空間規(guī)劃體系下“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃研究

【摘要】在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊規(guī)劃是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的重要手段，也是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體。目前，村莊規(guī)劃面臨一系列問題，亟須轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村規(guī)劃觀念。立足村莊實際情況，在“多規(guī)合一”的背景下，文中通過對現(xiàn)有的一些問題的研究，提出切實可行的規(guī)劃策略，從而打造出更具針對性、實用性的村莊規(guī)劃，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。

【關(guān)鍵詞】空間規(guī)劃；實用性村莊規(guī)劃；多規(guī)合一

【中圖分類號】TU982.29 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-6028（2024）05-0067-03

0 引言

“多規(guī)合一”是一個管理體系領(lǐng)域的術(shù)語，涉及將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上。

“多規(guī)合一”的目的是確保這些規(guī)劃在保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)上的一致性，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高各級主管部門的空間管控水平和治理能力目標(biāo)。多規(guī)合一要求在各級主管部門的事權(quán)范圍內(nèi)，強(qiáng)化各類規(guī)劃之間的銜接和協(xié)調(diào)，避免規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突和缺乏銜接協(xié)調(diào)的問題，從而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高管理效率，并促進(jìn)城市的科學(xué)、良性和可持續(xù)發(fā)展。

1 空間規(guī)劃體系下“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃背景

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對國土空間規(guī)劃體系和實施要求，自然資源部門發(fā)布了相應(yīng)的國土空間規(guī)劃工作規(guī)定，為國土空間規(guī)劃實施“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃工作提供了更好的條件。在規(guī)劃過程中，要堅持整體性和全局性的原則，對村莊整體規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，以達(dá)到發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的，從而有效提高國土空間開發(fā)保護(hù)的質(zhì)量。

村莊規(guī)劃應(yīng)按照各級國土空間規(guī)劃編制，在兼顧土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等需要的基礎(chǔ)上，優(yōu)化村莊布局。按照應(yīng)編盡編的原則，編制“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃，使空間規(guī)劃體現(xiàn)出地方特色，實現(xiàn)對自然保護(hù)地體系及歷史文化保護(hù)體系的完善，并使鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實現(xiàn)，如圖1所示。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和統(tǒng)籌部署，進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)村優(yōu)勢，解決鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展中存在的問題。因此，以“多規(guī)合一”為指導(dǎo)的實用性村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的主要規(guī)劃[1]。

2 “多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃內(nèi)涵

（1） 政策性。從現(xiàn)階段的總體發(fā)展情況來看，相關(guān)部門和工作人員對村莊規(guī)劃的重視程度不斷提高，所以現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的公共政策屬性已成為規(guī)劃界、學(xué)術(shù)界和各級主管部門的共同認(rèn)知?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃政策，既具有空間治理政策屬性，又需要嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策要求。

（2） 約束性。村莊規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃體系中法定規(guī)劃之一，“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃內(nèi)涵已成為社會各界高度重視的內(nèi)容，相關(guān)主管部門和工作人員在實際規(guī)劃中必須嚴(yán)格遵守相關(guān)部門制定的相關(guān)文件及相關(guān)政策，尤其是針對上位國土空間規(guī)劃剛性傳導(dǎo)和“三區(qū)三線”管控底線的具體約束性要求。

（3） 全要素。傳統(tǒng)的規(guī)劃模式中，相關(guān)人員對于建設(shè)空間的重視程度相對較高，在實際的規(guī)劃過程中，也將建設(shè)空間作為規(guī)劃的重點，但就目前的情況而言，需要加強(qiáng)對全域全要素以及全過程的重視程度，盡快采取相應(yīng)的措施，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

（4） 實用性。是指相關(guān)人員在進(jìn)行“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的過程中，需要以實用性為重點，而村莊實際規(guī)劃的最終目的在于提高村莊土地和相應(yīng)資源的利用率，保證其規(guī)劃有用、好用、管用，全面解決現(xiàn)階段村莊存在的具體問題，使其在規(guī)劃中的重要作用得以充分發(fā)揮[2]。

3 “多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制措施

（1） 編制依據(jù)充分。村莊規(guī)劃的主要作用是對土地利用、生態(tài)保護(hù)和空間布局等進(jìn)行總體控制，同時為土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)依據(jù)。

目前，村莊規(guī)劃在編制過程中并未與相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行很好銜接。①在編制過程中，部分村莊規(guī)劃僅有主管部門立項和村民自愿申報，沒有進(jìn)行可行性研究和評估，致使在土地利用方面無法獲得國家政策支持。②由于部分村莊規(guī)劃沒有對相關(guān)的政策法規(guī)進(jìn)行充分研究，造成其與相關(guān)政策法規(guī)不協(xié)調(diào)。③在村莊建設(shè)方面也存在類似問題，如宅基地審批、農(nóng)房建設(shè)等方面。雖然相關(guān)法規(guī)明確了農(nóng)村宅基地管理辦法和農(nóng)房建設(shè)管理辦法，但在實際執(zhí)行過程中卻存在一些問題。

