全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與中國路徑

張景全　侯闖

摘要：目前，海底電纜、海底數(shù)據(jù)中心、海底資源開采設(shè)備等深?；A(chǔ)設(shè)施受到廣泛關(guān)注。國際社會對深海基礎(chǔ)設(shè)施競爭管控?zé)o力，存在全球深海基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域爆發(fā)沖突的風(fēng)險。深?；A(chǔ)設(shè)施治理正成為全球海洋治理新興而又迫切的難題。同時，深?；A(chǔ)設(shè)施的自身因素也加重了國際深?？臻g治理難度，全球深海基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速，亟需國際社會塑造合理的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則和嚴(yán)格的管控機(jī)制，但相關(guān)規(guī)則的缺失也會影響國際形勢，亦可能成為構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的掣肘。作為全球海洋治理的重要力量，中國應(yīng)以構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體為理念指導(dǎo)，積極引領(lǐng)國際深?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)則構(gòu)建，推動全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理制度化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：深?；A(chǔ)設(shè)施；全球治理；海洋命運(yùn)共同體；中國路徑

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００７４－１５

近年，大國戰(zhàn)略博弈延伸到深海場域，對深?；A(chǔ)設(shè)施造成威脅與挑戰(zhàn)。２０２２ 年“北溪１號”與“北溪２ 號”（Ｎｏｒｄ Ｓｔｒｅａｍ）管道爆炸事件的發(fā)生，促使國際社會愈發(fā)關(guān)注全球深?；A(chǔ)設(shè)施，如何有效治理深?；A(chǔ)設(shè)施成為嶄新而又亟須解決的國際難題。

深海迄今為止仍是全球最大未有效探索與開發(fā)區(qū)域，地球上三分大陸七分海洋，海水平均３７００ 米深，主體就是深海，水深超過２０００ 米的深海占據(jù)地球表面的２／５。①深海場域在政治、經(jīng)濟(jì)、資源、軍事等方面意義重大。由于深海基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性和隱蔽性等特性，一些國家在深海場域內(nèi)預(yù)先部署、搶占先機(jī)，爭先開啟新一輪的藍(lán)色“跑馬圈地”運(yùn)動。例如以色列、土耳其、希臘對新發(fā)現(xiàn)油田的所有權(quán)爭奪不斷，菲律賓、越南、澳大利亞也不斷挑戰(zhàn)已有深?；A(chǔ)設(shè)施體系，提出對己有利的替代性方案。② 此類行為導(dǎo)致深海基礎(chǔ)設(shè)施治理陷入困境，最終必將投射到國際關(guān)系之中。在深海治理領(lǐng)域，研究成果一般聚焦在宏觀層面，更多關(guān)注整體性的海洋安全治理，對深海場域及深?；A(chǔ)設(shè)施的研究依然存在較大空間。

一、全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理的演進(jìn)脈絡(luò)與現(xiàn)狀分析

習(xí)近平總書記在２０１６ 年全國科技創(chuàng)新大會上指出：“深海蘊(yùn)藏著地球上遠(yuǎn)未認(rèn)知和開發(fā)的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進(jìn)入、深海探測和深海開發(fā)方面掌握關(guān)鍵技術(shù)?！雹偕詈碛写罅康馁Y源，是人類生存與社會發(fā)展的戰(zhàn)略新高地。深海資源開發(fā)與治理已成為２１世紀(jì)的時代特征，深海戰(zhàn)略已經(jīng)成為眾多國家核心戰(zhàn)略的重要組成部分。② 對深海資源的有效開發(fā)與利用，就必須借助于深海基礎(chǔ)設(shè)施。

１．１ “深海基礎(chǔ)設(shè)施” 的概念形成與相關(guān)國際治理規(guī)則

基礎(chǔ)設(shè)施（ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ） 是一個國家或地區(qū)的公共工程系統(tǒng)，包括所需的資源、底層的基本框架及為達(dá)到軍事目的所需的長期性設(shè)施。早期，基礎(chǔ)設(shè)施大多是交通運(yùn)輸、機(jī)場、橋梁、通訊、水利及城市供排水供氣設(shè)施，大部分位于陸地。隨著生產(chǎn)力水平的提升，基礎(chǔ)設(shè)施部署的場域不再局限于陸地，逐步走近海洋，更走向深海。海底電纜、海底光纖、海底管道等運(yùn)用于通信或資源運(yùn)輸領(lǐng)域的深?；A(chǔ)設(shè)施不斷出現(xiàn)。但因科技發(fā)展水平不足，人類對深海的探索不夠深入，深?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并未受到廣泛關(guān)注。直至今日，一些國家逐漸有能力探測深海、發(fā)展深海，深海基礎(chǔ)設(shè)施的概念才被提出來。美國中大西洋區(qū)域海洋評估組織首先提出了海底基礎(chǔ)設(shè)施的概念，海底基礎(chǔ)設(shè)施（Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｉｎｆｒａ?ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）是指放置在海底或錨定在海底的設(shè)備和技術(shù)，該基礎(chǔ)設(shè)施包括用于電信的電纜、用于電力傳輸?shù)碾娎|和其他用于科學(xué)研究的固定設(shè)備。③ 北約（ＮＡＴＯ） 通過海底基礎(chǔ)設(shè)施概念向外延伸，提出深?；A(chǔ)設(shè)施的初步構(gòu)想，認(rèn)為深?；A(chǔ)設(shè)施有助于持續(xù)提供能源和通信等基本服務(wù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)，同時在國家安全領(lǐng)域也至關(guān)重要。④ 隨著全球海底電纜和油氣設(shè)施逐步建鏈成網(wǎng)，截至２０２２ 年，全球有４８０ 多條海底電纜系統(tǒng)和１３００ 多個登陸點(diǎn)已經(jīng)建成或正在建設(shè)中。海洋油氣平臺向低碳、浮式、多能互補(bǔ)等模式發(fā)展，海底油氣管道建設(shè)里程不斷增加。與此同時，深?；A(chǔ)設(shè)施的安全問題也日益引起國際重視。⑤ 通過對現(xiàn)有資料的梳理并結(jié)合未來深?？萍及l(fā)展，筆者認(rèn)為：深?；A(chǔ)設(shè)施是指其主體大部分位于海床及海底或其運(yùn)行空間長時間位于深海場域且能夠與人類社會進(jìn)行主動及被動交互的設(shè)備和技術(shù)。本文主要以深海電纜、深海管道為深海基礎(chǔ)設(shè)施研究對象。

第一次工業(yè)革命后，人類社會將探索的領(lǐng)域指向深海，深?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用掀開帷幕。第一條海底電報電纜于１８５０ 年在英國和法國之間鋪設(shè)。第一條成功的跨大西洋電纜于１８６６ 年鋪設(shè)。⑥ 這些跨大西洋電纜承載著彼時大部分的全球通信，包括金融交易、商業(yè)運(yùn)營和日?；ヂ?lián)網(wǎng)接入。⑦ 隨著科技的發(fā)展，各國有能力對深海場域展開進(jìn)一步的開發(fā)與控制，為保護(hù)自身利益不受侵害、懲治惡意破壞深?；A(chǔ)設(shè)施的行為體，國際社會開始推出深?；A(chǔ)設(shè)施治理的相關(guān)文件與法律規(guī)制。

事實(shí)上，國際法的逐步完善對深?；A(chǔ)設(shè)施國際治理的發(fā)展起到了重要作用。國際法對海底電纜問題的適用始于巴黎締結(jié)的《１８８４ 年保護(hù)海底電纜公約》（１８８４ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｔｅｌｅｇｒａｐｈ Ｃａｂｌｅｓ），該公約明確規(guī)定在各締約國的領(lǐng)土、殖民地或?qū)俚厣系暮５纂娎|的合法性，其核心規(guī)定有兩點(diǎn)：第一，故意或因應(yīng)受懲罰的過失而破壞或傷害海底電纜，應(yīng)受懲罰；第二，船舶或船只的所有者，能夠證明他們?yōu)楸苊鈧５纂娎|而犧牲自身利益，可向電纜所有人索要賠償。① 《１８８４ 年保護(hù)海底電纜公約》是國際法正式確立各國深?；A(chǔ)設(shè)施合法性的起點(diǎn)，為深?；A(chǔ)設(shè)施國際治理奠定了法律基礎(chǔ)。１９５８ 年４ 月２９ 日，日內(nèi)瓦召開了聯(lián)合國第一屆海洋法會議并最終簽署《１９５８ 年日內(nèi)瓦海洋法公約》（１９５８ Ｇｅｎｅｖａ Ｃｏｎ?ｖｅｎｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｌａｗ ｏｆ ｔｈｅ Ｓｅａ），其中的《公海公約》（Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｈｉｇｈ Ｓｅａｓ，又稱《１９５８ 年日內(nèi)瓦公海公約》）②宣布其宗旨是“編纂與公海有關(guān)的國際法規(guī)則”，在第２６ 條指出各國均有權(quán)在公海海床敷設(shè)海底電纜及管線，沿海國家除為探測大陸架及開發(fā)其天然資源有權(quán)采取合理措施外，對于此項(xiàng)電纜或管線之敷設(shè)或維護(hù)，不得阻礙；并規(guī)定各國應(yīng)采取必要立法措施，對惡意破壞深?；A(chǔ)設(shè)施的個人進(jìn)行懲治。１９５８ 年日內(nèi)瓦海洋法四公約的簽署標(biāo)志著各國深?；A(chǔ)設(shè)施合法性在國際法中的進(jìn)一步確立。１９８２ 年的《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，各國可在領(lǐng)海內(nèi)制定保護(hù)海底電纜和管道的法律法規(guī)，并進(jìn)一步規(guī)定了各國對大陸架海底電纜和管道的自主權(quán)利。各國需立法懲罰故意或過失中斷或阻礙電報或電話通信的違法者。同時，在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，《聯(lián)合國海洋法公約》保證所有國家在合法范圍內(nèi)，在適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)的情況下，享有鋪設(shè)海底電纜的自由以及與這些電纜作業(yè)有關(guān)的其他自由。③盡管深?；A(chǔ)設(shè)施不斷受到國際法的保護(hù)，涉及的國家越來越多，法律條目也愈發(fā)細(xì)化，各國對于深?；A(chǔ)設(shè)施的治理意愿也不斷加強(qiáng)，但在國際社會無政府狀態(tài)下，各國在深?；A(chǔ)設(shè)施中對國家利益的過分追逐使相關(guān)國際法的規(guī)制性、有效性和廣泛認(rèn)同性面臨巨大挑戰(zhàn)。

１．２ “深海基礎(chǔ)設(shè)施治理” 的概念界定與現(xiàn)狀特點(diǎn)

（１）概念界定

當(dāng)下，深?；A(chǔ)設(shè)施的功能愈發(fā)多樣，影響愈發(fā)深遠(yuǎn)。在日常生活中，大部分人認(rèn)為通信是以衛(wèi)星為媒介。事實(shí)上，目前超過９５％的國際數(shù)據(jù)和語音傳輸都是通過錯綜復(fù)雜的海底電纜進(jìn)行的。海底電纜是網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字化平臺數(shù)據(jù)輸送的關(guān)鍵設(shè)施，每天有大約１０ 萬億美元的交易和信息數(shù)據(jù)通過民用和政府部門的海底電纜傳輸④。如今大約有４００ 條海底電纜穿越世界各地的海洋，傳輸著從電話到社交媒體再到機(jī)密外交等各類信息。

然而令人遺憾的是，國內(nèi)外學(xué)界至今未對深?；A(chǔ)設(shè)施治理內(nèi)涵形成統(tǒng)一的界定。在不脫離全球海洋治理的大背景下，本文將深?；A(chǔ)設(shè)施治理問題從中剝離，以深海場域與基礎(chǔ)設(shè)施為聚焦點(diǎn)，探尋其治理邊界。王琪、崔野認(rèn)為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主權(quán)國家的政府、政府間國際組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)、個人等主體，通過具有約束力的國際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決全球海洋問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的人海和諧以及海洋的可持續(xù)開發(fā)和利用。⑤ 歐盟提出，全球海洋治理致力于應(yīng)對海洋多方位、相互關(guān)聯(lián)所帶來的諸多挑戰(zhàn)，包括但不限于應(yīng)對氣候變化和環(huán)境惡化、海洋衰退加速、海上爭端頻發(fā)等。① 佩斯（Ｐｙｃ＇Ｄ）指出，海洋治理就是協(xié)調(diào)海洋的各種利用，保護(hù)海洋環(huán)境。海洋治理也被定義為維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能所必需的過程，有效的海洋治理需要全球商定的國際規(guī)則和程序、基于共同原則的區(qū)域行動以及國家法律框架和綜合政策。② 基于全球海洋治理的分析可以發(fā)現(xiàn)，全球海洋治理是一個由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜整體，各個要素之間具有內(nèi)在的邏輯性與關(guān)聯(lián)性。

將深?；A(chǔ)設(shè)施治理置于全球海洋治理的理論框架中分析，其治理內(nèi)涵可以被概括為：在全球海洋治理背景下，各主權(quán)國家、國際組織、非政府組織、企業(yè)、個人等主體，以維護(hù)深海場域的和諧與穩(wěn)定、促進(jìn)深海場域生物與環(huán)境資源可持續(xù)開發(fā)利用為根本，通過國際法律的約束及協(xié)商，共同探索和開發(fā)利用深海空間自然資源及深海礦物生物自然資源，有效解決深?；A(chǔ)設(shè)施部署可能出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)。

（２）現(xiàn)狀特點(diǎn)

一般認(rèn)為，主體、規(guī)制、價值和客體是全球海洋治理體系的基本構(gòu)成要素，任何一項(xiàng)實(shí)踐活動都是這四種要素相互耦合的結(jié)果。③ 于全球深海基礎(chǔ)設(shè)施治理而言，主體、規(guī)制、價值與客體四種要素相互交叉耦合，將深?；A(chǔ)設(shè)施的治理問題上升到政治問題、資源問題、軍事問題。

雖然四種要素在交錯重疊后使問題愈發(fā)復(fù)雜，但更應(yīng)從其本質(zhì)進(jìn)行問題剖析，解析全球深海治理的特點(diǎn)，為提出切實(shí)可行的深海基礎(chǔ)設(shè)施治理之道奠定認(rèn)識論基礎(chǔ)。如今，全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理存在治理主體多元、治理規(guī)制深化、治理價值突出、治理客體多樣四個層面的特點(diǎn)。

①治理主體多元

近年來，全球治理主體呈現(xiàn)多元化趨勢。全球治理從霸權(quán)秩序下的垂直模式走向扁平，亦即在全球?qū)用嬷卫砝^續(xù)存在的情況下，地區(qū)、次地區(qū)、小多邊形式等，都會成為治理的新動力和新形態(tài)，各問題領(lǐng)域的治理也會出現(xiàn)權(quán)力下移態(tài)勢，不同國家和非國家行為體會承擔(dān)或共同承擔(dān)問題領(lǐng)域治理的領(lǐng)導(dǎo)角色，以應(yīng)對不同的跨國性挑戰(zhàn)。④ 同時主權(quán)國家及政府間國際組織作為治理的主要行為體，仍在深海事務(wù)中發(fā)揮重要作用，但與一般國際事務(wù)治理模式不同的是，私營企業(yè)深海事務(wù)中所占份額得到極大提高。

