中國(guó)氣候?qū)ν庠阂豁?xiàng)制度分析

曹俊金

摘要：氣候?qū)ν庠侵袊?guó)南南合作的新興領(lǐng)域，也是參與全球氣候治理的重要方式。中國(guó)的氣候?qū)ν庠贫雀灿谥袊?guó)特色社會(huì)主義制度，其內(nèi)部形成了以組織性制度、引導(dǎo)性制度與規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”。中國(guó)的氣候?qū)ν庠媾R大國(guó)政治經(jīng)濟(jì)角力升級(jí)、全球經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型等新形勢(shì)，需要以完善的氣候援助制度貢獻(xiàn)大國(guó)氣候外交、保障氣候資源供給、應(yīng)對(duì)全球氣候威脅。但氣候?qū)ν庠贫热匀淮嬖诙贪迮c不足，需要從組織性制度、引導(dǎo)性制度、規(guī)制性制度等不同維度予以優(yōu)化。氣候?qū)ν庠贫壤碚摲治龊椭贫葍?yōu)化方案可以為對(duì)外援助其他具體領(lǐng)域提供制度理論進(jìn)路或方案選擇，也可為完善對(duì)外援助制度提供制度經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：氣候?qū)ν庠粴夂蜃兓?；?duì)外援助；應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作；制度分析

中圖分類號(hào)：Ｄ８２０／９２２．１３ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０４－００４４－１６

氣候?qū)ν庠俏覈?guó)當(dāng)前對(duì)外援助的重要領(lǐng)域，我國(guó)通過(guò)氣候援助幫助其他發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)氣候變化能力，不僅為國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化貢獻(xiàn)中國(guó)力量，同時(shí)也有利于拓展氣候伙伴關(guān)系、提升中國(guó)在氣候談判與國(guó)際制度建設(shè)過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)。２０２２ 年６ 月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等１７ 部門聯(lián)合制定的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》提出“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”，就適應(yīng)氣候變化方面的對(duì)外援助工作重點(diǎn)作出部署。實(shí)踐方面，僅２０２２ 年以來(lái)，我國(guó)便已承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害、改善土地利用等氣候領(lǐng)域援助項(xiàng)目５４ 個(gè)。① 可以說(shuō)，氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略意義已經(jīng)引起高度重視。

氣候問(wèn)題正日益成為國(guó)際政治的主流議題，學(xué)術(shù)界圍繞氣候治理、應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作、氣候援助等已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)前期研究。與此同時(shí)，我國(guó)基于新時(shí)代國(guó)際戰(zhàn)略需求，根植中國(guó)特色社會(huì)主義制度，以長(zhǎng)期對(duì)外援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，初步形成氣候?qū)ν庠贫润w系。中國(guó)的氣候?qū)ν庠贫葎?chuàng)制與運(yùn)行實(shí)踐既是一個(gè)從普遍性到特殊性的制度演繹過(guò)程，也是從特殊性到普遍性的制度反哺過(guò)程?，F(xiàn)有文獻(xiàn)尚未就中國(guó)氣候?qū)ν庠贫乳_(kāi)展系統(tǒng)研究，本文以氣候?qū)ν庠贫茸鳛檠芯繉?duì)象，一是通過(guò)剖析我國(guó)現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠贫龋角笾贫葍?yōu)化方案，回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，更好地發(fā)揮氣候?qū)ν庠闹贫葘?shí)效；二是以氣候?qū)ν庠贫葹橹贫葮颖荆瑸槠渌I(lǐng)域甚至對(duì)外援助一般制度提供制度理論或制度經(jīng)驗(yàn)。

一、文獻(xiàn)回顧與理論框架

氣候?qū)ν庠贫仁歉叨冉徊娴难芯款I(lǐng)域，受到國(guó)際政治學(xué)、氣象學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同領(lǐng)域?qū)W者的共同關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)既涉及氣候?qū)ν庠痉懂犈c頂層設(shè)計(jì)，也關(guān)注氣候?qū)ν庠闹贫葘?shí)踐。

１．１ 基本范疇

國(guó)際氣候援助能夠支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化所需要的資金和技術(shù)，進(jìn)而幫助發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)，因而成為國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的重要方式。① １９９２年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（ＵＮＦＣＣＣ）明確規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家締約方具有向發(fā)展中國(guó)家締約方提供應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化的特定資金和技術(shù)的援助義務(wù)。②盡管中國(guó)并不承擔(dān)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》框架下的強(qiáng)制性氣候援助義務(wù)，但我國(guó)在２０ 世紀(jì)８０ 年代初期開(kāi)始便具有氣候?qū)ν庠膶?shí)踐，例如通過(guò)雙邊合作向圭亞那、布隆迪、烏干達(dá)等國(guó)修建沼氣池、傳授沼氣技術(shù)，并逐漸將沼氣技術(shù)推廣到泰國(guó)、古巴等廣大亞非拉國(guó)家。同時(shí)，中國(guó)將氣候?qū)ν庠鷮?shí)踐轉(zhuǎn)化為合作理念，在氣候談判和合作中倡導(dǎo)加強(qiáng)氣候領(lǐng)域的“北南援助”和“南南合作”。

應(yīng)當(dāng)指出的是，由于中國(guó)的氣候?qū)ν庠窃谀夏虾献骺蚣芟麻_(kāi)展的，因而學(xué)術(shù)話語(yǔ)上存在著“氣候（對(duì)外）援助”或者“（應(yīng)對(duì)）氣候變化南南合作”兩種相互替代的術(shù)語(yǔ)，在政策上則往往使用“（應(yīng)對(duì)）氣候變化南南合作”。④但從內(nèi)涵和外延上來(lái)看，氣候?qū)ν庠c應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作并不完全一致，氣候?qū)ν庠菤夂蝾I(lǐng)域開(kāi)展的基于非對(duì)等給付關(guān)系的援助活動(dòng)，具有明確的援助方和受援方，包含“南北合作”“南南合作”三方合作以及多邊援助等多種形式。應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作則限于發(fā)展中國(guó)家之間在氣候領(lǐng)域開(kāi)展的合作，包括非對(duì)等的互幫互助和對(duì)等的交流合作。中國(guó)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助是南南合作框架下的國(guó)際援助，⑤但應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作本身并不排除我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家在對(duì)等合作基礎(chǔ)上開(kāi)展的氣候合作。出于政策表達(dá)的需要，用應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作涵蓋氣候?qū)ν庠顒?dòng)并無(wú)不妥，但在學(xué)術(shù)研究中有必要將氣候?qū)ν庠c應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作予以區(qū)分。

近年來(lái)，隨著國(guó)際援助中氣候主流化的趨勢(shì)日益明顯，⑥中國(guó)的氣候?qū)ν庠沧匀欢坏厥艿礁叨汝P(guān)注。作為一項(xiàng)氣候治理活動(dòng)，氣候?qū)ν庠枰獜膰?guó)家總體氣候戰(zhàn)略出發(fā)予以審視；作為一項(xiàng)援助活動(dòng)，則需要嵌入到國(guó)家援外總體框架進(jìn)行理解。因而，在中國(guó)氣候?qū)ν庠夏虾献鳎┡c發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候援助（南北合作）關(guān)系方面，必然需要納入氣候與對(duì)外援助的雙重立場(chǎng)考量。具體而言，一方面，氣候?qū)ν庠皇侵袊?guó)的法定義務(wù)，但中國(guó)立足對(duì)外援助基本原則，奮發(fā)有為、盡力而為，積極推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，助力發(fā)展中國(guó)家綠色低碳轉(zhuǎn)型；另一方面，氣候?qū)ν庠⒉皇翘娲?，而是?duì)南北合作的補(bǔ)充，這是中國(guó)政府的一貫立場(chǎng)，也得到了一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，“南南合作”與“南北合作”這兩種氣候合作下的援助模式是“共存并進(jìn)”的關(guān)系。

中國(guó)的氣候?qū)ν庠哂兄匾默F(xiàn)實(shí)意義。其一是治理意義，氣候?qū)ν庠梢詭椭茉教嵘龖?yīng)對(duì)氣候變化能力，減少氣候變化帶來(lái)的不利影響。② 其二是外交意義，有助于塑造和傳播綠色發(fā)展以及有擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，成為爭(zhēng)取發(fā)展中國(guó)家在氣候外交中保持一致立場(chǎng)的重要策略。③ 其三是發(fā)展意義，即可以在拓展國(guó)際環(huán)保市場(chǎng)、促進(jìn)綠色發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。④ 基于中國(guó)氣候?qū)ν庠亩嘣δ?，?yōu)化氣候援助戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、運(yùn)用多種手段推動(dòng)戰(zhàn)略落實(shí)成為當(dāng)務(wù)之急。

