對(duì)該體系的監(jiān)督。④ 元規(guī)制基于國(guó)家輔助理論突出市場(chǎng)作用，政府在市場(chǎng)主體自我規(guī)制不足時(shí)才介入。元規(guī)制兼具自我規(guī)制和政府規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)，被認(rèn)為是食品安全、網(wǎng)約車、數(shù)字醫(yī)療等領(lǐng)域的一種較好規(guī)制模式。⑤

但是，元規(guī)制對(duì)于數(shù)字政府合作建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制亦具局限性。其一，重規(guī)范主義的程序本位，對(duì)結(jié)果有效性缺乏關(guān)注。在市場(chǎng)自我規(guī)制不足時(shí)，政府以法律規(guī)范為依據(jù)進(jìn)行過程規(guī)制，并通過行政處罰等手段進(jìn)行事后監(jiān)管，對(duì)合作目的之實(shí)現(xiàn)與結(jié)果有效性的關(guān)注不夠。其二，以被規(guī)制者的單方行為為規(guī)制核心，缺乏對(duì)政企互動(dòng)的關(guān)注。數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐中，政企雙方缺乏信任與互動(dòng)是產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)強(qiáng)調(diào)政企協(xié)商，促進(jìn)合作協(xié)議的履行。其三，對(duì)公私法的協(xié)同發(fā)力關(guān)注不夠。在規(guī)制依據(jù)方面，政府規(guī)制以公法為前提，自我規(guī)制以私法途徑展開，元規(guī)制則強(qiáng)調(diào)先適用私法后適用公法。后規(guī)制時(shí)代，政企合作的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)突破公私法二元對(duì)立思維，充分利用公法與私法的協(xié)同發(fā)力優(yōu)勢(shì)以實(shí)現(xiàn)政企合作。

綜上所述，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方式實(shí)際上是以上三種規(guī)制模式并行的狀態(tài)，以強(qiáng)調(diào)自我規(guī)制優(yōu)先的元規(guī)制為主要規(guī)制模式?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方式風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足，難以規(guī)避數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn);缺乏對(duì)政企互動(dòng)的關(guān)注，難以規(guī)避政府權(quán)力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn);缺少對(duì)結(jié)果有效性的考量，難以規(guī)避責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字時(shí)代，應(yīng)遵循支持而非阻礙有益創(chuàng)新、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行可接受管理以及尊重基本共同體價(jià)值等三項(xiàng)要求。① 這就要求數(shù)字政府合作建設(shè)需要一種更具持續(xù)性的、事前的規(guī)制，最大限度消減數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的負(fù)面影響，確保企業(yè)遵循科技倫理，在考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)基于公共價(jià)值平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益以保障弱勢(shì)群體的權(quán)益。② 因此，在政企合作背景下，應(yīng)尋求一種“相互補(bǔ)充、互為支持的合作式規(guī)制體制”③，突破規(guī)范主義的程序本位并強(qiáng)調(diào)功能主義的結(jié)果有效性。

三、數(shù)字政府建設(shè)政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的路徑選擇

“治理的關(guān)鍵是在法律允許的范圍內(nèi)得到有效的成果”④，政企合作的治理應(yīng)以追求結(jié)果的有效性為宗旨。“政府有責(zé)任觀察市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重整，并彌補(bǔ)過渡階段所產(chǎn)生的照顧不足問題?！雹莼谒惴?quán)力興起與異化風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，以及數(shù)字技術(shù)無(wú)限發(fā)展的未來(lái)面向，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)基于政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的獨(dú)特性，引入結(jié)果導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式。

（一）數(shù)字政府建設(shè)政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的獨(dú)特性

數(shù)字行政法和合作行政法融合所致的復(fù)雜面向使數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有獨(dú)特性?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、功能主義與公共服務(wù)等理論對(duì)此予以分析，可以管窺引入結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制的必要性。

第一，基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，數(shù)字政府合作建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為原則。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)本身并不是危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難，而是危險(xiǎn)和災(zāi)難的可能性，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性和不可預(yù)測(cè)性，人們處于“文明的火山上”，風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為實(shí)際的災(zāi)難，其影響范圍和程度都將遠(yuǎn)超傳統(tǒng)社會(huì)。⑥ 因此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本原則。數(shù)字時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)因“萬(wàn)物互聯(lián)”而具有系統(tǒng)性和不可逆性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行積極預(yù)防。從數(shù)據(jù)利用角度考慮，企業(yè)通過公私合作介入數(shù)字政府建設(shè)，并基于運(yùn)營(yíng)授權(quán)掌握了海量的社會(huì)公眾信息和國(guó)家機(jī)密數(shù)據(jù)，一旦企業(yè)非法利用這些信息，就會(huì)引發(fā)數(shù)據(jù)隱私侵權(quán)和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政預(yù)算角度考慮，數(shù)字政府建設(shè)動(dòng)輒投入過億元，一旦合作失敗則會(huì)導(dǎo)致巨額經(jīng)濟(jì)損失。因此，數(shù)字政府合作建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制應(yīng)以防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)合作為基本原則，而非“亡羊補(bǔ)牢式”的事后懲罰與糾紛解決。