主權(quán)國家及其政府間國際組織在全球深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在國內(nèi)國際兩個層面。首先，在國內(nèi)層面，各主權(quán)國家的政府及領(lǐng)導(dǎo)人可以通過制定和頒布相關(guān)法令、政策、國家戰(zhàn)略等，在其內(nèi)部推廣國家意志最終確保其執(zhí)行。美國政府通過管理、規(guī)范和行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)其對深海場域的勘測與部署，各州對自身海岸的海底電纜鋪設(shè)和施工也有自己的規(guī)定。在法國，其公共機(jī)構(gòu)也在海底電纜保護(hù)領(lǐng)域占有股份，如法國國家信息系統(tǒng)管理局（ＡＮＳＳＩ）、法國武器交換系統(tǒng)管理局（ＥＭＡ）、法國外交部（ＭＥＡＥ）和法國電信管理局（ＤＧＳＥ）。⑤ 其次，在國際層面上，多數(shù)主權(quán)國家都會主動或被動參與到深?；A(chǔ)設(shè)施治理當(dāng)中。深海基礎(chǔ)設(shè)施治理成功與否很大程度上取決于各主權(quán)國家參與治理的程度與意愿及其在國內(nèi)外施行的態(tài)度。政府間國際組織在深?；A(chǔ)設(shè)施治理問題上作用相對有限。政府間國際組織例如聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)，在此事務(wù)中處于尷尬地位。在“北溪”管道爆炸發(fā)生后，盡管俄羅斯方面多次上訴要求聯(lián)合國徹查，但遭到層層圍堵，無法開展進(jìn)一步調(diào)查。聯(lián)合國所提供的幫助僅僅作為會議的牽頭人，組織召開商討會議并提供平臺，其關(guān)于深?；A(chǔ)設(shè)施治理的國際規(guī)范制定也較為落后，約束能力也較為薄弱，無法真正地對治理產(chǎn)生關(guān)鍵作用。

除國家及政府間國際組織外，私營企業(yè)對深海基礎(chǔ)設(shè)施治理至關(guān)重要。這也是在國際社會多種事務(wù)治理中較為罕見的現(xiàn)象。在互聯(lián)網(wǎng)時期，許多海底光纜都是私人機(jī)構(gòu)搭建的，深海關(guān)鍵管道和電纜建設(shè)資金很大程度上都是由大型網(wǎng)絡(luò)公司驅(qū)動。在過去的３０ 年里，大約９０％的海底電纜建設(shè)資金來自財(cái)團(tuán)，總計(jì)４３０ 億美元。電纜不是由主權(quán)國家擁有和維護(hù)，而是由全球商業(yè)集團(tuán)擁有和維護(hù)。① 海底電纜的規(guī)劃、生產(chǎn)、運(yùn)營和維護(hù)幾乎完全掌握在私營部門手中，一些最大的供應(yīng)商包括法國阿爾卡特海底網(wǎng)絡(luò)（ Ａｌｃａｔｅｌ Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｎｅｔｗｏｒｋｓ） 和耐克森（Ｎｅｘａｎｓ）、意大利普睿司曼集團(tuán)（Ｐｒｙｓｍｉａｎ）、丹麥凌云光技術(shù)股份有限公司（Ｌｕｓｔｅｒ）、日本電器股份有限公司（ＮＥＣ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ）、美國ＳｕｂＣｏｍ公司和中國華為海洋網(wǎng)絡(luò)。② 除私營企業(yè)外，國際非政府組織也在其中發(fā)揮重要作用。大西洋電纜維護(hù)和維修協(xié)議（ＡＣＭＡ）是一個非營利性海底維護(hù)合作組織，目前約有７０ 家電纜公司是該協(xié)議會員。在經(jīng)濟(jì)支持和深?；A(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)運(yùn)維等層面，私營企業(yè)在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

總之，國家、政府間組織以及私人企業(yè)等海洋治理多元主體缺一不可，只有各治理主體在同一目標(biāo)下進(jìn)行多元聯(lián)動才能使深海基礎(chǔ)設(shè)施治理穩(wěn)定推進(jìn)。

②治理規(guī)制深化

規(guī)制是深?；A(chǔ)設(shè)施治理的保障，完善的深海基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)制是促進(jìn)深海資源可持續(xù)開發(fā)、維護(hù)深海場域穩(wěn)定的基石。在全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理中，雖然仍未形成統(tǒng)一的多方規(guī)制，但國際社會依然沒有放棄推動其法律效用標(biāo)準(zhǔn)化和深化的努力。

首先，在國家層面。越來越多的國家意識臺相應(yīng)的法律法規(guī)以推動深?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)制化。美國、比利時、中國、捷克、斐濟(jì)、法國、德國、日本、基里巴斯、瑙魯、新西蘭、俄羅斯、新加坡、湯加、圖瓦盧和英國等國均已制定了與海底礦物活動有關(guān)的國內(nèi)法律。③ 例如，在美國，深?；A(chǔ)設(shè)施的開發(fā)運(yùn)營商需要聯(lián)邦通信委員會的許可證。④ 《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》規(guī)定，深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和平利用、合作共享、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)人類共同利益的原則。多數(shù)國家均是直接將國際法規(guī)則納入本國國內(nèi)規(guī)定，如湯加、圖瓦盧、庫克群島等國規(guī)定，申請者在其提交的申請書中應(yīng)明確作出書面承諾，嚴(yán)格遵守國際海底管理局規(guī)章為其確立的義務(wù)；在擔(dān)保國承擔(dān)的責(zé)任方面，斐濟(jì)、瑙魯、圖瓦盧等國均將“《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海底管理局規(guī)則以及國際法一般原則確立的其他要求和標(biāo)準(zhǔn)”作為法律淵源予以適用。⑤ 雖然獨(dú)立的深?；A(chǔ)設(shè)施法律還未形成，但幾乎每個國家在涉及深海資源開發(fā)、深海電纜保護(hù)、深海軍事部署等問題時都將深?；A(chǔ)設(shè)施、深?；A(chǔ)設(shè)施部署列為重點(diǎn)問題。

其次，在國際層面。深海基礎(chǔ)設(shè)施治理最為重要的規(guī)制為《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約促進(jìn)了深?；A(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，使當(dāng)今的全球數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)得以聯(lián)通，在塑造其過去、現(xiàn)在和未來的配置方面發(fā)揮了重要作用。① 《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分中強(qiáng)調(diào)國際海底區(qū)域及其資源作為國際海底制度的基礎(chǔ)是全人類共同財(cái)產(chǎn)?！堵?lián)合國海洋法公約》在明確國際海底區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類的同時，將代表全人類行使權(quán)利的使命交給了國際海底管理局，要求管理局按照《聯(lián)合國海洋法公約》及管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序安排（ｏｒｇａｎｉｚｅ）、進(jìn)行（ｃａｒｒｙ ｏｕｔ）和控制（ｃｏｎｔｒｏｌ）國際海底區(qū)域內(nèi)活動。② 國際海底管理局的設(shè)置是深海場域建設(shè)、深?；A(chǔ)設(shè)施治理完善的關(guān)鍵舉措，對深?；A(chǔ)設(shè)施治理具有重要意義。

可見，國際社會和大部分主權(quán)國家已經(jīng)意識到規(guī)制在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理的重要性，但無政府狀態(tài)下國家間復(fù)雜的博弈極大限制了深?；A(chǔ)設(shè)施治理規(guī)制的效能，構(gòu)建完善的國際深?；A(chǔ)設(shè)施治理規(guī)制仍是一個任重而道遠(yuǎn)的過程。

③治理價值突出

經(jīng)濟(jì)價值。北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格（Ｊｅｎｓ Ｓｔｏｌｔｅｎｂｅｒｇ）認(rèn)為：“據(jù)估計(jì)，海底電纜每天的傳輸量達(dá)１０ 萬億美元，全球２／３ 的石油和天然氣在海上開采或通過海上運(yùn)輸，全球約９５％的數(shù)據(jù)流通過海底電纜傳輸?！?③北約多年來一直致力于保護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施。深海是一個具有無限潛力與可能性的“聚寶盆”，蘊(yùn)藏著豐富的生物資源和礦產(chǎn)資源，深海資源正在成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興增長點(diǎn)，深海戰(zhàn)略正在成為左右未來國際海洋政治格局的關(guān)鍵一環(huán)。

