老城區(qū)公房騰退中的爭議及其化解

王歡 李亞

摘要：老城區(qū)公房騰退涉及多方利益和價值分歧，面臨著復雜爭議。北京電視臺的《向前一步》協商對話節(jié)目有多期聚焦于此，在問題解決上頗有成效。研究創(chuàng)新性地運用協商式政策分析框架，對節(jié)目中老城區(qū)公房騰退系列協商開展政策分析，剖析老城區(qū)公房騰退的主要相關方、利益訴求、爭議分歧、共識方式，發(fā)現其中的爭議主要集中在安置方案、經濟補償與獎勵、自建房管理等方面，通過理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實核查和實地調查等共識方式能夠縮小分歧。在此基礎上，探討北京老城區(qū)公房騰退的深層次矛盾，并提出對策建議。研究也初步驗證了基于媒體協商節(jié)目開展政策分析的可行性。

關鍵詞：老城區(qū)更新；公房騰退；《向前一步》；協商式政策分析

【中圖分類號】 TU984? ? ?doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.011

引言

當前國內許多城市都面臨老城區(qū)更新問題。由于老城區(qū)更新需要兼顧保護歷史、改善民生、發(fā)展城市等多重價值，涉及多方利益碰撞、權力與權利間相互制約以及時空演變所帶來的矛盾累積[1]，其醞釀和實施過程中往往不乏爭議。

作為歷史名城、首善之都的北京，其老城區(qū)更新向來備受矚目。改革開放以來，北京老城區(qū)更新經歷了從連片危改到整體保護和疏解騰退的演變歷程[2]。2017年，國務院對《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》的批復中強調“老城不能再拆，通過騰退、恢復性修建，做到應保盡?！?，標志著北京老城區(qū)更新的主要模式從征收轉向騰退。

本文主要聚焦北京老城區(qū)直管公房（主要是平房）的騰退（下文簡稱“老城騰退”）。老城騰退具體包括申請式退租、申請式換租、申請式修繕三種操作方案，旨在騰出老城平房區(qū)院落空間，降低居住密度，為后續(xù)改善居民生活、修復傳統風貌、保護歷史文化等工作奠定基礎。其中，申請式退租指直管公房承租人自愿退回房屋使用權并獲得政府補償及安置；申請式換租指相關片區(qū)的直管公房承租人自愿提出申請，與房屋產權和管理部門等換租主體協商，置換房屋使用權或獲得房屋租賃補貼；而對于不愿搬離的留住居民，則可通過申請式修繕自費購買房屋修繕服務，改善居住條件。與以往文物征收和棚改征收項目不同，這種新的騰退模式強調居民自愿申請，轉變了以往老城改造中政府主導、容易“一刀切”的做法，減小了政策推行阻力，是一種頗具前景的老城區(qū)更新模式。

目前北京老城騰退工作中成效與挑戰(zhàn)并存。一方面，申請式退租已見成效。2019年至2022年，共完成5100余戶申請式退租（換租）簽約和5900余戶修繕改建[3]。即便如此，距離《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》中“10000戶申請式退租和6000戶修繕”的退租目標仍有不小差距。另一方面，隨著政策推進，一些爭議和分歧初步顯現，如補償是否合理、自建房如何處置、安置方案是否合理、騰退空間后續(xù)利用方式，以及留住居民的租房管理、戶籍管理等問題，亟待解決。這些問題不僅存在于北京老城區(qū)直管公房騰退中，在其他城市的舊城改造中也有發(fā)生，因此深入探討這些爭議的化解之道不僅有助于完善北京市的相關政策，也有望為其他城市提供參考。

對于處于進行時的老城騰退所面臨的問題和爭議，鮮有文獻專門關注、深入探討?？晒﹨⒖嫉氖菄鴥壤铣菂^(qū)更新的相關研究，多集中在城市規(guī)劃領域[4-7]。研究大多聚焦不同城市、不同時期的老城區(qū)更新模式，如居民自建[8]、成片改造、自主更新[9]、開間更新[10]、微更新[11]、慢更新[12]等，還有不少研究關注老城區(qū)更新中的公眾參與[13-18]、價值取向[19-24]、社會制度變遷[25]等專門議題。部分研究原則性地探討了老城區(qū)更新中的多元利益及其沖突[26-27]，但缺少政策分析層面的細致剖析。隨著基層協商治理的研究推進和實踐發(fā)展[28-29]，協商解決城市更新中問題的思路開始得到關注[30-34]。不過總體來看，相關研究多聚焦論述協商的作用、邏輯或策略，缺乏基于利益剖析或多方協商視角的政策研究，也未見基于多元協商的切實的方案建議。

現實中，對于老城騰退的爭議化解難題，已有初具成效的公共參與和協商實踐。一個比較典型的例子是北京電視臺制作并播出的《向前一步》節(jié)目。該節(jié)目由官方媒體推出，充分調動政府、企業(yè)、居民等相關方和法律、城市規(guī)劃專家等社會資源，以共識為導向開展協商，有針對性地化解城市基層治理中的爭議，其中就包括老城騰退的相關議題。

已有研究和實踐表明：（1）研究老城騰退中的問題和爭議，首先要對其進行細致清晰的梳理；（2）媒體組織的協商已成為化解老城騰退爭議的有效路徑?；诖?，本文主要研究兩個問題：（1）老城騰退中存在哪些爭議和矛盾？（2）《向前一步》這樣的協商對話節(jié)目如何化解老城騰退爭議？接下來，本文擬以《向前一步》節(jié)目為切入點，采用協商式政策分析框架，從協商視角透視北京老城騰退政策及其執(zhí)行中的爭議化解，并開展政策分析。在此過程中，本文也將檢驗協商式政策分析應用于媒體組織的協商對話節(jié)目的可行性。

一、研究對象、研究方法與分析框架

實踐表明，媒體組織的協商具有化解公共爭議的作用。然而本文并不局限于此，而是采用一種新的協商式政策分析（Deliberative Policy Analysis， DPA）框架，將《向前一步》作為研究對象，更進一步地對其協商過程進行結構化分析，從協商參與者的互動中觀察相關方的對抗、沖突，從而厘清爭議，提煉化解爭議和達成共識的方式。除此之外，本文所探索采用的政策分析方式——基于媒體節(jié)目的協商式政策分析，也具有方法創(chuàng)新層面的價值。

（一）研究對象

本文的研究對象是《向前一步》節(jié)目組織的相關對話協商。《向前一步》是北京電視臺主辦的對話節(jié)目，圍繞首都基層治理的熱點和難題開展協商。節(jié)目組搭建協商平臺，邀請公共事務的相關方參與，調解糾紛，尋求多方滿意的共識解決方案，并通過錄播、直播方式向社會傳播，我們將這樣的模式稱為媒體協商。

《向前一步》每期節(jié)目包括三個階段：前期準備、協商與錄制、剪輯與傳播（圖1）。首先是前期準備，媒體搭建協商平臺，建立支持協商的團隊，包括主持人、城市溝通團、青年觀察團等。節(jié)目組通過“12345”熱線和網絡搜集等途徑策劃選題。然后進入現場協商與節(jié)目錄制環(huán)節(jié)，節(jié)目組邀請代表不同訴求的居民、政府及相關部門、企業(yè)實施主體等利益相關方參與協商錄制。協商過程的現場錄制一般持續(xù)5～10小時，主持人引導各方開展協商對話并尋求共識，過程中有專家提供咨詢，最后通過“跨越共識線”的方式來檢驗參與者是否達成共識。節(jié)目組會在錄制結束后持續(xù)跟進落實情況，對于錄制現場未能解決的問題也會繼續(xù)協調。最后是剪輯與傳播階段，節(jié)目團隊將前期調研、協商錄制過程及后期跟蹤落實共同剪輯制成完整的協商故事，每期約40分鐘，通過電視、短視頻等平臺將協商成果擴散到更廣闊的公共領域。

（二）研究方法

本文采用質性內容分析方法，對《向前一步》自2018年6月29日開播至2022年9月28日播出的192期節(jié)目進行檢索和編碼，在其中選取與老城騰退主題密切相關的8期節(jié)目，觀察、分析協商過程中浮現的爭議，挖掘背后隱藏的沖突的利益訴求。8期節(jié)目涉及北京西城區(qū)華康里、楊椒山祠、安徽會館、磚塔胡同、雍和宮大街、鐘鼓樓地區(qū)的6個騰退項目。這些項目覆蓋東西城區(qū)，涵蓋文物騰退、直管公房騰退等不同類型，在區(qū)域分布和形態(tài)上具有一定的代表性，基于它們開展的研究對于北京的整體政策具有一定的解釋力。

在采用其節(jié)目內容開展分析之前，我們首先要評判該節(jié)目的協商對話在多大程度上真實反映各方的爭議和爭議解決，有多少編導的成分，后期剪輯是否能較真實地還原現場協商過程，其對話與討論過程是否符合公共協商的標準。為此，我們對《向前一步》開展了實地調研和參與式觀察，分別作為觀眾和青年觀察團成員現場觀摩或參與了17期節(jié)目的全程錄制。我們還圍繞節(jié)目運行和節(jié)目內容對17人進行了訪談，包括城市溝通團專家2人、編導1人、問題當事人2人、相關社區(qū)干部和群眾10人、電視觀眾1人、青年團成員1人。

在觀察和訪談的基礎上，我們發(fā)現協商過程是真實的而非編導的，參與者的發(fā)言基于自身的觀點，最終播出的節(jié)目雖然在時長上大幅縮短，但大體呈現了現場協商過程的整體樣貌，節(jié)目的組織和運作、對話過程基本符合平等參與、理性論辯、共識導向的協商原則[35]，節(jié)目可視為基于媒體平臺的公共協商，因而可以作為政策分析的材料。

（三）分析框架：協商式政策分析

協商式政策分析（DPA）是一種適用于多元利益沖突情境的政策分析方法[36]，在促進沖突解決方面有獨到功用。DPA強調面向公共參與，以共識為導向，將利益相關者的對話、論辯和協商作為基本分析單元，聚焦“價值/利益”開展政策分析，最終形成共識導向的政策分析報告，為政策制定提供參考。

DPA包括一個利益相關方對話互動的“協商—共識”過程以及在此基礎上的分析過程，大致可分為沖突分析與協商設計、協商與共識構建以及協商后的分析報告三個階段。首先，經過前期調研與沖突分析來設計適用于問題情境的公共參與形式和協商方案，確定和邀請利益相關方。其次，協商—共識階段大致包括利益表達和對話、專家支持下的協商、爭議事實和論據的澄清、尋求共識等環(huán)節(jié)，由協調人運用協商技術和共識構建技術幫助各方縮小分析、尋求共識。在此過程中，政策分析師對各方的互動以及從沖突到共識的過程進行觀察、分析，最后完成分析報告和政策建議[37]。常規(guī)的DPA報告通常包括主要利益相關方、各方利益與訴求、相關方的沖突與爭議議題、協商達成的共識及其路徑、達成共識的關鍵點、遺留的分歧、其他有價值的發(fā)現，以及在相關方協商基礎上提出的政策建議。

DPA往往需要一個專業(yè)團隊支持，包括協調人、DPA分析師、相關政策領域專家等角色。協調人負責組織與管理協商共識過程，DPA分析師負責觀察、分析與報告撰寫，領域專家則為協商中涉及的專業(yè)問題提供支持。與傳統政策分析不同，DPA政策分析師不是依靠自己的專業(yè)知識就問題解決開出自己的“藥方”，而是將整個分析建立在對“協商—共識”過程的觀察和分析上，依據各方在輔助下自行達成的解決方案來提出政策建議，由此制定的政策更易為相關方所接受。

將DPA應用于老城騰退的政策分析有其獨特優(yōu)勢。首先，DPA關注利益和價值，適用于多元利益沖突和爭議化解。老城騰退工作涉及居民、騰退實施單位、政府等相關方的價值與利益沖突，DPA能夠幫助挖掘其爭議以及尋找可能的共識方法，從而促進爭議化解和政策推進。

其次，《向前一步》組織的對話過程也很好地契合了開展DPA所需的“協商—共識”條件。節(jié)目組的選題策劃和相關方邀請就是DPA的第一個階段——沖突分析與協商設計，而節(jié)目過程在邏輯上具備DPA所要求的表達、質證、協商、共識等環(huán)節(jié)。節(jié)目主持人把握協商議程，確保各方平等發(fā)言，幫助利益相關方梳理觀點、表達利益關切、質詢論據、促進對話和共識，起到了DPA中協調人的作用。而由法律專家、規(guī)劃專家、心理專家、媒體評論人等組成的團隊城市溝通團回應專業(yè)知識爭議、分析問題、提出方案，協同主持人調解紛爭、促進共識，承擔領域專家和協調人的雙重角色。這樣若干期具有相同或類似主題、具有“協商—共識”性質的節(jié)目可為圍繞老城騰退開展DPA提供適當且充分的素材。

基于《向前一步》開展的DPA分析與一般的DPA過程也略有不同。一般DPA中，分析師的工作貫穿沖突分析與協商設計、協商共識過程到協商分析報告各個階段，而在《向前一步》的DPA過程中，分析師主要側重“協商分析報告”階段。

由此，本文構建了圖2所示的分析框架?！断蚯耙徊健返那捌跍蕚洹f商實施與錄制階段等同于DPA的沖突分析與協商設計、協商與共識構建過程，主要由節(jié)目組進行。協商分析基于剪輯制作而成的協商視頻開展，分析報告包括兩個層面：一是對協商過程觀察和分析得出的直接結論，包括老城騰退的爭議分析及共識方式；二是在此基礎上分析師進一步提煉而來的深層次矛盾和對策建議。這兩個層面的研究結論分別由本文的第二、三部分來呈現。

二、北京老城騰退的爭議分析及化解方式

如前所述，我們對《向前一步》中8期有關北京老城騰退的節(jié)目進行深度內容分析，尤為側重節(jié)目的背景情況、涉及的核心政策、相關爭議、采用的協商方式、關鍵轉折、最終的分歧、出現的新方案、達成的協商成果、不同參與者的角色分析等要素。在此基礎上，運用DPA框架剖析其協商過程，主要包括以下內容：老城騰退的主要相關方及其利益訴求、主要爭議點、協商中達成的共識及其方式、難解或遺留的分歧或爭議。

（一）主要利益相關方及其訴求

老城騰退需兼顧城市發(fā)展、歷史文化保護、居民生活改善等多重價值追求，涉及多元主體利益。不同于以往老城區(qū)更新工作中政府主導下相關方合作的參與方式[38]，《向前一步》搭建了相關方平等對話的協商平臺，通過對節(jié)目進行分析，可以梳理出六類關鍵的相關方及其訴求：（1）基層政府和政府相關部門，包括街道辦事處、住房與建設管理部門、房屋管理部門、城市管理部門、文化管理部門、街區(qū)建設指揮部等。其中，基層政府的利益訴求集中在實現騰退目標、改善民生、緩和或化解爭議等方面，政府相關部門則根據其職能分別側重其部門目標的實現，如街區(qū)風貌保護、改善民生等。（2）騰退實施單位，一般為國有產權單位或市屬、區(qū)屬國有企業(yè)。他們期望控制成本、盡快完成騰退縮短工期，從而進一步開展運營，以獲得部分收益。（3）第三方評估公司，一般由騰退實施單位選擇，負責騰退過程中的房屋補償價格評估。（4）擬騰退未簽約的居民當事人。他們是老城騰退問題中最核心的相關方，最關注補償、安置方案等議題，其訴求多為滿意的經濟補償、妥善的房屋安置、便利的周轉、合法的權益等。（5）已騰退居民當事人。他們關注政策執(zhí)行的公平性和一致性，捍衛(wèi)自己的權益不受損。（6）擬留住居民當事人，多關注生活質量的提升，如房屋院落的修繕、基本生活設施的完善等。

