國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃編制思路探討

【摘要】在規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，詳細(xì)規(guī)劃編制的有效性已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可。詳細(xì)規(guī)劃需要擴(kuò)大功能使用范圍，以便建立覆蓋整個區(qū)域，使包含所有元素的國土空間使用控制機制，達(dá)到對城市與農(nóng)村的精確管理，以及優(yōu)化居民生活環(huán)境。文中通過分析國土空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)和影響，敘述了詳細(xì)規(guī)劃編制過程中的普遍問題，并探討國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃編制思路。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃；規(guī)劃編制；思路探討

【中圖分類號】TU984 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-6028（2024）05-0073-03

0 引言

詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。在對國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行構(gòu)建的過程中，詳細(xì)規(guī)劃編制思路和技術(shù)的更新與創(chuàng)新已經(jīng)刻不容緩。

1 國土空間規(guī)劃體系概述

1.1 國土空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)

國土空間規(guī)劃體系包括規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國土空間規(guī)劃體系是由國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國土資源部等部門負(fù)責(zé)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，為實現(xiàn)國土空間合理開發(fā)利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會和諧發(fā)展提供支撐。國土空間規(guī)劃體系的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮國家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，遵循科學(xué)規(guī)劃的原則，循序漸進(jìn)、分步實施、動態(tài)調(diào)整等。同時，還需要考慮到自然資源的保護(hù)和利用，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理布局以及社會公平和穩(wěn)定等因素。國土規(guī)劃是針對國土資源展開的一項綜合部署活動，包括開發(fā)利用、建設(shè)以及保護(hù)治理等，從而在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國土規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性，對于國土空間的開發(fā)、治理、保護(hù)有著指導(dǎo)和控制的重要意義，同時相關(guān)專項規(guī)劃工作還可以發(fā)揮協(xié)調(diào)引領(lǐng)作用。目前，我國已經(jīng)提出了一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，整體部署與統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間的開發(fā)利用、資源環(huán)保和有效治理，在以后的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，需要結(jié)合實際情況繼續(xù)改革創(chuàng)新，切實提高管理能力，為持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)的統(tǒng)籌設(shè)計?？臻g規(guī)劃管理框架旨在應(yīng)對一些關(guān)鍵的挑戰(zhàn)，如空間規(guī)劃歸屬部門模糊、空間規(guī)劃過于獨立、執(zhí)行規(guī)劃困難以及城市和農(nóng)村的空間隔離。

1.2 國土空間規(guī)劃體系的影響

（1） 提高國土空間的利用率。在古老的領(lǐng)地治理過程里，總體的治理相對零碎，缺乏清晰的治理架構(gòu)，并由眾多的機構(gòu)負(fù)責(zé)，因此會頻繁地發(fā)生重復(fù)治理或存在疏忽的情形。因為各個機構(gòu)的交流過程復(fù)雜，計劃與設(shè)計的周期也相對較長，所以一些地域的自然資源無法被妥善且高效使用，從而產(chǎn)生巨大的損失。在最近幾年中，高度關(guān)注土地資源的使用效益，相關(guān)的管理機構(gòu)也對此進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和優(yōu)化。同時，關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干建議等一系列政策也被推出，這極大地提高了各個部門在詳細(xì)規(guī)劃編制過程中的協(xié)作與管理的效能[1]。此外，我們需要根據(jù)國土空間規(guī)劃體系的各項要素，如經(jīng)濟(jì)增長情況、地理位置、重點行業(yè)和未來發(fā)展趨勢，來設(shè)計出科學(xué)且合適的國土空間規(guī)劃計劃。這樣做不僅能增強土地的有效運用，也能讓土地規(guī)劃變得更為規(guī)范和明確。

（2） 有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國主要是由農(nóng)業(yè)驅(qū)動的第一產(chǎn)業(yè)、以工業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)以及與其他附加產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的第三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這三大產(chǎn)業(yè)布局是否合理，直接影響著地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。在國土空間規(guī)劃體系中，深入理解并評估各類產(chǎn)業(yè)構(gòu)成及各個地域的經(jīng)濟(jì)增長情況，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，不僅能夠平衡所有可用資源的使用效率，也能夠維持各個地域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局，從而全方位推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[2]。

（3） 促進(jìn)綠色發(fā)展理念的落實。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步，人們對于大自然中的各類綠色資源和能源的利用程度也在顯著增加，導(dǎo)致各類資源的逐漸匱乏。在國土空間規(guī)劃框架內(nèi)，需要全面地整合森林、水源、濕地和各類生態(tài)系統(tǒng)。在制定詳細(xì)的空間規(guī)劃時，需要深入研究和理解規(guī)劃區(qū)域，并根據(jù)地理和環(huán)境特性來制定合適的規(guī)劃方案。針對地方的經(jīng)濟(jì)增長和人口狀況，需要計算出其最大承載能力。在具體的策劃和執(zhí)行過程中，相關(guān)的科研工作者也堅持遵循綠色生態(tài)的原則，這不僅可以有效降低資源的浪費和環(huán)境的破壞，還在某種程度上也恢復(fù)了受損的土地資源，詳細(xì)規(guī)劃體系如圖1所示。

2 詳細(xì)規(guī)劃編制過程中的普遍問題

2.1 控規(guī)的銜接作用

控規(guī)在規(guī)劃體系中起到承上啟下的銜接作用，但在具體的實踐工作中，銜接作用有時難以實現(xiàn)。經(jīng)常會遇到兩種做法：一種是以現(xiàn)有總體規(guī)劃為基準(zhǔn)，對控規(guī)階段的設(shè)計缺乏適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；另一種是因為一些重點建設(shè)項目在啟動時的選址對總體規(guī)劃不管不問，造成與總體規(guī)劃不符，以項目的快速啟動作為折中辦法，重新編制控規(guī)。為避免這些現(xiàn)象，還應(yīng)從加強控規(guī)的法律地位和提高規(guī)劃人員的素質(zhì)做起。

2.2 區(qū)域分析觀點

在編制控規(guī)過程中，規(guī)劃的地塊在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃階段一般都已經(jīng)明確過用地性質(zhì)、容積率、道路交通等條件，所以規(guī)劃師通常會直接將規(guī)劃的重點放到地塊內(nèi)部的用地布局、交通組織以及形態(tài)控制上，從而缺乏對上一層次規(guī)劃針對本地塊所作出的規(guī)定性的要求做深入分析。因此，控規(guī)從指導(dǎo)思想和規(guī)劃理念上就缺乏準(zhǔn)確的方向，各項規(guī)劃要素也難以有切實的依據(jù)和科學(xué)的定位。

3 國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃編制策略探討

在國土空間規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用，將總體規(guī)劃確定的各項目標(biāo)、指標(biāo)和要求向下傳導(dǎo)落實到詳細(xì)規(guī)劃，并通過詳細(xì)規(guī)劃的落地實施將“多規(guī)合一”改革不斷向縱深推進(jìn)。

3.1 強化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐，構(gòu)建縱向貫通的傳導(dǎo)機制

依照詳細(xì)規(guī)劃，明確各種元素的空間布局，設(shè)立與總體規(guī)劃相匹配的建設(shè)準(zhǔn)則。通過詳細(xì)規(guī)劃編制，對國土空間規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行深入和細(xì)致分析，加強技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持。利用控制單元的層次關(guān)系，結(jié)合實際情況，制定出分區(qū)管制圖和規(guī)劃圖。在此，我們需要將分區(qū)管制圖和規(guī)劃區(qū)的自然、文化等元素進(jìn)行深度融合，以便在功能設(shè)計方面對規(guī)劃區(qū)進(jìn)行有效配置，并清晰地界定每一個功能區(qū)的具體地位和職責(zé)。借助于分區(qū)控制規(guī)劃前提，我們能夠更深入地研究和理解各種土地的規(guī)劃和使用情況，同時也能夠明確相關(guān)的配套設(shè)備的規(guī)范。這樣做不僅能夠保證詳細(xì)規(guī)劃高品質(zhì)，還能形成連續(xù)的信息傳遞系統(tǒng)[3]。

3.2 詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)兼具規(guī)劃與規(guī)則的雙重屬性

在傳統(tǒng)的控規(guī)中，過于強調(diào)規(guī)劃而忽視了規(guī)則，這種做法只能得到期末的“藍(lán)圖”式的建設(shè)成果，并且使用的是靜態(tài)的、唯一的管理手段。盡管某些控規(guī)對于建設(shè)的順序有所指導(dǎo)，部分指標(biāo)也可以實行靈活的控制，但是，面對經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步以及城市建設(shè)的復(fù)雜性，我們?nèi)匀蝗鄙儆行У膭討B(tài)應(yīng)對策略，這使得控規(guī)的頻繁調(diào)整變得常見，同時也使規(guī)劃的權(quán)威性受到廣泛的質(zhì)疑。在國土空間規(guī)劃體系中，詳盡的規(guī)劃需同時具備規(guī)劃和規(guī)則的特性，通過規(guī)劃來展示可能的建設(shè)成果，這包括土地的使用功能、開發(fā)的強度以及設(shè)施的配置等相對合適的方案；通過規(guī)則來闡述管理措施，總結(jié)或者抽取出方案的關(guān)鍵控制因素，從而讓多種方案的靈活執(zhí)行變得可能。

3.3 提升國土空間規(guī)劃編制的合理性與科學(xué)性

一旦大數(shù)據(jù)平臺成功搭建，通過全面的策劃和設(shè)計，政府和相關(guān)機構(gòu)可以妥善處理數(shù)據(jù)的上傳，從而擴(kuò)大信息的傳遞途徑。相關(guān)機構(gòu)能夠通過對試運行的和備用的編制計劃的篩選和應(yīng)用，來構(gòu)建大數(shù)據(jù)管理平臺。這樣，規(guī)劃編制和監(jiān)督工作就能夠協(xié)調(diào)一致地進(jìn)行。通過利用大數(shù)據(jù)平臺，相關(guān)機構(gòu)可以獲取一些反饋意見，這樣一來，他們可以對現(xiàn)行的工作進(jìn)行歸納和整理，并且可以即刻對計劃信息進(jìn)行修訂和使用[4]。特別是在執(zhí)行任務(wù)的過程中，若各個組織的任務(wù)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)困難，能夠利用管理和監(jiān)控的手段，對相應(yīng)的職責(zé)做出修改，突破時間和地點的約束。

3.4 合理設(shè)置分層編制，總量控制與定量分析兼顧

從國家土地利用的觀點來看，妥善應(yīng)對不同層次的國家土地利用計劃的連貫性問題至關(guān)重要。我們需要在國土空間規(guī)劃體系里，清晰界定詳細(xì)規(guī)劃重要性，并采取適宜且高效的科學(xué)方法，通過編制這些規(guī)劃來實現(xiàn)對高級規(guī)劃主題及其原則的滿意。目前，層次化的研究被視為一種詳細(xì)規(guī)劃系統(tǒng)性選擇，它能夠有效設(shè)定層次化的規(guī)劃，同時考慮到總量的控制和定量分析。例如，將其劃分為兩個層面，也就是單元－社區(qū)。將這兩個層面逐步深入并且逐步細(xì)化，最后達(dá)到全面覆蓋。在制定單元詳細(xì)規(guī)劃時，著重于底線控制，并且需要全方位執(zhí)行公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同樣，在街坊詳細(xì)規(guī)劃制定過程中，將地塊的彈性控制作為主要關(guān)注點，在規(guī)劃范圍內(nèi)，必須全面考慮地塊的現(xiàn)有所有權(quán)和城市的發(fā)展需求，這樣才能為具體的地塊規(guī)劃建設(shè)提供有效的指導(dǎo)。采取分級策略，既能應(yīng)對靈活的要求，也能執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就能順暢連結(jié)大型和小型的規(guī)劃并執(zhí)行，從而更有利于提高土地的使用效益，確保完成國家的土地和空間的規(guī)劃任務(wù)[5]。

4 結(jié)語

針對國土空間規(guī)劃體系的再塑，以及促進(jìn)管理體系與管理技術(shù)的現(xiàn)代化，需要在傳統(tǒng)的規(guī)劃方法之上實施適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。為有效保證上述工作的實效，最重要的是正確認(rèn)識土地管理和規(guī)劃工作的重要意義。對實際工作中存在的諸多問題進(jìn)行綜合分析，找出存在的問題，運用有效的方法解決這些問題，為土地利用效率的不斷提高作出貢獻(xiàn)。為更好地實現(xiàn)國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制目標(biāo)，有必要深入了解國土的經(jīng)濟(jì)狀況、文化特色、歷史發(fā)展和生態(tài)環(huán)境特點。充分了解人民自身的切身需求，在保護(hù)人民利益的基礎(chǔ)上，不斷完善國土規(guī)劃的內(nèi)容，使規(guī)劃更加切實可行，保障地區(qū)建設(shè)可以有效地與城市發(fā)展相結(jié)合，切實做好國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制領(lǐng)域工作。

參考文獻(xiàn)

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[作者簡介]陳紫霞（1993—），女，廣西玉林人，大學(xué)本科，助理工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃（總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃）、規(guī)劃研究及修改調(diào)整。