１．２ 制度研究

學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)氣候?qū)ν庠贫热狈θ?、系統(tǒng)和針對(duì)性的研究。前期相關(guān)文獻(xiàn)中涉及這一研究議題的，主要有三個(gè)方面：

第一，關(guān)于中國(guó)對(duì)外援助制度的研究。一些學(xué)者對(duì)中國(guó)對(duì)外援助政策、體制以及法律制度等制度形態(tài)開(kāi)展深入研究，⑤為對(duì)外援助一般制度向特殊領(lǐng)域的制度演繹提供研究基礎(chǔ)。

第二，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊膶ｉT研究。前期文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)氣候援助進(jìn)行研究時(shí)涉及對(duì)氣候援助制度的探討，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（ＵＮＤＰ）梳理了中國(guó)氣候?qū)ν庠捏w制、政策和方式，提出中國(guó)需要在能力建設(shè)、援助重點(diǎn)、氣候籌資、經(jīng)驗(yàn)分享等方面予以提升；國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為雖然中國(guó)氣候援助機(jī)制正逐步建立和完善，但仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制定氣候?qū)ν庠?guī)章制度，健全協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制，建立全過(guò)程定量評(píng)價(jià)體系與管理制度等。

第三，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊谋容^研究。秦海波等對(duì)美、德、日三國(guó)的氣候援助戰(zhàn)略、政策重點(diǎn)與主要措施進(jìn)行比較研究，提出有關(guān)氣候援助戰(zhàn)略和體制機(jī)制建議；⑦馮存萬(wàn)等對(duì)歐盟氣候援助政策進(jìn)行研究后認(rèn)為，歐盟氣候援助政策結(jié)構(gòu)包含氣候變化伙伴關(guān)系建設(shè)、建立綜合平衡的多元化氣候治理援助政策、籌建面向技術(shù)轉(zhuǎn)讓為主和資金援助為輔的氣候援助轉(zhuǎn)型機(jī)制三個(gè)層次；⑧譚顯春等對(duì)美、英、德、日等典型發(fā)達(dá)國(guó)家適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制進(jìn)行比較研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家重視氣候適應(yīng)政策的法制化，但政策力度和運(yùn)行模式有所不同，建議我國(guó)從完善適應(yīng)氣候變化頂層設(shè)計(jì)、建立適應(yīng)氣候變化資金保障機(jī)制等方面完善適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制。⑨ 此外，國(guó)外學(xué)者從不同視角出發(fā)，就有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候?qū)ν庠贫扰c實(shí)踐進(jìn)行研究。 發(fā)達(dá)國(guó)家氣候援助制度建設(shè)的成果和經(jīng)驗(yàn)是推進(jìn)我國(guó)氣候?qū)ν庠贫妊芯亢蛢?yōu)化方案的理論素材和實(shí)踐啟示。

１．３ 制度實(shí)踐

既有文獻(xiàn)基于中國(guó)氣候?qū)ν庠鷮?shí)踐，提出氣候?qū)ν庠贫葍?yōu)化建議。氣候資金與技術(shù)是氣候援助的關(guān)鍵內(nèi)容，陳敏鵬等通過(guò)對(duì)“一帶一路”共建國(guó)家氣候變化技術(shù)需求進(jìn)行評(píng)估，建議我國(guó)提升氣候援助技術(shù)的匹配度、提升技術(shù)信息的透明度、強(qiáng)化需求與方案的國(guó)別研究。① 氣候變化的減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)基本維度，巢清塵等基于開(kāi)展氣候?yàn)?zāi)害南南合作的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)在氣候?yàn)?zāi)害領(lǐng)域南南合作的戰(zhàn)略部署、制度建議和政策重點(diǎn)構(gòu)想。項(xiàng)目是氣候援助的主要方式，包含立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，于曉龍等對(duì)氣候物資贈(zèng)送項(xiàng)目評(píng)估問(wèn)題進(jìn)行研究，認(rèn)為氣候物資贈(zèng)送項(xiàng)目取得了積極效果，但物資贈(zèng)送項(xiàng)目的差異化特征突出、基礎(chǔ)信息來(lái)源渠道復(fù)雜、信息化水平不足等因素制約了評(píng)估工作的開(kāi)展和效果。②氣候援助需要多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同，企業(yè)是重要的參與力量，劉如針對(duì)中國(guó)企業(yè)參與氣候援助的參與度不高、立法滯后、融資困難、信息不暢等問(wèn)題，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)健全法律制度體系保障企業(yè)權(quán)益、深化金融體制機(jī)制改革加強(qiáng)融資支持、完善政策支持提升企業(yè)扶持力度。氣候?qū)ν庠贫染哂衅毡樾裕珜?shí)踐則因具有“本土化”特征產(chǎn)生國(guó)別差異，李媛媛等基于我國(guó)與南太平洋和加勒比海國(guó)家開(kāi)展氣候援助的實(shí)際，認(rèn)為明確的總體氣候變化合作戰(zhàn)略缺乏，項(xiàng)目論證、監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系缺失，援助結(jié)構(gòu)不均衡以及多方援助參與度低等問(wèn)題是當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略、政策等制度建議。③

１．４ 理論框架

制度在現(xiàn)代國(guó)家治理中具有重要意義。制度在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程，業(yè)已成為國(guó)家治理活動(dòng)的基本依循，④是衡量中國(guó)治理現(xiàn)代化的標(biāo)尺。可以認(rèn)為，氣候?qū)ν庠ぷ髦贫然?，是推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要維度之一，就氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c實(shí)踐進(jìn)行研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

確定氣候?qū)ν庠贫鹊难芯績(jī)?nèi)容與范圍，界定制度內(nèi)涵是基礎(chǔ)。但制度是一個(gè)跨學(xué)科概念，本身就具有很大的爭(zhēng)議，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科對(duì)制度具有不同的理解，甚至在同一學(xué)科內(nèi)部也存在不同理解。⑤ 從形態(tài)上而言，制度可以包含法律、政策、規(guī)劃等正式制度，也可以涵蓋文化、習(xí)慣等非正式制度；既可以等同于“規(guī)則”，⑥也可以理解為“組織＋規(guī)則”。⑦ 本文基于第二種理解研究氣候?qū)ν庠贫?，理由在于：一方面，雖然理論上存在將制度和組織、機(jī)構(gòu)等分開(kāi)的傾向， 但在當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)大背景下，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)責(zé)法定與依法行政，這意味著，雖然組織影響規(guī)則變遷，但組織也同樣需要依賴規(guī)則產(chǎn)生、依循規(guī)則運(yùn)行，組織與規(guī)則之間并沒(méi)有嚴(yán)格的界限；另一方面，我國(guó)官方傾向于“組織＋規(guī)則”這一廣義的理解， 基于這一含義研究氣候?qū)ν庠贫染哂锌陀^依據(jù)和制度土壤，有利于在現(xiàn)有制度體系中推動(dòng)氣候?qū)ν庠贫韧晟?，促成基于本土?jīng)驗(yàn)的制度理論發(fā)展。當(dāng)然，考慮到組織和規(guī)則的區(qū)別，本文將組織性制度和規(guī)則性制度作為制度的基本分類。

此外，考慮到規(guī)則本身具有不同的存在形態(tài)，部分規(guī)則（如法律、法規(guī)、規(guī)章等）具有強(qiáng)制約束力，部分規(guī)則（如規(guī)劃、政策等）具有戰(zhàn)略性或者政策上的指引性。這兩類規(guī)則雖然都具有規(guī)范性，但兩者之間各有特色，發(fā)生作用的機(jī)理與效果也存在較大差異，有必要做進(jìn)一步的區(qū)分。① 具體到氣候?qū)ν庠贫葓?chǎng)域，可將那些為氣候援助資源配置提供引導(dǎo)的戰(zhàn)略性、政策性等非強(qiáng)制性規(guī)范的集合作為引導(dǎo)性制度，將氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范的集合作為規(guī)制性制度，進(jìn)而形成組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”。

基于現(xiàn)有的國(guó)家制度體系和前述理論分析，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)外部結(jié)構(gòu)如圖１所示。

總體來(lái)看，氣候?qū)ν庠贫染哂畜w系性、系統(tǒng)性、交叉性特征，其交叉性衍生出自身的特殊性，不能完全納入現(xiàn)有的氣候制度體系或者對(duì)外援助制度體系。下文在考察氣候?qū)ν庠贫葧r(shí)代意義基礎(chǔ)上，分析氣候?qū)ν庠贫鹊闹饕獌?nèi)容與現(xiàn)時(shí)挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的制度優(yōu)化建議，總結(jié)制度經(jīng)驗(yàn)及其可能產(chǎn)生的制度影響。

二、中國(guó)氣候?qū)ν庠贫鹊臅r(shí)代意義

２．１ 服務(wù)中國(guó)特色大國(guó)外交的需求

在過(guò)去的二三十年間，主要國(guó)家間的力量對(duì)比經(jīng)過(guò)了不斷變化，逐步累積起的量變轉(zhuǎn)化成某種程度上的質(zhì)變。美國(guó)及西方發(fā)達(dá)國(guó)家掌控世界的能力持續(xù)下滑，新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)群體性崛起，②國(guó)際權(quán)力格局“東升西降”的態(tài)勢(shì)日益明顯。國(guó)際權(quán)力格局的均衡發(fā)展被認(rèn)為威脅到西方世界型塑的權(quán)力秩序與既得利益，進(jìn)而引發(fā)國(guó)際力量的對(duì)比與角力，西方世界的遏制與新興國(guó)家之間的反遏制產(chǎn)生的沖突成為國(guó)際權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要衍生現(xiàn)象。近年來(lái)，一些西方學(xué)者頻繁使用“修昔底德陷阱”描述中美關(guān)系的性質(zhì)和發(fā)展方向，①進(jìn)一步加劇了兩國(guó)的緊張與摩擦，使中國(guó)和平發(fā)展的良好外部環(huán)境遭遇一定挑戰(zhàn)。特別是２０１７ 年以來(lái)，以美國(guó)為首的部分西方國(guó)家為了維持其國(guó)際地位，固守冷戰(zhàn)思維，實(shí)施“筑墻設(shè)壘” “脫鉤斷鏈”，肆意開(kāi)展單邊制裁、極限施壓，先后對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)。這種復(fù)雜嚴(yán)峻的外交形勢(shì)使得本應(yīng)通過(guò)國(guó)際合作共同應(yīng)對(duì)全球氣候威脅的治理行動(dòng)和制度型塑同樣充斥著政治和經(jīng)濟(jì)博弈，進(jìn)而影響到全球氣候治理制度發(fā)展和治理成效提升。

盡管如此，國(guó)際合作始終是氣候議題的基本形態(tài)，氣候治理也是目前中國(guó)與西方世界鮮有的價(jià)值契合點(diǎn)。我國(guó)通過(guò)氣候?qū)ν庠鷰椭渌l(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候威脅、提升氣候適應(yīng)能力具有重要的外交意義。第一，是對(duì)人類命運(yùn)共同體理念的重要實(shí)踐。發(fā)展中國(guó)家是氣候變化問(wèn)題最大的受害者，其應(yīng)對(duì)氣候變化的能力普遍不足，特別是氣候資金、低碳技術(shù)與能力限制導(dǎo)致其飽受氣候?yàn)?zāi)難及由此對(duì)發(fā)展和人權(quán)造成的沖擊與威脅的困擾，②致使“最底層１０ 億人”的國(guó)家面臨掉入世界歷史邊緣的威脅。③ 中國(guó)對(duì)氣候脆弱國(guó)家開(kāi)展的氣候?qū)ν庠翘嵘鋺?yīng)對(duì)氣候變化能力的重要支持，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要體現(xiàn)。第二，是開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家從政治、經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，日益重視在應(yīng)對(duì)氣候變化方面與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展援助及合作，其意圖在于拉攏分化發(fā)展中國(guó)家、加快全球戰(zhàn)略布點(diǎn)、開(kāi)發(fā)潛在的氣候技術(shù)市場(chǎng)。④ 近期的研究亦表明，美國(guó)拜登政府在氣候領(lǐng)域?qū)⒓訌?qiáng)對(duì)盟友和合作伙伴政府的支持，在適應(yīng)和恢復(fù)能力上提供援助，以強(qiáng)化盟友關(guān)系，提升國(guó)際氣候安全領(lǐng)導(dǎo)力。⑤ 我國(guó)需要提升氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略認(rèn)知，系統(tǒng)謀劃、超前部署、穩(wěn)慎推進(jìn)，進(jìn)一步鞏固與發(fā)展中國(guó)家的友好合作。第三，是開(kāi)拓國(guó)際合作的重要維度。通過(guò)開(kāi)展雙邊、區(qū)域援助回應(yīng)氣候挑戰(zhàn)符合當(dāng)前的普適價(jià)值取向，可以更好地樹(shù)立我國(guó)的負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，借此拓展中國(guó)與西方世界在第三方國(guó)家的氣候合作，是對(duì)外交往合作的重要突破口，也是我國(guó)爭(zhēng)取外部支持與提升話語(yǔ)權(quán)的重要外交工具。

積極推進(jìn)氣候?qū)ν庠贫?，?duì)于服務(wù)中國(guó)特色大國(guó)外交具有重要意義。一方面，將氣候?qū)ν庠挠?jì)劃與行動(dòng)制度化、成文化，體現(xiàn)中國(guó)貢獻(xiàn)國(guó)際社會(huì)的意志與決心，是彰顯中國(guó)大國(guó)身份、貢獻(xiàn)氣候治理的制度宣示。另一方面，隨著新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提升，國(guó)家各方面工作制度化、法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，氣候援助戰(zhàn)略策略必然需要依賴氣候援助制度予以實(shí)現(xiàn)，氣候?qū)ν庠贫葓?jiān)持統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，有助于將氣候援助戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略效能。

２．２ 促進(jìn)日益稀缺的氣候援助資源管理

２００８ 年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到?jīng)_擊，各種逆全球化亂象叢生，⑥進(jìn)一步推動(dòng)全球治理“變局”并消減經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。２０２０年爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及２０２２ 年以俄烏沖突為外在表現(xiàn)的地緣政治博弈進(jìn)一步加劇了全球經(jīng)濟(jì)下行壓力。國(guó)際上來(lái)看，主要經(jīng)濟(jì)體本身面臨經(jīng)濟(jì)滯脹，傳統(tǒng)援助國(guó)的援助增量較為有限，發(fā)展中國(guó)家，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家陷入發(fā)展困境，援助需求多元且缺口日益擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)來(lái)看，雖然我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展大勢(shì)未變，但受國(guó)際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和國(guó)內(nèi)疫情沖擊影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所放緩，成為我國(guó)援外資金總量和氣候援助資金增長(zhǎng)的客觀限制。

在國(guó)際國(guó)內(nèi)援助資源總體有限的大背景下，需要堅(jiān)持“開(kāi)源節(jié)流、降本增效”的原則，多措并舉回應(yīng)氣候援助資金供給和需求之間的矛盾。第一，統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略，保障氣候援助資源供給。爭(zhēng)奪氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)已經(jīng)成為美歐等西方國(guó)家氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要?jiǎng)恿?，①中?guó)的氣候領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)路徑與世界主要國(guó)家及地區(qū)相比，同質(zhì)化與差異性并存，演化成多元競(jìng)合的邏輯關(guān)系。② 統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略和援助戰(zhàn)略，將氣候援助作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，配置充足的援助資源，理應(yīng)成為一個(gè)重要的戰(zhàn)略選項(xiàng)。第二，完善氣候?qū)ν庠贫?，提升氣候援助?shí)效。如何在有限的援助資源下發(fā)揮氣候?qū)ν庠淖畲笮埽纫蕾囉趦?yōu)質(zhì)的氣候?qū)ν庠鷳?zhàn)略設(shè)計(jì)，同時(shí)也取決于高效的氣候援助制度支持。第三，探索三方合作等模式，拓展氣候援助資源。三方合作是傳統(tǒng)對(duì)外援助模式的拓展創(chuàng)新，由于具有可充分調(diào)動(dòng)多方資源、發(fā)達(dá)國(guó)家和新興捐助國(guó)的互補(bǔ)效應(yīng)強(qiáng)、形式靈活等優(yōu)勢(shì)，已得到越來(lái)越多國(guó)家和國(guó)際組織的關(guān)注和參與。③ 中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始探索與發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)開(kāi)展三方合作，今后可以借助三方合作途徑進(jìn)一步拓展氣候?qū)ν庠Y源。

推進(jìn)構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫饶軌虼_保氣候援助資源供給、提升氣候援助資源使用的效果，其功能主要包括以下四方面。第一，引導(dǎo)功能，通過(guò)制度引導(dǎo)氣候援助資金，確保氣候援助資源得到及時(shí)、充分和有效的配置。第二，整合功能，通過(guò)制度整合氣候援助資源，加強(qiáng)氣候援助資源使用的針對(duì)性和有效性，避免援助資源的碎片化和重復(fù)投入。第三，協(xié)調(diào)功能，通過(guò)制度對(duì)氣候援助相關(guān)的組織體、行為體的運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，降低制度運(yùn)行成本，避免職權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、職權(quán)競(jìng)次、職權(quán)錯(cuò)位、權(quán)責(zé)失衡。第四，規(guī)范功能，通過(guò)制度規(guī)范氣候?qū)ν庠顒?dòng)，確保援助活動(dòng)依法、高效開(kāi)展，及時(shí)糾正氣候?qū)ν庠械倪`法違規(guī)行為，避免氣候援助資源的低效或無(wú)效支出。