（2） 加強(qiáng)執(zhí)行力。村莊規(guī)劃應(yīng)以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容，組織編制村莊規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃。在制定村莊規(guī)劃時，各主管部門應(yīng)做好配合工作，為村莊規(guī)劃編制工作的順利實施創(chuàng)造必要的條件。還要做好組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、實地考察、方案編制等方面的工作，為規(guī)劃編制打下良好的基礎(chǔ)。在編制規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的意見和要求，確保各項工作的有效執(zhí)行，增強(qiáng)各級主管部門工作的執(zhí)行力[3]。

（3） 結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，做好充分調(diào)查研究。為了確?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的科學(xué)性，規(guī)劃工作人員應(yīng)充分了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。①各級相關(guān)規(guī)劃部門需要制定出一份比較完善、有針對性的調(diào)查方案，并與調(diào)查問卷、訪談提綱等形式相結(jié)合，增強(qiáng)設(shè)計工作的針對性。②規(guī)劃部門要深入鄉(xiāng)村內(nèi)部，以存量調(diào)研的形式，掌握村民真正的需要，并面向全體村民做好資料收集工作。③對村莊的特點、資源和真實訴求進(jìn)行深入分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上撰寫出相應(yīng)的村莊現(xiàn)狀評估報告。

此外，規(guī)劃工作人員應(yīng)具備良好的專業(yè)能力，能夠獲得足夠的參考資料信息，根據(jù)國土空間規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀和村莊發(fā)展需要，確定規(guī)劃的思路和要點，使規(guī)劃編制更加貼近現(xiàn)實情況，確保規(guī)劃的實施效果，為村莊區(qū)域的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。

（4） 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)資源條件、發(fā)展水平、地域特色和鄉(xiāng)村發(fā)展需求等情況，編制不同類型的村莊規(guī)劃，形成由鎮(zhèn)村兩級總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等多層次、多功能的規(guī)劃體系。①完善村莊規(guī)劃體系建設(shè)，是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措。在對各地鄉(xiāng)村現(xiàn)狀進(jìn)行分析、總結(jié)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和農(nóng)民意愿為依據(jù)，合理確定村莊分類和規(guī)模。②分類引導(dǎo)各地以“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為目標(biāo)，根據(jù)不同類型村莊的特點，因地制宜地開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃。

（5） 做好未來發(fā)展規(guī)劃。在保障各項建設(shè)用地需求的前提下，針對村莊發(fā)展中存在的特殊問題，在“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況預(yù)留一定的彈性空間，以保障村莊發(fā)展需求。例如，針對村民住房改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配套等方面存在的特殊需求，在上位規(guī)劃中應(yīng)明確提出“預(yù)留一定數(shù)量的彈性用地”，并在村莊規(guī)劃中予以落實。又如，針對村莊發(fā)展存在的空間制約問題，應(yīng)通過詳細(xì)規(guī)劃從空間布局上進(jìn)行約束和引導(dǎo)，為未來發(fā)展預(yù)留一定的彈性空間，從而為未來發(fā)展預(yù)留一定的彈性。

（5） 分類指引村莊規(guī)劃。在明確現(xiàn)有村莊分類的前提下，對村莊未來發(fā)展趨勢進(jìn)行綜合分析，再根據(jù)人口變遷規(guī)律與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，對現(xiàn)階段村莊分類工作進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。以城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、撤村并居及“三農(nóng)”等工作為切入點，基于縣域?qū)用娼y(tǒng)籌全域村莊數(shù)量以及村莊分布情況，確保村莊空間布局合理，與山水紋理、道路肌理保持較高的契合度，為推動農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展打好基礎(chǔ)，滿足廣大村民對現(xiàn)代生活方式的便捷性要求。堅持分類指引的方式著手村莊規(guī)劃，根據(jù)各類型村莊特點，做到村莊規(guī)劃深度詳略有別，將必須有的規(guī)劃內(nèi)容重點突出。村莊規(guī)劃主要內(nèi)容分類指引參考如表1所示。

4 結(jié)語

長期以來，農(nóng)村建設(shè)缺乏總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的有效支撐，因此，需要在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)村莊規(guī)劃與相關(guān)政策法規(guī)之間的銜接，同時要考慮政策法規(guī)對村莊規(guī)劃的影響。在進(jìn)行村莊規(guī)劃時，要充分考慮農(nóng)村社會發(fā)展實際情況、土地使用現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等因素。在此基礎(chǔ)上，要明確村莊的功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套、空間布局等內(nèi)容，并根據(jù)這些內(nèi)容對村莊進(jìn)行合理規(guī)劃。在確定規(guī)劃目標(biāo)時，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和未來的發(fā)展方向。同時，還要考慮未來的發(fā)展方向和實施過程中可能會遇到的問題，為村莊建設(shè)制定科學(xué)合理的發(fā)展策略和實施方案[4]。

在當(dāng)前村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃推進(jìn)的大背景下，結(jié)合“多規(guī)合一”理念來對村莊規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，使村莊的規(guī)劃滿足實際發(fā)展需求。鄉(xiāng)村生態(tài)空間規(guī)劃、村莊居住空間規(guī)劃、村基礎(chǔ)公共設(shè)施規(guī)劃、村產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃等都要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進(jìn)行規(guī)劃。通過落實“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，可以加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。

參考文獻(xiàn)

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[作者簡介]江本川（1992—），男，安徽六安人，碩士研究生，工程師，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃。