流域協(xié)同立法的規(guī)范建構(gòu)與機(jī)制保障

何俊毅

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;協(xié)同立法;流域協(xié)同立法;流域立法;協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：DF03文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.03.08 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

黨的十八大以來，我國進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新階段，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼生態(tài)文明建設(shè)全局，相繼確立了長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略，對流域協(xié)同治理作出重要部署和制度安排?！吨腥A人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）及《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（以下簡稱《黃河保護(hù)法》）為長江、黃河流域轉(zhuǎn)變治理方式，從污染防治向山水林田湖草（沙）一體化保護(hù)，從條塊分割管理向系統(tǒng)治理、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，提供了明確的法律依據(jù)。流域生態(tài)系統(tǒng)具有天然的系統(tǒng)性、整體性和流動性，必須協(xié)同推進(jìn)上下游、左右岸、干支流的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)治理。流域協(xié)同立法關(guān)涉流域協(xié)同治理和協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計，將為穩(wěn)步推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供規(guī)范依據(jù)和法治保障。流域協(xié)同立法有助于提高協(xié)同治理的法治化水平，是流域協(xié)同治理視角下規(guī)范供給的主要內(nèi)容和重要形式。流域協(xié)同立法、協(xié)同治理將成為推動我國流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

一、流域協(xié)同治理的價值目標(biāo)與現(xiàn)實需求

流域是由分水線所包圍的水系干流和支流的集水區(qū)域，是國家水資源管理的基本單元，具有整體性和系統(tǒng)性特征。① 流域不僅是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中至關(guān)重要的一環(huán)，也是一個相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、社會單元。流域治理必須從流域的整體性、系統(tǒng)性和流動性特征出發(fā)，基于流域生態(tài)系統(tǒng)自身的規(guī)律和特性探索流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最佳路徑。實踐證明，流域治理具有跨區(qū)域的復(fù)雜性，僅靠流域內(nèi)一省一市的自行防治是無法完成的。為此，需要流域沿線各方秉持“一盤棋”的理念，形成立法共識，共保共治流域生態(tài)環(huán)境。流域協(xié)同立法擔(dān)負(fù)著為流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理提供制度供給和法治保障的重要功能，能夠有效推動實施黨和國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)共同富裕。

（ 一）價值目標(biāo)：實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕

習(xí)近平總書記指出：“長江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì)，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城等多個方面，要運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，正確把握自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系?！雹谒麖?qiáng)調(diào)，長江經(jīng)濟(jì)帶的各個地區(qū)、每個城市都應(yīng)該也必須有推動自身發(fā)展的意愿，這無可厚非，但在各自發(fā)展過程中一定要從整體出發(fā)，樹立“一盤棋”思想，把自身發(fā)展放到協(xié)同發(fā)展的大局之中，實現(xiàn)錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合，形成整體合力。③

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃綱要》）專章對“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”④作出了具體安排。長江、黃河等流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視上中下游省份間的區(qū)域協(xié)同互補(bǔ)，充分發(fā)揮流域各地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整和完善區(qū)域政策體系，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，縮小東中西部發(fā)展差距，打造東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶，形成新時代推進(jìn)長江、黃河等流域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的總體思路。流域協(xié)同立法是推進(jìn)流域沿線各省份協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的重要法治保障，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕是流域協(xié)同立法的根本目標(biāo)。

（二）現(xiàn)實需求：克服傳統(tǒng)流域管理模式的弊端

流域是從源頭到河口的系統(tǒng)性、整體性和流動性極強(qiáng)的自然區(qū)域，是一個有機(jī)整體，其界限不受行政區(qū)域劃分的影響，涉及流域上下游、左右岸、干支流及附近區(qū)域。長江流域和黃河流域橫跨我國東中西部三大區(qū)域，流經(jīng)多個省份，對沿岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響重大。流域水資源管理具有典型的外溢性特征，流域沿線地方政府的任何行動都可能會對整個流域生態(tài)及流域沿線各方產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單元的“條塊分割”的流域管理模式，導(dǎo)致我國流域公共物品的供給缺乏效率，影響流域治理效能，難以滿足沿線經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展需求。

首先，流域管理仍以部門職責(zé)分工為原則，整體性、系統(tǒng)性治理效能尚需提升。雖然全國人民代表大會常務(wù)委員會早在2002 年修訂《中華人民共和國水法》時就已明確，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，但法律僅對流域管理機(jī)構(gòu)的職能和定位進(jìn)行了原則性的規(guī)定，這導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)在流域治理實踐中的作用被弱化，未能充分發(fā)揮。流域管理實踐中水資源、水環(huán)境和水生態(tài)分屬不同職能部門。各部門職責(zé)存在重疊現(xiàn)象，流域治理法治化、科學(xué)化和規(guī)范化水平有待進(jìn)一步提高。

其次，流域上下游、左右岸、干支流歸屬不同行政區(qū)域管轄，易形成以行政區(qū)劃為單位、分塊治理的流域管理模式?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第6 條第2 款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。受此影響，目前我國流域管理多采取按照行政區(qū)劃分塊治理的模式。傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行流域治理的模式，固然能夠促進(jìn)地方各級政府在流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮主體作用，但由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動和傳統(tǒng)政績觀的影響，流域沿線地方政府尚需積極主動地從流域的整體利益和流域可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的角度來考慮問題。

再次，流域治理的主體既包括政府，又包括社會組織、企業(yè)和個人，現(xiàn)代流域治理應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)由政府管理向多元主體共治的轉(zhuǎn)變。但是，我國流域管理仍然存在利益相關(guān)方與公眾參與程度不足、積極性不高的現(xiàn)象。由此可見，我國流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中多元主體協(xié)同共治機(jī)制的治理效能仍需進(jìn)一步提升。

最后，從更深層次上講，傳統(tǒng)的流域管理模式也影響了流域立法、執(zhí)法和司法的協(xié)同性，降低了流域生態(tài)治理的法治化水平。要徹底解決這個問題，就要順應(yīng)流域的自然屬性，尊重自然規(guī)律，實施全流域統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同治理。如果說京津冀、粵港澳、長三角等區(qū)域協(xié)同立法是基于國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展戰(zhàn)略推動的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，那么長江、黃河等流域協(xié)同立法則是流域天然的整體性、系統(tǒng)性和流動性必然要求的協(xié)同治理方式。這就需要克服傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單位的流域管理模式的弊端，通過流域協(xié)同立法提高流域協(xié)同治理的法治化水平。