第二，基于功能主義理論，數(shù)字政府合作建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)以規(guī)制沖突解決為核心。規(guī)范主義強(qiáng)調(diào)法律的裁判和控制功能以實(shí)現(xiàn)法律自治，公法中的功能主義則更關(guān)注法律的規(guī)則和便利功能，并因此而關(guān)注法律的意圖和目標(biāo)。① 據(jù)此，數(shù)字政府合作建設(shè)應(yīng)以合作實(shí)現(xiàn)為要。算法權(quán)力的介入削弱了人的主體性地位，可能出現(xiàn)的算法權(quán)力異化使規(guī)制沖突升級(jí)，并快速、廣泛地影響甚至侵犯第三人權(quán)益和公共利益。傳統(tǒng)公私合作通常通過協(xié)議進(jìn)行規(guī)制，而數(shù)字政府建設(shè)中行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)使政企合作協(xié)議的公法規(guī)制效果減弱。因此，數(shù)字政府合作建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)追溯到源頭，重點(diǎn)解決規(guī)制沖突問題，把公共價(jià)值嵌入算法以促進(jìn)技術(shù)向善，回歸數(shù)字政府建設(shè)以人為本的價(jià)值本真。

第三，基于公共服務(wù)理論，數(shù)字政府合作建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)對(duì)規(guī)制過程和規(guī)制結(jié)果予以雙重關(guān)注。法律旨在保障公共服務(wù)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。據(jù)此，行政法應(yīng)不斷推進(jìn)和滿足公共目標(biāo)而非制約行政。公益事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭幸?guī)制的法律要旨在于“通過使事業(yè)能夠適當(dāng)合理地運(yùn)營(yíng)，在維護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)，力求事業(yè)能健全發(fā)展”。② 為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)制。所有制度的規(guī)制失靈均體現(xiàn)為過程失靈和結(jié)果失靈，有效規(guī)制是基于過程和結(jié)果的雙重規(guī)制。③ 數(shù)字政府合作建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制不僅應(yīng)關(guān)注過程規(guī)制，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)制結(jié)果的有效性。

綜上所述，數(shù)字政府合作建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)合作為目標(biāo)，側(cè)重解決規(guī)制沖突，關(guān)注規(guī)制過程和規(guī)制結(jié)果，明確雙重主體責(zé)任以控制責(zé)任逃逸風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)普惠性的公共服務(wù)供給和人權(quán)保障。故此，結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制模式進(jìn)入我們的研究視野。

（二）結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制的內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)

以績(jī)效評(píng)估為基本要素的結(jié)果導(dǎo)向型管理在公共行政領(lǐng)域已經(jīng)廣為流行。④ 績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為評(píng)價(jià)公共服務(wù)的極具影響力的方法，并推動(dòng)公共服務(wù)改革。牛津大學(xué)的克里斯多夫·霍奇斯（Christopher Hodges）教授深入探討了結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制理論。他認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)在合作治理、規(guī)制體系和運(yùn)行實(shí)踐方面發(fā)生了很大變化，合作必不可少，競(jìng)爭(zhēng)與合作中產(chǎn)生了沖突，其規(guī)制應(yīng)強(qiáng)調(diào)合作的共同目的、倫理價(jià)值、可信證據(jù)、責(zé)任和監(jiān)管、問題識(shí)別和解決、問責(zé)等要素。⑤ 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的問題解決需要更多合作，但很多關(guān)系的極化容易導(dǎo)致合作失敗，這就需要一個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式，即結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制模式。⑥

結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制以實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)各方在信任與共識(shí)基礎(chǔ)上形成行為規(guī)則并開展合作以提高績(jī)效。首先，以合作為目標(biāo)要素。將政府、企業(yè)和社會(huì)的多重目標(biāo)與可接受的風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，所有利益相關(guān)者就目標(biāo)、結(jié)果、可信度證據(jù)指標(biāo)和體系達(dá)成一致。其次，以協(xié)商和信用監(jiān)管等互動(dòng)機(jī)制為過程要素。強(qiáng)調(diào)多元主體共同協(xié)商、共同快速識(shí)別危害并防控風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，以被規(guī)制者對(duì)可信度證據(jù)的提供為標(biāo)準(zhǔn)決定規(guī)制強(qiáng)度。最后，以公共問責(zé)為結(jié)果要素。對(duì)于公私合作，應(yīng)強(qiáng)調(diào)合作績(jī)效以及各方對(duì)公共社會(huì)責(zé)任的履行。① 結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制以結(jié)果與目的一致為導(dǎo)向，契合數(shù)字時(shí)代的合作治理實(shí)踐與行政法治發(fā)展，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制更具妥當(dāng)性。