２．３ 應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的氣候威脅情勢(shì)

當(dāng)前，地球生態(tài)系統(tǒng)和人類面臨的氣候威脅日益緊迫。２０２２ 年４ 月４ 日，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（ＩＰＣＣ）第六次氣候評(píng)估報(bào)告第三工作組發(fā)布《氣候變化２０２２：減緩氣侯變化》報(bào)告以后，該工作組聯(lián)合主席吉姆·斯基（Ｊｉｍ Ｓｋｅａ）指出，如不立即在所有部門進(jìn)行深度減排，就不可能將全球變暖限制在１．５℃，④聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯也警告全球已進(jìn)入氣候緊急狀態(tài)。⑤

在全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型效果難以預(yù)期、氣候資金供給側(cè)和需求側(cè)的矛盾不斷深化的情況下，⑥中國(guó)在貢獻(xiàn)全球氣候治理時(shí)兼顧全球合作與雙邊合作，積極應(yīng)對(duì)氣候威脅。一方面，以既有的全球氣候治理框架為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為核心的全球氣候制度體系發(fā)展，努力推動(dòng)《巴黎協(xié)定》實(shí)施。另一方面，通過(guò)雙邊途徑開(kāi)展氣候?qū)ν庠?，通過(guò)贈(zèng)送節(jié)能和可再生能源設(shè)備、分享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、傳授專業(yè)技術(shù)知識(shí)、支持編制低碳示范區(qū)規(guī)劃等方式，為最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼國(guó)家和非洲國(guó)家等發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，⑦幫助其提升應(yīng)對(duì)氣候變化能力，減少氣候變化帶來(lái)的不利影響。

推進(jìn)構(gòu)建高效完備的氣候?qū)ν庠贫?，?duì)及時(shí)有效回應(yīng)全球氣候威脅具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三方面。其一，制度支持。充分利用氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫纫龑?dǎo)、規(guī)范、評(píng)估功能，優(yōu)化氣候援助資源配置，拓展相關(guān)主體（發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)、非政府組織等）參與氣候援助的制度通道，科學(xué)評(píng)估氣候援助實(shí)施效果，為提升氣候援助“質(zhì)、量、效”提供強(qiáng)有力的制度支持。其二，制度動(dòng)能。中國(guó)以氣候援助制度為基礎(chǔ)，推動(dòng)我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家簽署應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作相關(guān)協(xié)議、備忘錄等國(guó)際文件，促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的國(guó)際制度的生成，為順利推進(jìn)我國(guó)與受援國(guó)之間的氣候援助活動(dòng)作出重要貢獻(xiàn)。今后應(yīng)充分發(fā)掘氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫葎?dòng)能，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)氣候制度與國(guó)際氣候制度，通過(guò)《巴黎協(xié)定》確立的“自下而上”的氣候努力和“內(nèi)外協(xié)同”的制度效力，有效應(yīng)對(duì)氣候威脅。其三，制度示范。氣候?qū)ν庠贫饶軌蜃鳛閲?guó)際社會(huì)中應(yīng)對(duì)氣候變化的制度樣本，以中國(guó)特色的制度形式推廣我國(guó)開(kāi)展氣候援助的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，成為應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)的制度示范，牽引相關(guān)國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)氣候威脅作出更大貢獻(xiàn)。

三、中國(guó)氣候?qū)ν庠贫鹊幕緝?nèi)容

３．１ 組織性制度

氣候?qū)ν庠贫戎械慕M織涵蓋政府、援助實(shí)施單位、受援國(guó)政府等組織體，既包含氣候?qū)ν庠慕M織者和監(jiān)管者，也包含氣候?qū)ν庠氖袌?chǎng)參與者與受益者。氣候?qū)ν庠芾眢w制是各類組織的集合，是組織性制度的骨骼與框架。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了國(guó)務(wù)院層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙部門主管、多個(gè)部門共同參與的氣候?qū)ν庠芾眢w制。

氣候?qū)ν庠壬婕皻夂蛑卫?，也涉及?duì)外援助，在實(shí)踐中形成了應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門和對(duì)外援助主管部門分別主導(dǎo)的“雙部門”主管模式。一方面，應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門根據(jù)其氣候治理職能負(fù)責(zé)推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作。早期的氣候治理工作由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，２００８ 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)“應(yīng)對(duì)氣候變化司”，與“資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司”共同承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體工作。① ２０１８ 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建生態(tài)環(huán)境部，由該部承擔(dān)原由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，②成為應(yīng)對(duì)氣候變化的主管部門，其下設(shè)的“應(yīng)對(duì)氣候變化司”負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，并承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)具體工作。③ 在項(xiàng)目實(shí)施上，“應(yīng)對(duì)氣候變化司”通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，遴選物資贈(zèng)送項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)和能力建設(shè)培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)。④ 另一方面，對(duì)外援助主管部門根據(jù)其援外職能負(fù)責(zé)推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ?。在２０１?年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，由商務(wù)部下設(shè)的“對(duì)外援助司”具體負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作；２０１８ 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（以下稱“國(guó)合署”）專門負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作。因而，當(dāng)前的氣候?qū)ν庠缮鷳B(tài)環(huán)境部和國(guó)合署作為主管部門具體負(fù)責(zé)推進(jìn)。

此外，還有不少其他部門涉及氣候?qū)ν庠ぷ?，例如農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施或參與與農(nóng)業(yè)相關(guān)的氣候?qū)ν庠?xiàng)目，科技主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施或參與氣候技術(shù)相關(guān)的援助項(xiàng)目，氣候?qū)ν庠?xiàng)目涉及的政治外交、資金籌措、項(xiàng)目實(shí)施及管理等問(wèn)題，由外交主管部門、駐外使館、相關(guān)政策性銀行以及商務(wù)主管部門等諸多部門共同協(xié)助和參與。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的國(guó)家部、委、局多達(dá)２０余個(gè)，涉及氣候?qū)ν庠臋C(jī)構(gòu)多達(dá)１０ 余個(gè)。各職能部門之間存在一定的職能分工，有的部門之間屬于橫向的職能并列關(guān)系，有的部門之間則屬于縱向的職能銜接關(guān)系。

中國(guó)早已將氣候?qū)ν庠牟侩H協(xié)調(diào)問(wèn)題納入制度考慮，早在１９９０ 年就成立了國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組，１９９８ 年調(diào)整為國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組，并于２００７ 年成立了由國(guó)務(wù)院總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)、多個(gè)相關(guān)部門組成的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。① 此外，對(duì)外援助領(lǐng)域也形成了部際協(xié)調(diào)委員會(huì)，理論上也能對(duì)氣候?qū)ν庠ぷ鏖_(kāi)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

３．２ 引導(dǎo)性制度

氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度主要由氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的規(guī)劃和政策組成，我國(guó)目前的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度可以分為三個(gè)層次：第一層次是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中的關(guān)于氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，處于統(tǒng)領(lǐng)性地位，屬于氣候?qū)ν庠傮w戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和２０３５年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》）明確提出“積極開(kāi)展氣候變化南南合作”，并從國(guó)家中長(zhǎng)期總體戰(zhàn)略規(guī)劃層面將氣候?qū)ν庠染G色發(fā)展合作或援助作為對(duì)外援助的重點(diǎn)領(lǐng)域。第二層次是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃中涉及氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，屬于氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性規(guī)則的主體部分?！秶?guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》是國(guó)家為適應(yīng)氣候變化制定的中長(zhǎng)期專門戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”的重要性，初步明確適應(yīng)氣候變化南南合作的重點(diǎn)領(lǐng)域與區(qū)域，是對(duì)《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在氣候變化南南合作部署的落實(shí)。此外，《“十四五”應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》也在應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門的工作部署之中。② 第三層次是應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)的氣候?qū)ν庠?guī)劃與政策。原科技部、原環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)氣象局制定的《“十三五”應(yīng)對(duì)氣候變化科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》，明確了氣候變化領(lǐng)域南南技術(shù)合作的重點(diǎn)方向與領(lǐng)域。２０２１ 年１０ 月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局等９ 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》也明確“強(qiáng)化與其他發(fā)展中國(guó)家能源綠色發(fā)展合作，提高發(fā)展中國(guó)家能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化能力”?？梢哉f(shuō)，行業(yè)規(guī)劃或政策中與氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的內(nèi)容為氣候相關(guān)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)的氣候?qū)ν庠峁┝朔较蚝椭敢?/p>

３．３ 規(guī)制性制度

氣候?qū)ν庠芍贫仁菤夂蛟夤ぷ鞯臋?quán)責(zé)依據(jù)，調(diào)整氣候?qū)ν庠囊?guī)制性制度主要包含如下內(nèi)容：第一，應(yīng)對(duì)氣候變化法律的相關(guān)規(guī)定。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于２００９年通過(guò)的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》為中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展氣候合作提供法律依據(jù)。但該決議政策性、原則性較強(qiáng)，且由于當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平與政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，該決議未就中國(guó)的氣候?qū)ν庠鷨?wèn)題作出具體規(guī)定。值得指出的是，２０２３ 年出臺(tái)的《對(duì)外關(guān)系法》對(duì)參與全球環(huán)境氣候治理、加強(qiáng)綠色低碳國(guó)際合作作出了規(guī)定，③但該規(guī)定仍然屬于一項(xiàng)原則性規(guī)定。第二，對(duì)外援助法律的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)尚未制定對(duì)外援助專門立法，但已經(jīng)出臺(tái)了一定規(guī)模的對(duì)外援助部門規(guī)章。一類是對(duì)外援助主管部門單獨(dú)或牽頭制定的援外部門規(guī)章，典型的規(guī)章如國(guó)合署、外交部、商務(wù)部聯(lián)合制定的《對(duì)外援助管理辦法》，該辦法就對(duì)外援助的基本原則、法定類型、援助方式、組織實(shí)施程序、監(jiān)督評(píng)估以及保障機(jī)制等作了綜合性、系統(tǒng)性規(guī)定。另一類是對(duì)外援助執(zhí)行部門在其援外職權(quán)范圍內(nèi)制定的對(duì)外援助部門規(guī)章。商務(wù)部于２０１５ 年制定的《對(duì)外技術(shù)援助項(xiàng)目管理辦法（試行）》《對(duì)外援助物資項(xiàng)目管理辦法（試行）》《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》等仍然有效，這些規(guī)定能否適用于氣候?qū)ν庠顒?dòng)則需要分情況討論。如氣候相關(guān)的援助項(xiàng)目由商務(wù)部負(fù)責(zé)執(zhí)行，則應(yīng)適用這些援外部門規(guī)章；如氣候相關(guān)的援助項(xiàng)目由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等其他執(zhí)行部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，其可適用性就存在爭(zhēng)議。第三，應(yīng)對(duì)氣候變化與對(duì)外援助的交叉法律規(guī)范。應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與對(duì)外援助主管部門為推動(dòng)氣候法律制度與援外法律制度的鏈接與協(xié)同，于２０２０年聯(lián)合制定《應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資援助項(xiàng)目管理暫行辦法》。該辦法主要調(diào)整氣候?qū)ν庠械奈镔Y援助項(xiàng)目管理活動(dòng)，為氣候物資援助項(xiàng)目管理提供直接的規(guī)制依據(jù)。

四、中國(guó)氣候?qū)ν庠贫忍魬?zhàn)之檢視

中國(guó)自２０ 世紀(jì)８０ 年代逐漸開(kāi)展氣候?qū)ν庠柚夏虾献鞯钠脚_(tái)、合作模式與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在氣候?qū)ν庠ぷ鞣矫嫒〉昧司薮蟪删?，也積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而，中國(guó)當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫热匀浑y以完全滿足日益復(fù)雜的氣候?qū)ν庠ぷ饕螅谥贫壬先源嬖谌缦绿魬?zhàn)。

４．１ 機(jī)構(gòu)職能交叉與銜接挑戰(zhàn)并存

氣候?qū)ν庠婕碍h(huán)境、能源資源、經(jīng)濟(jì)合作、外交關(guān)系等諸多領(lǐng)域，致使氣候?qū)ν庠ぷ髦卸嗖块T職責(zé)交叉或職責(zé)銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)象普遍存在。大體可以分為三類：第一類是應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與氣候相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)交叉。將應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題歸為環(huán)境問(wèn)題予以處理并不能回避能源消耗是氣候變化主因這一客觀現(xiàn)實(shí)，①因而能源主管部門與應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門在能源相關(guān)的氣候?qū)ν庠?xiàng)目（特別是清潔能源援助項(xiàng)目）方面的職責(zé)必然存在交叉。除此之外，應(yīng)對(duì)氣候變化與工業(yè)、交通、建筑、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展密切相關(guān)，也需要應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與各氣候相關(guān)行業(yè)主管部門在氣候相關(guān)領(lǐng)域的交叉管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二類是對(duì)外援助主管部門與對(duì)外援助執(zhí)行部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。由于對(duì)外援助主管部門當(dāng)前負(fù)責(zé)對(duì)外援助決策、監(jiān)督與評(píng)估工作，項(xiàng)目執(zhí)行仍由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，這就意味著，氣候援助項(xiàng)目的推進(jìn)需要依賴于援外主管部門和各執(zhí)行部門的職責(zé)對(duì)接與協(xié)調(diào)。第三類是應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與外交部門、對(duì)外援助主管部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。氣候?qū)ν庠栌赏饨徊块T、對(duì)外援助主管部門等從總體外交和援外戰(zhàn)略高度進(jìn)行規(guī)劃、決策并落實(shí)國(guó)家總體外交戰(zhàn)略和援外戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與援外主管部門之間、甚至兩者與外交部門之間就氣候?qū)ν庠ぷ鞔嬖诼毮芙徊婊蚋?jìng)合也可能影響氣候項(xiàng)目的決策與落實(shí)。

中國(guó)通過(guò)國(guó)務(wù)院“三定”方案對(duì)各部門職責(zé)作出規(guī)定，但有些部門的“三定”規(guī)則并沒(méi)有完全公開(kāi)；有些部門的職責(zé)雖然作出原則規(guī)定，但實(shí)踐中存在與其他部門職責(zé)交叉競(jìng)合的可能。此外，中國(guó)雖然已形成以國(guó)務(wù)院總理為組長(zhǎng)的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為應(yīng)對(duì)氣候變化的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但具體的議事規(guī)則沒(méi)有公布，氣候?qū)ν庠ぷ髦械慕M織性制度構(gòu)建仍有待完善，需要通過(guò)優(yōu)化氣候?qū)ν庠慕M織性制度予以補(bǔ)足。

４．２ 引導(dǎo)性制度缺位與操作性挑戰(zhàn)并存

首先，現(xiàn)有引導(dǎo)性規(guī)范偏重原則性。從邏輯上而言，無(wú)論是引導(dǎo)性制度還是規(guī)制性制度，都應(yīng)當(dāng)成為邏輯嚴(yán)密、體系合理的制度體系，才能有效發(fā)揮其制度效能。就中國(guó)以往和現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度而言，并沒(méi)有形成從指導(dǎo)原則到引導(dǎo)規(guī)則的規(guī)范體系。以《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（２０１４—２０２０ 年）》與《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》關(guān)于氣候?qū)ν庠谋硎鰹槔臼窃凇秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上拓展了原則性表述。各部委制定的氣候?qū)ν庠嚓P(guān)規(guī)劃與具體政策中，也大都僅做原則性規(guī)定。氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度尚未形成層層細(xì)化、層層落實(shí)的規(guī)范體系，這在一定程度上限制了其對(duì)各級(jí)政府部門與各類社會(huì)主體的指引效果。

其次，國(guó)別引導(dǎo)制度有待補(bǔ)足。不同的地理區(qū)域提出了各自不同的難題，或在世界上的不同區(qū)域出現(xiàn)了具有特定重點(diǎn)和緊迫性的不同問(wèn)題，因而需要通過(guò)區(qū)域國(guó)別研究加以應(yīng)對(duì)。①具體到氣候?qū)ν庠I(lǐng)域，不同國(guó)家存在固有的“本土化”制度、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也涌現(xiàn)出不同的氣候?qū)ν庠枨?，亟需通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域國(guó)別研究、通過(guò)國(guó)別援助政策對(duì)氣候?qū)ν庠ぷ魍七M(jìn)提供指引。例如在氣候談判中，小島嶼國(guó)家聯(lián)盟關(guān)心的是海平面上升引發(fā)的生存問(wèn)題，最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)和非洲集團(tuán)偏重于獲取氣候融資提升治理能力。② 在以往的氣候?qū)ν庠?guī)劃或政策中，我國(guó)對(duì)氣候?qū)ν庠膮^(qū)域或國(guó)別重點(diǎn)關(guān)注不足，盡管近期的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度（如《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》）逐步對(duì)氣候?qū)ν庠摹氨就粱毙枨髮?duì)接給予重視，但其規(guī)定仍不夠具體，難以有效回應(yīng)不同國(guó)家氣候援助的“個(gè)體化”和“本土化”需求。

再次，行業(yè)引導(dǎo)制度有待充實(shí)。應(yīng)對(duì)氣候變化與能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的提效降碳密切相關(guān)，也就是說(shuō)，有效的氣候?qū)ν庠ぷ鞅厝皇菤夂蚰繕?biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與援助效果的相互聯(lián)動(dòng)。目前，中國(guó)的對(duì)外援助已經(jīng)形成了“政府組織、市場(chǎng)參與”的模式，市場(chǎng)力量的參與不僅能夠撬動(dòng)更多的援外資金，也能為受援國(guó)提供更多的發(fā)展機(jī)遇。但由于我國(guó)與受援國(guó)之間存在的空間距離、語(yǔ)言障礙、制度差異等原因，企業(yè)參與受援國(guó)氣候相關(guān)的產(chǎn)業(yè)可能會(huì)受到信息、語(yǔ)言、文化、經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面的阻礙。目前的行業(yè)規(guī)劃或具體政策在氣候?qū)ν庠叩漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展指引功能方面尚未引起足夠重視，不少具有比較優(yōu)勢(shì)的能源行業(yè)在其專項(xiàng)規(guī)劃中基本未就氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)定。

４．３ 規(guī)制性制度沖突與立法挑戰(zhàn)并存

首先，調(diào)整氣候?qū)ν庠顒?dòng)的基礎(chǔ)性法律缺位。國(guó)家層面的法律對(duì)氣候問(wèn)題規(guī)定以原則性條款為主，致使氣候?qū)ν庠勺裱姆梢?guī)范層級(jí)較低，面臨應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)性法律和對(duì)外援助基礎(chǔ)性法律的雙重缺位，相關(guān)職責(zé)和活動(dòng)缺乏高位階法律的支持。一方面，盡管國(guó)內(nèi)學(xué)界目前已就應(yīng)對(duì)氣候變化的法律供給不足、應(yīng)對(duì)氣候變化與推動(dòng)低碳發(fā)展的法律缺失等問(wèn)題形成了推動(dòng)氣候變化專門立法的共識(shí)，③但我國(guó)“氣候變化應(yīng)對(duì)法”歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺(tái)，國(guó)內(nèi)氣候變化應(yīng)對(duì)整體工作只能依賴于政策、規(guī)章及規(guī)范性文件推進(jìn)。④ ２０２３ 年公布的《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將“應(yīng)對(duì)氣候變化和碳達(dá)峰碳中和”的立法列入第三類立法規(guī)劃項(xiàng)目，⑤期待此舉可以加速我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法進(jìn)程。另一方面，盡管目前許多學(xué)者呼吁制定對(duì)外援助專門立法來(lái)調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)，⑥但全國(guó)人大相關(guān)專業(yè)委員會(huì)認(rèn)為目前制定援外立法的時(shí)機(jī)尚不成熟，尚未啟動(dòng)對(duì)外援助專門立法工作。

其次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范之間存在沖突。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門的職責(zé)交叉或競(jìng)合引發(fā)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范之間的沖突。以《對(duì)外援助管理辦法》與《應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資援助項(xiàng)目管理暫行辦法》為例，前者第６ 條、第２４ 條規(guī)定由國(guó)合署“確定對(duì)外援助項(xiàng)目”“按照程序批準(zhǔn)立項(xiàng)”，后者第１０－１４ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)氣候物資援助項(xiàng)目立項(xiàng)工作；再如，前者第２５ 條規(guī)定“國(guó)際發(fā)展合作署一般應(yīng)當(dāng)與受援方商簽政府間立項(xiàng)協(xié)議”，后者第１５ 條、第１６ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部與受援方或有關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織指定部門磋商并簽署氣候物資援助項(xiàng)目合作文本。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律性規(guī)范文本之間的相互沖突，導(dǎo)致法律性規(guī)范適用的沖突。

再次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)配套法律規(guī)范尚不完備。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的層級(jí)相對(duì)較低，調(diào)整氣候?qū)ν庠ぷ鞯呐涮追梢?guī)范也仍不完備，不少氣候?qū)ν庠顒?dòng)缺乏明確、充分的法律依據(jù)。一方面，我國(guó)實(shí)踐中通過(guò)成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目、人力資源開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目等多種方式推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ??！稇?yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資援助項(xiàng)目管理暫行辦法》的適用范圍僅限于氣候?qū)ν庠镔Y項(xiàng)目和低碳示范區(qū)合作項(xiàng)目，其他氣候?qū)ν庠?xiàng)目并沒(méi)有相應(yīng)的配套法律規(guī)范作為規(guī)制依據(jù)。另一方面，由于《應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資援助項(xiàng)目管理暫行辦法》與《對(duì)外援助管理辦法》在法律規(guī)范上存在沖突，致使國(guó)合署創(chuàng)制的以《對(duì)外援助管理辦法》為核心的對(duì)外援助立項(xiàng)、監(jiān)督、評(píng)估法律制度難以完全適用于氣候?qū)ν庠镔Y項(xiàng)目，①對(duì)于物資項(xiàng)目以外的其他氣候?qū)ν庠?xiàng)目的可適用性也存在較大的不確定性。

五、中國(guó)氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化路徑

５．１ 優(yōu)化氣候?qū)ν庠M織性制度

目前氣候?qū)ν庠M織性制度挑戰(zhàn)的核心問(wèn)題是職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)難題，而改善這一問(wèn)題的根源在于援外管理體制改革。據(jù)此，可以嘗試推進(jìn)氣候?qū)ν庠臎Q策、實(shí)施層面的組織變革，以及加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)來(lái)解決面臨的難題。

（１）統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠鷽Q策職能

氣候?qū)ν庠羌檄h(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)、外交于一體的綜合工作，對(duì)于氣候?qū)ν庠ぷ鬟M(jìn)行職權(quán)配置既應(yīng)避免職權(quán)競(jìng)合與職能缺位，也應(yīng)兼顧職權(quán)配置效能。百年未有之大變局下，氣候?qū)ν庠耐饨还δ苁菤夂驅(qū)ν庠贫鹊闹匾獌r(jià)值，而氣候?qū)ν庠?xiàng)目的決策是實(shí)現(xiàn)氣候外交功能的關(guān)鍵性步驟。盡管氣候?qū)ν庠毮懿块T就氣候相關(guān)的對(duì)外援助項(xiàng)目進(jìn)行決策時(shí)，也都在一定程度上考慮氣候?qū)ν庠耐饨恍Ч珰夂驅(qū)ν庠?xiàng)目的外交效果與我國(guó)總體外交政策、援外戰(zhàn)略的契合度需要進(jìn)一步評(píng)估。因而，有必要將分散于各個(gè)氣候?qū)ν庠毮懿块T的立項(xiàng)決策權(quán)能從規(guī)范上的“形式整合”走向立項(xiàng)上的“實(shí)質(zhì)整合”，提升氣候?qū)ν庠ぷ髋c我國(guó)總體外交、援外戰(zhàn)略的一致性。

（２）整合氣候?qū)ν庠鷮?shí)施職能

整合氣候?qū)ν庠鷮?shí)施體制，不僅有助于整合氣候?qū)ν庠?xiàng)目的實(shí)施資源，也會(huì)減少氣候?qū)ν庠鷽Q策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估環(huán)節(jié)的摩擦與沖突，進(jìn)而緩解氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范之間的沖突與矛盾。對(duì)現(xiàn)有氣候?qū)ν庠膶?shí)施機(jī)構(gòu)與實(shí)施力量進(jìn)行統(tǒng)籌與整合，是破解當(dāng)前氣候?qū)ν庠M織性制度困境的一種重要維度。具體整合方案有兩種，第一種方案是將分散于各個(gè)氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能整合到應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門、對(duì)外援助主管部門、能源主管部門等氣候?qū)ν庠饕毮懿块T，其他相關(guān)部門根據(jù)需要提出建議、予以協(xié)助配合，屬于“不完全集中”的整合模式，這種模式對(duì)現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮?shí)施管理體制沖擊不大，整合過(guò)程容易實(shí)現(xiàn)。第二種方案是將分散于各個(gè)氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能完全整合，交由相對(duì)獨(dú)立的實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施，或組建獨(dú)立的氣候?qū)ν庠?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施氣候?qū)ν庠?xiàng)目，屬于“完全集中”的整合模式?！巴耆小蹦Ｊ叫枰淖儸F(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮?shí)施格局，可能面臨一定的改革障礙。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“完全集中”模式能夠?qū)崿F(xiàn)氣候?qū)ν庠?xiàng)目實(shí)施專業(yè)化，起到整合氣候?qū)ν庠鷮?shí)施資源、優(yōu)化氣候?qū)ν庠鷮?shí)施效果、消除氣候?qū)ν庠鷮?shí)施職責(zé)競(jìng)合、協(xié)調(diào)氣候?qū)ν庠?xiàng)目銜接等作用。