由此觀之，流域協(xié)同立法不僅是基于現(xiàn)實治理的需求，更是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕價值目標(biāo)的重要抓手。協(xié)同治理不僅是國家政策導(dǎo)向，更是法規(guī)范層面的具體法律制度。厘清流域協(xié)同立法的規(guī)范基礎(chǔ)和法理依據(jù)，是更好地完善流域協(xié)同立法保障機(jī)制，提高流域協(xié)同立法的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和有效性的前提。

二、流域協(xié)同立法的規(guī)范基礎(chǔ)

流域治理作為跨行政區(qū)域治理的重要一環(huán)，進(jìn)行流域協(xié)同立法必須首先具備憲法法律的規(guī)范依據(jù)。

（ 一）憲法規(guī)范基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要解決的是區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系問題，首先應(yīng)從憲法層面對其作出規(guī)范解釋。關(guān)于憲法規(guī)范依據(jù)，有學(xué)者認(rèn)為除憲法作為合憲性審查的依據(jù)來源以外，其他有關(guān)憲法的素材也可作為實質(zhì)淵源對憲法進(jìn)行解釋，以促進(jìn)良法善治。① 關(guān)于區(qū)域協(xié)同治理、區(qū)域協(xié)同立法的憲法文本依據(jù)，有學(xué)者認(rèn)為將“貫徹新發(fā)展理念”寫入憲法標(biāo)志著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國家保障義務(wù)具備了具體的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。② 另有學(xué)者認(rèn)為，憲法序言中“科學(xué)發(fā)展觀”的要求包含了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。③ 上述學(xué)理觀點(diǎn)從憲法文義及立法目的出發(fā)，通過剖析新發(fā)展理念和科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，對區(qū)域協(xié)同立法的憲法依據(jù)進(jìn)行規(guī)范闡釋，為區(qū)域協(xié)同治理、協(xié)同立法提供了憲法文本依據(jù)。

在理論上，“合憲性審查中的‘憲，既包括憲法，即憲法文本，同時包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋”。④ 憲法原則與憲法精神作為實質(zhì)憲法淵源，其有助于對憲法的有效理解和適用，為憲法解釋提供材料選擇的空間。⑤ 上述觀點(diǎn)在合憲性審查實踐中已經(jīng)得到支持。⑥ 據(jù)此，探尋區(qū)域協(xié)同立法的合憲性基礎(chǔ)，不能僅審查憲法文本中是否有明確的規(guī)定，也要綜合考慮憲法原則和憲法精神?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3 條規(guī)定的民主集中制原則和中央、地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分既考慮到了國家法制統(tǒng)一，也考慮到了兼顧效率、發(fā)揮地方的積極性和主動性，在憲法原則和憲法精神層面為區(qū)域協(xié)同立法提供了實質(zhì)合憲性根據(jù)。

由此觀之，目前我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐并不存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或者憲法精神的情形。就目前區(qū)域協(xié)同立法的實踐而言，這種立法實踐并未突破現(xiàn)有憲法法律框架所規(guī)定的立法體制，也未在中央與省級、省級與市級之間設(shè)立一種跨行政區(qū)域的立法主體。區(qū)域協(xié)同立法的理想狀態(tài)或許是由法律明確規(guī)定新的跨行政區(qū)域立法主體，但現(xiàn)有法律框架下區(qū)域協(xié)同立法仍應(yīng)遵守“一元兩級多層次”的立法體制。① 有鑒于此，當(dāng)前我國流域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，基于實際需要采取流域沿線相關(guān)地方“共同協(xié)商—分別立法”的模式。綜上，通過對憲法文本以及蘊(yùn)含的憲法原則和精神進(jìn)行細(xì)致闡釋可以看出，我國區(qū)域協(xié)同立法實踐并未突破現(xiàn)有立法體制框架，進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法并不會破壞法體系的融貫和統(tǒng)一。

（二）法律規(guī)范基礎(chǔ)

《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）在修訂過程中先后提出了流域協(xié)同治理、協(xié)同立法的要求，《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》兩部流域?qū)ｉT立法規(guī)定了流域協(xié)同立法，共同為我國流域協(xié)同立法提供了明確的規(guī)范基礎(chǔ)。

2014 年《環(huán)境保護(hù)法》修訂時，立法者已經(jīng)認(rèn)識到“行政區(qū)劃有界，生態(tài)環(huán)境無界”的客觀規(guī)律，新增了關(guān)于環(huán)境保護(hù)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定。② 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是為克服環(huán)境行政管理地域性、分割性弊端而進(jìn)行的制度設(shè)計。與修改前的條款相比，本條規(guī)定突出了重點(diǎn)區(qū)域、流域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的實效性。③ 從我國流域保護(hù)的實踐來看，以2001 年國家在太湖流域確立污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議機(jī)制為契機(jī)，中央在各大流域開始推行流域污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)流域沿線行政區(qū)劃協(xié)調(diào)配合，探索流域省際環(huán)境保護(hù)合作框架，建立定期會商制度和協(xié)作機(jī)制，逐漸形成治污合力。這些實踐和探索在流域生態(tài)保護(hù)方面取得了顯著成效，為完善流域協(xié)同治理奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。通過流域地方立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法，實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，克服屬地管理帶來的環(huán)境監(jiān)管問題。④

為了實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合黨的十八大以來各地區(qū)各部門在建立健全區(qū)域合作機(jī)制方面取得的顯著成效，尤其是在區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域取得的實踐成果，2022 年《地方組織法》修改時新增了關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容。⑤ 這是我國法律體系中首次明確規(guī)定省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要開展區(qū)域協(xié)同立法。《“十四五”規(guī)劃綱要》第三十一章“深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略”中明確提出“全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”，“扎實推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”;第三十二章“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”中明確規(guī)定“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制……完善區(qū)域合作與利益調(diào)節(jié)機(jī)制”。據(jù)此，《地方組織法》規(guī)定的“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”中的“區(qū)域”，顯然包括長江、黃河流域沿線的省、自治區(qū)、直轄市，以及設(shè)區(qū)的市和自治州，這就為長江、黃河流域沿線省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)協(xié)同治理需要開展區(qū)域協(xié)同立法提供了法律上的明確依據(jù)，解決了過去區(qū)域協(xié)同立法面臨的合法性困境。

