金融消費(fèi)者保護(hù)法的立法邏輯及規(guī)范表達(dá)

錢(qián)玉文

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者保護(hù)法;金融監(jiān)管;金融私法;私法規(guī)范

中圖分類(lèi)號(hào)：DF414文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.03.09 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、引言

金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性，而大部分金融消費(fèi)者缺乏金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致金融消費(fèi)領(lǐng)域信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象嚴(yán)重。金融消費(fèi)者普遍存在認(rèn)知偏差①，金融產(chǎn)品具有較高的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性，而與金融機(jī)構(gòu)相比，金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)承載能力與風(fēng)險(xiǎn)隔離能力明顯處于弱勢(shì)。因此，金融消費(fèi)者的權(quán)益很容易受到損害，需要法律的特殊保護(hù)。2008 年金融危機(jī)爆發(fā)之后，金融市場(chǎng)的安全問(wèn)題逐漸引起重視，世界各國(guó)紛紛探求維護(hù)金融安全的方法，英國(guó)《金融服務(wù)法》、美國(guó)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》、日本《金融商品交易法》、韓國(guó)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》等金融法規(guī)范相繼出臺(tái)或修訂。這些規(guī)范表現(xiàn)出很強(qiáng)的“領(lǐng)域法”①特征，同時(shí)涵蓋了公法性質(zhì)的金融監(jiān)管法律制度和私法性質(zhì)的金融交易規(guī)范。世界各國(guó)在金融領(lǐng)域中特別突出對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，表明各國(guó)開(kāi)始關(guān)注金融消費(fèi)領(lǐng)域的消費(fèi)者安全保障問(wèn)題。2013 年修改的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）將金融服務(wù)消費(fèi)納入調(diào)整范圍，其保護(hù)對(duì)象已經(jīng)包括金融服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)者。② 2023 年3 月1 日起施行的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法》，涉及金融機(jī)構(gòu)的多元化業(yè)務(wù)、各個(gè)環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)向多層次、廣覆蓋、全流程的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系再進(jìn)了一步。

目前，金融領(lǐng)域內(nèi)傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式出現(xiàn)了改變趨勢(shì)，各行業(yè)逐漸出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。同時(shí)，以互聯(lián)網(wǎng)為載體的數(shù)字金融蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)有法律對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)存在缺漏。數(shù)字金融帶來(lái)的復(fù)雜金融創(chuàng)新產(chǎn)品、新型金融服務(wù)等活動(dòng)，都隱藏著對(duì)金融消費(fèi)安全的威脅。通過(guò)金融監(jiān)管法克服金融市場(chǎng)失靈是必要的，但主要憑借單一維度的公法規(guī)制體系即金融監(jiān)管法律規(guī)范進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，容易產(chǎn)生“金融危機(jī)的治亂循環(huán)”③。目前，我國(guó)尚未制定金融消費(fèi)者保護(hù)法，在金融領(lǐng)域立法理念向公私法合作規(guī)制轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)下，基于公私合作規(guī)制理念的金融消費(fèi)者保護(hù)法能有效解決市場(chǎng)失靈和監(jiān)管失靈這一雙重失靈現(xiàn)象。金融消費(fèi)者保護(hù)立法事關(guān)金融消費(fèi)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局及金融消費(fèi)安全，因此，研究金融消費(fèi)者保護(hù)法的立法邏輯及規(guī)范表達(dá)已迫在眉睫。為此，本文將研究分析金融消費(fèi)者保護(hù)法體系化的建構(gòu)路徑及具體規(guī)范構(gòu)造等內(nèi)容，希望以此促進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)制實(shí)踐。④

二、基于公私合作規(guī)制理念的金融消費(fèi)者保護(hù)法

各種金融產(chǎn)品和服務(wù)的合約條款往往都比較復(fù)雜、晦澀，金融產(chǎn)品底層資產(chǎn)與消費(fèi)者在空間距離以及代理層級(jí)上相距遙遠(yuǎn)，消費(fèi)者缺乏充足信息，更缺乏信息處理能力。① 這成了使用傳統(tǒng)行政審批和違規(guī)處罰等公共規(guī)制工具，以及證成信息披露、告知說(shuō)明義務(wù)等規(guī)制工具的主要理由。即便解決了信息問(wèn)題，有限理性難題也會(huì)接踵而至。面對(duì)金融機(jī)構(gòu)利用行為心理學(xué)技術(shù)和大數(shù)據(jù)模型構(gòu)建的營(yíng)銷(xiāo)手段，消費(fèi)者個(gè)體難以抗拒;面對(duì)金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，金融消費(fèi)者往往難以理性決策。此外，消費(fèi)者的行為易受社會(huì)從眾心理影響，網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)、銷(xiāo)售誘導(dǎo)加劇了金融消費(fèi)者非理性行為的普遍性，其認(rèn)知偏差會(huì)導(dǎo)致行為市場(chǎng)失靈。單一的公法規(guī)制模式或私法規(guī)制模式均不能充分調(diào)動(dòng)既有理論和規(guī)則資源，難以有效化解金融消費(fèi)行為市場(chǎng)失靈，無(wú)法妥當(dāng)?shù)仄胶舛嘣娌⒈Ｕ辖鹑谙M(fèi)者權(quán)益。因此，金融消費(fèi)者保護(hù)需要一種新的理念，而公私法合作規(guī)制具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）金融法律規(guī)范的單一規(guī)制模式

在金融法理論中，受到公私法二元區(qū)分理論的影響，金融法往往被區(qū)分為金融監(jiān)管法與金融交易法兩種法律規(guī)范。本文認(rèn)為，“利益標(biāo)準(zhǔn)為主、調(diào)整方法為輔”的公私法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)具有合理性，但是對(duì)于調(diào)整方法，還需要進(jìn)行深入解釋。私法基于權(quán)利義務(wù)、法律行為等理論構(gòu)建規(guī)則體系，借助民事責(zé)任等機(jī)制調(diào)整法律關(guān)系?；诿袷仑?zé)任機(jī)制，金融私法亦可在金融市場(chǎng)主體間重新分配權(quán)利和義務(wù)。② 實(shí)際上，金融產(chǎn)品或服務(wù)背后的基礎(chǔ)法律關(guān)系都是合同或者合同組合，市場(chǎng)主體對(duì)于交易風(fēng)險(xiǎn)的分配往往通過(guò)合同權(quán)利義務(wù)的形式呈現(xiàn)。③

現(xiàn)代金融市場(chǎng)具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，而市場(chǎng)失靈的客觀存在需要公權(quán)力的介入。公法主要基于監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)配置、執(zhí)法程序、監(jiān)管規(guī)則的構(gòu)成要件與法律后果等因素構(gòu)建規(guī)則體系。根據(jù)2023 年印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)再次調(diào)整。在機(jī)構(gòu)改革后，中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策制定執(zhí)行和宏觀審慎監(jiān)管，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)資本市場(chǎng)監(jiān)管，形成了有中國(guó)特色的“一行一局一會(huì)”金融監(jiān)管體制。依據(jù)《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《中華人民共和國(guó)證券法》《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律的規(guī)定，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)許可、聲譽(yù)處罰、罰款、責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、接管、吊銷(xiāo)金融牌照、撤銷(xiāo)有關(guān)責(zé)任人員任職資格和從業(yè)資格、紀(jì)律處分，甚至將相關(guān)責(zé)任人員移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任等公共規(guī)制工具，對(duì)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)范的公私合作

厘清被規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在屬性是法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)，金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)涉及多元主體，需要平衡多重利益，而單一的公法規(guī)制結(jié)構(gòu)或私法責(zé)任體系在日益復(fù)雜多元的金融消費(fèi)實(shí)踐面前顯得捉襟見(jiàn)肘。④ 近年來(lái)，金融法的調(diào)整結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。金融交易市場(chǎng)主體的行為不僅需要受到公法的調(diào)整，還應(yīng)受到私法的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)就是在金融法領(lǐng)域引入或增加私法規(guī)范，增強(qiáng)金融消費(fèi)者在金融市場(chǎng)交易中的博弈力量，通過(guò)金融市場(chǎng)中私主體之間的博弈來(lái)實(shí)現(xiàn)金融法的價(jià)值目標(biāo)。與傳統(tǒng)公法性質(zhì)的金融監(jiān)管相比，以私法規(guī)范為主要內(nèi)容的金融法律調(diào)整結(jié)構(gòu)具有明顯優(yōu)勢(shì)。

第一，通過(guò)民事賠償?shù)人椒ㄖ贫荣x予私主體（金融消費(fèi)者）請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，可以有效增強(qiáng)私主體主張權(quán)利的積極性，激勵(lì)金融市場(chǎng)中的私主體促進(jìn)金融法的實(shí)施。當(dāng)金融法中存在民事賠償?shù)人椒ㄖ贫葧r(shí)，私主體會(huì)更有意愿去實(shí)施金融法以彌補(bǔ)自身的經(jīng)濟(jì)損失。這種內(nèi)含激勵(lì)因素的私法制度，不僅有利于直接實(shí)現(xiàn)金融交易市場(chǎng)中的公平正義，而且能通過(guò)促進(jìn)金融交易市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)而間接實(shí)現(xiàn)效率、穩(wěn)定、有序等金融法的價(jià)值目標(biāo)。

第二，從信息收集的角度來(lái)看，與具有金融監(jiān)管職能的公權(quán)力主體相比，私主體在某些方面更具有優(yōu)勢(shì)。私主體在金融交易市場(chǎng)中切實(shí)參與了某些金融產(chǎn)品交易，對(duì)于相關(guān)信息更為了解，能夠快速發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的違法行為。公權(quán)力主體對(duì)于相關(guān)信息的搜集，可能產(chǎn)生較高的制度成本。此外，受損害的私主體在某些具體案件中能夠便捷高效地調(diào)查取證，能比公權(quán)力主體更加快速地揭發(fā)違法行為。

第三，金融私法規(guī)范的實(shí)施有利于控制社會(huì)總成本，最大限度地實(shí)現(xiàn)金融法的效益。私主體在自身權(quán)益受損后，往往會(huì)慎重思考，在衡量各種解決方式的成本與收益后，選擇最優(yōu)的解決方案，以追求解決糾紛的高效率，這一過(guò)程有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

第四，金融私法規(guī)范能夠彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，發(fā)揮私主體的積極作用。一方面，金融私法規(guī)范通過(guò)給金融市場(chǎng)中的私主體賦權(quán)，極大地增加了社會(huì)資源對(duì)法律執(zhí)行的投資，緩解政府在金融監(jiān)管方面的壓力，節(jié)約政府監(jiān)管的成本，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的漏洞。另一方面，金融市場(chǎng)中的私主體可以依據(jù)金融私法規(guī)范直接提起訴訟，避免政府監(jiān)管中效率低下、機(jī)構(gòu)分散、權(quán)力尋租等弊端。事實(shí)上，無(wú)論是英美法系還是大陸法系，以司法手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制都具有悠久的歷史。尤其是在美國(guó)，基于對(duì)公權(quán)力的不信任，其法律體系更傾向于通過(guò)私人提起訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和公共價(jià)值。①

金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的公私合作不應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單的部門(mén)法延伸，而應(yīng)當(dāng)是基于共同規(guī)制目的對(duì)于公法規(guī)范和私法規(guī)范進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。按照前者的立法路徑，即使在各個(gè)部門(mén)法中對(duì)于金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行特別規(guī)定，也并無(wú)影響。按照后者的路徑，則需要先確定公私法規(guī)范共同的規(guī)制目標(biāo)，并對(duì)相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行整合，從功能主義和整體主義的視角出發(fā)，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)法進(jìn)行構(gòu)建。例如，行政處罰和民事侵權(quán)責(zé)任分別由行政法和民法加以規(guī)定，往往被視為相互獨(dú)立的法律制度，彼此之間缺乏聯(lián)動(dòng)。但是，如果從功能主義的視角來(lái)看，兩者的目的在特定領(lǐng)域可以達(dá)成一致，均是通過(guò)事后責(zé)任的方式督促經(jīng)營(yíng)者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。② 對(duì)于金融消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)，可能同時(shí)存在違約責(zé)任、侵權(quán)賠償、行政處罰乃至刑罰等多種規(guī)制手段，如果僅基于部門(mén)法的視角審視這些規(guī)制手段，極容易忽視它們相互之間關(guān)系的梳理和協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致威懾過(guò)度。如果基于整體主義的立場(chǎng)，在規(guī)制目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，以規(guī)制功能為標(biāo)準(zhǔn)整合不同規(guī)制手段，則可以實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)有效的規(guī)制。

三、金融消費(fèi)者保護(hù)法的制度邏輯

20世紀(jì)60年代，歐美等西方國(guó)家開(kāi)始興起“消費(fèi)者主權(quán)運(yùn)動(dòng)”。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府于1960 年制定的《消費(fèi)信用標(biāo)志法案》，即標(biāo)志著金融監(jiān)管開(kāi)始從“經(jīng)營(yíng)者主權(quán)”步入“消費(fèi)者主權(quán)”時(shí)代。① 在經(jīng)歷2008 年金融危機(jī)后，美國(guó)于2010 年開(kāi)始實(shí)施《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局。可以說(shuō)，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)貫穿了美國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的全過(guò)程。②有學(xué)者提出，金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)單獨(dú)立法，立法時(shí)應(yīng)摒棄“機(jī)構(gòu)性”規(guī)制理念，采“功能性”規(guī)制理念。③ 我國(guó)在制定金融消費(fèi)者保護(hù)法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持適度的傾斜性保護(hù)理念。劃定調(diào)整對(duì)象與邊界，梳理內(nèi)部利益關(guān)系，是構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)法的基礎(chǔ)。我國(guó)近十年來(lái)的金融監(jiān)管體系大變革，始終遵循了宏觀與微觀審慎并重的金融監(jiān)管理念。我國(guó)目前“一行一局一會(huì)”的監(jiān)管體制以金融綜合經(jīng)營(yíng)改革為基礎(chǔ)，改變了此前的分業(yè)監(jiān)管格局，意在解決現(xiàn)代金融業(yè)迅速發(fā)展后金融產(chǎn)品或服務(wù)實(shí)質(zhì)性同類(lèi)化所導(dǎo)致的監(jiān)管空白、重疊、套利等問(wèn)題。分業(yè)監(jiān)管具有一定的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性?xún)?yōu)勢(shì)，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于特定領(lǐng)域的規(guī)則往往更熟悉。分業(yè)監(jiān)管也存在一定的劣勢(shì)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以界定許多新型金融產(chǎn)品或服務(wù)分業(yè)歸屬;分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互推諉監(jiān)管責(zé)任，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白難題。新一輪的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革試圖在整合性、權(quán)威性、事權(quán)集中等方面進(jìn)行深度調(diào)整。④但是，無(wú)論金融系統(tǒng)如何變化、演進(jìn)、構(gòu)建，金融系統(tǒng)的六項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)功能并不會(huì)改變，即支付清算功能、管理風(fēng)險(xiǎn)功能、匯集資金功能、配置資源功能、信息傳遞功能和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。功能監(jiān)管具有“對(duì)事不對(duì)人”的特征，其以金融產(chǎn)品（服務(wù)）的基本功能為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管，而不拘泥于形式上的金融產(chǎn)品（服務(wù)）提供者的性質(zhì)。⑤ 因此，功能監(jiān)管可以在一定程度上解決當(dāng)前針對(duì)新類(lèi)型金融產(chǎn)品或服務(wù)的監(jiān)管空白難題，但其仍面臨著功能屬性界定模糊的局限，難以從根本上解決問(wèn)題。

金融監(jiān)管存在雙重目標(biāo)：一是審慎監(jiān)管目標(biāo)，即通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行審慎監(jiān)管，保障金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生;二是行為監(jiān)管目標(biāo)，其核心是保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，通過(guò)金融監(jiān)管保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益不受損害?！半p峰監(jiān)管”最初更多停留在理論層面，大多數(shù)國(guó)家仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管路徑，僅澳大利亞、荷蘭等國(guó)家率先基于“雙峰監(jiān)管”優(yōu)化其金融監(jiān)管體系。⑥ 在2008 年金融危機(jī)中，美英等大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的金融體系受到重創(chuàng)，金融消費(fèi)者損失慘重，澳大利亞、荷蘭受到的沖擊則較小，金融消費(fèi)者的權(quán)益也得到了有效保障。此后，“雙峰監(jiān)管”被越來(lái)越多的國(guó)家接納，并成為金融監(jiān)管改革的重要方向。⑦ 與傳統(tǒng)的場(chǎng)域劃定方式不同，“雙峰監(jiān)管”不直接劃分監(jiān)管權(quán)力，而是先提出監(jiān)管目標(biāo)，再依據(jù)金融監(jiān)管目標(biāo)劃分監(jiān)管權(quán)限，這有利于劃清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)邊界，避免監(jiān)管空白、監(jiān)管重疊等弊端。“雙峰監(jiān)管”的場(chǎng)域劃定方式來(lái)源于金融系統(tǒng)的內(nèi)生需求，其不拘泥于單一的金融監(jiān)管，而是根據(jù)金融消費(fèi)者保護(hù)等具體治理領(lǐng)域融合相應(yīng)資源，契合了前文提到的金融法調(diào)整結(jié)構(gòu)的私法轉(zhuǎn)向。該理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)私人機(jī)構(gòu)或公共組織共同管理金融事務(wù)，制定具體金融領(lǐng)域的規(guī)則和制度，以平衡各方主體的利益，并聯(lián)合各方力量進(jìn)行金融事務(wù)治理，強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)的公私合作治理。博采世界各國(guó)金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)從《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中分離出來(lái)單獨(dú)立法，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)立法宜采用“雙峰監(jiān)管”模式。

（一）“監(jiān)管目標(biāo)”導(dǎo)向的金融私法規(guī)范

效率和穩(wěn)定是金融私法的基本價(jià)值，金融市場(chǎng)主體利益平衡則是其次生價(jià)值，兩者要求金融私法應(yīng)當(dāng)兼顧私法自治和金融監(jiān)管。私法自治在應(yīng)然層面上應(yīng)當(dāng)是指各方主體在金融市場(chǎng)中可以自由博弈，并在各方達(dá)成合意的前提下為謀求自身利益向他方施加義務(wù)。但是，金融私法的基本價(jià)值和次生價(jià)值又是金融法領(lǐng)域內(nèi)私法自治存在的基礎(chǔ)，故金融私法規(guī)范應(yīng)當(dāng)偏離傳統(tǒng)民法中絕對(duì)的私法自治，實(shí)現(xiàn)自治與監(jiān)管在一定程度上的銜接與合作。與注重事前審批和事后處罰的審慎監(jiān)管相比，“雙峰監(jiān)管”在聚焦金融交易結(jié)構(gòu)的同時(shí)，亦強(qiáng)調(diào)對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。實(shí)際上，金融消費(fèi)領(lǐng)域天然蘊(yùn)含了公私法合作的需要：一方面，金融交易往往需要訴諸當(dāng)事人之間的合同;另一方面，由于存在交易雙方信息、能力不對(duì)稱(chēng)等因素，行為監(jiān)管要求公權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)于“意思自治”的適當(dāng)干預(yù)，重塑交易安全和公平，進(jìn)而化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

維護(hù)金融市場(chǎng)私主體的利益平衡必須依靠嚴(yán)密的規(guī)范體系，而以“監(jiān)管目標(biāo)”為導(dǎo)向的金融私法規(guī)范是其中的重要組成部分。原因有以下兩點(diǎn)：第一，金融消費(fèi)市場(chǎng)創(chuàng)新持續(xù)深化，金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益復(fù)雜化、多樣化，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，金融消費(fèi)者權(quán)益需要法律給予特殊保護(hù)。因此，需要構(gòu)建體系化的金融私法規(guī)范來(lái)保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，維護(hù)金融消費(fèi)安全。第二，發(fā)達(dá)國(guó)家的金融私法規(guī)范起源較早，并在社會(huì)實(shí)踐的不斷發(fā)展中持續(xù)完善，足以滿(mǎn)足其需要。目前，我國(guó)金融制度以監(jiān)管為主，傾向于用金融抑制換取金融穩(wěn)定，但這種做法極有可能損害金融市場(chǎng)的商業(yè)創(chuàng)新和交易效率。

在具體規(guī)則層面，金融監(jiān)管亦存在介入私法的可能和路徑。例如，適當(dāng)性義務(wù)就是公法與私法結(jié)合的規(guī)制方式。一方面，適當(dāng)性義務(wù)的履行主要介于合同訂立之前，是依靠強(qiáng)制力設(shè)立的事前規(guī)制措施。同時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)違反適當(dāng)性義務(wù)損害金融消費(fèi)者權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，故適當(dāng)性義務(wù)又具有民事司法救濟(jì)的事后規(guī)制特征。另一方面，2019 年11 月8 日發(fā)布的《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《九民紀(jì)要》）第31 條指出，司法適用應(yīng)圍繞防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)這一標(biāo)準(zhǔn)界定公序良俗的范圍。① 通過(guò)公序良俗原則的橋梁，人民法院得以將金融監(jiān)管規(guī)章作為評(píng)價(jià)合同效力的依據(jù)。例如，在“朱某某與深圳某某資產(chǎn)管理有限公司、深圳市某某陸號(hào)投資合伙企業(yè)合伙協(xié)議糾紛、委托理財(cái)合同糾紛案”中，2018 年5 月31 日，朱某某向深圳市某某陸號(hào)投資合伙企業(yè)（有限合伙）轉(zhuǎn)賬20 萬(wàn)元，認(rèn)購(gòu)合伙型私募基金的出資份額，管理人是深圳某某資產(chǎn)管理有限公司。人民法院認(rèn)為，合格投資者制度是私募市場(chǎng)健康發(fā)展的基石，朱某某并非合格投資者，其與某某資產(chǎn)管理公司之間的基金合同違反了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》關(guān)于私募基金應(yīng)當(dāng)向合格投資者募集的相關(guān)規(guī)定，屬于《中華人民共和國(guó)民法總則》（現(xiàn)已廢止）第153 條第2 款規(guī)定的違背公序良俗情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。① 法官在裁判時(shí)可以對(duì)監(jiān)管規(guī)則中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的管理性規(guī)范進(jìn)行解讀，確定消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，而未履行此種義務(wù)可能構(gòu)成對(duì)于公序良俗的違反。例如，若金融機(jī)構(gòu)未能按照管理性規(guī)范的要求對(duì)金融產(chǎn)品實(shí)施盡職調(diào)查，即沒(méi)有滿(mǎn)足適當(dāng)性義務(wù)中的“了解產(chǎn)品”要求，可能違背公序良俗，導(dǎo)致合同無(wú)效并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)范的公私融合

1. 建構(gòu)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)治理的私法制度

我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)范體系的構(gòu)建，應(yīng)該立足于交易行為治理，在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。任何金融業(yè)務(wù)活動(dòng)都由數(shù)個(gè)或數(shù)組金融交易行為構(gòu)成，若能夠有效控制具體金融交易行為的風(fēng)險(xiǎn)，阻卻交易的負(fù)外部性，既能夠最大限度保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，也能夠防止金融風(fēng)險(xiǎn)的累積，進(jìn)而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于金融消費(fèi)者的有限理性行為和沖動(dòng)決策，強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)有利于提振市場(chǎng)信心，進(jìn)而保障金融消費(fèi)市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展。就手段而言，在宏觀調(diào)控和行為監(jiān)管以外，金融私法規(guī)范可以通過(guò)權(quán)利、義務(wù)等手段平衡各方利益，以間接發(fā)揮“監(jiān)管”功能。其中，責(zé)任制度是最重要的行為約束機(jī)制，在金融風(fēng)險(xiǎn)治理中，市場(chǎng)主體通過(guò)合同分配責(zé)任，有助于化解風(fēng)險(xiǎn)。② 例如，金融消費(fèi)者保護(hù)制度中的適當(dāng)性規(guī)則與償還能力規(guī)則，通過(guò)將金融機(jī)構(gòu)銷(xiāo)售高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品或者對(duì)消費(fèi)者過(guò)度授信的責(zé)任分配給金融機(jī)構(gòu)，可以在某種程度上阻斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)向公眾直接傳導(dǎo)的途徑，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)功能與金融審慎監(jiān)管功能的聯(lián)動(dòng)。

金融私法規(guī)范的構(gòu)造路徑可以采取聚焦重點(diǎn)交易主體的方式，通過(guò)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的利益均衡機(jī)制來(lái)確保其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，減少產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性，并且通過(guò)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的市場(chǎng)傳導(dǎo)效應(yīng)保護(hù)金融消費(fèi)安全，以此為金融消費(fèi)者提供一個(gè)良好的金融消費(fèi)環(huán)境。因?yàn)椴⒎撬薪鹑跈C(jī)構(gòu)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)都足以影響整個(gè)金融體系，只有“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”不審慎的經(jīng)營(yíng)行為及個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，才可能產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。③ 對(duì)于中小金融機(jī)構(gòu)而言，交易行為治理在初期可能造成其交易成本上升。對(duì)此，初期可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等激勵(lì)制度，提升非政府主體參與金融風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性，促進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。此后，市場(chǎng)整體交易行為的規(guī)范化會(huì)帶來(lái)劣幣出清，其自身改革完成會(huì)帶來(lái)成本攤平，因而可以逐漸取消補(bǔ)貼。

2. 金融消費(fèi)者保護(hù)的公共規(guī)制

在金融產(chǎn)品或服務(wù)法律關(guān)系中，一方是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)，擁有強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和談判地位;另一方是數(shù)量龐大但無(wú)組織的金融消費(fèi)者，他們?nèi)狈ψR(shí)別金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的能力、自我防控能力和談判能力，在金融產(chǎn)品或服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面前的被動(dòng)局面使之成為弱勢(shì)群體。金融消費(fèi)者的認(rèn)知局限和有限意志力會(huì)導(dǎo)致行為市場(chǎng)失靈，所以，加強(qiáng)公共規(guī)制已經(jīng)成為全球金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的一種共識(shí)。金融機(jī)構(gòu)利用消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品的認(rèn)知錯(cuò)誤、認(rèn)知局限、有限意志力，對(duì)其實(shí)施不公平、欺詐性的行為，僅依靠信息披露工具本身不足以遏制金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)出“容易使金融消費(fèi)者對(duì)成本和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生誤解”的金融產(chǎn)品。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制最大的發(fā)展在于，設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），通過(guò)政府規(guī)制使金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)制的重點(diǎn)從僅僅關(guān)注“信息披露”轉(zhuǎn)向注重“交易實(shí)質(zhì)公平”。從他律監(jiān)管來(lái)看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公共利益的代表，其對(duì)金融法律關(guān)系的干預(yù)本質(zhì)上是為了克服金融市場(chǎng)失靈，保障金融穩(wěn)健發(fā)展與運(yùn)行，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。具體而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著維護(hù)金融創(chuàng)新、保護(hù)金融消費(fèi)者、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的多重使命。

以針對(duì)金融消費(fèi)格式條款的公共規(guī)制為例，金融消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時(shí)，一般都是簽訂金融機(jī)構(gòu)提供的格式條款。格式條款本身是中性的，金融領(lǐng)域格式條款的普遍使用有利于節(jié)約時(shí)間、提高效率、降低金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，但是，在金融機(jī)構(gòu)自身利益的驅(qū)動(dòng)下，格式條款很容易存在減輕自身責(zé)任、加重金融消費(fèi)者義務(wù)的問(wèn)題，故必須對(duì)其進(jìn)行公共規(guī)制。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可借助集體磋商基礎(chǔ)上的條款審查、集體起草等預(yù)防性控制手段設(shè)定交易公平的市場(chǎng)基準(zhǔn)，具體包括保單審批、對(duì)格式條款內(nèi)容進(jìn)行預(yù)防性控制、合同示范文本、行政指導(dǎo)等。市場(chǎng)恢復(fù)型規(guī)制路徑通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化信息、監(jiān)管談話(huà)、出具警示函、責(zé)令改正、條款認(rèn)證、消費(fèi)者教育等方式激活市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。① 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布實(shí)施的《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》（2020 年）第12、15 條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)時(shí)使用格式條款的行政規(guī)制措施。② 《合同行政監(jiān)督管理辦法》（2023 年）第7、8、9、18 條較為詳細(xì)地規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者采用格式條款訂立合同時(shí)效力審查的公共規(guī)制路徑。③

四、金融消費(fèi)者保護(hù)法的規(guī)范表達(dá)

（一）一般私法與特別私法的關(guān)系

無(wú)論是在盡法典體系化之能事的德國(guó)，還是在追求私法統(tǒng)一、民商合一的意大利，在民法典之外均存在大量民事特別法。由此可以看出，特別私法在社會(huì)生活領(lǐng)域具有極大的必要性和普遍性?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）已于2021年1月1日起正式施行?！睹穹ǖ洹肥怯嘘P(guān)市民生活的原則性法典，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整應(yīng)有限度，對(duì)于靈活易變的金融關(guān)系，不可能將其完全納入《民法典》的調(diào)整范圍。在商事領(lǐng)域有特別私法的，應(yīng)優(yōu)先適用特別私法;目前沒(méi)有制定特別私法的，應(yīng)優(yōu)先適用特殊領(lǐng)域的商事交易習(xí)慣等;如果沒(méi)有相關(guān)商事交易習(xí)慣，才考慮適用《民法典》的相關(guān)規(guī)定。

金融私法規(guī)范應(yīng)當(dāng)主要在特別法層面上進(jìn)行構(gòu)建。第一，金融私法規(guī)范是針對(duì)金融領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)建構(gòu)的法律體系，其調(diào)整對(duì)象包括金融產(chǎn)品的交易主體、交易對(duì)象以及交易行為等。金融交易具有高度的復(fù)雜性，且涉及國(guó)家金融安全，因此迥異于一般的民商事交易。第二，金融私法規(guī)范應(yīng)當(dāng)兼具自治與監(jiān)管功能，而這亦不同于追求意思自治、技術(shù)中立的《民法典》。金融產(chǎn)品交易與普通商品交易相比，具有更高的風(fēng)險(xiǎn)、更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、更高的收益率等特點(diǎn)。在此種情形下，金融私法規(guī)范應(yīng)當(dāng)在規(guī)制目的的基礎(chǔ)上，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者以及金融產(chǎn)品交易關(guān)系，制定金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)范應(yīng)當(dāng)排除的內(nèi)容

1. 一般私法可以涵蓋的規(guī)范

該部分需要解決的問(wèn)題在于，是否應(yīng)當(dāng)在金融私法規(guī)范中對(duì)既有私法原則進(jìn)行具體化規(guī)定，如在金融領(lǐng)域適用誠(chéng)信原則。在早期的司法實(shí)踐中，人民法院常依據(jù)誠(chéng)信原則來(lái)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)存在不當(dāng)勸誘消費(fèi)者等締約過(guò)失行為，從而判決其向消費(fèi)者承擔(dān)侵權(quán)等民事責(zé)任。因此，結(jié)合誠(chéng)信原則和締約過(guò)失（或侵權(quán)）責(zé)任，亦可在無(wú)具體規(guī)范時(shí)，解決相應(yīng)的金融消費(fèi)糾紛。隨著社會(huì)生活的不斷發(fā)展，無(wú)數(shù)的新生事物出現(xiàn)，需要法官運(yùn)用法律解釋等方法進(jìn)行具體法律適用。但是，由于所處社會(huì)環(huán)境和主體思維存在差異，導(dǎo)致司法裁判往往無(wú)法保持一致，不利于維護(hù)法律的可預(yù)見(jiàn)性。同時(shí)，僅依據(jù)原則性規(guī)定進(jìn)行裁判，增加了法官的裁判說(shuō)理難度，甚至可能給法官恣意裁判留下空間。因此，金融私法規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)一般私法原則進(jìn)行具體化規(guī)定，除此以外，可以被一般私法涵蓋的具體規(guī)則，無(wú)須在金融私法規(guī)范中重復(fù)規(guī)定。此外，我國(guó)《民法典》已經(jīng)就借款合同、保證合同作出規(guī)定，《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》就保險(xiǎn)合同等基礎(chǔ)性金融合同已經(jīng)作出一般性規(guī)定，也無(wú)須重復(fù)規(guī)定。

2. 金融法中不具有普適性的特殊制度

金融法內(nèi)部也有普通法與特別法之分，具體來(lái)說(shuō)，“雙峰監(jiān)管”視角下的體系化金融私法規(guī)范是指綜合性、原則性的法律規(guī)范，銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等具體金融行業(yè)內(nèi)則存在諸多特別法。這些特別法中規(guī)定的很多法律制度系針對(duì)具體問(wèn)題而構(gòu)建，因此局限于特殊金融業(yè)務(wù)，不能被體系化的金融私法規(guī)范所吸收，否則會(huì)降低一般金融私法規(guī)范的包容性與普適性。當(dāng)然，某些特定金融行業(yè)中的私法制度經(jīng)過(guò)法律技術(shù)的處理，可以普遍適用于整個(gè)金融領(lǐng)域，此時(shí)，該法律制度就應(yīng)當(dāng)被體系化的金融私法規(guī)范吸收，如金融消費(fèi)者冷靜期規(guī)則。

存款保險(xiǎn)制度能夠有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全穩(wěn)定，是當(dāng)今世界各國(guó)金融體系安全網(wǎng)的重要支柱。美國(guó)在20 世紀(jì)30 年代率先建立起了完善的存款安全保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)美國(guó)正處于“經(jīng)濟(jì)大蕭條”時(shí)期，眾多銀行面臨高額債務(wù)甚至破產(chǎn)危機(jī)，銀行儲(chǔ)戶(hù)為避免損失而大量取款，導(dǎo)致大批銀行被擠兌從而瀕臨崩潰。為保障大蕭條情形下銀行體系的穩(wěn)定，美國(guó)于1933 年通過(guò)《格拉斯·斯蒂格爾法》，設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC），F(xiàn)DIC具備商事主體與行政主體的雙重身份，兼具二者的權(quán)利和權(quán)力。① 銀行需要向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納一定數(shù)額的費(fèi)用，在其因不能支付存款而停業(yè)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，存款保險(xiǎn)制度在應(yīng)對(duì)幾次全球性金融危機(jī)時(shí)均發(fā)揮了重要作用，一定程度上保障了金融消費(fèi)安全，因此，各國(guó)紛紛結(jié)合本國(guó)實(shí)際，建立了符合本國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度。但是，存款保險(xiǎn)制度只適用于商業(yè)銀行法領(lǐng)域，以保障金融消費(fèi)安全，并不能適用于證券、保險(xiǎn)、信托等其他金融產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，是不具有普適性的金融消費(fèi)者保護(hù)制度，更適合通過(guò)單行條例的方式進(jìn)行立法規(guī)范。

（三）金融消費(fèi)者保護(hù)法的階段性建構(gòu)

目前，我國(guó)金融法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，但是仍然存在很多問(wèn)題。例如，大部分金融法律規(guī)范位階不高，各金融行業(yè)分開(kāi)立法、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，偏重具有公法性質(zhì)的強(qiáng)制性金融監(jiān)管法律規(guī)范等。隨著金融創(chuàng)新的持續(xù)升級(jí)，復(fù)雜的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品集聚儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)、投資等功能于一體，使得我國(guó)金融領(lǐng)域現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生了改變。金融創(chuàng)新裹挾著諸多規(guī)避法律、逃避監(jiān)管的金融產(chǎn)品或服務(wù)，金融行業(yè)的交叉與融合使得金融監(jiān)管法律出現(xiàn)了漏洞，我國(guó)現(xiàn)有的金融法律體系已經(jīng)不能滿(mǎn)足金融創(chuàng)新背景下的實(shí)踐需求。因此，我國(guó)必須對(duì)金融法律規(guī)范進(jìn)行變革，在吸收借鑒域外金融立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建體系化的金融私法規(guī)范（如金融法典），以此來(lái)適應(yīng)金融市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展。

我國(guó)建構(gòu)金融法典存在以下兩種參考模式：第一種是直接建構(gòu)起一體化的金融服務(wù)業(yè)法，如英國(guó);第二種是漸進(jìn)式建構(gòu)起綜合化的金融法典，如日本。日本金融法制改革的最終目標(biāo)是制定大一統(tǒng)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》。在漸進(jìn)式金融法典構(gòu)造模式下，應(yīng)當(dāng)關(guān)注金融產(chǎn)品交易行為的私法規(guī)范，擴(kuò)大消費(fèi)者權(quán)的保護(hù)范圍。② 對(duì)金融產(chǎn)品交易行為進(jìn)行法律規(guī)制，不僅在微觀層面有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，而且在宏觀層面有利于間接控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。因此，建構(gòu)起有關(guān)金融產(chǎn)品交易行為的法律制度，是金融私法規(guī)范構(gòu)造中的重要組成部分?；谇拔膶?duì)我國(guó)金融私法規(guī)范“雙峰監(jiān)管”的理論分析，對(duì)于我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)法的具體構(gòu)建，本文提出以下建議：第一，堅(jiān)持綜合化金融立法的原則，明確“金融產(chǎn)品”“金融機(jī)構(gòu)”“金融消費(fèi)者”等一體化概念。第二，關(guān)注金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，可以考慮先制定一部“金融消費(fèi)者保護(hù)法”，明確規(guī)定金融消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)等基本權(quán)利，全方位多角度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行調(diào)整規(guī)制，完善金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)規(guī)范，使之可以涵蓋金融領(lǐng)域的全部行業(yè);強(qiáng)調(diào)金融私法規(guī)范的構(gòu)建，對(duì)民事責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行具體化、明確化的規(guī)定。

1. 確立金融消費(fèi)者概念

比較法中，關(guān)于金融消費(fèi)者的概念主要有兩種立法例：第一，以美國(guó)、歐盟、日本等為代表的立法例，將金融消費(fèi)者限定于為生活消費(fèi)目的之自然人。③ 此外，日本以“有助于確保將來(lái)健全而安定的生活”為標(biāo)準(zhǔn)，將部分“與生活沒(méi)有直接關(guān)系的投資”納入消費(fèi)者保護(hù)的范疇。① 第二，以英國(guó)、韓國(guó)等為代表的立法例，將金融消費(fèi)者界定為接受金融服務(wù)的一方，包括自然人和法人。

2021年生效的韓國(guó)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》第2 條規(guī)定，金融消費(fèi)者涵蓋自然人與法人，指金融商品銷(xiāo)售合同中金融商品銷(xiāo)售業(yè)者的交易相對(duì)方，或者金融商品咨詢(xún)業(yè)者的咨詢(xún)業(yè)務(wù)相對(duì)方，具體可以分為專(zhuān)業(yè)金融消費(fèi)者與一般金融消費(fèi)者。② 該法體現(xiàn)了功能性規(guī)制理念，摒棄了按照金融商品銷(xiāo)售主體（如銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托公司、基金公司等）進(jìn)行分類(lèi)的機(jī)構(gòu)性規(guī)制理念。③ 上述各國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，均將購(gòu)買(mǎi)投資類(lèi)金融商品的特定主體納入金融消費(fèi)者保護(hù)范疇。在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中，金融服務(wù)附件定義的金融服務(wù)，是指成員方和金融服務(wù)提供者提供的任何金融性質(zhì)的服務(wù)。④ 金融消費(fèi)者則是指購(gòu)買(mǎi)使用以上金融服務(wù)業(yè)提供的金融產(chǎn)品或者服務(wù)的主體?！吨袊?guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2020〕第5 號(hào)）第2 條第3 款規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)金融消費(fèi)者是指購(gòu)買(mǎi)、使用銀行、支付機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人?！币虼?，為了更好地適用法律，應(yīng)當(dāng)在立法中將相關(guān)概念進(jìn)行明確規(guī)定。

2. 擴(kuò)張金融消費(fèi)者冷靜期的適用范圍

冷靜期制度旨在矯正金融消費(fèi)者認(rèn)知偏差引發(fā)的沖動(dòng)決策，由于消費(fèi)者可能在“狂熱”情緒的影響下作出其在“冷靜”狀態(tài)下不會(huì)作出的決策，通過(guò)賦予消費(fèi)者一定的時(shí)間審慎考慮決策后果，可以幫助其恢復(fù)理性決策。⑤ 在交易完成前設(shè)置交易生效冷靜期，即消費(fèi)者完成的交易行為暫不生效，只有在冷靜期（如24 小時(shí)、48小時(shí)）后再次確認(rèn)交易，交易行為方產(chǎn)生法律效力而進(jìn)入合同履行階段。與交易后的冷靜期制度相比，交易生效冷靜期能夠以更低的成本有效預(yù)防非理性決策行為的發(fā)生。在具體的行為規(guī)范方面，金融機(jī)構(gòu)須承擔(dān)設(shè)置冷靜期的法定義務(wù)，包括告知消費(fèi)者冷靜期的存在，以及按照冷靜期的要求設(shè)置交易流程等;消費(fèi)者行為同樣受到冷靜期的限制，雖然冷靜期的目的是為消費(fèi)者恢復(fù)理性思考提供外部條件，但也為消費(fèi)者創(chuàng)設(shè)了積極作為的要求，即消費(fèi)者必須在冷靜期滿(mǎn)后積極確認(rèn)方可完成交易，否則將產(chǎn)生合同不生效的法律后果。⑥

金融消費(fèi)者保護(hù)法應(yīng)該將消費(fèi)者冷靜期擴(kuò)大適用于大多數(shù)金融商品（股票、期貨除外），根據(jù)不同種類(lèi)的金融商品分別設(shè)置交易生效冷靜期和交易后冷靜期規(guī)則，嚴(yán)格強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)、誠(chéng)信說(shuō)明義務(wù)、適當(dāng)性義務(wù)。除證券和衍生品外，消費(fèi)者有權(quán)享有“冷靜期”，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)向消費(fèi)者收取已產(chǎn)生的費(fèi)用。將保障消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)分配給金融服務(wù)與商品的銷(xiāo)售者，賦予金融消費(fèi)者冷靜期內(nèi)無(wú)條件撤回權(quán)，也符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)“最小防范成本”的要求。金融產(chǎn)品銷(xiāo)售者作為信息優(yōu)勢(shì)方及金融專(zhuān)業(yè)人員，更有能力將有效信息及風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)給缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的消費(fèi)者，履行信息披露義務(wù)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于消費(fèi)者自我學(xué)習(xí)的成本，且作為可能的銷(xiāo)售勸誘方，其在雙方交易過(guò)程中存在顯著心理優(yōu)勢(shì)與理性?xún)?yōu)勢(shì)，得以更客觀地評(píng)估交易對(duì)方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力與投資經(jīng)驗(yàn)，從而能以更低的成本防范微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。冷靜期制度作為一種私法規(guī)制工具，在以公法規(guī)制為主的金融基本法律中，能夠發(fā)揮其特有優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊公法規(guī)制在具體金融交易行為上的力不從心，充分發(fā)揮自力救濟(jì)、及時(shí)止損與損害填補(bǔ)功能，顯著減輕金融消費(fèi)者的維權(quán)成本，進(jìn)一步保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)利。

3. 統(tǒng)合規(guī)制金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)

當(dāng)前，我國(guó)金融資本總量已經(jīng)擺脫了匱乏，但是，投資性金融消費(fèi)的保護(hù)不足（消費(fèi)者因購(gòu)買(mǎi)高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品遭受損失），使得籌集居民儲(chǔ)蓄用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)并使公眾共享優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展成果的目標(biāo)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)，這將在一定程度上進(jìn)一步加重金融過(guò)剩、金融緊缺并存的矛盾局面，為此，法律必須明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)。金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)性義務(wù)起源于英美金融市場(chǎng)，一般而言包括了解客戶(hù)、了解產(chǎn)品以及在此基礎(chǔ)上的適當(dāng)匹配三個(gè)方面。2018 年4 月27 日，中國(guó)人民銀行等四部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2018〕106 號(hào)）也采取類(lèi)似表述。①

適當(dāng)性義務(wù)規(guī)則是為了確保金融消費(fèi)者能夠在充分了解相關(guān)金融產(chǎn)品或服務(wù)的基礎(chǔ)上自主作出決定，這也是“買(mǎi)者自負(fù)”的前提。我國(guó)在監(jiān)管法律文件中對(duì)于投資者適當(dāng)性義務(wù)的規(guī)定較為詳細(xì)，但是，這些規(guī)則的效力層級(jí)低，內(nèi)容亦不統(tǒng)一，使得此類(lèi)案件的判決結(jié)果往往呈現(xiàn)出較大偶然性。②適當(dāng)性義務(wù)具備誠(chéng)信義務(wù)的特征，在構(gòu)成金融服務(wù)合同法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，適當(dāng)性義務(wù)規(guī)則與誠(chéng)信原則的理論基礎(chǔ)具有相似性。在自由市場(chǎng)上的金融消費(fèi)者并不是那么“理性”，若法律不介入金融產(chǎn)品交易，任憑金融機(jī)構(gòu)隱瞞產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者期望通過(guò)購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品保值增值的目的將難以達(dá)到。唯有在法律中設(shè)定適當(dāng)性義務(wù)，提前由金融機(jī)構(gòu)作出適當(dāng)性行為，才能讓消費(fèi)者了解金融產(chǎn)品中的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到“買(mǎi)者自負(fù)”的結(jié)果。將適當(dāng)性義務(wù)認(rèn)定為誠(chéng)信義務(wù)，也與法定合同義務(wù)的判斷具有一致性。先合同義務(wù)與附隨義務(wù)都源于誠(chéng)信原則，是誠(chéng)信原則在合同法領(lǐng)域的具體實(shí)現(xiàn)。從民法視角看，適當(dāng)性義務(wù)的違反可能會(huì)導(dǎo)致先合同義務(wù)或附隨義務(wù)的違反，本質(zhì)上即誠(chéng)信義務(wù)的違反。

在投資性金融消費(fèi)中，買(mǎi)賣(mài)雙方的信息獲取能力、談判磋商能力等均出現(xiàn)明顯的不平等，有別于傳統(tǒng)民事交易。實(shí)踐中，金融產(chǎn)品（服務(wù)）合同多為格式合同，賣(mài)方機(jī)構(gòu)是否誠(chéng)信在很大程度上決定了交易結(jié)果是否公平?；谡\(chéng)信原則，《民法典》第500 條規(guī)定了締約過(guò)失責(zé)任，行為人應(yīng)當(dāng)就故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況等行為承擔(dān)損害賠償責(zé)任。由于適當(dāng)性義務(wù)具有先合同性，與違約責(zé)任相比，締約過(guò)失責(zé)任更適合作為適當(dāng)性義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)方式。金融機(jī)構(gòu)銷(xiāo)售產(chǎn)品所收取的手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)與產(chǎn)品收益無(wú)關(guān)，且一般由金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先劃扣，這是其誤導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)超過(guò)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)金融產(chǎn)品的業(yè)績(jī)誘因。在締約過(guò)失語(yǔ)境下，即便金融產(chǎn)品尚未發(fā)生虧損，消費(fèi)者仍可以要求違反適當(dāng)性義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)賠償其交易費(fèi)用損失，即返還手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)。在履行金融服務(wù)合同的過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)違反持續(xù)告知或說(shuō)明等義務(wù)的，投資者可以追究其違約責(zé)任。①若金融機(jī)構(gòu)違反適當(dāng)性義務(wù)，導(dǎo)致投資者受到財(cái)產(chǎn)損失，投資者有權(quán)請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)具有兜底性質(zhì)的侵權(quán)責(zé)任。投資者可以直接援引我國(guó)《民法典》第1165 條第1 款②，要求侵權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，賠償范圍可以包括本金損失。無(wú)論是商業(yè)銀行自銷(xiāo)還是代銷(xiāo)其他機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品，投資者與商業(yè)銀行之間總存在法律關(guān)系，法律關(guān)系中一方存在過(guò)錯(cuò)對(duì)另一方造成損失，受損失方當(dāng)然可以依據(jù)《民法典》請(qǐng)求過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。此外，《民法典》第1191 條也規(guī)定了用人單位責(zé)任，因商業(yè)銀行工作人員不適當(dāng)推介產(chǎn)品所造成的損失，應(yīng)由商業(yè)銀行承擔(dān)。

因此，應(yīng)當(dāng)基于誠(chéng)信原則統(tǒng)合金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)規(guī)范。第一，深化金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)性義務(wù)相關(guān)立法，擴(kuò)展適當(dāng)性義務(wù)的規(guī)范范圍，任何金融產(chǎn)品或服務(wù)銷(xiāo)售行為都將被約束。第二，金融機(jī)構(gòu)違反適當(dāng)性義務(wù)有可能導(dǎo)致適用懲罰性賠償制度。根據(jù)《九民紀(jì)要》的規(guī)定，金融消費(fèi)者因購(gòu)買(mǎi)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)金融產(chǎn)品或者為參與高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)接受服務(wù)，以賣(mài)方機(jī)構(gòu)存在欺詐行為為由，主張賣(mài)方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的，人民法院不予支持。筆者認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)違反適當(dāng)性義務(wù)有可能構(gòu)成欺詐，且這種欺詐行為可能極大地加劇金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而損害社會(huì)公共利益。因此，不宜絕對(duì)排除違反適當(dāng)性義務(wù)時(shí)適用懲罰性賠償制度的可能，但此時(shí)對(duì)于懲罰性賠償?shù)倪m用需要被嚴(yán)格限制。對(duì)于購(gòu)買(mǎi)高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品的案件，不能以《九民紀(jì)要》之規(guī)定一概而論，若確實(shí)存在證據(jù)證明金融機(jī)構(gòu)違反適當(dāng)性義務(wù)，其嚴(yán)重程度已經(jīng)足以構(gòu)成欺詐行為，且金融機(jī)構(gòu)主觀上具有惡意，仍然可以適用懲罰性賠償制度。鑒于金融消費(fèi)安全涉及社會(huì)公共利益，可以參照《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ǚㄡ尅?022〕1號(hào)）第10條的規(guī)定③，由人民法院結(jié)合具體案情，綜合考量經(jīng)營(yíng)者惡意程度、經(jīng)營(yíng)者獲利情況、消費(fèi)者損害、金融風(fēng)險(xiǎn)等因素，酌情確定不超過(guò)損害金額兩倍的懲罰性賠償金。