第一，結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制以促進(jìn)合作、實(shí)現(xiàn)公共利益為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公共倫理價(jià)值優(yōu)先，可有效解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制沖突問題。雙方基于合作協(xié)同確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，可預(yù)防因政府權(quán)力遷移導(dǎo)致的履約風(fēng)險(xiǎn)。相較于政府規(guī)制的懲罰舉措，合作可實(shí)現(xiàn)各方主體的資源和信息互補(bǔ)，克服監(jiān)管失靈困境。相較于自我規(guī)制的企業(yè)利益至上，合作目標(biāo)與倫理價(jià)值的共識(shí)可補(bǔ)足公共價(jià)值。

第二，協(xié)商和信用監(jiān)管等過程要素的運(yùn)用體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具革新，契合現(xiàn)代法治中軟法治理和信用治理的特征，可有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)規(guī)制者與被規(guī)制者之間的協(xié)商互動(dòng)，根據(jù)企業(yè)提供的可信度證據(jù)決定規(guī)制強(qiáng)度，對(duì)信用度低的企業(yè)監(jiān)管強(qiáng)度大，反之亦然，利用法律激勵(lì)和懲罰機(jī)制促使企業(yè)技術(shù)合規(guī)和管理自律。② 該模式突破了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中法條主義和懲罰性特征，具有軟法意義上的變通式和助益式。③ 以信用為基礎(chǔ)分級(jí)分類規(guī)制可節(jié)約成本，使政府專注于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的運(yùn)行，克服行政自主權(quán)被削弱的窘境，可積極應(yīng)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)。

第三，公共責(zé)任履行的結(jié)果要素強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)期結(jié)果的利弊因素進(jìn)行判斷、監(jiān)測(cè)以提升合作績(jī)效，并通過結(jié)果問責(zé)規(guī)制責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于規(guī)制者而言，通過規(guī)則發(fā)布數(shù)量、監(jiān)督檢查次數(shù)或罰款繳納數(shù)額等程序要素衡量產(chǎn)出，要比證實(shí)投資安全、無(wú)算法歧視或合作績(jī)效好等容易很多，但是，結(jié)果才是至關(guān)重要的，清晰地闡明結(jié)果將大有裨益。④ 公共服務(wù)民營(yíng)化要求引入更高程度的可問責(zé)性，在績(jī)效管理中強(qiáng)調(diào)輸出舉措的“可問責(zé)性”，而非輸入舉措和程序的可問責(zé)性。⑤ 合作協(xié)議履行過程中，若以規(guī)范問責(zé)為主導(dǎo)，政府就會(huì)自動(dòng)使用行政處罰并嚴(yán)格遵守程序，疏遠(yuǎn)或不信任私營(yíng)部門，導(dǎo)致無(wú)談判余地甚至合作失敗。當(dāng)結(jié)果問責(zé)占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，只要有利于或不妨礙實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，政府就會(huì)允許酌情偏離合同，并就產(chǎn)出規(guī)格和規(guī)則的解釋進(jìn)行談判和討價(jià)還價(jià)，促進(jìn)合作實(shí)現(xiàn)。 ①因此，相較于以嚴(yán)格程序?yàn)橹鞯倪^程問責(zé)，結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制對(duì)合作績(jī)效與結(jié)果問責(zé)的倚重更富彈性，可促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力和政企公共責(zé)任之履行。

（三）結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下數(shù)字政府合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的總體思路

“規(guī)制作為一種當(dāng)代政策工具，其核心含義在于指導(dǎo)或調(diào)整行為活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)。”②結(jié)果導(dǎo)向型模式以合作結(jié)果為導(dǎo)向，通過共同行動(dòng)防控風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)，符合數(shù)字政府建設(shè)的公共價(jià)值。在結(jié)果導(dǎo)向型模式下，政企合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的總體思路體現(xiàn)為目標(biāo)規(guī)制、過程規(guī)制和結(jié)果規(guī)制三層面。

第一，實(shí)現(xiàn)公眾友好型規(guī)制的規(guī)制目標(biāo)。服務(wù)民營(yíng)化后的公共規(guī)制應(yīng)將人的要素納入規(guī)制過程，以提供普遍、持續(xù)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為規(guī)制目標(biāo)。③ 數(shù)字政府合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制旨在保障公眾平等獲得數(shù)字公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公眾友好型規(guī)制。我國(guó)相關(guān)立法也要求數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)充分考慮老年人、殘障人的需求④，提升數(shù)字包容性。

數(shù)字政府建設(shè)中的多元主體存在不同目標(biāo)，這些目標(biāo)可能存在沖突，應(yīng)將倫理要素納入目標(biāo)衡量，各方主體基于倫理就多元化目標(biāo)達(dá)成共識(shí)并采取共同行動(dòng)?；跀?shù)字服務(wù)普惠性之需，應(yīng)將公共價(jià)值融入政企合作，以道德框架彌補(bǔ)自我規(guī)制和政府規(guī)制的局限性。將平等價(jià)值融入政企合作，規(guī)避侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的科技倫理審查，選擇倫理與技術(shù)皆佳的合作伙伴，預(yù)防算法歧視風(fēng)險(xiǎn)。政府還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政企合作的啟動(dòng)，以消除準(zhǔn)入壁壘風(fēng)險(xiǎn)。

第二，通過契約和信任的協(xié)同實(shí)現(xiàn)互動(dòng)型過程規(guī)制。結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制強(qiáng)調(diào)多元主體參與，以協(xié)商促進(jìn)合作，符合合作行政的去中心化規(guī)制要求。政企協(xié)同規(guī)制合作風(fēng)險(xiǎn)，以協(xié)商促進(jìn)信任，通過有組織的對(duì)話、辯論討論分歧，可取得凸顯邏輯和理性的更審慎的結(jié)果。契約和信任是重要的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具，構(gòu)成互動(dòng)型規(guī)制過程的核心。政企合作協(xié)議是創(chuàng)制法律關(guān)系的工具，具有預(yù)期性和明確性，兼具促進(jìn)合作與約束機(jī)制的功能，可作為政企合作風(fēng)險(xiǎn)的可持續(xù)、事前的規(guī)制手段。作為一種社會(huì)資本，信任既是機(jī)會(huì)也是制約機(jī)制?！靶湃巫鳛橐环N資本積累起來(lái)，它為更大范圍的行為開放了更多機(jī)會(huì)，但它必須持續(xù)地使用并得到照顧。” ⑤基于信任共同識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并采取行動(dòng)，可促進(jìn)政企互動(dòng)。維持信任可減少雙方因權(quán)限不明所致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律體系對(duì)政企合作中創(chuàng)新制度規(guī)定與技術(shù)約束的不足，并消減因技術(shù)依賴引發(fā)的政府權(quán)力遷移和行政優(yōu)益權(quán)履行不能等風(fēng)險(xiǎn)。

第三，強(qiáng)調(diào)可問責(zé)性的規(guī)制結(jié)果?？蓡栘?zé)性是一種展示、解釋并證明自身行為具有正當(dāng)性的責(zé)任，可被分解為三個(gè)問題：誰(shuí)被問責(zé)？ 向誰(shuí)負(fù)責(zé)？ 就何事項(xiàng)負(fù)責(zé)？① 數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作承擔(dān)著提供普惠性公共數(shù)字服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。政府負(fù)有公共責(zé)任，企業(yè)因使用壟斷權(quán)力而負(fù)有責(zé)任，企業(yè)和政府分別承擔(dān)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用和數(shù)字技術(shù)管理風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，均可被問責(zé)。規(guī)制理論中將問責(zé)分為向上的、水平的和向下的可問責(zé)性。② 向誰(shuí)負(fù)責(zé)和就何事負(fù)責(zé)體現(xiàn)為三個(gè)方面。（1）向上的可問責(zé)性。政府向財(cái)政部門就開支和收益負(fù)責(zé)、向行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院就行政決定負(fù)責(zé);企業(yè)就技術(shù)的安全可控性向規(guī)制者（工信部、大數(shù)據(jù)局等監(jiān)管部門）負(fù)責(zé)。（2）水平的可問責(zé)性。政府向外部和內(nèi)部審計(jì)者就經(jīng)濟(jì)價(jià)值負(fù)責(zé)，企業(yè)向第三方主體對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)，雙方均向合作伙伴就履約負(fù)責(zé)。（3）向下的可問責(zé)性。政企雙方均向大眾就服務(wù)質(zhì)量、平等參與和程序價(jià)值負(fù)責(zé)。

四、結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律構(gòu)造

結(jié)果導(dǎo)向型模式下，數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律構(gòu)造體現(xiàn)為目標(biāo)規(guī)制、過程規(guī)制和結(jié)果規(guī)制三個(gè)層面，并通過實(shí)體構(gòu)造和程序設(shè)置予以實(shí)現(xiàn)。

（一）數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)體構(gòu)造

結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下，數(shù)字政府合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的三層面在實(shí)體法中體現(xiàn)為：在實(shí)現(xiàn)公眾友好型合作目標(biāo)框架下展開侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制;在合作過程中強(qiáng)化信用規(guī)制以規(guī)避政府權(quán)力遷移風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化契約規(guī)制以克服行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn);將責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)納入規(guī)制結(jié)果中進(jìn)行考量。

第一，構(gòu)建公共價(jià)值嵌入算法的合作機(jī)制。市場(chǎng)和市場(chǎng)行為的首要原則是公正，市場(chǎng)應(yīng)公正對(duì)待消費(fèi)者和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，通過倫理價(jià)值規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)公正的主要方式。③ 數(shù)字政府建設(shè)中，公正價(jià)值適用于數(shù)據(jù)利用與保護(hù)、隱私安全、程序與透明度、公平補(bǔ)償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的各個(gè)方面。應(yīng)通過建構(gòu)公共價(jià)值嵌入算法的合作機(jī)制，確立政企合作的倫理行為與相關(guān)機(jī)制，規(guī)避數(shù)字技術(shù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，強(qiáng)化信用規(guī)制以規(guī)避政府權(quán)力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。作為一種新型規(guī)制工具，信用監(jiān)管具有彌補(bǔ)立法供給不足、促進(jìn)執(zhí)法資源有效配置、引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為等作用，對(duì)于矯正數(shù)字政府合作建設(shè)中的權(quán)力倒置與政府權(quán)力轉(zhuǎn)移均有助益。作為一種信號(hào)傳遞機(jī)制，信用監(jiān)管可彌補(bǔ)政企之間的信息不對(duì)稱，政府可利用和共享企業(yè)的信用信息，并通過獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制誘導(dǎo)企業(yè)盡量做出適當(dāng)?shù)男袨?。④通過信用監(jiān)管一定程度上可提升政府規(guī)制能力。信用監(jiān)管作為規(guī)制工具并非結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制理論的創(chuàng)新，但是，結(jié)果導(dǎo)向型模式以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)基于證據(jù)的可信承諾進(jìn)行分級(jí)分類管理的信用監(jiān)管舉措則是對(duì)規(guī)制理論的進(jìn)一步發(fā)展。

在結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制模式下，通過對(duì)基于證據(jù)的可信承諾進(jìn)行分級(jí)分類信用監(jiān)管，可規(guī)避政府權(quán)力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。（1）對(duì)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)分類信用監(jiān)管，通過基于證據(jù)的可信承諾提升監(jiān)管實(shí)效。在數(shù)字政府合作建設(shè)中，對(duì)愿意且能夠提供與合作風(fēng)險(xiǎn)相稱的可信度證據(jù)的企業(yè)，證明其在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)倫理和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面均有較高可信度，可減輕其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制負(fù)擔(dān)，并使其獲得數(shù)據(jù)共享、投資優(yōu)勢(shì)等益處，反之，則適用傳統(tǒng)規(guī)制和執(zhí)法機(jī)制予以監(jiān)管。國(guó)家工信部對(duì)數(shù)字企業(yè)采取分階段、穩(wěn)步推進(jìn)的監(jiān)管方式①，與結(jié)果導(dǎo)向型模式強(qiáng)調(diào)的分級(jí)管理相契合，說明該模式在我國(guó)具有可行性。值得關(guān)注的是，結(jié)果導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)的基于證據(jù)的可信承諾機(jī)制在我國(guó)行政法理論和實(shí)踐上尚未受到足夠關(guān)注，但該機(jī)制的運(yùn)行其實(shí)是應(yīng)對(duì)行政許可告知承諾制等信用監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。（2）完善政府踐諾守信機(jī)制，提升政府公信力以促進(jìn)合作。數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)起、更新和維護(hù)需政企雙方可持續(xù)性地合作，政府不兌現(xiàn)行政允諾等信用失范行為是政企合作失敗的重要原因。當(dāng)企業(yè)的信賴?yán)媸軗p時(shí)，可能選擇不合作甚至違約。因此，規(guī)范政府信用失范是政企雙方形成信任、持續(xù)合作的基礎(chǔ)?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》要求“不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。據(jù)此，應(yīng)將政務(wù)履約和守諾納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以建立政務(wù)失信記錄和懲戒機(jī)制。

第三，優(yōu)化契約規(guī)制以克服行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)。通過契約形成相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，制約算法權(quán)力的無(wú)序擴(kuò)張。作為行政法中柔和的調(diào)控方式，標(biāo)準(zhǔn)具有“優(yōu)于剛性的調(diào)控方式”的社會(huì)效果②，標(biāo)準(zhǔn)的制定是所有規(guī)制體系中的核心要素。2021 年國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》強(qiáng)調(diào)以標(biāo)準(zhǔn)化提升服務(wù)質(zhì)量、明確權(quán)責(zé)。據(jù)此，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以促進(jìn)企業(yè)合法收集、利用、開發(fā)數(shù)據(jù)。當(dāng)前，除法律明確規(guī)定的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)外，政府或企業(yè)均可制定標(biāo)準(zhǔn)。為發(fā)揮市場(chǎng)主體地位，各地立法鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等牽頭或者參與制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。③但是，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定因缺乏公眾參與難以充分保障公共利益，政府因技術(shù)隔膜難以制定適當(dāng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而政企協(xié)商形成的標(biāo)準(zhǔn)可兼顧技術(shù)性和民主性，成本低且專業(yè)性強(qiáng)，容易被接受并被有效執(zhí)行。更好地獲取信息、建構(gòu)信任恰恰是協(xié)商式規(guī)則制定過程的優(yōu)勢(shì)。數(shù)字政府建設(shè)的公共價(jià)值決定了標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)由政府主導(dǎo)，采取納入海量數(shù)據(jù)及公眾參與等措施以促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)客觀可行。2020 年發(fā)布的《國(guó)家新一代人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》為制定數(shù)字政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供了參考依據(jù)。

通過契約明確數(shù)據(jù)共享機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和利益分配機(jī)制，降低政府對(duì)算法權(quán)力的依賴。（1）明確數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提升政府監(jiān)管能力。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)共享是數(shù)字政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。通過政企合作協(xié)議明確數(shù)據(jù)共享機(jī)制，可消除數(shù)據(jù)壁壘，以高質(zhì)量數(shù)據(jù)預(yù)防算法歧視風(fēng)險(xiǎn)，在降低政府監(jiān)管難度的同時(shí)，增強(qiáng)政府權(quán)威性，為行政優(yōu)益權(quán)的行使保留彈性空間。（2）明確風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，通過互動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。通過契約規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、快速識(shí)別和共擔(dān)方式，并建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，通過互動(dòng)增進(jìn)信任，規(guī)避因溝通無(wú)效所致的違約風(fēng)險(xiǎn)。（3）明確價(jià)格調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)合作實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)尊重和保障數(shù)字企業(yè)的合理利潤(rùn)空間，在合作協(xié)議中明確規(guī)定價(jià)格調(diào)整機(jī)制及相關(guān)程序，確保在需求、技術(shù)、成本等環(huán)境發(fā)生變化時(shí)能夠較靈活地作出調(diào)整。①

第四，強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)以規(guī)避責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)?！缎乱淮斯ぶ悄軅惱硪?guī)范》要求“明確利益相關(guān)者的責(zé)任，全面增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)”。數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐中，企業(yè)基于授權(quán)成為數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者，政企雙方均是數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)生態(tài)鏈上的利益相關(guān)者，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。企業(yè)承擔(dān)部分或全部執(zhí)行責(zé)任，政府承擔(dān)確保其依法履行的擔(dān)保責(zé)任。政企責(zé)任分擔(dān)可通過立法明確規(guī)定，也可通過協(xié)議約定數(shù)字化要素，如技術(shù)人員責(zé)任、算法責(zé)任等。②

國(guó)務(wù)院2017 年印發(fā)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》要求建立對(duì)AI 實(shí)行設(shè)計(jì)問責(zé)和應(yīng)用監(jiān)督并重的雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)，但并未明確如何進(jìn)行問責(zé)。嚴(yán)格地說，算法研發(fā)者和應(yīng)用者對(duì)算法運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)或?qū)嶋H損害均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，“即便事先已取得利益相關(guān)者的知情同意或純粹的技術(shù)缺陷也不足以阻卻相關(guān)主體所應(yīng)承擔(dān)的算法責(zé)任?！雹蹫橐?guī)避算法責(zé)任逃逸風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過立法明確數(shù)字政府建設(shè)中的算法問責(zé)機(jī)制。（1）問責(zé)主體。由政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門會(huì)同網(wǎng)信、公安、保密等職能部門成立，并由算法應(yīng)用專家、數(shù)字企業(yè)、用戶組成算法問責(zé)小組。（2）問責(zé)內(nèi)容。主要包括數(shù)字政府平臺(tái)運(yùn)營(yíng)是否存在用戶隱私與安全風(fēng)險(xiǎn)、歧視和偏見，是否對(duì)用戶進(jìn)行“標(biāo)簽性信息灌輸”④，是否能夠合法存儲(chǔ)和使用個(gè)人信息。（3）問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任規(guī)則。包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和政企合作協(xié)議的約定標(biāo)準(zhǔn)。立法者須探求符合算法技術(shù)特征的責(zé)任規(guī)則，明確算法程序設(shè)計(jì)者和使用者之間的權(quán)責(zé)分工標(biāo)準(zhǔn)。⑤（4）責(zé)任承擔(dān)方式外。除傳統(tǒng)的履約、賠償?shù)蓉?zé)任承擔(dān)方式外，還可使用黑名單等信用責(zé)任承擔(dān)方式。