2022年《地方組織法》的修改對省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會和人民政府在區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制方面的規(guī)定是有區(qū)別的。具體而言，該法明確規(guī)定省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要開展區(qū)域協(xié)同立法，但僅規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制。由此可見，該條規(guī)定并未明確授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府協(xié)同制定地方政府規(guī)章。關(guān)于“跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”，有立法專家指出：“2022 年修改地方組織法時，一些地方建議明確區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的具體內(nèi)容?？紤]到各地開展區(qū)域合作的形式豐富多樣，有的地方采取‘決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行三級運(yùn)作機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，有的就一些共同關(guān)注的議題達(dá)成共識，共同簽署備忘錄或者合作協(xié)議，有的還成立了實體化運(yùn)作的區(qū)域合作辦公室。由于不同地方的區(qū)域合作機(jī)制并不完全相同，有的新型合作機(jī)制還在進(jìn)一步探索之中。因此，對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的具體形式，未作統(tǒng)一規(guī)定?！雹儆纱?，《地方組織法》留下的需要進(jìn)一步解釋和研究的問題是：省市兩級人民政府是否有權(quán)根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，開展協(xié)同立法制定地方政府規(guī)章？

2023年3月，《立法法》再次修改，明確規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法制度。② 《立法法》與《地方組織法》關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定基本保持一致。略有不同的是，《立法法》明確規(guī)定省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會協(xié)同制定的地方性法規(guī)只能“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施”，同時該條第2款明確規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。但該條第2 款的規(guī)定不甚明晰。其中，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州”究竟所指為何？ 是指省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會，還是其人民政府，抑或二者均包括在內(nèi)？ 如果僅指省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會，就存在與《立法法》第83 條第1 款重復(fù)的嫌疑。因為“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)”當(dāng)然包含了“可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”的含義。如果僅指省市兩級人民政府，就可以理解為是對《地方組織法》第80 條規(guī)定的縣級以上的地方各級人民政府“可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”的細(xì)化和補(bǔ)充，從而明確了省市兩級人民政府可以通過建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制制定地方政府規(guī)章。

《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》兩部流域?qū)ｉT立法明確規(guī)定，長江、黃河流域相關(guān)地方可以根據(jù)需要建立流域協(xié)同立法機(jī)制，提高流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法治化水平。① 根據(jù)上述兩部流域?qū)ｉT立法關(guān)于協(xié)同立法的規(guī)定，長江、黃河流域沿線的省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會和人民政府能夠有效根據(jù)流域協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同治理的需要開展流域協(xié)同立法。這包括在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強(qiáng)協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略。

目前，學(xué)術(shù)界針對區(qū)域協(xié)同立法的主體有不同看法，有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法的主體應(yīng)限于區(qū)域內(nèi)地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，指出區(qū)域協(xié)同立法僅指地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)的立法活動。② 另有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法既包括地方人民代表大會及其常務(wù)委員會協(xié)同制定地方性法規(guī)，還包括地方人民政府協(xié)同制定地方政府規(guī)章。③ 還有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在各地方立法主體之外成立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，行使區(qū)域立法權(quán)。④ 根據(jù)本文關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范分析和體系解釋，筆者認(rèn)為，《地方組織法》《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《立法法》在一定程度上明確了區(qū)域協(xié)同立法的主體，既包括省市兩級人民代表大會及其常務(wù)委員會，也包括省市兩級人民政府。但筆者仍建議《立法法》下次修改時應(yīng)進(jìn)一步明確賦予省市兩級人民政府協(xié)同制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。

三、流域協(xié)同立法的法理闡釋

《全國人大常委會2022 年度立法工作計劃》指出，要“加強(qiáng)新時代立法理論研究……推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法等有關(guān)問題的研究”。在證成流域協(xié)同立法規(guī)范基礎(chǔ)的前提下，仍需論證流域協(xié)同立法蘊(yùn)含的法理依據(jù)，為流域協(xié)同立法提供理論支撐。

（一）“軟硬兼施”：補(bǔ)足“軟法”規(guī)制的短板

軟法規(guī)范在流域協(xié)同治理中發(fā)揮了更為重要的作用。例如，黨和國家的政策文件、基于自愿協(xié)商達(dá)成的行政協(xié)議和框架協(xié)議等，這些軟法規(guī)范憑借其在制定主體、規(guī)制方式、制定效率方面的優(yōu)勢，在流域協(xié)同治理中發(fā)揮了重要作用，并有效地回應(yīng)了流域協(xié)同治理的規(guī)則需要。

我國流域跨區(qū)域生態(tài)治理實踐主要是通過自愿協(xié)商簽訂合作協(xié)議來落實中央關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略。國務(wù)院有關(guān)部門先后印發(fā)了關(guān)于在長江、黃河流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門規(guī)范性文件，為黃河及長江流域沿線各省市簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償合作協(xié)議，共同助力流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了政策依據(jù)。2021 年5 月，山東、河南兩省簽訂《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，以共同推動黃河干流跨省界斷面水質(zhì)穩(wěn)中向好;2023 年1 月，湖南、湖北兩省就長江干流鄂湘段（首期）簽署了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。這些實踐有效推動了長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升和高質(zhì)量發(fā)展，盡管它們都屬于軟法規(guī)制的范疇。

軟法規(guī)范因其靈活性，能夠在硬法規(guī)范闕如的情況下及時有效地回應(yīng)流域協(xié)同治理的規(guī)范需求。這些軟法規(guī)范基于自愿協(xié)商的民主性特征，便于在流域上下游、左右岸、干支流不同行政區(qū)劃間基于流域協(xié)同治理的特殊需求形成不同組合，最大程度地提高流域治理效能。由此可見，軟法規(guī)范憑借其相較于硬法規(guī)范的靈活性、便捷性、針對性與務(wù)實性等諸多規(guī)制優(yōu)勢，在我國流域協(xié)同治理中發(fā)揮了十分重要的規(guī)范供給作用。

雖然政策文件、行政協(xié)議等軟法規(guī)范為流域協(xié)同治理提供了制度選擇和規(guī)范依據(jù)，但其并不屬于我國正式的法律規(guī)范體系，缺乏法律約束力。區(qū)域合作軟法規(guī)范缺乏明確的權(quán)利義務(wù)指引，缺乏強(qiáng)制性保障措施，缺乏責(zé)任懲處規(guī)則和實施跟蹤機(jī)制，其直接制約著軟法規(guī)制的實效，需要與區(qū)域合作硬法規(guī)制相配合、相協(xié)調(diào)。① 正如有學(xué)者指出，通過談判達(dá)成治理契約進(jìn)而實現(xiàn)減排目標(biāo)，成為上下游地區(qū)間實現(xiàn)河流污染協(xié)同治理的主要途徑。但是，由于外部性和機(jī)會主義行為的存在，如何維護(hù)協(xié)同治理契約的穩(wěn)定成為學(xué)者研究的焦點(diǎn)。②

“軟法和硬法規(guī)范并行不悖、剛?cè)嵯酀?jì)，日益成為回應(yīng)公共治理模式崛起的一種新型混合法模式”。③ 流域協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)發(fā)揮軟法規(guī)范作用的同時，以國家法律層面為區(qū)域協(xié)同立法提供的規(guī)范依據(jù)和制度空間為契機(jī)，積極建構(gòu)以硬法調(diào)整為主、軟法調(diào)整為輔的軟硬法混合規(guī)制模式。為了滿足流域公共治理的實踐需要，長江、黃河等重要流域沿線立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建協(xié)同立法工作機(jī)制，協(xié)同制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，為流域協(xié)同治理提供“軟硬兼施”的規(guī)范供給。

（二）“多元交錯”：區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”界定

隨著區(qū)域公共事務(wù)的興起，區(qū)域內(nèi)各政府無法獨(dú)善其身，凝聚共識、建立有效的區(qū)域合作法律治理機(jī)制是解決跨區(qū)域公共事務(wù)治理問題的根本出路。④ 傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單元進(jìn)行的治理，無法有效應(yīng)對具有溢出效應(yīng)的流域治理這一跨區(qū)域公共事務(wù)。目前以屬地管轄為基本原則的“行政區(qū)行政”模式正在面臨跨區(qū)域公共事務(wù)的沖擊，一種全新的區(qū)域協(xié)同治理模式正在區(qū)域一體化發(fā)展實踐中形成。

區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”一詞不能等同于《憲法》第30 條規(guī)定的“行政區(qū)劃”。國家推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的“區(qū)域”往往旨在打破現(xiàn)行憲法規(guī)定的行政區(qū)劃，更多呈現(xiàn)出跨行政區(qū)劃的空間特征。① 從目前的立法實踐看，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“區(qū)域一體化”“區(qū)域協(xié)同立法”中的“區(qū)域”主要由中央立法和中央規(guī)劃規(guī)定。在地方層面，有的“區(qū)域”則是根據(jù)流域協(xié)同治理的實踐需求，經(jīng)過流域內(nèi)不同行政區(qū)劃的立法機(jī)關(guān)通過協(xié)商確定的。

基于不同的跨區(qū)域公共事務(wù)立法事項可以形成不同范圍的“區(qū)域”，但也可能由于協(xié)商未達(dá)一致，或者根本不愿進(jìn)行立法協(xié)商，導(dǎo)致原本屬于某項跨區(qū)域事務(wù)“區(qū)域”范圍內(nèi)的行政區(qū)不愿參與該立法事項的區(qū)域協(xié)同立法。有鑒于此，區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”是動態(tài)的、變動的、無法事先確定的。我國區(qū)域發(fā)展政策中有大區(qū)域如西部地區(qū)、中區(qū)域如長三角區(qū)域、小區(qū)域如成渝城市群等不同的劃分類型，這些區(qū)域類型互相交叉重疊。如果都賦予跨行政區(qū)域的區(qū)域主體以立法權(quán)，可能會造成立法權(quán)分配的混亂。② 區(qū)域協(xié)同立法的“區(qū)域”，是根據(jù)不同公共事務(wù)確定的“不確定”的區(qū)域，故無法通過憲法法律確立跨行政區(qū)的立法主體。

區(qū)域協(xié)同治理的需求呈現(xiàn)出多樣性、異變性、不確定性等特征，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法中“區(qū)域”的范圍也具有不確定性。即便存在客觀的協(xié)同治理需求，也可能因諸多因素影響致使相關(guān)主體沒有意愿參與協(xié)同立法，或者參與立法協(xié)商但最終未能達(dá)成一致。甚至，區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)同主體可能因跨區(qū)域公共事務(wù)的性質(zhì)不同而導(dǎo)致協(xié)同立法主體交錯重疊，如流域上游省份之間為了加強(qiáng)流域水源涵養(yǎng)進(jìn)行協(xié)同立法的主體，可能同時與中下游行政區(qū)劃進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同立法。由此，區(qū)域協(xié)同立法的“區(qū)域”的范圍是基于現(xiàn)實的需求和協(xié)商的進(jìn)展等諸多因素確定的，無法完全事先由上級立法機(jī)關(guān)或者人民政府確定。如果完全根據(jù)上位立法、上級立法機(jī)關(guān)或者人民政府的指令進(jìn)行協(xié)同立法，可能會使區(qū)域協(xié)同立法變成固化的自上而下的制度安排，而非自下而上的基于客觀治理需要的協(xié)同，從而喪失區(qū)域協(xié)同立法的靈活性和回應(yīng)性優(yōu)勢。