軍事價值。越來越多的國家把目光鎖定深海，深?；A(chǔ)設(shè)施的競爭時代已經(jīng)到來。澳大利亞海洋科學(xué)研究所（ＡＩＭＳ）長期監(jiān)測并評估澳大利亞深?；A(chǔ)設(shè)施，致力于發(fā)展由其主導(dǎo)的深?；A(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略⑤。美國政府早在２０１５ 年的《２１ 世紀(jì)海權(quán)合作戰(zhàn)略》中就明確指出，美國應(yīng)在未來的深海海底處于主導(dǎo)地位以確保其對于國際海權(quán)的掌控。⑥ 北約國家在“北溪”管道爆炸后，著手增進(jìn)水下區(qū)域的維護(hù)和深?；A(chǔ)設(shè)施的部署。北約在２０２３ 年成立海底基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組（ＵＩＣＣ）。隨后，歐盟委員會也提出歐洲海上安全戰(zhàn)略及其部署計(jì)劃。

生物價值。深海生物觀測基礎(chǔ)設(shè)施對于當(dāng)今生物學(xué)中具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)代生態(tài)學(xué)理論完全建立在對陸地、水生和表層海洋系統(tǒng)的觀察歷史的基礎(chǔ)上。地球上最大的環(huán)境———深海，大部分仍未被探索。⑦ 有學(xué)者指出，海平面２００ 米以下的遠(yuǎn)洋深海占海洋體積的約９５％，擁有約１０２８ 種原核生物、種類繁多的魚類和大型遠(yuǎn)洋生物。⑧ 此外，這個棲息地為包括魚類、鰭足類和鯨類在內(nèi)的水面捕食者提供了覓食地。⑨ 通過長期對深海生物進(jìn)行觀測、研究，可以極大地提升全球生物多樣性，挖掘新型生物資源，推動全球生物學(xué)發(fā)展進(jìn)步。

資源價值。深?；A(chǔ)設(shè)施是深海資源開發(fā)的重要媒介。浩瀚的大洋底部蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，其種類多、儲量大、品位高，具有巨大的開發(fā)利用前景，世界各國都在加快深海礦產(chǎn)資源開發(fā)裝備的研制。① 例如，海底管道是向市場輸送能源（如石油和天然氣）的支柱，因?yàn)樗鼈冞B接著日益復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，如海上鉆井平臺、浮動存儲和浮動處理單元，直接向岸上供油。

④治理客體多樣

筆者將深?；A(chǔ)設(shè)施分為傳輸型（如深海電纜信息傳輸、深海管道資源傳輸?shù)龋?、開發(fā)型（深海油氣資源開發(fā)、深海特殊資源開發(fā)、深海作業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等）、軍備型（深海軍事攔截基礎(chǔ)設(shè)施、深海進(jìn)攻基礎(chǔ)設(shè)施等）、搜集型（深海地形數(shù)據(jù)收集、深海資源檢測）四類。

深?；A(chǔ)設(shè)施種類繁多，涉及地域廣，具有經(jīng)濟(jì)、軍事、生物、資源等價值，在國際社會中屬于熱點(diǎn)問題，世界各國十分重視深海基礎(chǔ)設(shè)施的更迭。在經(jīng)濟(jì)與資源上，為了解決深海長時間停留、大功率作業(yè)等問題，世界海洋強(qiáng)國紛紛提出了深?？臻g站構(gòu)想。美國在２００７年和２００８ 年先后提出了１ ０００～ ２ ０００ 噸級的大型深?？臻g站和海底鉆探能源供應(yīng)型深?？臻g站的方案，俄羅斯在１９９４—２００６ 年期間提出了新一代的海洋油氣開發(fā)深?？臻g站裝備體系。③ 深海被認(rèn)為是驅(qū)動地球系統(tǒng)地質(zhì)、生命、環(huán)境演化的關(guān)鍵一環(huán)。此前，由于研究技術(shù)手段的限制，人類對深海的了解還十分有限。但隨著計(jì)算機(jī)、通信、能源技術(shù)的不斷發(fā)展，水下機(jī)器人（Ｕｎｍａｎｎｅｄ Ｕｎｄｅｒｗａｔｅｒ Ｖｅｈｉｃｌｅ，ＵＵＶ）正在成為人類探索海洋、認(rèn)識海洋和開發(fā)海洋最重要的技術(shù)裝備之一。④ 在這方面，美國、俄羅斯、日本、歐洲等國家和地區(qū)的技術(shù)較為成熟，并形成系列化產(chǎn)品。⑤ 隨著中國自主研制的海洋科考船、海洋運(yùn)載器、海洋潛浮標(biāo)、海洋衛(wèi)星和飛行器等重大科考裝備逐步進(jìn)入世界先進(jìn)行列，各種新概念、跨領(lǐng)域甚至顛覆性技術(shù)的新型海洋科考裝備層出不窮，展現(xiàn)了中國現(xiàn)代海洋科考事業(yè)的蓬勃生機(jī)。⑥ 在軍事上，與傳統(tǒng)的陸地、海上和空中空間相比，在深?？臻g部署裝備，具有軍事活動空間范圍大、作戰(zhàn)部署靈活、作戰(zhàn)行動自由度大、隱蔽性強(qiáng)、威懾力強(qiáng)等特點(diǎn)。⑦ 目前，各國海軍已在深海搭建深海軍事平臺、深海軍事基地、深海防衛(wèi)基地等多重軍事型基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)對深海場域的保護(hù)和掌控。

綜上所述，在深?；A(chǔ)設(shè)施治理問題中，深?；A(chǔ)設(shè)施的治理主體多元、治理規(guī)制深化、治理價值突出、治理客體多樣，四種元素交叉并存。妥善地應(yīng)對和處理此類錯綜復(fù)雜相互交叉的要素，對實(shí)現(xiàn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理和推進(jìn)“海洋命運(yùn)共同體”建設(shè)具有重要意義。

二、全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理的困境與挑戰(zhàn)

由于深?？萍歼M(jìn)步導(dǎo)致國際社會不斷發(fā)起新嘗試與新布局，通過搶占深?！爸聘唿c(diǎn)”謀求自身利益，且深海治理在國際社會仍未形成有效的、普遍成為的最終規(guī)制，導(dǎo)致深海場域仍屬“灰色地帶”無法得到有效管控，所以目前深?；A(chǔ)設(shè)施治理仍存在治理主體矛盾、治理規(guī)制缺失、治理價值沖突、治理客體復(fù)雜等問題。

２．１ 治理主體矛盾

隨著科技進(jìn)步與信息時代發(fā)展，一些國家逐步具備深入探索深?？臻g的條件。⑧ 深海空間作為世界事務(wù)關(guān)鍵領(lǐng)域，雖然存在巨大的經(jīng)濟(jì)、資源、軍事利益，但并未存在明確的深?？臻g開發(fā)探索條例。在國際法層面，深海場域的法律法規(guī)較為破碎且難以執(zhí)行。深海資源豐富且不受看管的狀態(tài)吸引無數(shù)國家向其進(jìn)發(fā)。深?；A(chǔ)設(shè)施作為探索與開發(fā)深海資源、傳遞重要數(shù)據(jù)、部署深海軍事設(shè)施的關(guān)鍵媒介，不可避免地卷入各類爭端之中。各治理主體因治理手段薄弱、治理意愿矛盾最終導(dǎo)致深?；A(chǔ)設(shè)施治理難以向前推進(jìn)。

首先，治理手段薄弱。一段時間以來，隨著美軍潛艇在中國南海“撞山”、美澳核潛艇訂單風(fēng)波、俄羅斯新型“喀山”號核潛艇正式服役等事件的發(fā)生，深海軍事化成為國際關(guān)系的前沿焦點(diǎn)話題，且呈現(xiàn)愈演愈烈態(tài)勢。① 但與深海軍事化的火熱相比，深?；A(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維問題并未得到關(guān)注。深?；A(chǔ)設(shè)施由于其隱蔽性和脆弱性，自身就極易受到攻擊和破壞且破壞后維護(hù)手段復(fù)雜。國際法對國際社會國家或個人破壞行為約束能力不強(qiáng)，無法真正對破壞者形成震懾。深?；A(chǔ)設(shè)施保護(hù)等挑戰(zhàn)無法通過任何單一的治理工具或一勞永逸的解決方案來全面解決②，深?；A(chǔ)設(shè)施的治理手段仍十分匱乏，使國際社會紛紛陷入維護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施安全的困境中。

由于其自身的脆弱性，國際社會出現(xiàn)了深?；A(chǔ)設(shè)施防護(hù)能力弱但破壞能力強(qiáng)的現(xiàn)象。隨著各國海洋軍事建設(shè)不斷增強(qiáng)，各式水下無人武器層出不窮。在當(dāng)前深遠(yuǎn)海技術(shù)和軍事智能技術(shù)的發(fā)展推動下，水下無人裝備已具備執(zhí)行多類型復(fù)雜任務(wù)的能力。③ 但世界各國對于深?；A(chǔ)設(shè)施的維護(hù)手段較為單一，無法對深海基礎(chǔ)設(shè)施做到有效保護(hù)。挪威在石油和天然氣設(shè)施附近部署了護(hù)衛(wèi)艦與Ｆ－３３５ 閃電戰(zhàn)斗機(jī)群，④丹麥和瑞典分別部署了水下航行器與潛水器，英國則指派護(hù)衛(wèi)艦加入巡邏以維護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施安全。⑤ 但此類手段仍舊低效，無法真正擺脫深?；A(chǔ)設(shè)施脆弱屬性。美國國防和軍事研究分析師喬納森·邊沁（Ｊｏｎａｔｈａｎ Ｂｅｎｔｈａｍ）指出：“盡管能夠?qū)崿F(xiàn)有效的情報、監(jiān)視和監(jiān)控，并輔之以打擊惡意活動的能力，可以提供更多的保護(hù)，但不可能無懈可擊，直接保護(hù)整個海底電纜和管道網(wǎng)絡(luò)仍是一項(xiàng)挑戰(zhàn)?！?/p>

其次，治理意愿矛盾。主權(quán)國家治理意愿的強(qiáng)弱對于最終的治理結(jié)果至關(guān)重要。深?；A(chǔ)設(shè)施因其特殊戰(zhàn)略作用及地理位置，隨著技術(shù)的發(fā)展，深?；A(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在也被軍事、石油和天然氣行業(yè)以及科學(xué)界廣泛依賴⑦。大部分深海基礎(chǔ)設(shè)施因跨域特性，往往在多個國家的管轄范圍內(nèi)，需要各國協(xié)商以保護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施。但國家之間對深海資源、深海軍事部署、深?；A(chǔ)設(shè)施部署等多方面均有各類訴求。海洋治理本就處于困境之中，加之面臨單邊主義與逆全球化浪潮。這都導(dǎo)致國際社會對深海基礎(chǔ)設(shè)施治理不僅意愿不足，而且意愿矛盾突出。一些國家既希望能夠?qū)ι詈；A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效治理，但又不想讓敵對國家或有利益沖突的國家加入。例如，北約已經(jīng)建立深?；A(chǔ)設(shè)施維護(hù)中心來保護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施，但其目的卻是針對俄羅斯及俄羅斯深?；A(chǔ)設(shè)施。在深?；A(chǔ)設(shè)施這種新興領(lǐng)域的利益誘導(dǎo)下，國際社會明爭暗斗不斷，各國治理意愿與深海治理所需相背離，均導(dǎo)致深?；A(chǔ)設(shè)施治理難度上升，全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理也就陷入無止境的博弈之中。

２．２ 治理規(guī)制缺失

治理規(guī)制是指用于調(diào)節(jié)國際關(guān)系并規(guī)范國際秩序的所有跨國性原則、標(biāo)準(zhǔn)、政策、協(xié)議及秩序。在深?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，即使國際社會多方努力，但對深海基礎(chǔ)設(shè)施治理仍遠(yuǎn)未達(dá)到完善。完善的深海法律體系是確保國際海底區(qū)域勘探和開發(fā)穩(wěn)步推進(jìn)的前提，也是締約國履行擔(dān)保國責(zé)任、提升海洋治理能力的保證。① 目前，多重形式的復(fù)雜規(guī)制也促使深海基礎(chǔ)設(shè)施治理規(guī)制破碎，各方勢力交疊難以形成標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

雖然現(xiàn)存法律可以給予其一定保護(hù)，但深?；A(chǔ)設(shè)施的治理仍無法得到有效保障。例如，即使存在兩個有效的國際電纜條約， 即《１８８４ 年保護(hù)海底電纜公約》和《１９５８ 年日內(nèi)瓦公海公約》，但這些條約規(guī)范范圍較為狹隘，仍僅涉及在公海上鋪設(shè)和修理電纜，而不包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（ＥＥＺ）和大陸架。此外，它們對商業(yè)所有者的掠奪行為也并沒有起到重要的威懾作用。② 例如，２０２３ 年２ 月１８ 日，美國國會眾議院下屬委員會通過《海底電纜管制法案》（Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｃａｂｌｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ Ａｃｔ），《海底電纜管制法案》旨在限制外國競爭對手在本國產(chǎn)業(yè)的推廣和建設(shè)以維護(hù)美國本土海底電纜行業(yè)利益。③主權(quán)國家自發(fā)治理的意愿并不強(qiáng)烈，反而為自身利益輕蔑國際法律導(dǎo)致國際法機(jī)制失效，約束能力下降。在一戰(zhàn)期間，即使早已存在多條關(guān)于保護(hù)海底電纜或海底管道的法律規(guī)定，但英國與德國仍向其敵對國家進(jìn)行深海的電纜打擊，可見法律規(guī)制在國際社會中履行難度高且治理規(guī)制破碎。

《聯(lián)合國海洋法公約》（例如關(guān)于科學(xué)研究設(shè)施的第２５８ 條）或其他條約中關(guān)于安裝海底系統(tǒng)和裝置的規(guī)定很少。④ 國際法并沒有明確各國深海軍事基礎(chǔ)設(shè)施部署限制，導(dǎo)致國家間容易陷入軍備競賽與安全困境之中。在美國《２０２２ 年度國防授權(quán)法案》中，非常重視美國深水區(qū)域軍事建設(shè)能力，單列經(jīng)費(fèi)用以采購水下無人潛航器（ＵＶＶ），并積極加強(qiáng)更多水下軍事規(guī)劃以及裝備研發(fā)。瑞典已經(jīng)部署了第一艘使用現(xiàn)代斯特林循環(huán)發(fā)動機(jī)系統(tǒng)（ＡＩＰ）的常規(guī)潛艇。德國正在為其２１２ 型潛艇開發(fā)一種基于燃料電池的斯特林循環(huán)發(fā)動機(jī)系統(tǒng)，該系統(tǒng)將水下續(xù)航時間延長近一個數(shù)量級（在不需要浮潛的情況下以４ 節(jié)的速度水下作業(yè)３０ 天）。俄羅斯正在為目前的“基洛”級和未來的“阿穆爾”級潛艇出口提供斯特林循環(huán)發(fā)動機(jī)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。⑤可見，一方面是深海軍事化風(fēng)險猛增，一方面是深海治理規(guī)制無力。

國際法也無法對蓄意破壞國實(shí)施有效制裁?！堵?lián)合國海洋法公約》第１１３ 條中提出：每個國家均應(yīng)制定必要的法律和規(guī)章，規(guī)定懸掛該國旗幟的船舶或受其管轄的人故意或因重大疏忽而破壞或損害公海海底電纜，致使電報或電話通信停頓或受阻的行為，以及類似的破壞或損害海底管道或高壓電纜的行為，均為應(yīng)予處罰的罪行。但梅特麗（Ｍａｔｌｅｙ）指出：“大多數(shù)國家未能制定法律保護(hù)其領(lǐng)海內(nèi)的海底電纜，與其說是制度上的法律空白，不如說是實(shí)施上的空白”。⑥ 因此，處理這一監(jiān)管問題的一種方法是加強(qiáng)國家現(xiàn)有法律義務(wù)的實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)情況是，各國的法律與規(guī)章各不相同、聯(lián)合國法律制裁對大國的無力。以“北溪”管道爆炸為例，爆炸發(fā)生后俄羅斯多次呼吁聯(lián)合國展開國際調(diào)查，但都無功而返?！澳炒髧甭?lián)合其眾盟友對俄方要求投出棄權(quán)票，在這種情況下，聯(lián)合國連調(diào)查都無法開展，更遑論對蓄意破壞國進(jìn)行法律制裁。