數(shù)字化時(shí)代，政府責(zé)任的缺失會(huì)削弱國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極維護(hù)的人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利價(jià)值。作為數(shù)字政府建設(shè)的核心主體，政府對(duì)數(shù)字公共服務(wù)給付負(fù)有更重要的責(zé)任。民營(yíng)化時(shí)代的合作治理中，傳統(tǒng)的國(guó)家履行責(zé)任轉(zhuǎn)化為擔(dān)保責(zé)任，且常以強(qiáng)化合作的方式取代行政自我給付。⑥ 政府應(yīng)承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任主要包括挑選合格合作伙伴、履行協(xié)議、監(jiān)管和國(guó)家賠償?shù)蓉?zé)任，以及在合作難以為續(xù)時(shí)的承接責(zé)任。鑒于當(dāng)前立法缺失的現(xiàn)狀，《行政法典》編纂時(shí)應(yīng)在行政組織編中明確規(guī)范政企合作中政府的監(jiān)管責(zé)任與最終的擔(dān)保責(zé)任。①

（二）數(shù)字政府建設(shè)政企合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的程序設(shè)置

結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下，數(shù)字政府合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的三個(gè)層面在程序法中體現(xiàn)為：通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公民參與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)規(guī)制;通過風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)過程規(guī)制;通過算法問責(zé)與政府問責(zé)機(jī)制促進(jìn)政企合作結(jié)果的有效性。

第一，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和公民參與機(jī)制消減侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。（1）通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制規(guī)制侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。以專業(yè)理性為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是有效的規(guī)制工具。美國(guó)《算法問責(zé)法案》對(duì)企業(yè)施加歧視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估義務(wù)，要求具有歧視因子的企業(yè)及時(shí)整改。② 在數(shù)字政府合作建設(shè)階段構(gòu)建算法歧視評(píng)估機(jī)制，可積極預(yù)防算法侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。（2）建構(gòu)人機(jī)交互的應(yīng)急處理機(jī)制，確保人類的風(fēng)險(xiǎn)自決權(quán)。在算法影響公眾權(quán)益時(shí)，企業(yè)應(yīng)提供公眾參與機(jī)會(huì)，保證算法和大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵要素能夠體現(xiàn)公眾利益。我國(guó)2021 年發(fā)布的《新一代人工智能倫理規(guī)范》要求確保AI 可控可信，人類可隨時(shí)退出與AI 的交互并終止AI 系統(tǒng)的運(yùn)行。為克服區(qū)塊鏈難以修改或刪除所致的侵權(quán)行為，數(shù)字政府應(yīng)建立高風(fēng)險(xiǎn)解除鏈接系統(tǒng)，企業(yè)應(yīng)設(shè)置算法偏差消除程序，在侵權(quán)可能發(fā)生的緊急情形下為公眾設(shè)置“停止鍵”。③

第二，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理以規(guī)避政府權(quán)力轉(zhuǎn)移、行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)。（1）通過影響性評(píng)估制定企業(yè)參與合作的可行性方案并制定相應(yīng)規(guī)制方案，評(píng)估內(nèi)容包括數(shù)字政府建設(shè)的市場(chǎng)、技術(shù)、財(cái)物、法律等方面。為避免評(píng)估不客觀，可引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)進(jìn)行外部審核和整體性評(píng)估。（2）加強(qiáng)科技倫理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與跟蹤研判，并據(jù)此調(diào)整倫理規(guī)范，對(duì)具有類行政性的算法權(quán)力進(jìn)行合法約束，以實(shí)現(xiàn)普惠性的數(shù)字服務(wù)。