（三）“求同存異”：充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性

有學(xué)者從《憲法》的相關(guān)規(guī)定中提煉出“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”原則，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)是我國區(qū)域治理的原則。③ 也有學(xué)者明確強(qiáng)調(diào)，我國的單一制結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域協(xié)同立法只能在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下進(jìn)行。④ 在區(qū)域協(xié)同立法實踐中，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方主動性、積極性的充分發(fā)揮之間存在一定的內(nèi)在張力。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式及“一元兩級多層次”的立法體制決定了區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)堅持“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”兩項原則。我國流域協(xié)同立法首先面臨的合憲性議題在于中央與地方的立法權(quán)限分配，應(yīng)在“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的框架下思考流域協(xié)同立法的模式選擇、保障機(jī)制等相關(guān)問題。

我國幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面存在較大差異，如果完全由中央立法機(jī)關(guān)為各具特色、各有需求的區(qū)域進(jìn)行法律規(guī)范和制度供給，不但立法成本極高、浪費(fèi)立法資源，同時也缺乏可操作性———實際上中央立法機(jī)關(guān)根本沒有足夠的時間精力來完成制度規(guī)范供給，也不利于地方立法主體主動性、積極性的充分發(fā)揮。同時，由于地方立法的效力范圍只能及于本行政區(qū)域范圍內(nèi)，對跨行政區(qū)域的公共事務(wù)無力規(guī)范。因此，只有通過區(qū)域協(xié)同立法，才能夠有效為區(qū)域公共事務(wù)提供規(guī)范供給。區(qū)域協(xié)同立法一方面要照顧到區(qū)域內(nèi)各主體的利益，通過充分協(xié)商溝通，最大程度地顧及各區(qū)域的利益;另一方面要實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)最大多數(shù)主體的最大利益。區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)當(dāng)從各區(qū)域自身的地理環(huán)境、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)位優(yōu)勢等出發(fā)，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展特色，規(guī)范區(qū)域公共事務(wù)。因此，某個區(qū)域的協(xié)同立法既要有別于國家的統(tǒng)一立法，也要有別于其他區(qū)域的地方立法，充分體現(xiàn)自身的區(qū)域特色。

故而，流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同立法一方面要注重流域的系統(tǒng)性、整體性和流動性特征，另一方面也要注重上中下游生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域差異。如長江流域各段有著特殊的生態(tài)系統(tǒng)，面臨的流域保護(hù)問題也有所差異。

流域治理不能片面追求生態(tài)效益，必須兼顧流域沿岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增進(jìn)民生福祉。流域旅游資源開發(fā)不僅有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能減少發(fā)展工業(yè)對流域環(huán)境的影響，同時也有利于宣傳環(huán)保理念，更好地促進(jìn)流域環(huán)境保護(hù)，為高質(zhì)量發(fā)展帶來新的機(jī)遇?；陂L江、黃河等流域旅游資源呈現(xiàn)“局部聚集，整體分散”的分布狀態(tài)，流域沿線?。▍^(qū)）、直轄市、市（州）可以依據(jù)《中華人民共和國旅游法》第17 條第2 款及第23 條之規(guī)定，根據(jù)流域文化資源、旅游資源的分布特征，對跨行政區(qū)劃且適宜進(jìn)行整體利用的旅游資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，推動區(qū)域旅游合作。通過流域協(xié)同立法破除行政壁壘，充分發(fā)揮流域內(nèi)各行政區(qū)域的文化旅游資源優(yōu)勢?；谌饔虬l(fā)展理念，聯(lián)合打造“長江國際黃金旅游帶”“黃河旅游精品線”等文旅品牌，共同推進(jìn)長江、黃河等重要流域文化旅游廊道和文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

流域協(xié)同立法雖然應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家整體利益，但其內(nèi)容卻是地方性的、區(qū)域性的，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)照流域沿線地方、區(qū)域的積極性和現(xiàn)實需要。因此，流域協(xié)同立法不應(yīng)片面地強(qiáng)調(diào)和追求流域內(nèi)的法制統(tǒng)一，而是應(yīng)當(dāng)充分尊重各地方、區(qū)域的資源稟賦和現(xiàn)實需求。如果一味地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，則會扼殺協(xié)同立法的積極性，使協(xié)同立法的預(yù)期無法實現(xiàn)?！罢嬲慕y(tǒng)一是建立在尊重差異的基礎(chǔ)上的。離開了對多樣性、對各個組成部分的深入研究和正確認(rèn)識，統(tǒng)一就是病態(tài)和虛弱的?！雹倭饔騾f(xié)同立法既要注重流域的整體性、系統(tǒng)性和流動性特征，又要充分關(guān)照流域內(nèi)各行政區(qū)域的利益訴求和實際情況，切實通過協(xié)商溝通，體現(xiàn)“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”和“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的原則。

《 酉水河保護(hù)條例》第二次聯(lián)席會議的會議紀(jì)要對上述原則進(jìn)行了精準(zhǔn)的凝練和概括：“對不同行政區(qū)域的條例文本進(jìn)一步處理好共性與個性、統(tǒng)一性與差異化的關(guān)系，本著存大同、求小異的原則，突出跨行政區(qū)域協(xié)作機(jī)制的建設(shè)?！雹賲^(qū)域立法協(xié)作不是片面追求法制統(tǒng)一，而是強(qiáng)調(diào)法治環(huán)境的和諧。如果區(qū)域立法協(xié)作把地方立法的差異性都抹殺掉，則可能會使各地方的利益和訴求無法充分實現(xiàn)，地方人民代表大會和政府的積極性得不到充分發(fā)揮，區(qū)域立法協(xié)作也不能達(dá)到預(yù)期的效果。所以，在統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域共性問題的時候，更要注意不同地方的立法重點(diǎn)。②從目前區(qū)域協(xié)同立法實踐來看，我國的區(qū)域協(xié)同立法普遍采用“共同協(xié)商+各自立法”的立法模式，這種相對分散的協(xié)同立法模式具有靈活性，各區(qū)域可以根據(jù)各自實際情況進(jìn)行協(xié)商立法，更能發(fā)揮地方立法的積極性和主動性。③ 長江、黃河等重要流域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)主要采用“共同協(xié)商+各自立法”“共同決定+條例”的立法模式，流域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)劃基于地理條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的差異而產(chǎn)生的特殊需求和利益訴求進(jìn)行充分溝通協(xié)商，就流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)問題達(dá)成一致后分別立法。唯有在流域系統(tǒng)性、整體性的視角下，充分尊重各行政區(qū)劃的利益訴求，充分發(fā)揮流域內(nèi)各行政區(qū)劃的積極性和主動性，才能有效激活流域協(xié)同治理，這是我國流域協(xié)同立法不竭的動力和源泉。

四、流域協(xié)同立法的保障機(jī)制

目前，我國憲法法律雖對區(qū)域協(xié)同立法作了相應(yīng)的規(guī)定，但都只是較為原則性的規(guī)定，難以有效保障區(qū)域協(xié)同立法的有序推進(jìn)和法律效力的切實發(fā)揮。欲使我國流域協(xié)同立法規(guī)范真正落地生根、切實發(fā)揮作用，應(yīng)從流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性和流動性出發(fā)，統(tǒng)籌考慮流域上下游、左右岸、干支流協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建切實有效的流域協(xié)同立法保障機(jī)制。

（一）完善流域協(xié)同立法公眾參與制度

公眾參與立法是踐行“全過程人民民主”的題中應(yīng)有之義，是人民行使立法權(quán)的重要形式。④ 跨域合作治理作為地方政府跨越行政邊界的治理模式，體現(xiàn)了不同治理主體之間的協(xié)作關(guān)系。這種協(xié)作關(guān)系不僅體現(xiàn)在跨界地方政府之間，而且體現(xiàn)在地方政府與企業(yè)或非營利組織之間，以及中央政府與地方政府之間。⑤ 區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理以政府為主導(dǎo)，但仍需要公眾的普遍參與，這才是現(xiàn)代環(huán)境治理的根本理念。⑥ 流域協(xié)同立法和協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)建立有效的多元協(xié)作共治機(jī)制，這是流域協(xié)同立法機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵要素。因此，要提高我國流域協(xié)同立法、協(xié)同治理的成效，就必須完善公眾參與機(jī)制，明確社會組織、企業(yè)和公眾在流域協(xié)同立法全過程的知情權(quán)和參與權(quán)，通過“政府—市場—公眾”三位一體的協(xié)作互動，實現(xiàn)流域多元主體共治，在流域協(xié)同立法中踐行全過程人民民主。

流域協(xié)同立法全過程、各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)充分考慮流域沿線公眾的“真關(guān)切”，直面流域協(xié)同治理的“真問題”，經(jīng)過充分溝通協(xié)商，制定切實可行、管用有效的立法方案，使流域協(xié)同立法成為破解傳統(tǒng)流域治理難題的“金鑰匙”。流域協(xié)同立法不僅應(yīng)當(dāng)邀請法學(xué)、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃建設(shè)等行業(yè)領(lǐng)域的專家論證，為流域協(xié)同立法提供專業(yè)的決策參考意見，還要充分聽取流域沿線居民和社會各界代表的意見，讓他們有充分的渠道（如聽證會、論證會、公開征求意見等）表達(dá)訴求，增強(qiáng)協(xié)同立法的透明度，實現(xiàn)流域沿線利益相關(guān)方的平等對話和協(xié)商溝通，保障流域沿線居民和利益相關(guān)方實質(zhì)性地參與到流域協(xié)同立法中，增強(qiáng)流域協(xié)同立法的權(quán)威性和可接受性。流域沿線的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公眾參與協(xié)同立法的具體范圍、方式、程序等作出明確的規(guī)定，便于流域沿線公眾廣泛參與協(xié)同立法活動。

（ 二）建構(gòu)流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫?/p>

所謂流域協(xié)同立法的交叉?zhèn)浒笇彶橹贫?，是指流域?nèi)協(xié)同立法主體在審議通過協(xié)同立法文件后，除了按照《立法法》之規(guī)定向有關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案外，還應(yīng)當(dāng)向流域內(nèi)協(xié)同立法的其他立法機(jī)關(guān)備案，接受備案的立法機(jī)關(guān)重點(diǎn)就協(xié)同立法文本的協(xié)調(diào)性進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)該協(xié)同立法文本的有關(guān)規(guī)定與前期協(xié)調(diào)溝通的規(guī)定、原則和精神相抵觸，有可能損害本地利益、影響流域共同利益或者嚴(yán)重違背前期協(xié)調(diào)成果的，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進(jìn)行協(xié)商處理的制度。① 有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國協(xié)同立法中交叉?zhèn)浒笇彶橹饕且环N事后監(jiān)督的機(jī)制，考慮到協(xié)同立法的復(fù)雜性和特殊性，若能夠在協(xié)同立法文本生效前進(jìn)行交叉?zhèn)浒笇彶椋欣诒M早發(fā)現(xiàn)協(xié)同立法文本中的沖突，節(jié)約協(xié)同立法資源，提高協(xié)同立法效率。② 對此，筆者認(rèn)為，在協(xié)同立法文本審議通過前進(jìn)行交叉?zhèn)浒笇彶椴o必要，一方面，審議通過前仍屬于協(xié)同立法主體溝通協(xié)商的階段，可以通過溝通協(xié)商機(jī)制實現(xiàn)協(xié)同立法文本的修改完善;另一方面，協(xié)同立法主體在各自審議環(huán)節(jié)可能會存在修改變動情況，故最終審議通過的協(xié)同立法文本可能存在與審議前交叉?zhèn)浒笇彶榈奈谋静灰恢碌那樾危瑥亩鴮?dǎo)致事前交叉?zhèn)浒笇彶橹贫忍撝?。有鑒于此，流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫热詰?yīng)定位為事后立法監(jiān)督的范疇。

流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫扰c《立法法》規(guī)定的備案審查制度在審查標(biāo)準(zhǔn)上各有側(cè)重。《立法法》規(guī)定的備案審查制度重點(diǎn)審查備案立法文件的合法性;而流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫戎攸c(diǎn)審查流域協(xié)同立法文本的協(xié)調(diào)性，如審查報備的協(xié)同立法文件與流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求是否一致，與流域協(xié)同立法主體前期溝通協(xié)調(diào)的規(guī)定、原則或者精神是否協(xié)調(diào)，是否損害了流域的整體利益或者其他協(xié)同立法主體的利益等。建立健全流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫扔欣诖_保流域協(xié)同立法的一致性、協(xié)調(diào)性和有效性，有助于消除地方保護(hù)主義，實現(xiàn)流域協(xié)同立法成效的最大化，促進(jìn)流域協(xié)同合作延伸到協(xié)同立法過程末端。

我國現(xiàn)行法律未對協(xié)同立法交叉?zhèn)浒钢贫茸鞒鲆?guī)定，故流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒钢皇腔趯崿F(xiàn)協(xié)同治理效能的自愿性、協(xié)商性行為。接受備案的協(xié)同立法機(jī)關(guān)審查報備的協(xié)同立法文件，發(fā)現(xiàn)存在不協(xié)調(diào)的情形時，無法如法定備案審查制度那樣要求報備主體承擔(dān)修改或者廢止的法定義務(wù)。審查機(jī)關(guān)針對報備的協(xié)同立法文件提出的審查意見沒有法律上的拘束力，報備機(jī)關(guān)也可以不予采納。但出于流域協(xié)同立法主體相互信任及流域利益的整體性和系統(tǒng)性考量，協(xié)同立法相關(guān)主體通常會積極協(xié)調(diào)溝通，對確與流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求相抵觸，以及對其他協(xié)同立法主體利益造成損害的規(guī)定進(jìn)行修改完善，實現(xiàn)流域協(xié)同立法、協(xié)同治理的目標(biāo)。

由此，流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫缺旧聿痪哂袕?qiáng)制性，其只是流域協(xié)同立法主體之間的一種“軟性”協(xié)議，其拘束力取決于流域內(nèi)各方是否秉持誠信原則行事。即便在交叉?zhèn)浒钢?，各方發(fā)現(xiàn)協(xié)同立法文件之間存在不一致，也只能通過協(xié)商下一階段的立法協(xié)同，將在交叉?zhèn)浒钢邪l(fā)現(xiàn)的不一致問題予以修正。① 流域協(xié)同立法是基于流域生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性和流動性而產(chǎn)生的一項地方聯(lián)合立法制度，其運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)在于流域沿線立法主體為了打破傳統(tǒng)流域治理模式而自愿推進(jìn)的地方立法協(xié)同工作，故在下一步建構(gòu)落實流域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笇彶橹贫葧r，應(yīng)當(dāng)充分尊重參與流域協(xié)同立法主體的意志，適度發(fā)揮上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。流域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮交叉?zhèn)浒笇彶橹贫裙δ?，更好地保障流域協(xié)同立法文件的法律約束力，解決因流域協(xié)同立法協(xié)議不具有法律約束力而無法保證有效協(xié)調(diào)行動、持續(xù)行動的問題。

（三）建立流域協(xié)同立法聯(lián)合評估制度

法律的生命在于實施。流域協(xié)同立法文件中存在部分條文不協(xié)調(diào)、相沖突的問題，由于其具有“隱蔽性”，可能在交叉?zhèn)浒笇彶榄h(huán)節(jié)未被發(fā)現(xiàn)，但在協(xié)同立法實施過程中，這些不協(xié)調(diào)、相沖突的問題會逐漸凸顯出來。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全流域協(xié)同立法聯(lián)合評估制度，加強(qiáng)協(xié)同立法后評估，提高協(xié)同立法質(zhì)量，實現(xiàn)流域協(xié)同立法“由形式協(xié)同向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同的轉(zhuǎn)變升華”②。相較于一般的立法后評估，流域協(xié)同立法聯(lián)合評估注重評估流域內(nèi)協(xié)同立法規(guī)范自身的協(xié)調(diào)性，以及流域協(xié)同立法產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)。③ 流域協(xié)同立法聯(lián)合評估制度應(yīng)當(dāng)從評估主體、評估客體、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估重點(diǎn)幾個方面進(jìn)行建構(gòu)④：

1. 從評估主體來看，流域協(xié)同立法的制定主體是聯(lián)合評估的共同責(zé)任主體，協(xié)同立法機(jī)關(guān)的工作部門是聯(lián)合評估的實施主體，共同協(xié)商擬定聯(lián)合評估對象、制定聯(lián)合評估方案、組織開展聯(lián)合評估、提出聯(lián)合評估報告、運(yùn)用聯(lián)合評估報告等。當(dāng)然，流域協(xié)同立法聯(lián)合評估主體也可以委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等進(jìn)行聯(lián)合評估工作，委托第三方開展聯(lián)合評估更易于實現(xiàn)聯(lián)合評估的客觀性和中立性。

2. 從評估客體來看，流域協(xié)同立法文件實施一段時間以后，就可以將其納入聯(lián)合評估的對象范圍。評估對象的選擇，如協(xié)同立法實施多長時間后啟動聯(lián)合評估、聯(lián)合評估哪部協(xié)同立法等，都應(yīng)當(dāng)由流域協(xié)同立法主體協(xié)商確定。在聯(lián)合評估進(jìn)程中，重點(diǎn)對協(xié)商確定的整部協(xié)同立法文件或者其中的部分重要制度和條款的立法文本質(zhì)量、社會影響、制度的執(zhí)行情況、取得的生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)社會效益、存在的突出問題、是否需要修改廢止等情況進(jìn)行評估。

3. 從評估標(biāo)準(zhǔn)來看，流域協(xié)同立法聯(lián)合評估主要有合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)和實效性標(biāo)準(zhǔn)等。在具體協(xié)同立法項目聯(lián)合評估中，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體事項對上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，建構(gòu)聯(lián)合評估指標(biāo)體系。在流域協(xié)同立法聯(lián)合評估制度中要更加注重協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系建構(gòu)，這是流域協(xié)同立法的靈魂所在，也應(yīng)是流域協(xié)同立法聯(lián)合評估的關(guān)鍵所在。

4. 從評估重點(diǎn)來看，主要包括所評估的協(xié)同立法文件及其具體制度是否在流域協(xié)同立法范圍內(nèi)得到統(tǒng)一執(zhí)行、是否產(chǎn)生了預(yù)期的協(xié)同效應(yīng)、是否符合流域上中下游協(xié)同立法主體的預(yù)期、是否對流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)作用、流域協(xié)同立法機(jī)制是否穩(wěn)固等。