（３）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠侩H協(xié)調(diào)

國(guó)家層面關(guān)于氣候?qū)ν庠慕y(tǒng)籌與協(xié)調(diào)往往更關(guān)注宏觀政策和項(xiàng)目導(dǎo)向，對(duì)于氣候?qū)ν庠鷽Q策的具體落實(shí)與實(shí)施銜接協(xié)調(diào)，則有待通過(guò)組織性制度的完善進(jìn)一步加強(qiáng)，具體存在兩種思路。其一是充分發(fā)揮既有的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，將氣候?qū)ν庠h題作為該領(lǐng)導(dǎo)小組的獨(dú)立議題，或者在該領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)立由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志為組長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部門、應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門、能源主管部門、外交部門、對(duì)外援助主管部門、科技主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等氣候?qū)ν庠ぷ飨嚓P(guān)的部委領(lǐng)導(dǎo)為主要成員的“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”或“氣候變化南南合作委員會(huì)”，①為氣候?qū)ν庠咭?guī)劃與項(xiàng)目決策協(xié)調(diào)提供組織支持。其二是考慮由應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門、對(duì)外援助主管部門等主要職能部委牽頭，設(shè)立獨(dú)立于國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”，就氣候?qū)ν庠?guī)劃、政策的制定與更新、氣候?qū)ν庠?xiàng)目的決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等事宜定期開(kāi)展協(xié)調(diào)。相較之下，第一種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級(jí)別較高，可以就氣候?qū)ν庠?xiàng)目的決策與開(kāi)展進(jìn)行更為全面、綜合的協(xié)調(diào)，其缺點(diǎn)在于職能協(xié)調(diào)的啟動(dòng)成本相對(duì)較高。第二種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級(jí)別設(shè)置相對(duì)靈活，可以由各職能部門負(fù)責(zé)氣候?qū)ν庠木唧w部門派員參與，協(xié)調(diào)工作啟動(dòng)成本相對(duì)較低，能及時(shí)回應(yīng)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的具體協(xié)調(diào)需求，但可能無(wú)法從全局高度進(jìn)行考慮決策。鑒于此，可以考慮采用循序漸進(jìn)的方式，首先在部委之間推動(dòng)建立“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”，解決當(dāng)前氣候?qū)ν庠?xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)問(wèn)題；時(shí)機(jī)成熟后，推動(dòng)在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”，逐漸統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠目傮w決策布局協(xié)調(diào)及決策實(shí)施協(xié)調(diào)。

５．２ 健全氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度

（１）型塑科學(xué)的氣候?qū)ν庠?guī)劃體系

氣候?qū)ν庠?guī)劃體系構(gòu)建應(yīng)遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀、從原則到規(guī)則的“金字塔”模型，自上而下可分為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的氣候援助規(guī)劃（第一層次）、國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化總體規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第二層次）、專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對(duì)氣候變化南南合作中長(zhǎng)期規(guī)劃（第三層次）以及相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第四層次）四個(gè)層級(jí)。第一層次和第二層次的規(guī)劃涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域相對(duì)較廣，需要采取指導(dǎo)性與宏觀性表述。② 第三層次用以細(xì)化、落實(shí)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化總體規(guī)劃，并為其他相關(guān)部門制定氣候?qū)ν庠鷩?guó)別政策或行業(yè)政策提供指引。第四層次主要是氣候?qū)ν庠鷮ｉT規(guī)劃的配套規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃，起輔助或交叉作用。

我國(guó)目前已經(jīng)具備氣候?qū)ν庠?guī)劃體系的雛形，但仍有必要制定一份專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對(duì)氣候變化南南合作中長(zhǎng)期規(guī)劃。一是明確中國(guó)開(kāi)展氣候?qū)ν庠睦砟?、發(fā)展階段、具體方式、行業(yè)導(dǎo)向與區(qū)域合作導(dǎo)向等內(nèi)容，提升氣候?qū)ν庠?guī)劃的體系性和下位規(guī)劃的可操作性。二是將氣候援助規(guī)劃與國(guó)家重大倡議、重大戰(zhàn)略進(jìn)行銜接，例如考慮與“一帶一路”建設(shè)、“三大全球倡議”做好戰(zhàn)略銜接，通過(guò)氣候援助等加強(qiáng)我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家的團(tuán)結(jié)協(xié)作，維護(hù)“全球南方”的整體利益。① 三是推動(dòng)氣候?qū)ν庠Ｊ絼?chuàng)新，可以在總結(jié)長(zhǎng)期南南合作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，拓展與發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際機(jī)構(gòu)三方合作、吸引利益相關(guān)方共同參與氣候?qū)ν庠?xiàng)目等模式，鼓勵(lì)氣候援助模式創(chuàng)新。此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合氣候?qū)ν庠膶?shí)際情況，不斷豐富和充實(shí)第四層次的氣候援助規(guī)劃。

（２）研究制定氣候?qū)ν庠鷩?guó)別政策

氣候?qū)ν庠鷩?guó)別政策能為國(guó)內(nèi)相關(guān)職能部門開(kāi)展氣候援助活動(dòng)指明方向，有效引導(dǎo)氣候合作資源流向，也能為建立友善的氣候變化對(duì)話、形成氣候友誼奠定基礎(chǔ)。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已在其國(guó)別援助政策中部署氣候?qū)ν庠呋蚴蔷唧w的氣候援助方向，②我國(guó)應(yīng)在充分調(diào)研受援國(guó)氣候合作需求基礎(chǔ)上，將氣候?qū)ν庠{入對(duì)外援助國(guó)別政策，并按照國(guó)別情況擬定氣候?qū)ν庠顒?dòng)方向和范疇；③或者就重點(diǎn)受援國(guó)制定專門的氣候援助政策。考慮到我國(guó)氣候?qū)ν庠氖茉畤?guó)數(shù)量眾多、氣候?qū)ν庠c相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作相互交織等復(fù)雜因素，可以先就小島嶼國(guó)家或重點(diǎn)受援國(guó)制定氣候?qū)ν庠鷩?guó)別政策，其后再通過(guò)３～５ 年時(shí)間逐步制定面向所有氣候受援國(guó)的國(guó)別援助政策。

（３）構(gòu)建分布式氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策

氣候?qū)ν庠転閲?guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)發(fā)受援國(guó)市場(chǎng)、調(diào)動(dòng)合作國(guó)市場(chǎng)活力起到先導(dǎo)作用。由于氣候治理涉及適應(yīng)與減緩兩個(gè)重要方面，無(wú)論是在適應(yīng)性工程、氣候預(yù)警預(yù)測(cè)系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)等氣候適應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，還是在傳統(tǒng)能源提效減排、新能源開(kāi)發(fā)利用等氣候變化減緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我國(guó)在發(fā)展中國(guó)家中均處于領(lǐng)先水平。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)部門應(yīng)在今后的電力、可再生能源、煤炭、風(fēng)電、防震減災(zāi)、氣象等行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中闡釋氣候?qū)ν庠娜祟惷\(yùn)共同體理念、推進(jìn)行業(yè)銜接氣候?qū)ν庠舅悸罚訌?qiáng)對(duì)中國(guó)綠色低碳企業(yè)借助應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作渠道“走出去”問(wèn)題的研究，建立完善相關(guān)政策支持體系和管理服務(wù)體系，④為優(yōu)秀企業(yè)拓展國(guó)際產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展合作提供政策指引與支持?？紤]到不同領(lǐng)域、不同部門的發(fā)展政策之下再行制定關(guān)于各個(gè)部門的氣候?qū)ν庠咴诓僮魃弦泊嬖谝欢y度，可以通過(guò)將氣候?qū)ν庠c氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)在戰(zhàn)略思路上銜接融合，在氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策之中分別就氣候?qū)ν庠枰砸?guī)定，為氣候?qū)ν庠嚓P(guān)活動(dòng)提供財(cái)政、金融、稅收等方面的政策支持，形成分布式的氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策體系，以便進(jìn)一步落實(shí)氣候?qū)ν庠?guī)劃。

５．３ 完善氣候?qū)ν庠?guī)制性制度

（１）提升氣候?qū)ν庠梢?guī)范層級(jí)