第三，通過問責(zé)機(jī)制從程序上規(guī)避責(zé)任虛化風(fēng)險(xiǎn)。作為行使部分公共管理職能的私主體，企業(yè)負(fù)有人權(quán)保障義務(wù)④，并承擔(dān)履行合同、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和損害賠償?shù)蓉?zé)任。在結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下，企業(yè)責(zé)任可通過企業(yè)可問責(zé)性機(jī)制實(shí)現(xiàn)。（1）向上的可問責(zé)性。企業(yè)應(yīng)向作為規(guī)制者的財(cái)政部門說明其如何履行基于合同的財(cái)政責(zé)任，向人民法院就侵權(quán)造成的損害履行賠償責(zé)任。（2）水平的可問責(zé)性。企業(yè)應(yīng)向合作伙伴（政府）負(fù)責(zé)，就履約義務(wù)予以說明并承擔(dān)違約責(zé)任。在算法系統(tǒng)非理性且企業(yè)有過錯(cuò)時(shí)，政府可啟動(dòng)追責(zé)程序，要求企業(yè)根據(jù)過錯(cuò)程度承擔(dān)損害賠償責(zé)任，甚至將其納入黑名單。⑤ （3）向下的可問責(zé)性。企業(yè)對(duì)大眾承擔(dān)技術(shù)說明與風(fēng)險(xiǎn)披露義務(wù)，應(yīng)主動(dòng)披露技術(shù)運(yùn)用的合理性、AI 研發(fā)與使用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公眾有權(quán)獲得AI 決定的說明并有申辯機(jī)會(huì)，因算法的復(fù)雜性和難以理解性，公眾有權(quán)獲得用普通語(yǔ)言而非機(jī)器代碼作出的關(guān)于AI 決定的解釋。①

在結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)制模式下，政府擔(dān)保責(zé)任可通過政府問責(zé)性機(jī)制實(shí)現(xiàn)。（1）向上的可問責(zé)性，包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值問責(zé)和行政決定問責(zé)。減輕財(cái)政成本是政企合作的前提和重要指引，相較于國(guó)家自建自營(yíng)，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)必須在正常情形下因民間參與而獲得減緩。德國(guó)2002 年的“體育館建設(shè)案”中，地方機(jī)關(guān)因公私合作建設(shè)費(fèi)用為預(yù)估自建的兩倍，被行政法院判決其許可決定違背預(yù)算執(zhí)行經(jīng)濟(jì)性原則而承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。在數(shù)字政府建設(shè)中，應(yīng)運(yùn)用成本分析法評(píng)估合作對(duì)財(cái)政成本的影響，并據(jù)此決定是否對(duì)政府開展經(jīng)濟(jì)價(jià)值問責(zé)。當(dāng)數(shù)字政府侵犯相對(duì)人權(quán)益時(shí)，通過行政復(fù)議或行政訴訟確定政府應(yīng)承擔(dān)的國(guó)家賠償責(zé)任，在特定情況下可向數(shù)字企業(yè)追責(zé)。公私合謀等嚴(yán)重違法違紀(jì)行為還應(yīng)納入紀(jì)檢監(jiān)察和巡視工作范圍。（2）水平的可問責(zé)性。政府違反信賴保護(hù)原則，在不履行行政允諾時(shí)對(duì)企業(yè)負(fù)有違約責(zé)任。對(duì)此，應(yīng)建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，政府因違約致使企業(yè)受損的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。（3）向下的可問責(zé)性。政府對(duì)公眾負(fù)有擔(dān)保責(zé)任，因其違約或疏于監(jiān)管侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任和合作失敗時(shí)接管服務(wù)的承接責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

越是復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，規(guī)制模式的研究就越彰顯其價(jià)值。本文對(duì)數(shù)字政府合作建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制模式進(jìn)行類型化研究，探討了現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代政企合作法律風(fēng)險(xiǎn)的不足，主張引入新型的結(jié)果導(dǎo)向型合作規(guī)制模式，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制過程和規(guī)制結(jié)果的三層次建構(gòu)。結(jié)果導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式下，數(shù)字政府合作建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律構(gòu)造體現(xiàn)為實(shí)體構(gòu)造和程序設(shè)置兩個(gè)方面。就規(guī)制目標(biāo)而言，應(yīng)建構(gòu)將公共價(jià)值嵌入算法的合作機(jī)制，并通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公民參與程序規(guī)避侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。就規(guī)制過程而言，應(yīng)強(qiáng)化信用監(jiān)管、優(yōu)化契約機(jī)制分別規(guī)避政府權(quán)力遷移風(fēng)險(xiǎn)和行政優(yōu)益權(quán)履行不能風(fēng)險(xiǎn)，并通過風(fēng)險(xiǎn)管理程序?qū)崿F(xiàn)。就規(guī)制結(jié)果而言，應(yīng)明確政企責(zé)任分擔(dān)，并通過公共問責(zé)程序規(guī)避責(zé)任逃逸風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果導(dǎo)向型模式并不排斥傳統(tǒng)規(guī)制模式的運(yùn)用，而是一種適用于數(shù)字政府合作建設(shè)領(lǐng)域、強(qiáng)調(diào)合作結(jié)果與目標(biāo)一致的更好的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式。當(dāng)前，政府在政企合作中的主要任務(wù)在于對(duì)企業(yè)介入數(shù)字政府建設(shè)的程度、收益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)考量，以“實(shí)現(xiàn)合作”這一結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，最終實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的憲法價(jià)值，否則，我們將會(huì)陷入算法技術(shù)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)困局中并失去人類的裁量判斷。

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東