（二）爭議與共識方式

爭議是指相關方存在不同甚至對立見解的議題，在《向前一步》節(jié)目中常常表現為錄制和剪輯的議題段落。共識指所有利益相關方在理解基礎上達成一致意見。具體而言，在節(jié)目中若相關方對某一論點明確表示理解、認同或不反對，我們視為達成共識；如果在節(jié)目結束時，相關方仍明確表示“不同意”“不理解”或“不接受”，則視為遺留分歧。從爭議到共識的過程需要領域專家、政府部門代表、協調人（主持人）和協商參與者的共同努力。

老城騰退的爭議集中在安置方案、經濟補償與獎勵、自建房等方面。出現頻次最高的是關于安置方案、補償款、房屋補償價格評估方面的爭議，6個騰退項目中有4個關注此爭議。如對于安置方案，不少居民認為安置房位置偏遠、配套生活設施便利性不足、配售價格不優(yōu)惠、周轉方案不合理等。就補償款而言，一些想騰退的居民認為補償款遠遠低于市場價，不足以補償自身損失。在自建房問題上，擬騰退居民和擬留住居民都希望考慮歷史因素，以爭取更多補償款或保留作為生活空間，但這與現行政策相悖。此外，房屋補償方案、安置房的產權屬性、獎勵金設置、騰退后的房屋用途等也存在爭議。

在協商過程中，這些爭議多數得以澄清或達成共識，也有些還懸而未決（具體見表1）。這些爭議為何產生，如何澄清、達成共識或維持，對于未來政策的制定、調整和執(zhí)行具有重要的參考價值，值得進一步剖析。

經過對老城騰退系列節(jié)目的DPA分析發(fā)現，理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實核查和實地調查是澄清爭議、促進共識的主要方式。

理性論辯也即“說理”，指相關方針對議題擺出論點，并以一定論據作為支撐，說服他人的過程。理性論辯未必能直接促成共識，但有助于增進居民對政策的理解。例如，在西城區(qū)華康里文物騰退項目中，評估公司由房屋管理主體直接選擇。對此，有居民根據國有土地征收的相關條例提出“評估公司應該由被征收人來推舉”，政府工作人員回應，“文物騰退和征收不同，主要基于《文物保護法》和《合同法》進行，因此房屋管理主體有權選擇評估公司”。通過基于理據的對話論辯，居民得以了解評估公司選擇的標準、依據及合法性。

專家解釋主要對法律、規(guī)劃等方面的爭議進行，一般基于法律規(guī)定、司法程序等對政策進行進一步的解釋。如對于自建房的補償和產權問題，專家援引《物權法》，從法律依據和程序方面介紹了建筑物產權的界定，解釋了自建房不能獲得補償的原因。

政策解讀一般由政府工作人員或專家做出，旨在促進居民對政策的理解。如政府工作人員從政策內容、政策目的以及關鍵政策細節(jié)（如為何安置房產權類型為共有產權）等方面對申請式退租政策進行解讀；專家將申請式退租這一新概念與危房改造、棚戶區(qū)改造等老概念對比進行闡釋，突出其自愿申請、公平補償等特點。

事實核查包括資料和檔案查閱、網絡檢索等。如居民對于房屋補償價格評估標準的質疑，經規(guī)劃專家現場通過網絡查詢周邊和相似區(qū)位的四合院價格進行事實核查，得以澄清。

實地調查一般由節(jié)目組或嘉賓進行，如對于居民提出的安置房周邊基礎設施不完善、生活不便利等問題，節(jié)目組記者前往對應小區(qū)，通過實地調查和對小區(qū)居民的采訪呈現交通、醫(yī)療、教育資源以及生活配套設施的情況。

協商過程中未必所有的分歧都能解決，但有些分歧不影響最終共識的達成，尤其是在兩種情況下：一是不涉及某方的核心利益，二是無望取得政策轉圜。另一些爭議則在節(jié)目中未能解決，終了時仍存在較大分歧。如對于自建房處置，相關方就“自建房是否予以補貼或視為違建”“正房和自建房是否應關聯征收”“居民何時主張自建房登記權利算及時有效”等問題始終難以達成共識。

三、老城騰退的深層次矛盾與對策建議

相較于顯性的爭議或者分歧，矛盾可能潛藏于表象之下，是人們習以為常和默認的現狀，需要深入挖掘和分析才能揭示[39]。通過對《向前一步》這8期節(jié)目的分析，也不難揭示出北京老城騰退工作的深層次矛盾。

（一）老城騰退工作中的深層次矛盾

1.相關方政策目標存在分歧

相關方不同的政策目標取向導致政策偏好分歧。老城騰退涉及三個主要目標：人口疏解、風貌保護和居民生活改善。政府部門需要兼顧三個目標，盡可能優(yōu)化有限資源的效用，同時推進騰退和修繕工作。城市規(guī)劃專家重點關注風貌保護、城市整體發(fā)展規(guī)劃的科學合理性。居民則期待獲得更高的經濟補償、生活質量的改善和自身權益的保障。這些分歧無法回避，且最終導致政策偏好的分歧，甚至阻礙政策的執(zhí)行，對此，政策制定者和執(zhí)行者須有充分的準備。

2.“整體公平”與“個體公平”的分歧

政府和居民對于“公平”的認知不同。政策制定和執(zhí)行者認為堅持“整體公平”“一把尺子量到底”是公平，在騰退執(zhí)行過程中對所有居民一視同仁，政策一以貫之。居民往往從自身角度出發(fā)，關注“個體公平”，通過與他人對比來衡量自身的滿意度，他們往往視“一把尺子量到底”為“一刀切”，認為政策執(zhí)行未考慮居民群體內部多樣性，如自有房產情況、家庭經濟情況。這一點在衡量安置補償標準和安置房的遠近、便利與否時尤為明顯。

3.從“默許”到“拆違”的自建房管理措施矛盾

時代變遷使老城區(qū)更新常常面臨制度缺失[40]。如自建房管理政策就呈現出舊有制度與現實政策的沖突。中華人民共和國成立初期，北京的城市發(fā)展和人口快速增長使得自建房成為居民自主解決住房難題的重要手段；唐山大地震后，受災居民自行搭建的簡易房發(fā)揮了緊急安置作用；而今，城市治理、首都核心功能區(qū)疏解整治促提升等任務要求統一拆除自建房。舊制度到新政策的變遷過程中，自建房管理面臨難以化解的重重矛盾。

4.“越釘越有”的舊思維和“自愿騰退”的新政策之間的矛盾

受傳統拆遷征收的影響，一些居民形成了根深蒂固的“釘得越久獲利越多”的慣性思維。存量更新模式下，以自愿申請為主的老城騰退顯然不再具有這種可能性。一些居民初期拒絕騰退，后期又少了提前搬家等獎勵，導致矛盾產生。如果有居民因此錯失改善自身生活條件的機會，可能產生更難解的矛盾。

5.政府與居民之間雙向信任受限

信任是基層治理矛盾化解的重要基礎。政府公信力影響公眾的政策接受度，而政府對公眾的信任也會影響政策制定。例如，在關于周轉方案的討論中，有居民提出“簽約—補償—裝修安置房—騰退舊房”的新方案，騰退實施方則抱有居民不能按期騰退的顧慮，堅持“簽約—騰退—補償”的流程，這增加了騰退工作的阻力。

（二）對策建議

根據前述分析，我們從兩個方面對北京老城騰退工作提出對策建議：一是關于實質性政策內容的，二是關于如何強化騰退工作中的政策溝通和協商的。

1. 關于老城騰退政策的優(yōu)化

（1）提供多樣化的安置方案。居民最關注安置房區(qū)位、產權性質、配售方案與價格。對于居民來說，安置房偏遠并不只是物理空間上的偏遠，也是社會關系的距離增加。因此，可以為居民提供不同城區(qū)的安置房項目。對于居民顧慮的安置房共有產權性質問題，一是應通過詳細政策解讀避免政策誤解，二是可考慮提供多種產權類型的安置房，如價格優(yōu)惠的商品房購買資格。此外，居民對于戶型的訴求多元，未來在規(guī)劃安置房源時，可以基于調研開發(fā)更靈活的戶型方案。

（2）完善經濟補償評估方法。提高第三方評估公司的合法性和房屋補償價格評估的合理性。如在選擇第三方評估公司時可采取公開招投標的方式，公開第三方評估公司的選擇依據、補償價格評估標準、評估流程、估價方案細節(jié)等，提高公開性、透明性，提高居民對于補償方案的認可度。

（3）圍繞歷史遺留問題的制度缺失進行精細化補救。圍繞自建房等歷史遺留問題產生的矛盾雖不激烈，但利益妥協空間也小，可能成為老城騰退的“痼疾”。這一問題在全國城鄉(xiāng)社會治理中也有體現，因此，應以尊重歷史的態(tài)度，結合具體現實，分類探討此類歷史遺留問題及其解決之道，探索兼顧公共利益與居民個體利益的合理制度。

2. 關于政策溝通和政策協商

為什么現實中解決不了的爭議，搬到《向前一步》節(jié)目上就可以解決？如前所述，充分、專業(yè)的政策溝通和較高質量的協商，是化解分歧、達成共識的關鍵。

（1）提高騰退政策的公開性、可讀性。對《向前一步》節(jié)目的協商分析發(fā)現，詳細的政策解釋能夠有效促進爭議化解。北京老城騰退政策由各區(qū)政府制定，但有些具體政策細則并未在政府網站、微信公眾號等政務平臺公開發(fā)布，居民獲得政策信息的渠道較為有限。對此，除了入戶調查員“一戶一策”的政策詳解外，還可以通過政務網站和公眾號以圖文、視頻等形式對相關政策進行解讀與宣傳，尤其是針對補償方案、安置方案、周轉方案等居民最為關切的問題，以便居民反復研究，助其理解和接受政策。

（2）推動高質量多方協商機制的制度化。公共協商對于解決利益和價值沖突問題有其獨到作用。而媒體組織的協商除了能夠調動更多資源，實現更高質量的協商對話與爭議化解外，在政策宣傳和公民教育方面還啟示相關的決策者和公共管理者借鑒節(jié)目中的某些政策溝通和協商機制，將其制度化到日常的騰退工作中來，尤其是推動多方協商機制的制度化。需要特別注意的是，現有協商中往往存在利益相關方關系簡化現象。相關方之間的復雜利益關系被簡化為政府與居民之間、第三方與居民之間或者相反立場的居民之間的二元關系。這種簡化雖能在一定程度上降低矛盾的復雜程度，但也割裂了政策議題之間的系統關聯性，導致部分相關方利益訴求表達與協商不充分，解決問題不徹底。因此，需要探索、推動建立實質性的多方協商機制。

（3）通過政府官員參與協商提高協商權威性和公信力。政府公信力是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。同樣的政策，政府官員的解釋相比一線執(zhí)行者更容易被居民認可。因此，政府官員參與協商有助于建立協商的權威性，而通過在媒體平臺呈現相關政府官員參與的協商更具公信力，也有助于在更廣泛范圍內宣傳和推廣老城騰退的相關政策。

四、結論與討論

本文基于北京電視臺《向前一步》圍繞此議題開展的系列協商對話節(jié)目，運用DPA框架透視了老城騰退領域的爭議，探究出媒體節(jié)目通過協商化解分歧的共識方式，并在此基礎上挖掘深層次矛盾，提出優(yōu)化北京老城騰退工作的政策建議。

（一）媒體可通過組織公共協商化解矛盾爭議

《向前一步》通過搭建對話平臺，聚集政府、企業(yè)、居民、專家等資源，組織公開協商，通過理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實核查和實地調查等方式化解社會矛盾爭議。相比傳統的信訪、調解、訴訟、協商等矛盾和爭議化解機制[41]，由媒體組織開展的協商具有顯著的資源、影響力、公信力優(yōu)勢，因而具有更好的爭議化解成效和執(zhí)行監(jiān)督保障。此外，公共協商不僅是問題解決的途徑，也是學習和教育路徑。通過媒體傳播，協商過程與成果或能對其他城市的老城區(qū)更新工作產生有益影響。

不可避免地，媒體協商在化解矛盾爭議時也有其局限性，例如一些敏感問題可能被掩藏，根本性的政策制定問題難以深入討論、立時解決。即便不能面面俱到地論及所有爭議，但尖銳、緊迫、沖突性的問題必然會在多方對話和協商中暴露，從而得以有效化解。

（二）基于媒體節(jié)目的協商式政策分析具有可行性和創(chuàng)新性

《向前一步》這樣的協商節(jié)目可作為研究者對社會矛盾爭議問題的政策分析對象。以往研究多采用行動者分析[42]、政社關系分析[43]等框架，多為研究者的主觀研判，本文從協商實踐的視角，將《向前一步》的協商對話作為分析單元，通過對其協商過程的結構化分析開展政策研究，是基于利益相關方協商得出的切實結論。

分析發(fā)現，老城騰退的爭議集中表現在安置方案、經濟補償與獎勵、自建房管理、政策執(zhí)行、騰退空間利用等方面。筆者所在團隊于2018—2019年在南鑼鼓巷地區(qū)開展的關于雨兒胡同修繕整治的協商實踐的DPA分析也得出了類似結論[44-45]，相關爭議包括違建拆除、騰退空間利用、院落修繕價格、產權問題阻礙居民騰退等。而在我們對相關基層干部、委辦局工作人員、胡同居民的訪談中也發(fā)現，公共資金有限、留住居民的產權和戶籍問題、歷史政策的遺留問題難以化解等是騰退面臨的重要爭議。上述結論與《向前一步》的DPA分析結果交相印證，表明這樣的分析方法可行，分析結果可信。

依托媒體組織的協商開展政策分析有諸多便宜之處?！断蚯耙徊健烽_展了較高質量的協商，免去了研究者組織協商實踐的繁雜過程，降低時間、精力和資金成本，且針對同一議題能夠提供多個協商案例作為分析對象。當然也有某些局限——研究者作為分析者不能介入協商設計與實施，只能依托節(jié)目已有的協商過程開展研究，這無疑會對分析的厚度形成制約；《向前一步》節(jié)目由數小時錄制剪輯而成，雖能呈現協商的整體過程，細節(jié)上難免有所缺失；前期準備工作中的各方協商難以直接呈現，只能通過旁白、參與者講述等方式融入節(jié)目。盡管并非完美，此類媒體協商仍然為開展相關分析提供了較好的基礎。

本文在分析框架和方法上也具有獨特貢獻和新意：一是不同于以往爭議分析和政策分析的文獻或者調研路徑，嘗試依托媒體節(jié)目，以其協商對話過程及結果為觀察和分析對象，開展政策分析，這為政策研究提供了全新的途徑。二是運用DPA框架剖析媒體組織的協商，探討北京老城騰退中爭議及其化解的可能方式，對其深層次矛盾開展分析并提出對策建議。這拓展了媒體協商節(jié)目的意義，同時也開拓了DPA新的應用場域——先前的研究都是分析師自行設計“協商—共識”過程，這里則是依托其他方組織的協商過程，由此表明媒體具有發(fā)展為協商式智庫[46]的潛力。

盡管本文主要聚焦北京老城區(qū)直管公房騰退問題，但所揭示的多方聚焦的矛盾點并非僅存于公房騰退中，也不局限在北京，而是我國許多城市舊城更新改造中面臨的共性挑戰(zhàn)。針對這些矛盾，本文呈現了一種可行的協商式路徑，并提出了針對具體矛盾的對策建議。而對于不同城市的舊城更新改造所面臨的個性化問題，本文所呈現的協商式解決路徑，以及基于DPA的爭議分析方法，也均可作為解決此類問題的有效工具。

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作者簡介：王歡，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生。李亞，北京航空航天大學公共管理學院教授。

責任編輯：盧小文