4. 確立金融消費(fèi)者“償還能力規(guī)則”

對(duì)于融資性金融消費(fèi)的保護(hù)不足（消費(fèi)者落入債務(wù)陷阱），使得通過(guò)普遍供給信貸而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平等的普惠金融的努力面臨落空危險(xiǎn)。近年來(lái)，集中于信用卡逾期的投訴呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，相關(guān)逾期記錄產(chǎn)生的原因有兩點(diǎn)：持卡人的經(jīng)濟(jì)情況突然惡化或者信用卡的授信額度與申請(qǐng)人的資信狀況嚴(yán)重不匹配。過(guò)度授信產(chǎn)生的原因，一方面，是消費(fèi)者對(duì)收入與消費(fèi)（或個(gè)人經(jīng)營(yíng)）的匹配性產(chǎn)生了不理性判斷;另一方面，是迅速繁榮卻又缺乏嚴(yán)格規(guī)范的信用卡市場(chǎng)、小額貸款市場(chǎng)的擴(kuò)張。

我國(guó)關(guān)于個(gè)人消費(fèi)性金融貸款相關(guān)的保護(hù)規(guī)則主要體現(xiàn)在利率上限控制、年化利率明示、禁止從本金中預(yù)先扣除息費(fèi)等規(guī)定，對(duì)于過(guò)度授信，則缺乏針對(duì)性規(guī)制手段。少部分相關(guān)規(guī)則體現(xiàn)為禁止向在校學(xué)生發(fā)放校園貸、禁止辦理首付貸等政策，政策內(nèi)容較為粗疏。相關(guān)部門(mén)提出了采取更嚴(yán)格的內(nèi)部評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的授信管理流程、改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)工作人員業(yè)績(jī)考核方式、建立全國(guó)統(tǒng)一的授信管理體系等改進(jìn)措施，但缺乏將過(guò)度授信風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化的機(jī)制，不能改變金融機(jī)構(gòu)為追求業(yè)績(jī)而將償債不能的風(fēng)險(xiǎn)在金融消費(fèi)者中擴(kuò)張的動(dòng)力。

美國(guó)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》規(guī)定的“償還能力規(guī)則”，不僅能保護(hù)金融消費(fèi)者，還有助于防止信貸泡沫和保持金融穩(wěn)定。有學(xué)者認(rèn)為，“償還能力規(guī)則”起到了“斷路器”的作用，有助于防止不良擔(dān)保貸款引發(fā)的房?jī)r(jià)泡沫，避免帶來(lái)金融崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。①根據(jù)美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的“償還能力規(guī)則”，貸款人應(yīng)當(dāng)對(duì)借款人的償還抵押貸款能力作出“合理、誠(chéng)實(shí)的判斷”，否則，不合規(guī)的貸款人要向借款人承擔(dān)民事賠償責(zé)任和訴訟費(fèi)用。

金融機(jī)構(gòu)違反“償還能力規(guī)則”給金融消費(fèi)者發(fā)放貸款，金融消費(fèi)者保護(hù)局和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)貸款人進(jìn)行行政處罰，金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)公法上的責(zé)任，“償還能力規(guī)則”同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生私法上的效力和法律責(zé)任?！皟斶€能力規(guī)則”要求金融機(jī)構(gòu)必須查驗(yàn)借款人的工資存根和納稅記錄等信息。如果金融機(jī)構(gòu)未能履行上述查驗(yàn)義務(wù)，借款人可以起訴不合規(guī)的貸款人，要求解除合同，甚至返還所有相關(guān)的融資費(fèi)用，從而使得貸款人為借款人提供的貸款變成無(wú)息的抵押貸款融資。有學(xué)者更進(jìn)一步提出，通過(guò)駁回輕率貸款人在消費(fèi)者破產(chǎn)案件中的索賠，可以規(guī)范貸款人的行為，以阻止貸款人發(fā)放無(wú)法償還的貸款。② 如果金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，內(nèi)部治理機(jī)制健全，嚴(yán)格遵守抵押貸款承銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)（償還能力規(guī)則），其發(fā)放的貸款就構(gòu)成了合格抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)可以有效對(duì)抗消費(fèi)者有關(guān)解除合同并返還所有融資費(fèi)用的主張。

在我國(guó)語(yǔ)境下，“償還能力規(guī)則”可以表達(dá)為：將原先主要目的在于金融審慎的貸款調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)則，通過(guò)“公私融合”引致為民事法律關(guān)系中的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，即金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重背離消費(fèi)者償還能力而訂立的貸款合同無(wú)效。依據(jù)合同無(wú)效的返還規(guī)則，消費(fèi)者仍應(yīng)當(dāng)返還本金，本金以外的利息、罰息、費(fèi)用損失，則由金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)。如此，可以平衡消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例，既不使金融機(jī)構(gòu)損失過(guò)重，又可以將遏制金融過(guò)度擴(kuò)張的義務(wù)通過(guò)法律責(zé)任配置給金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，相關(guān)規(guī)則的進(jìn)一步展開(kāi)可以利用既有的貸款審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，具有制度移植的土壤。

五、結(jié)語(yǔ)

在審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的監(jiān)管理論指導(dǎo)下，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系已日漸成熟。由新組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，包括原先中國(guó)人民銀行有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的職責(zé)，以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)有關(guān)投資者保護(hù)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)原“一行兩會(huì)”時(shí)代金融消費(fèi)者或投資者權(quán)益保護(hù)行為監(jiān)管的統(tǒng)一，從而消除套利空間、填補(bǔ)監(jiān)管空白、提高監(jiān)管效率，營(yíng)造公平有序的金融市場(chǎng)環(huán)境。機(jī)構(gòu)改革完成后，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局承擔(dān)統(tǒng)一制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的職責(zé)，金融消費(fèi)者保護(hù)的立法應(yīng)當(dāng)提上日程。應(yīng)當(dāng)以未來(lái)的“金融消費(fèi)者保護(hù)法”為依據(jù)，從規(guī)范性文件到各類(lèi)地方政策、自律規(guī)則、行業(yè)規(guī)范都應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，構(gòu)建從宏觀到微觀的多層次金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)范體系。金融消費(fèi)者保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)秉持內(nèi)含激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)私主體參與、強(qiáng)化民事責(zé)任機(jī)制的理念，形成公法與私法協(xié)力的多維度法律規(guī)制體系，從而完善金融領(lǐng)域安全保障體系建設(shè)。對(duì)于金融消費(fèi)格式條款的規(guī)制，金融消費(fèi)者保護(hù)法可以規(guī)定哪些格式條款構(gòu)成明顯不公平，也可以針對(duì)金融消費(fèi)的特點(diǎn)規(guī)定提示說(shuō)明義務(wù)的重點(diǎn)和方式等。由于涉及內(nèi)容較多，留待后文再述。

本文責(zé)任編輯：邵海