法律的創(chuàng)制能夠使法律實(shí)施部門產(chǎn)生內(nèi)在的遵從壓力和現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行壓力。理論上，可以借助上位立法的創(chuàng)制和實(shí)施來(lái)促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫韧晟?，減少氣候?qū)ν庠贫葍?nèi)部沖突。從可操作性而言，一方面，可在今后出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化立法時(shí)就氣候?qū)ν庠鷨?wèn)題作出制度預(yù)設(shè)，形成氣候制度與對(duì)外援助制度的法律銜接，為氣候?qū)ν庠芍贫鹊耐卣固峁┢鯔C(jī)與依據(jù)。另一方面，在現(xiàn)有氣候相關(guān)領(lǐng)域法律中增加南南合作或?qū)ν庠鷹l款，例如可以在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《氣象法》等法律制度中增加與國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家相互合作的規(guī)定，為氣候相關(guān)部門通過(guò)氣候?qū)ν庠鷮?shí)現(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新思路與上位法依據(jù)。

（２）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)互動(dòng)

氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的沖突是氣候?qū)ν庠?zé)權(quán)沖突的規(guī)范表現(xiàn)，可以考慮通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)部委的協(xié)調(diào)緩解規(guī)范沖突難題。第一，相關(guān)職能部門在制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范時(shí)應(yīng)盡可能加強(qiáng)前期立法論證工作，廣泛聽(tīng)取氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，在法律規(guī)范創(chuàng)制階段盡量消除部門立法可能存在的沖突與矛盾。第二，加強(qiáng)部門聯(lián)合立法工作，削減氣候?qū)ν庠梢?guī)范沖突可能。具體而言，可以由應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門、對(duì)外援助主管部門、能源主管部門等部門牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門共同制定“氣候?qū)ν庠?xiàng)目管理辦法”等，通過(guò)部門聯(lián)合立法推進(jìn)部門間的氣候?qū)ν庠殭?quán)協(xié)同。第三，通過(guò)立法技術(shù)協(xié)調(diào)不同部門立法的沖突問(wèn)題。例如，可以在《對(duì)外援助管理辦法》“附則”中增加一條“國(guó)際發(fā)展合作署制定的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件另有規(guī)定的，按照其規(guī)定”，以此解決其與《應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資援助項(xiàng)目管理暫行辦法》的沖突問(wèn)題，維護(hù)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)。

（３）推進(jìn)氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范制定

按照我國(guó)對(duì)外援助法律制度建設(shè)與推進(jìn)邏輯，以“綜合法律制度＋方式法律制度＋項(xiàng)目運(yùn)行法律制度”為制度結(jié)構(gòu)來(lái)規(guī)范氣候?qū)ν庠顒?dòng)存在必要與可能。具體而言，其一，我國(guó)應(yīng)以氣候?qū)ν庠嚓P(guān)頂層法律規(guī)范為依據(jù)，制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的一般性或綜合性法律文件，作為配套法律規(guī)范執(zhí)行氣候?qū)ν庠嚓P(guān)基礎(chǔ)法律規(guī)范，同時(shí)也成為氣候?qū)ν庠?guī)制性制度的“龍頭法”。其二，結(jié)合氣候?qū)ν庠顒?dòng)的實(shí)際需要，通過(guò)制定“氣候?qū)ν庠?xiàng)目管理辦法”等部門規(guī)章明確氣候?qū)ν庠姆ǘ愋停ㄈ缑鞔_氣候成套援助項(xiàng)目、氣候物資援助項(xiàng)目、氣候技術(shù)援助項(xiàng)目、氣候人力資源開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目、低碳示范區(qū)援助項(xiàng)目等），規(guī)定不同氣候援助項(xiàng)目的合作推進(jìn)方式，促進(jìn)氣候?qū)ν庠顒?dòng)的規(guī)范開(kāi)展。其三，考慮到部門之間的職能銜接與效果傳導(dǎo)，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門之間可以通過(guò)聯(lián)合制定“氣候?qū)ν庠?xiàng)目運(yùn)行管理規(guī)定”，加強(qiáng)與《對(duì)外援助管理辦法》的銜接，對(duì)氣候?qū)ν庠?xiàng)目決策、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估等不同環(huán)節(jié)的銜接進(jìn)行協(xié)調(diào)，就氣候?qū)ν庠?xiàng)目的采購(gòu)、合同、實(shí)施管理、驗(yàn)收、評(píng)估等問(wèn)題制定約束性規(guī)定，通過(guò)促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門在不同援助環(huán)節(jié)的暢通協(xié)作，規(guī)范氣候?qū)ν庠鷮?shí)施主體的援助行為，明確違反氣候?qū)ν庠?guī)范的法律責(zé)任。

六、結(jié) 論

中國(guó)推進(jìn)氣候?qū)ν庠哂兄匾氖澜缫饬x和戰(zhàn)略意義。氣候?qū)ν庠贫仁菤夂蛑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與標(biāo)尺，優(yōu)化完善氣候?qū)ν庠贫?，能夠更好地服?wù)大國(guó)氣候外交、提升氣候援助效率效果、貢獻(xiàn)全球氣候治理。中國(guó)氣候?qū)ν庠闹贫确治?，符合?dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求，有助于豐富和拓展中國(guó)對(duì)外援助理論，優(yōu)化氣候?qū)ν庠贫润w系，促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫壤碚摰耐獠總鞑?。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先是初步構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)部結(jié)構(gòu)體系。前期研究著眼氣候?qū)ν庠ぷ?，雖就氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的體制機(jī)制、政策甚至法律提出“制度”建議，但未及制度觀念或制度體系。經(jīng)研究，認(rèn)為氣候?qū)ν庠贫仁且越M織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”，并嘗試將氣候?qū)ν庠贫冗M(jìn)行理論化、體系化和結(jié)構(gòu)化，拓展氣候?qū)ν庠芯恐贫壤碚?，為后續(xù)的氣候?qū)ν庠贫妊芯刻峁┮环N研究進(jìn)路。

其次是對(duì)氣候?qū)ν庠贫忍岢鱿到y(tǒng)的優(yōu)化建議。當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫让媾R來(lái)自不同制度維度的挑戰(zhàn)，其中組織性制度面臨的核心問(wèn)題來(lái)源于機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉和職權(quán)銜接，建議通過(guò)推動(dòng)組織變革、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)予以解決。引導(dǎo)性制度困境在于制度缺位和操作性不足，需要從專門規(guī)劃、國(guó)別政策、行業(yè)政策等方面予以補(bǔ)足。規(guī)制性制度存在制度沖突與制度缺位雙重挑戰(zhàn)，應(yīng)在創(chuàng)制上位立法、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、強(qiáng)化制度供給等方面予以著力。相關(guān)的制度優(yōu)化建議可以成為目前氣候?qū)ν庠贫冉ㄔO(shè)的一個(gè)參考選項(xiàng)。

最后是氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c優(yōu)化方案的外部傳播。氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫冉Y(jié)構(gòu)體系源于中國(guó)特色社會(huì)主義制度及我國(guó)的“本土化”實(shí)踐，其制度理論與優(yōu)化方案也能反哺相關(guān)領(lǐng)域的制度研究與實(shí)踐。這種影響體現(xiàn)在橫向和縱向兩個(gè)維度：從橫向來(lái)看，中國(guó)對(duì)外援助涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、教育、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、體育人文、救災(zāi)減災(zāi)等諸多領(lǐng)域，在長(zhǎng)期實(shí)踐中對(duì)外援助各領(lǐng)域都形成了具有各自特色的制度體系，但組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”同樣適用于這些領(lǐng)域。同時(shí)，對(duì)外援助各具體領(lǐng)域也不同程度存在與氣候?qū)ν庠I(lǐng)域類似的制度挑戰(zhàn)，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案可以為這些領(lǐng)域的制度優(yōu)化提供“平行經(jīng)驗(yàn)”。從縱向來(lái)看，對(duì)外援助制度是氣候?qū)ν庠贫鹊幕A(chǔ)制度，但援外制度理論及制度建構(gòu)本身并不成熟，氣候?qū)ν庠贫鹊摹叭S結(jié)構(gòu)”同樣能夠適用于分析對(duì)外援助制度，為后續(xù)對(duì)外援助制度研究提供理論進(jìn)路。當(dāng)然，由于氣候?qū)ν庠贫染哂衅渥陨硖厥庑?，不宜將氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案直接移植到對(duì)外援助制度，但特殊性制度可以為普遍性制度的創(chuàng)制與優(yōu)化提供制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。

責(zé)任編輯 鄧文科 馬宇寧

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)路徑研究”（２１ＢＧＪ０７０）和上海市“曙光計(jì)劃”項(xiàng)目“我國(guó)對(duì)外援助立法問(wèn)題研究”（２１ＳＧ５７）的階段性研究成果。