２．３ 治理價值沖突

國際社會關(guān)于深海基礎(chǔ)設(shè)施的治理價值沖突。部分國家主動參與且治理意愿強(qiáng)烈，例如中國致力于構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”，一直引領(lǐng)和維護(hù)國際海域綠色與安全。但有些國家是迫于國際道義、國際形象、國際形勢等多種原因參與到深海基礎(chǔ)設(shè)施的治理中來，其目標(biāo)也各不相同。例如澳大利亞國立大學(xué)國家安全學(xué)院提出，澳大利亞應(yīng)該繼續(xù)資助和共同資助印度—太平洋地區(qū)的海底電纜項(xiàng)目，以替代中國方案。① 而在一些國家眼中，其國家深海空間內(nèi)海底電纜及各類深海數(shù)據(jù)對于其國家政策及軍事戰(zhàn)略至關(guān)重要，其參與國際社會深?；A(chǔ)設(shè)施治理的主導(dǎo)因素，則是尋求國際社會保護(hù)其海底數(shù)據(jù)和電纜情報。

治理成本高昂導(dǎo)致部分國家權(quán)衡利弊，造成治理價值沖突。深?；A(chǔ)設(shè)施治理與經(jīng)濟(jì)競爭、法律效用、戰(zhàn)略維護(hù)、治理意愿等多重因素密切相關(guān)，但各國對于深海基礎(chǔ)設(shè)施治理能力還有較大差異，在國際社會中無法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制。首先，各國科技水平差距過大，深?；A(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維難度不同，導(dǎo)致一些國家難以介入到深?；A(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵領(lǐng)域中。羅伯特（Ｒｏｂｅｒｔ ＭｃＣａｂｅ）指出，如果發(fā)生針對深海基礎(chǔ)設(shè)施的蓄意攻擊，愛爾蘭缺乏有效的應(yīng)對能力，無法追蹤和逮捕犯罪者。② 其次，國際社會對于深?；A(chǔ)設(shè)施定義仍未完善，也沒有被世界各國公認(rèn)的深海基礎(chǔ)設(shè)施檢測、維護(hù)與評估的方法與準(zhǔn)則，更未產(chǎn)生被廣泛認(rèn)可的公共產(chǎn)品提供者，導(dǎo)致各國往往會從自身角度出發(fā)爭取自身利益。例如葡萄牙政府于２０２１ 年宣布，該國將“專注于基于海底電纜的歐洲數(shù)據(jù)輸入平臺的戰(zhàn)略創(chuàng)建，特別是歐洲、非洲和南美洲之間的連接，以促進(jìn)更大的歐洲數(shù)字自主權(quán)，連接基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)”。③ 第三，某些海洋強(qiáng)國對于本國現(xiàn)存深海資源開發(fā)及利用已達(dá)到一定限度，妄圖通過政治或軍事手段介入其他國家深海領(lǐng)域以滿足自身需求。深海場域由于未形成完整的規(guī)則機(jī)制，國際社會也無力約束這些國家在深?？臻g的行為，使得一些海洋強(qiáng)國可以利用其先進(jìn)的科技與優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)地位裹挾甚至勒索抑或以“經(jīng)濟(jì)援助”“科技援助”的假象，控制其他國家的深海利益。

總之，國際社會各國家對于深?；A(chǔ)設(shè)施的治理目標(biāo)不明確、價值沖突且意愿參差不齊，這也導(dǎo)致全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理難以推進(jìn)。

２．４ 治理客體復(fù)雜

深?；A(chǔ)設(shè)施不同于其他基礎(chǔ)設(shè)施，其自身特性顯著，治理難度極高。深?；A(chǔ)設(shè)施具有隱蔽性、脆弱性、軍事性、跨域性以及生態(tài)性五類特性。

一是深?；A(chǔ)設(shè)施的隱蔽性。以往，大部分基礎(chǔ)設(shè)施聚集于陸地，以一種實(shí)體的形式參與到人類的生產(chǎn)生活之中。隨著新航路的開辟、大航海時代的到來，以及蒸汽船、航海技能與其他科技的進(jìn)步，海洋作為曾經(jīng)的天塹，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)闇贤ㄈ祟愓?、?jīng)濟(jì)和文化的通途。④ 此后，人類對深海領(lǐng)域的探索不斷深入，基礎(chǔ)設(shè)施的部署也逐漸從陸地走向海洋。但對于大眾來講，深海基礎(chǔ)設(shè)施的“三重隱形”仍使其所受關(guān)注程度較低。首先，由于深?；A(chǔ)設(shè)施早已悄然融入人類社會各處，就如空氣一般，因其存在被視為理所當(dāng)然而被忽略。其次，深海基礎(chǔ)設(shè)施深埋于水下，其物質(zhì)屬性較易被人們忽略。第三，深海基礎(chǔ)設(shè)施不僅僅只有深海部分，在水上也有所顯現(xiàn)，致使各國更容易關(guān)注水上部分而忽略深?；A(chǔ)設(shè)施的水下大部分。① 也正如愛德華（Ｅｄｗａｒｄｓ）所述，“道路、建筑和下水道等基礎(chǔ)設(shè)施都存在于自然化的背景中”②。深?；A(chǔ)設(shè)施深埋于水下，無法以實(shí)體的形式參與人類生產(chǎn)生活，通常是以“無形”的數(shù)據(jù)或信號存在，其所受關(guān)注仍然極少。

二是深?；A(chǔ)設(shè)施的脆弱性。２０２２ 年９ 月“北溪”管道被炸事件使美西方國家將深?；A(chǔ)設(shè)施的脆弱性設(shè)立為首要議程。③ 不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，深?；A(chǔ)設(shè)施的脆弱性并不僅僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面，例如洋流條件、海洋流動性、天氣和海浪對其存在的影響，深?；A(chǔ)設(shè)施的脆弱性更體現(xiàn)在其過程、機(jī)制及其治理層面。由于治理客體過于脆弱使得其治理難度大幅提升。在深?；A(chǔ)設(shè)施搭建的最初階段，其主要面臨的問題是如何抵擋海洋的侵蝕、洋流的沖擊以及海洋生物的破壞。地震、火山爆發(fā)、海嘯、山體滑坡和鯊魚都是對海底電纜網(wǎng)絡(luò)的非人類威脅。南太平洋島國湯加的海底電纜曾受海底火山噴發(fā)影響，導(dǎo)致其全國的線路中斷，國內(nèi)數(shù)十萬居民無法取得與外界的聯(lián)系。隨著科技進(jìn)步，深?？臻g的爭奪逐漸具體化、可視化，國際社會對于深?；A(chǔ)設(shè)施的爭奪也愈發(fā)激烈。深?；A(chǔ)設(shè)施在科技層面雖然已經(jīng)可以抵擋住大部分自然環(huán)境的挑戰(zhàn)，但在面對人為蓄意或過失破壞時，仍十分脆弱。以海底電纜為例，海底電纜大小其實(shí)與日常所見的軟管相差不大，甚至可以通過手動切割。④ 在戰(zhàn)爭時期，無人駕駛潛艇、導(dǎo)彈等海底武器可以極為輕松地切斷多條海底電纜，從而對電纜擁有國造成嚴(yán)重打擊。除國家間惡意行為之外，恐怖組織活動、自然災(zāi)害、意外事故等都在威脅著深?；A(chǔ)設(shè)施的安全。所以，推動國際社會深海基礎(chǔ)設(shè)施治理與安全防控具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義。

三是深?；A(chǔ)設(shè)施的軍事性。深海基礎(chǔ)設(shè)施具有獨(dú)特的軍事效用。目前，各國不再僅僅將深海視為潛艇“通道”，海底電纜、深海資源輸送管道、深海數(shù)據(jù)收集設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施都具有極其重要的戰(zhàn)略意義。例如，部分國家通過利用海底電纜來協(xié)調(diào)軍事行動、情報收集等，由于衛(wèi)星的射頻電路帶寬較小，傳輸速率較慢，海底電纜成為各國傳遞信息的主要媒介，因此極易受到監(jiān)聽。美國就曾在冷戰(zhàn)時期對老式海底電纜進(jìn)行監(jiān)聽以獲取軍事情報，用于海洋研究或監(jiān)視系統(tǒng)的海底電纜也可能會成為其他國家的特別目標(biāo)。⑤ 有鑒于此，一些國家也不斷加強(qiáng)與其國家利益相關(guān)的深?；A(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。２０２０年《美國海上戰(zhàn)略：海上優(yōu)勢》報告對深海作戰(zhàn)戰(zhàn)略認(rèn)知進(jìn)一步深化，宣稱深海是美國海軍力量投送的一個關(guān)鍵區(qū)域，進(jìn)一步建設(shè)水下部隊(duì)是打造更加均衡、多元美國海軍的重要組成部分。⑥ ２０２３ 年１ 月，歐盟與北約宣布成立保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合工作組。２０２３ 年３ 月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲海上安全戰(zhàn)略》以保護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施。由此可見，深?；A(chǔ)設(shè)施具有極強(qiáng)的軍事戰(zhàn)略意義，一些國家正積極加強(qiáng)對自身深?；A(chǔ)設(shè)施的保護(hù)及對他國深?；A(chǔ)設(shè)施的進(jìn)攻能力，但此種態(tài)勢愈演愈烈，極易對國際安全產(chǎn)生沖擊。

四是深海基礎(chǔ)設(shè)施的跨域性。深?；A(chǔ)設(shè)施的跨域性特色不同于陸地基礎(chǔ)設(shè)施。深?；A(chǔ)設(shè)施場域包含陸上一小部分、海上部分以及深海大部分。以深海電纜為例，首先，大部分深海電纜不僅僅局限于單個國家或地區(qū)，而是跨越了大部分國家與地區(qū)。電纜系統(tǒng)建立了特殊形式的跨國關(guān)系，這些關(guān)系往往延伸或超越傳統(tǒng)的雙邊或區(qū)域合作形式。有些國家在國際電纜系統(tǒng)中占有特別重要的地位。①同時電纜會鋪設(shè)在一定的海域內(nèi)，例如北海、波羅的?；蚰虾６际歉叨葥頂D的海域。海上活動的頻繁不僅意味著更高的事故風(fēng)險，也意味著海上基礎(chǔ)設(shè)施之間對海洋空間的競爭。② 最后，深海電纜的運(yùn)維責(zé)任也未明確到具體國家，一旦被破壞造成影響也會對全球相關(guān)領(lǐng)域造成連帶打擊。

五是深海基礎(chǔ)設(shè)施的生態(tài)性。一旦局部深海生態(tài)環(huán)境遭到污染便會對全球海洋生態(tài)造成無可估量的后果。例如，電動汽車發(fā)展勢頭迅速，國際社會對鋰電池的需求量飛速上升，而深海鹽水恰好可以儲存高濃度的鋰。這些因素促使鋰資源的開采從陸地轉(zhuǎn)移到深海，從而對局部深海鹽水生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。③ 深海也是參與碳循環(huán)的重要場域，深海是海洋有機(jī)碳礦化和長期儲存的主要場所，在地球系統(tǒng)物質(zhì)能量循環(huán)中起重要作用。④ 因此，深?；A(chǔ)設(shè)施的生態(tài)性，值得國際社會審慎思考并采取果斷行動。

綜上所述，從治理四要素出發(fā)，通過分析當(dāng)今深?；A(chǔ)設(shè)施治理面臨的困境與挑戰(zhàn)可以得出，目前深?；A(chǔ)設(shè)施治理早已上升到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、資源等多層面。四種因素交叉耦合，將深?；A(chǔ)設(shè)施治理問題逐步推出深海，推向國際關(guān)系的表層之中。

三、全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理的中國責(zé)任與路徑選擇

當(dāng)前，百年未有之大變局加速演進(jìn)，世界進(jìn)入新的動蕩變革期，全球治理體系改革處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。⑤ 海洋是全球化發(fā)展與合作的重要平臺，需要各國攜手深度參與，推進(jìn)治理，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。中國作為負(fù)責(zé)任大國，應(yīng)以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，在治理主體、治理規(guī)制、治理價值和治理客體等方面積極承擔(dān)全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理的大國責(zé)任。

３．１ 引領(lǐng)國際多邊合作，匯聚治理主體共識

中國作為負(fù)責(zé)任大國，應(yīng)積極參與深海基礎(chǔ)設(shè)施治理議程，引領(lǐng)國際多邊合作。在推進(jìn)深海基礎(chǔ)設(shè)施治理穩(wěn)步向前的同時，在深?？瞻最I(lǐng)域主動發(fā)起新的國際運(yùn)行機(jī)制。在深海治理中充分重視非政府組織作用的同時，警惕非政府組織的“政府化”趨勢和“壟斷”現(xiàn)象對深海權(quán)益的威脅，著力發(fā)展適于我國現(xiàn)實(shí)的“公私協(xié)同”海洋治理模式。例如深度參與聯(lián)合國海洋學(xué)委員會開設(shè)的“聯(lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”（簡稱“海洋十年”），在穩(wěn)步推進(jìn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理的同時，注重推進(jìn)深海海域的海洋環(huán)境清潔、海洋生態(tài)健康、海洋資源富足等有生機(jī)、富有吸引力的海洋。

在海洋問題、氣候變化、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等全球性問題突出的領(lǐng)域，非政府組織和非國家行為體等，在框定問題和議程設(shè)置方面都表現(xiàn)出比以往更加強(qiáng)勢的話語權(quán)和影響國際社會行動的能力。在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理領(lǐng)域，此類傾向也較為明顯。但主權(quán)國家及政府間組織在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中的角色仍舉足輕重。引領(lǐng)多邊合作，增強(qiáng)國際社會各國治理意愿是推進(jìn)深海基礎(chǔ)設(shè)施治理的首要途徑。中國可以通過構(gòu)建多邊合作框架、推進(jìn)國際議程設(shè)置、發(fā)出國際倡議、組織國際會議等多種方式，向國際社會輸出積極的深海基礎(chǔ)設(shè)施治理輿論，使越來越多的國家自愿參與到深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中。

在國內(nèi)層面，中國應(yīng)強(qiáng)化民眾對深海基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)知，建立一體化的深海治理機(jī)制。一方面，建立以政府為核心、以科技為手段、以企業(yè)為支點(diǎn)、以網(wǎng)絡(luò)為鏈接、下沉至普通民眾的深海治理機(jī)制。形成民眾認(rèn)識海洋、關(guān)心海洋、經(jīng)略海洋的深海治理認(rèn)知。

在國際層面，中國應(yīng)該高舉海洋命運(yùn)共同體的旗幟，將海洋命運(yùn)共同體的理念與行動堅(jiān)定不移地延伸到深海。在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中，緊緊圍繞海洋三大群落即國家與組織、人與海洋生物、海洋非生命，實(shí)現(xiàn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理有主體寬度、有生態(tài)密度、有文化高度、有行動法度。

３．２ 完善海洋法規(guī)，促進(jìn)治理規(guī)制形成

盡管目前深?；A(chǔ)設(shè)施治理規(guī)則與法律的約束能力較弱，但想要達(dá)成一個完善的治理體系，形成穩(wěn)定的治理模式，規(guī)則與法律仍發(fā)揮著重要作用。特別是自２０２２ 年“北溪”天然氣管道遇襲以來，保護(hù)深?；A(chǔ)設(shè)施已成為新的政治優(yōu)先事項(xiàng)。① 當(dāng)下，深?；A(chǔ)設(shè)施治理法律空白較多且現(xiàn)有法律效用不足，無法形成有效的制約力量。中國應(yīng)直面挑戰(zhàn)，在國際社會中積極促成國際深海基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)章制度和法律建設(shè)，促使全球深?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化。

首先，中國應(yīng)該在深海基礎(chǔ)設(shè)施治理中通過治理規(guī)范化與法制化以實(shí)現(xiàn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理的有效與安全。中國應(yīng)在遵守《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上促進(jìn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理法律的完善與法律效力的提升。現(xiàn)存法律對于深?；A(chǔ)設(shè)施治理效用低，法律設(shè)置混亂，無法形成深?；A(chǔ)設(shè)施治理合力。僅僅是對于破壞深?；A(chǔ)設(shè)施的行為而言，澳大利亞、俄羅斯、美國等國家的懲罰措施都各不相同，更不用說在總體深?；A(chǔ)設(shè)施治理中能夠形成共同的法律條文與行為準(zhǔn)則。為實(shí)現(xiàn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理法治化，中國應(yīng)當(dāng)積極參與深?；A(chǔ)設(shè)施法律制定，完善治理機(jī)制，從理論選擇和實(shí)踐路徑雙管齊下，以維護(hù)深?？臻g的穩(wěn)定與安全，成為國際社會相關(guān)法制的引領(lǐng)者。

同時，中國應(yīng)警惕個別國家借深?；A(chǔ)設(shè)施治理之名發(fā)展自身軍備，導(dǎo)致國際社會陷入不穩(wěn)定、不安定局面。隨著深?？臻g的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事價值不斷凸顯，世界各國紛紛加入深海開發(fā)中。但個別國家無視國際社會法律和規(guī)制，為滿足其自身利益違反國際道義和準(zhǔn)則，無視他國利益，開展惡性競爭，這種現(xiàn)象屢見不鮮。在２０１９ 年底，美國眾議院建立“電纜安全艦隊(duì)”，打著完善美國深海電纜鋪設(shè)和維護(hù)的名義，對中國深海電纜及其他深?；A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)視。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，世界最大發(fā)展中國家，中國有責(zé)任、有義務(wù)維護(hù)世界和平，杜絕國際社會的不穩(wěn)定因素。

其次，中國應(yīng)在《聯(lián)合國海洋法公約》所制定的深?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)則框架下，促進(jìn)深?；A(chǔ)設(shè)施治理“可視化”。從深海基礎(chǔ)設(shè)施的特性來看，其絕大部分都是隱藏在深海內(nèi)，多數(shù)時間是不可視的。這種隱蔽的基礎(chǔ)設(shè)施極易受到忽視，其重要性往往也被大幅低估。但真實(shí)的情況是，全球通信網(wǎng)絡(luò)９９％都經(jīng)由海底電纜，深海數(shù)據(jù)收集、深海生物資源利用等均需以深?；A(chǔ)設(shè)施為媒介進(jìn)行探索與開發(fā)。由于深?；A(chǔ)設(shè)施的隱蔽性，許多國家仍未專門為深?；A(chǔ)設(shè)施設(shè)立獨(dú)立部門與法律。中國應(yīng)引領(lǐng)國際社會實(shí)現(xiàn)深海基礎(chǔ)設(shè)施的“可視化”，這種“可視化”并非將深?；A(chǔ)設(shè)施浮于海洋表面，而是通過信息化及大數(shù)據(jù)聯(lián)通，使各國深?；A(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)于可視的電子設(shè)備。通過電子設(shè)備對深海基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控與維護(hù)，能夠極大提升深?；A(chǔ)設(shè)施治理時效，以低成本、高效率對遭到破壞的深?；A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。在形成統(tǒng)一深?；A(chǔ)設(shè)施“可視化”平臺后，也會進(jìn)一步推動深?；A(chǔ)設(shè)施治理的規(guī)則“可視化”。原本破碎、缺失的法律法規(guī)可以通過網(wǎng)絡(luò)評估、大數(shù)據(jù)收集、人工智能（ＡＩ）梳理等方法形成可見的模式模型，對深海治理乃至海洋治理均大有益處。

３．３ 提升海洋科技水平，維護(hù)國家利益

中國應(yīng)當(dāng)積極引領(lǐng)發(fā)展中國家參與全球治理，將發(fā)展中國家凝聚為一股“海洋合力”，防止某些發(fā)達(dá)國家以科技、經(jīng)濟(jì)手段侵害發(fā)展中國家正當(dāng)權(quán)益，攥扼發(fā)展中國家深?；A(chǔ)設(shè)施咽喉。

雖然深海基礎(chǔ)設(shè)施的部署對一些發(fā)達(dá)國家而言較為普遍，但仍有部分發(fā)展中國家無法通過自身國家科技水平搭建高質(zhì)量的深?；A(chǔ)設(shè)施。于是，部分發(fā)達(dá)國家便利用自身的科技和經(jīng)濟(jì)實(shí)力對其他發(fā)展中國家實(shí)行“隱形滲透”，通過深海基礎(chǔ)設(shè)施的部署收集他國軍事部署、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)等信息。中國作為發(fā)展中國家一員，應(yīng)努力維護(hù)廣大發(fā)展中國家以及小島嶼國家的正當(dāng)權(quán)益，履行負(fù)責(zé)任大國義務(wù)，為其深海技術(shù)、深海產(chǎn)業(yè)、深?；A(chǔ)設(shè)施等提供必要的幫助。以此增強(qiáng)發(fā)展中國家的海洋國際影響力，共商、共建、共享深海基礎(chǔ)設(shè)施治理意愿、能力與成果，維護(hù)國際社會的發(fā)展穩(wěn)定。

同時，中國更需要提升自身海洋科技水平。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，海洋強(qiáng)國通常是世界先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，沒有一流的技術(shù)，不可能建成海洋強(qiáng)國。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，國際海底區(qū)域及其資源是全人類共同財(cái)產(chǎn)，但是沒有先進(jìn)技術(shù)手段就無法獲取這部分資源。先進(jìn)的技術(shù)和一流的裝備既是我國作為大國的形象必備，也是國際海底資源獲取的先決條件。① 海洋強(qiáng)國無一例外都帶有很強(qiáng)的技術(shù)烙印，科學(xué)技術(shù)在軍事力量建設(shè)、海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)等方面都有著舉足輕重的作用。② 中國的深?！翱啤焙汀凹肌倍家呀?jīng)具備轉(zhuǎn)型的條件，兩者可以結(jié)合起來共創(chuàng)新路，加快從“深海進(jìn)入”“深海探測”向“深海開發(fā)”邁進(jìn)?？傊?，中國應(yīng)建立以深海科技創(chuàng)新發(fā)展、深海要素創(chuàng)新配置、深海產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級為核心的新質(zhì)態(tài)，讓新質(zhì)生產(chǎn)力賦能深?；A(chǔ)設(shè)施治理。

四、結(jié) 語

隨著世界科技飛速發(fā)展，各國競爭維度已經(jīng)從傳統(tǒng)的陸地、海洋走向外太空“高邊疆”和深?！吧钸吔薄Ｉ詈；A(chǔ)設(shè)施治理面臨多重挑戰(zhàn)，業(yè)已成為國家關(guān)系激烈博弈的深度震源。深海基礎(chǔ)設(shè)施因自身特性的復(fù)雜，一旦遭到破壞便會給海洋生態(tài)與國際社會帶來無可估量的損失。因此，國際社會行為體應(yīng)以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，增強(qiáng)自身深?；A(chǔ)設(shè)施治理意愿，生成完善的深?；A(chǔ)設(shè)施治理機(jī)制，嚴(yán)控規(guī)制履行效力，共同在全球深?；A(chǔ)設(shè)施治理中發(fā)揮積極作用。

責(zé)任編輯 鄧文科

基金項(xiàng)目：本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國推進(jìn)全球海洋治理的實(shí)踐及國際海洋話語權(quán)塑造研究”（２３ＡＧＪ００１）的系列研究成果。