通過聯(lián)合評估工作，可以根據(jù)流域協(xié)同立法聯(lián)合評估報告得出的結(jié)論，清理與流域協(xié)同治理不相適應(yīng)的協(xié)同立法文件或者規(guī)定，最大限度地減少流域協(xié)同立法中存在的相互抵觸的現(xiàn)象，實現(xiàn)流域協(xié)同立法的協(xié)調(diào)性、一致性和可實施性。同時，需要注意的是，對于流域范圍內(nèi)協(xié)同制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的修改或者廢止，受到流域內(nèi)其他協(xié)同立法主體的相互制約或限制，也應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的前提下進(jìn)行。①

（四）設(shè)立流域協(xié)同立法審查批準(zhǔn)制度

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》指出“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”。在一般的地方立法中，由于立法事項僅限于單一行政區(qū)域，依靠該行政區(qū)域內(nèi)的立法機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的地方立法就可解決，除執(zhí)行上位法的地方立法外，地方立法機(jī)關(guān)對某項事務(wù)是否需要立法擁有較強(qiáng)的自主權(quán)，只要在《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，地方立法機(jī)關(guān)能夠決定何時立法、如何立法等。盡管區(qū)域協(xié)同立法也屬于地方立法的范疇，但它卻是一種特殊的地方立法。作為單一制國家結(jié)構(gòu)形式下生發(fā)出的一種地方立法形式，區(qū)域協(xié)同立法必然需要重視來自中央的影響。② 對于流域沿線某一個省份內(nèi)設(shè)區(qū)的市開展的流域協(xié)同立法，該省份的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，通過制定一般性的流域協(xié)同立法規(guī)范指引、具體指導(dǎo)流域協(xié)同立法工作，協(xié)調(diào)協(xié)同立法中的具體利益沖突等方式，落實上級立法機(jī)關(guān)對流域協(xié)同立法的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

流域協(xié)同立法的效力范圍超出了單一的行政區(qū)劃，具有較強(qiáng)的外溢效應(yīng)，會影響流域特定區(qū)域乃至整個流域的治理體制。由此，上級立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對流域協(xié)同立法的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，在充分尊重地方協(xié)同治理積極性的同時，更加注重從流域協(xié)同立法主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、批準(zhǔn)程序等方面進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。為了進(jìn)一步規(guī)范流域協(xié)同立法，可以參照《立法法》規(guī)定的設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的報批程序，為流域協(xié)同立法增設(shè)審查批準(zhǔn)制度，切實落實上級立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一。

流域沿線同一省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會協(xié)同制定的地方性法規(guī)，應(yīng)參照《立法法》第81 條第1 款之規(guī)定報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會經(jīng)合法性審查后批準(zhǔn)實施;流域沿線同一省、自治區(qū)的人民政府協(xié)同制定的地方政府規(guī)章，則可以參照設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序，報省、自治區(qū)人民政府經(jīng)合法性審查后批準(zhǔn)實施。流域沿線的省級人民代表大會及其常務(wù)委員會協(xié)同制定的地方性法規(guī)，應(yīng)參照自治條例和單行條例的批準(zhǔn)程序，由協(xié)同立法主體共同報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效;流域沿線的省級人民政府協(xié)同制定的地方政府規(guī)章，可以參照自治條例和單行條例的批準(zhǔn)程序，由協(xié)同立法主體共同報國務(wù)院批準(zhǔn)后生效。上級立法機(jī)關(guān)審查流域協(xié)同立法時，若發(fā)現(xiàn)協(xié)同立法的內(nèi)容與上位法相抵觸，可將協(xié)同立法文件退回，并要求流域內(nèi)各協(xié)同立法主體協(xié)商修改或者重新起草;若認(rèn)可協(xié)同立法的內(nèi)容，則以上級立法機(jī)關(guān)的名義批準(zhǔn)并頒布該協(xié)同立法文件，使其具有相應(yīng)的法律效力。如果發(fā)現(xiàn)流域協(xié)同立法的內(nèi)容涉及中央性事務(wù)，上級立法機(jī)關(guān)應(yīng)予退回;若該項中央事務(wù)的規(guī)范確有必要，中央機(jī)關(guān)可考慮直接制定特定流域乃至全國各流域范圍內(nèi)普遍有效的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。①

結(jié)語

為了更好地落實長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，克服我國傳統(tǒng)流域管理模式的弊端，亟需規(guī)范和加強(qiáng)流域協(xié)同立法，為流域協(xié)同治理提供法治保障。作為一種基于流域天然的系統(tǒng)性、整體性和流動性特征而產(chǎn)生的流域治理立法供給的新制度，我國流域協(xié)同立法具有廣闊的發(fā)展前景。當(dāng)前，我國流域協(xié)同治理仍處于初級階段，流域協(xié)同立法面臨法律規(guī)范體系不健全、流域沿線立法主體協(xié)同立法動力不足、協(xié)同立法保障機(jī)制不健全等現(xiàn)實困難。流域協(xié)同立法制度的規(guī)范高效運(yùn)行，必須在憲法法律的框架內(nèi)，充分發(fā)揮協(xié)同立法的靈活性和回應(yīng)性優(yōu)勢，調(diào)動流域內(nèi)各立法主體協(xié)同立法的積極性和主動性，構(gòu)建流域協(xié)同立法多元保障機(jī)制，為流域協(xié)同治理提供規(guī)范供給和制度保障。在推進(jìn)流域協(xié)同立法的進(jìn)程中，要注重流域協(xié)同立法的合憲性、合法性控制，應(yīng)對流域協(xié)同立法進(jìn)行備案審查，維護(hù)國家法治統(tǒng)一。流域協(xié)同立法的理論探索和實踐運(yùn)行，將高質(zhì)量推進(jìn)我國流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，也將高效推動區(qū)域法治建設(shè)，提升整體主義的國家治理效能，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

本文責(zé)任編輯：董彥斌

青年學(xué)術(shù)編輯：任世丹